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Chercheurs en devenir

Les plans de paysage en France : d’une démarche paysagère expérimentale au projet de territoire

The landscape plan in France: From an experimental landscape approach to a territorial project
Pierre-Louis Bodet

Résumés

Le plan de paysage est un outil d’aménagement du territoire élaboré sous la forme d’une démarche paysagère. Il est constitué d’un diagnostic, de la définition d’objectifs de qualité paysagère ainsi que d’un plan d’action. Reposant en partie sur la perception par les habitants de leur territoire, il essaie notamment de faire dialoguer les différents acteurs pour élaborer un projet commun, et cherche à anticiper les changements de leur paysage. Son caractère non obligatoire et non contraignant en fait un outil original, il a vocation à être adopté par l’ensemble des acteurs du territoire et traduit dans les autres documents de planification. Porté à partir des années 1990 par le ministère chargé de l’environnement, il constitue l’un des principaux dispositifs des politiques publiques du paysage. Depuis 2013, ce ministère soutient les institutions (intercommunalités, parcs naturels régionaux, associations, etc.), qui se lancent dans un plan de paysage dans le cadre d’un appel à projets annuel spécifique, visant à développer des projets de territoire, qui s’appuient sur une démarche paysagère. Cet article tente de comprendre, à travers une analyse quantitative des données des territoires lauréats et des entretiens semi-directifs, les formes de mise en œuvre et les effets des plans de paysage dans les territoires.

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Texte intégral

1En 2024, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires (MTECT) lance le dixième appel à projets « Plans de paysage » et introduit la page Internet de cet appel en s’adressant directement aux territoires :

« Vous souhaitez développer un projet de territoire s’appuyant sur une démarche paysagère ? Candidatez à l’appel à projets “Plans de paysage 2024” ! ».

Ainsi l’État considère cet outil d’aménagement, non obligatoire et non contraignant, comme un facteur de développement des projets de territoire.

2En France, la politique du paysage est mise en place grâce à plusieurs outils (Lelli et Paradis, 2013) : les atlas de paysage (Davodeau, 2009) aux échelles départementales ou régionales permettent de définir des unités paysagères cohérentes et d’approfondir la connaissance1 ; les observatoires photographiques du paysage (OPP) (Guittet, 2016) sont, quant à eux, constitués d’un ensemble de photographies prises au même endroit de manière régulière afin de saisir l’évolution des paysages2 ; enfin, le troisième outil principal de la politique du paysage est le plan de paysage, tourné vers l’action, qui propose une vision d’avenir pour le paysage et définit les moyens pour y parvenir.

3Peu d’études offrent une analyse globale des plans de paysage français à l’échelle nationale. Cécile Folinais, en 2006, et Yves Luginbühl, en 2012, constatent que la démarche manque d’efficacité. La littérature, qui porte sur les plans de paysage à l’échelle locale, est plus nombreuse. Si Louise Lecomte (2019) décrit dans sa thèse le potentiel du plan de paysage pour élaborer le projet de territoire de Blois Agglopolys, à l’échelle régionale, Mathilde Rouby, dans son rapport de stage réalisé au sein de la direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (Dreal) Occitanie, pointe des défis à relever « en termes de financement, de mobilisation des acteurs sur le long terme, et de mise en œuvre opérationnelle des actions » (Rouby, 2024, p. 53). La recherche doctorale en cours cherche à mettre en évidence les effets de la politique des plans de paysage depuis l’échelle nationale jusqu’à l’échelle locale.

  • 3 Article 2, p. 10, voir https://rm.coe.int/16802f80c7
  • 4 « Sont concernés les collectivités locales ou leurs groupements, les associations, ou autres struct (...)

4Les plans de paysage sont un outil développé depuis le début des années 1990. Ils contribuent à l’application de la loi Paysage, cherchant à élargir « la protection des monuments et des sites d’exception à l’ensemble des paysages, tous susceptibles de faire l’objet d’une attention particulière » (Davodeau, 2003, p. 7), et proposent des actions pour veiller à la qualité des paysages ordinaires au sens de la Convention européenne du paysage (CEP), qui « concerne, tant les paysages pouvant être considérés comme remarquables, que les paysages du quotidien et les paysages dégradés3 ». Depuis 2013, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des Territoires (MTECT) propose un financement à destination de tous les acteurs des territoires susceptibles d’agir de manière directe ou indirecte sur la qualité des paysages (collectivités, association, syndicat de gestion) afin de se lancer dans la démarche4.

5Dans les appels à projets, le ministère décrit les plans de paysage comme « une démarche volontaire destinée à définir ou enrichir un projet de territoire par le prisme intégrateur du paysage5 ». Ainsi, les plans de paysage, par leur démarche originale, impliquant la concertation et la participation de tous les acteurs, seraient le moyen de construire un projet de territoire partagé, reposant sur la perception par les habitants de leur espace vécu « au sens plein du mot, qui signifierait “habité” » (Brunet et al., 1993, p. 195). Cet article, qui s’appuie sur une recherche doctorale en cours, pose la question suivante : comment passe-t-on d’un dispositif expérimental en matière de politique paysagère à une démarche paysagère porteuse d’un projet de territoire ? Dans un premier temps, l’analyse se penche sur l’histoire de la politique des plans de paysage et les caractéristiques des territoires porteurs de la démarche. Dans un deuxième temps, nous interrogeons, les concepts de plan et de projet. Enfin, nous cherchons à identifier des formes d’articulation qui peuvent exister entre plan de paysage et projet de territoire.

6La méthodologie se compose d’une première phase d’enquêtes quantitatives permettant d’analyser les données issues des fiches de candidature des 167 territoires lauréats entre 2013 et 2022. Environ 40 entretiens semi-directifs sont ensuite réalisés auprès de trois types d’acteurs : des paysagistes et anciens agents du ministère qui ont suivi l’évolution de l’outil, des agents de la Dreal chargés du suivi des plans de paysage, ainsi que des agents et élus des collectivités. Des observations participantes, principalement lors de quatre ateliers de construction d’un plan de paysage et d’un comité de pilotage, et des observations sur le terrain viennent compléter la recherche.

L’évolution d’un outil « hors normes »

7La première démarche qualifiée de plan de paysage en France est conduite par Jacques Sgard en 1955, à Lamalou-les-Bains (Pernet, 2011). Le paysagiste s’inspire alors des pratiques hollandaises (Vigny, 1995) qui sont mises à l’épreuve depuis le début des années 1940, il en donne la définition suivante :

« [C]onserver les éléments naturels qui jouent un rôle important dans le caractère du paysage et les intégrer de façon organique dans le nouvel équilibre » (Sgard dans Pernet, 2011, p. 397).

Le terme de « plan de paysage » entre alors dans le vocabulaire de l’aménagement en France, comme l’explique Jacques Sgard :

« J’ai cherché le mot hollandais “Landschapsplan” et je l’ai traduit simplement : plan de paysage, et c’est resté […] je l’ai appelé plan de paysage mais je n’ai pas innové, c’était innovant par rapport à la France, en tout cas c’était tout à fait dans la logique de ce que j’avais appris et découvert aux Pays-Bas » (entretien, août 2024).

Ce sont ensuite les Organismes régionaux d’étude et d’aménagement d’aire métropolitaine (Oream) qui se saisissent de la question de la planification paysagère dans le contexte de l’aménagement centralisé sous l’égide de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar).

8Au début des années 1990, des plans de paysage expérimentaux voient le jour. Ces premiers plans sont portés par deux ministères : celui de l’Équipement et celui de l’Environnement. Dans les Vosges, le plan de paysage de la vallée de la Plaine est une initiative suivie par la mission du paysage du ministère de l’Environnement. Dans cette démarche, les paysagistes François Bonneaud et Véronique Brunet retiennent le parti de « redonner de la lumière à la vallée » (Pernet, 2011, p. 463), avec pour objectif de lutter contre l’enrésinement. Le plan de paysage de Saint-Flour-Garabit, qui dépend du ministère de l’Équipement, doit, quant à lui, répondre à l’intégration paysagère de l’autoroute A75. L’objectif de ce plan est double : il s’agit à la fois d’inclure l’autoroute dans le grand paysage pour la mettre en scène, et de proposer un cadre de vue du paysage auvergnat depuis l’infrastructure routière.

9En 1993, la loi Paysage est votée. Les plans de paysage ne figurent pas encore parmi les outils proposés par la loi mais, déjà, un guide pour l’élaboration des plans de paysage est publié par le ministère de l’Équipement, du Logement et des Transports6. Cet ouvrage, à destination des porteurs de projet, reprend les exemples des premiers plans de paysage et décrit ce nouvel outil comme un « projet de devenir du paysage guidant les décisions d’aménagement » (direction de l’Architecture et de l’Urbanisme, 1993). Deux ans plus tard, la circulaire du 15 mars 1995 officialise les plans de paysage et les décrit comme une « démarche de projet qui a pour ambition de maîtriser l’évolution des paysages7 ». Projet et projection semblent donc être les deux notions principales liées à cet outil. Contrairement aux lois de protection des sites8, il s’agit bien d’accompagner les transformations paysagères plutôt que de conserver les paysages dans une forme permanente.

10Dans les années 1990 et 2000, de nombreux plans de paysage sont menés partout en France mais le ministère n’a pas véritablement de vision d’ensemble (Folinais, 2006). Dans son rapport de stage de fin d’études en 2006, réalisé au bureau des Paysages, Cécile Folinais effectue un recensement de l’ensemble des démarches connues des directions régionales de l’Environnement (Diren). Ce travail constitue une des rares bases de connaissances de l’outil à l’échelle nationale durant cette période. Entre le début des années 1990 et 2005, elle recense 119 plans réalisés, en excluant ceux effectués à l’échelle communale ou les démarches correspondant davantage à des études paysagères (phase de connaissance et diagnostic sans le plan d’action). À partir de 2013, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie relance la politique des plans de paysage. Il propose un appel à projets tous les deux ans et offre un financement pour les territoires lauréats.

  • 9 Les objectifs de qualité paysagère correspondent à « la formulation par les autorités publiques com (...)

11Cette volonté de relancer la politique des plans de paysage arrive dans un contexte ministériel particulier. Premièrement, la CEP, adoptée par la France en 2006, prévoit un engagement des États en faveur d’une politique d’aménagement du paysage et, particulièrement, la formulation d’objectifs de qualité paysagère9. Dans l’article 6 du chapitre 2, la Convention indique :

« Pour mettre en œuvre les politiques du paysage, chaque Partie s’engage à mettre en place des moyens d’intervention visant la protection, la gestion et/ou l’aménagement des paysages » (p. 13).

Le constat est fait, par le ministère, que la politique du paysage portant sur la connaissance était particulièrement bien avancée avec la mise en place des Atlas de paysage. Il s’agit désormais d’étendre les actions pour mettre en œuvre la CEP dans tous ses aspects, y compris dans la phase opérationnelle. Un agent du ministère de la Transition écologique, qui travaillait durant cette période au bureau des Paysages, explique :

« On s’est dit là, maintenant, il faut qu’on passe à l’aspect plus opérationnel des outils liés au paysage et, notamment, montrer que le paysage ce n’est pas uniquement protéger et préserver mais c’est aussi aménager, mais en prenant en compte les caractéristiques des paysages, d’où le fait de se référer à chaque fois à la Convention européenne du paysage » (entretien, avril 2024).

La CEP, rédigée à la fin des années 1990, est confortée dans son rôle de guide des politiques publiques du paysage.

12À la fin des années 2000, un autre événement joue un rôle majeur : la fusion du ministère de l’Environnement avec celui des Transports et de l’Équipement, ainsi que le contexte du lancement du Grenelle de l’environnement. Le nouveau ministère récupère, notamment, les compétences liées à la planification et au paysage au sein de la direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP). La sous-direction de l’Urbanisme réglementaire et des Paysages est divisée en cinq bureaux, dont le bureau des Paysages et de la Publicité et celui de la Planification urbaine et rurale et du Cadre de vie. Ce regroupement transversal, au sein de la même sous-direction, favorise, selon un agent du ministère en poste au bureau des Paysages à cette époque (entretien, avril 2024), les échanges entre les agents et permet de faire entrer le paysage dans le domaine de la planification. C’est dans ce contexte qu’apparaît l’idée de la relance des plans de paysage. Ce même agent explique que la proximité entre les bureaux permet également un échange de pratiques, comme en témoigne l’appel à projets qui s’inspire des méthodes de promotion du bureau de la Planification à propos des plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi). L’agent du bureau des Paysages, évoquant le premier appel à projets, explique :

« Quand on a fait l’appel à projets plan de paysage, on a copié l’appel à projets PLUi, qui avait été initié dans la même sous-direction en fait, c’est là où je vous dis que c’était hyper intéressant d’avoir finalement cette transversalité sur les sujets de planification » (entretien, avril 2024).

  • 10 Circulaire no 95-23 du 15 mars 1995 relative aux instruments de protection et de mise en valeur des (...)

Plans locaux d’urbanisme intercommunaux et plans de paysage avancent donc de front en ayant, tous deux, cette ambition de planification à une échelle locale, mais dépassant le cadre de la commune. Si la notion de dépassement des limites administratives est nouvelle pour la planification réglementaire, elle est déjà largement mobilisée dans les outils liés au paysage. Les atlas de paysage, bien que réalisés aux échelles départementales ou régionales, découpent l’espace en unités paysagères. Ces mêmes unités constituent, selon la circulaire de 1995, la base de réalisation d’un plan de paysage, puisque cette démarche, en plus d’être intercommunale, est « “calée” sur une unité paysagère pertinente10 ». Malgré ces incitations, des communes sont, chaque année, lauréates de l’appel à projets national.

13Les 21 territoires, lauréats du premier appel à projets en 2013, sont très divers. On y retrouve des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour la plupart, mais également des communes, des parcs naturels régionaux (PNR), un établissement public territorial de bassin en charge de l’aménagement de la vallée de l’Authie, ainsi que des structures n’ayant pas de compétence directe en aménagement du territoire, comme le Pays d’art et d’histoire entre Cluny et Tournus ou bien l’Association patrimoniale de la plaine de Versailles. La sélection, réalisée par un jury national à partir des avis des directions régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (Dreal), met en évidence plusieurs critères, dont la pertinence du périmètre du territoire au regard d’un enjeu identifié, la méthodologie envisagée, ainsi que la capacité du territoire à porter la phase opérationnelle. Échelle, méthode et traduction sont donc, déjà, les points de vigilance identifiés par les services de l’État du fait du caractère non normé des plans de paysage.

  • 11 « Grands Sites de France, éolien et transition énergétique. Positionnement du Réseau des Grands Sit (...)
  • 12 L’outil Étape Paysage, développé par le Collectif de Paysages de l’après-pétrole, permet de réparti (...)

14En 2018, l’appel à projets devient annuel et, en 2020, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) vient compléter les financements du ministère en sélectionnant des plans de paysage volet énergétique. Il s’agit d’accompagner les territoires qui souhaitent construire un projet de développement à partir des énergies renouvelables, et particulièrement de l’éolien, afin de proposer un dialogue avec les populations et de permettre une meilleure intégration paysagère des projets d’énergie renouvelable. En 2019, Les Grands Sites de France sont identifiés comme territoires pilotes, à la suite d’une prise de position de la part des élus des Grands Sites pour une meilleure considération des paysages dans l’implantation des projets d’énergie renouvelable11. En finançant des plans de paysage transition énergétique, l’Ademe propose un outil, qui permet une traduction paysagère du plan climat-air-énergie territorial (PCAET), grâce à la démarche du plan de paysage (concertation, ateliers sur le terrain et production cartographique), et qui formalise sur le territoire les objectifs de production et d’économie d’énergie12. L’entrée par le paysage est alors le moyen, pour les porteurs de projets, de disposer d’un outil de médiation. L’évolution de l’outil plan de paysage vers des démarches thématisées, à travers des financements autres que ceux du ministère, se confirme avec l’appel à projets « Plan de paysage biodiversité » lancé en 2024 et soutenu par l’Office français de la biodiversité. Bien que les plans de paysage aient, dès les origines, une problématique d’entrée, la thématisation et l’apparition des nouveaux financeurs témoignent de leur intérêt pour le paysage comme médiateur.

15Entre 2013 et 2023, 180 territoires ont été lauréats (dont 19 issus de l’appel à projets « Plans de paysage transition énergétique ») contre 119 entre 1993 et 2005. Ce nombre conséquent montre le succès de la politique de relance des plans de paysage malgré une baisse du nombre de lauréats en 2023, puisque 13 territoires se sont lancés dans la démarche contre 20 en 2022. En dix ans, la démarche des plans de paysage a pu se déployer sur l’ensemble du territoire national.

16Dans ce travail de recherche, il a été choisi de s’intéresser aux plans de paysage lauréats des appels à projets depuis 2013 et jusqu’en 2022, qui sont regroupés dans une base de données, réalisée par le bureau des Paysages et contenant l’ensemble des candidatures, soit un effectif de 167 plans de paysage. Ce corpus, ne comprenant pas les plans de paysage réalisés hors financement ministériel, reflète les choix politiques du bureau des Paysages et leur évolution sur huit appels à projets.

17Les paysages ordinaires sont au cœur de la loi Paysage de 1993 ainsi que de la CEP, il est donc nécessaire de voir si les espaces, sur lesquels se déploient les plans de paysage, sont représentatifs du territoire national. Une première étape d’analyse quantitative a consisté à comprendre la particularité des territoires concernés par les plans de paysage en France, en croisant les données issues des fiches de candidature à l’appel à projets avec des données de l’Insee13. Cette étude a mis en avant une similitude des espaces des plans de paysage par rapport au reste du territoire national. Ainsi, en se basant sur le zonage en aire attraction des villes14, il s’avère que les plans de paysage sont représentatifs de la part relative entre espaces ruraux, périurbains et urbains. De la même manière, leur population correspond, en matière de catégories socioprofessionnelles, d’âge ou de croissance démographique, à la moyenne française. Les plans de paysage, selon ces indicateurs, seraient donc bien un outil au service des paysages ordinaires, ceux qui sont à « l’écart des paysages remarquables [considérés comme] des paysages plus banals qui s’inscrivent au quotidien, comme une habitude, dans la sensibilité de l’être humain habitant » (Bigando, 2008). Malgré une représentation de tous les types de territoires, la carte ci-dessous (figure 1) montre une répartition disparate en France métropolitaine. Certains départements comme les Deux-Sèvres sont fortement couverts par des plans de paysage alors que d’autres, à l’image de l’Ille-et-Vilaine ou la Marne, n’en ont pas.

Figure 1. Territoires lauréats des appels à projets « Plans de paysage » entre 2013 et 2022

Figure 1. Territoires lauréats des appels à projets « Plans de paysage » entre 2013 et 2022

Source : ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires ; conception et réalisation : Pierre-Louis Bodet.

  • 15 Appels à projets des années 2013, 2015, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022.

18Les plans de paysage, s’ils montrent une cohérence au regard du reste du territoire, ont cependant une forte variabilité entre eux, notamment par leur dimension. Pour un plan, le nombre de communes peut varier de 1 (18 plans à l’échelle communale sur 167) à 224 communes (schéma de cohérence territorial (Scot) de l’agglomération messine). La morphologie des territoires est aussi fortement variable, allant des centres urbains denses, comme le plan de paysage par quartier de la ville de Nantes, jusqu’aux petites communes rurales, comme Hautecour en Savoie. Malgré la présence de plans de paysage communaux, les résultats montrent la volonté de travailler à l’échelle intercommunale, ce qui était l’esprit de la circulaire de 1995. Les porteurs de projets sont divers, nous retrouvons sur les huit appels à projets15 des structures de natures variées et une place particulièrement importante des parcs naturels régionaux. Les territoires des plans de paysage sont donc divers, tant par leur nature administrative que par leur échelle. Cette diversité correspond bien aux objectifs d’une démarche non contraignante (pas d’opposabilité réglementaire) et adaptable aux multiples enjeux des territoires.

Partir du plan pour construire le projet : du paysage au territoire

  • 16 Ministère de l’Environnement, direction de la Nature et des Paysages, 11 septembre 1992.

19Cette démarche adaptable pose la question de la méthode d’élaboration d’un outil qui n’est régi que par la circulaire de 1995 et qui n’est ni obligatoire ni contraignant. Plusieurs guides, édités par les services de l’État, ont cependant développé quelques principes. Le premier document est une note de la Mission du paysage datant de 1992 et intitulée « Points de vue de la mission du paysage sur les plans de paysage16 ». Ce court texte, qui pose les bases d’une démarche de projet, explique que les plans doivent comprendre « une étude paysagère confiée à un paysagiste » et, en conclusion, que « cette étude doit proposer un parti d’aménagement comportant une proposition de programme d’actions concrètes ». En 1993, le ministère de l’Équipement publie une méthode similaire : « Plans de paysage, repères 93 », avec trois étapes : « comprendre et faire comprendre le paysage » (p. 8), « exprimer un projet d’évolution » (p. 14) et « définir un programme d’action » (p. 21). En 2001, Bertrand Folléa, dans le Guide des plans de paysage, des chartes et des contrats, reprend des exemples de réalisations récentes et propose une méthode d’élaboration précise. La réalisation d’un plan de paysage se déroule en trois étapes : « la connaissance et le diagnostic », les orientations et les actions possibles », et la « stratégie et le programme d’action ». À ces trois phases s’ajoutent « l’animation et la mise en œuvre » (Folléa, 2001, p. 38).

20Lorsqu’en 2013, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, propose les premiers financements, la DHUP explique, dans le courrier à destination des Dreal, que le plan de paysage « correspond à une démarche de projet de territoire, élaboré par les collectivités locales en concertation avec les acteurs de l’aménagement, partagé et porté par l’ensemble des acteurs de ce territoire17 ». Cette articulation au projet de territoire se retrouve dix ans plus tard, en 2023, dans le nouvel appel à projets, qui définit les plans de paysage comme : « une démarche politique et technique volontaire, destinée à définir un projet de territoire par le prisme intégrateur du paysage18 ». La notion de projet de territoire est donc centrale dans la politique des plans de paysage.

21Pour autant, on trouve cette dimension territoriale dès 1995, comme le montre le document intitulé « Le plan de paysage de la vallée de la Plaine, pour un échange d’expérimentations vers d’autres territoires », produit par le bureau des Paysages et l’Association de développement et de préservation de la vallée de la Plaine, afin de faire connaître la démarche. L’association explique, en préambule, que « ce Plan devient un véritable projet global et cohérent d’aménagement de l’espace » (Association de développement et de préservation de la vallée de la Plaine, 1995, préface).

22Puis, en 2001, dans la préface du Guide des plans de paysage, des chartes et des contrats, Christiane Barret, directrice de la nature et des paysages au sein du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, détaille l’articulation entre les plans de paysage et les projets de territoire :

« Les plans de paysage, les chartes et les contrats sont l’expression d’un projet partagé entre les acteurs du territoire. […] Comme outils de mise en espace de projets de territoire, les plans de paysage, les chartes et les contrats sont autant de signes d’émergence d’un développement durable parce que réfléchi » (Folléa, 2001, p. 5).

23Ce partage entre les acteurs est souligné lors du bilan réalisé en 2005, qui explique que la démarche doit être « partagée et concertée », concerner « tous les paysages », porter des « objectifs de qualité paysagère », correspondre à un « projet de territoire pour la mise en valeur de l’évolution des paysages », et enfin doit être réalisée à « l’échelle intercommunale » (Folinais, 2006, p. 14).

24On peut souligner que le projet de territoire émerge régulièrement, dans les documentations et communications officielles, depuis le milieu des années 1990. Il sous-entend cependant des notions différentes selon les acteurs qui le mobilisent. Si le territoire suppose « une portion de l’espace appropriée et administrée politiquement » (Georges et Vergers, 2013), le paysage, quant à lui, désigne « une partie de territoire telle que perçue par les populations », comme le définit la CEP. Ainsi, dans ces documents, l’espace est soit un espace politique délimité et administré, soit un espace de perception sensible.

25Les termes de plan et de projet, quant à eux, véhiculent le temps long, car planifier et se projeter impliquent nécessairement un penser le futur. Cependant, les deux termes ne signifient pas tout à fait la même projection/prospective. La planification induit une notion fixe (ce que nous allons réaliser) et linéaire, tandis que le « projet incarne un incrémentalisme assumé dans lequel la définition des objectifs est régulièrement remise sur le métier en fonction de l’évolution des problèmes, des ressources et des opportunités » (Pinson, 2020, p. 448 sq.). La notion de planification permet une interprétation plus précise de ce que sous-entend le plan. Ainsi, la planification correspond à un « processus qui fixe (pour un individu, une entreprise, une institution, une collectivité territoriale ou un État), après études et réflexion prospective, les objectifs à atteindre, les moyens nécessaires, les étapes de réalisation et les méthodes de suivi de celle-ci. La planification prend, en particulier, la forme de plans » (Merlin et Choay, 2005, p. 661).

  • 19 Article 1, décret no 2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification é (...)

26Les auteurs distinguent deux planifications : la planification économique dont l’objectif est le développement social et économique et la planification spatiale « qui se préoccupe de la répartition dans l’espace des agrégats précédents » (ibid.). À cela s’ajoute la planification écologique, apparue dans le débat politique national au début des années 2010, et reprise par le décret du 7 juillet 2022 relatif à la création du secrétariat général à la planification écologique, dont un des objectifs est de coordonner « l’élaboration des stratégies nationales en matière de climat, d’énergie, de biodiversité et d’économie circulaire, en s’assurant du respect des engagements européens et internationaux de la France19 ».

27Ces trois acceptions de la planification (économique, spatiale et écologique) portent toutes la marque d’une volonté politique forte. L’utilisation de ce terme en France a été mobilisée dans le contexte de la reconstruction avec le plan Monnet, premier des neuf plans quinquennaux gérés par le Commissariat général au plan (CGP). Mais l’intervention planificatrice de l’État entre ensuite en contradiction avec les principes libéraux, si bien que le CGP rend son dernier plan en 1993, qui ne sera pas soumis au parlement (Merlin et Choay, 2005). Le Commissariat change de nom et devient le Centre d’analyse stratégique en 2006, puis France Stratégie en 2013. Le début des années 2000 voit ainsi l’abandon du terme de planification qui « a aujourd’hui une réputation exécrable dans les pays développés, car l’exemple historique qui vient immédiatement à l’esprit est celui de l’URSS » (Després, 2019, p. 105).

28À l’inverse, Pierre Boutinet, dans Anthropologie, explique que l’utilisation de la notion de projet augmente dans la deuxième moitié du xxe siècle, car elle est plus complète que la planification qui « peut s’apparenter au projet, mais en n’en retenant que ses dimensions temporelles et opératoires » (Boutinet, 2005, p. 75). Le projet apporterait également une plus grande liberté aux acteurs du territoire, car « la notion de projet, dans la mesure où elle ne détermine pas de schémas stricts […] peut alors se diviser (non pas chronologiquement, mais logiquement) entre une perspective générale économico-socio-culturelle et les choix spatiaux » (Merlin et Choay, 2005, p. 29). Le projet sous-entend une démarche souple, adaptable et évolutive. Il naît de l’idée d’une réalisation future répondant à un enjeu. Pierre Donadieu et Elisabeth Mazas expliquent que « l’idée de projet de paysage est dérivée du sens pris en architecture » et que le projet de paysage « se présente sous la forme d’un processus social et spatial souvent long (plusieurs années, voire décennies) » (2002, p. 244).

  • 20 Article 23, loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du (...)

29Depuis la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT ou loi Voynet), les intercommunalités ou les pays élaborent un projet de territoire, parfois appelé dans le texte « projet d’agglomération ». La loi explique que « ce projet détermine […] les orientations que se fixe l’agglomération en matière de développement économique et de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l’environnement et de gestion des ressources20 ». Le projet de territoire devient alors la feuille de route d’une ou plusieurs collectivités dans les différents champs d’action qui leur sont attribués.

30Abdellah Mezziouane définit le projet de territoire comme permettant « la prise en main collective d’un territoire par rapport aux enjeux de développement qui lui sont propres. Il n’a pas vocation à traiter toutes les questions qui émergent dans un bassin de vie, mais à se concentrer sur les voies et les moyens d’assurer le développement des activités, les aménagements clés et les services et équipements indispensables au cadre de vie des habitants » (2003, p. 1). Cette définition en fait un outil appropriable par des territoires variés (EPCI, PETR21, SCoT) sur des thématiques larges. Le projet de territoire est donc, à l’image des plans de paysage, un « couteau suisse » de la gouvernance locale. Aujourd’hui, la notion de projet de territoire s’est étendue et se décline sous diverses significations : un projet de territoire tel qu’il est défini dans la LOADDT ou à travers d’autres documents de planification sur le temps long. Au niveau des intercommunalités, ce seront les projets d’aménagement et de développement durable (PADD), qui composent les premières pièces des PLUi. Au niveau supracommunal, ce seront les projets d’aménagement stratégique (PAS), qui orientent les Scot. L’Association des directeurs généraux de France résume ainsi cet outil en le définissant comme « un document par lequel une collectivité définit sa vision de l’avenir de son territoire et reprend les orientations stratégiques de développement de la collectivité qui peuvent concerner tous les domaines d’application des politiques publiques22. »

31Le plan de paysage et les formes de projets de territoire sont deux outils d’actions territorialisées proches, car ils portent tous deux une volonté de penser l’espace sur le temps long, de décloisonner les politiques sectorielles sur un territoire aux compétences étendues :

« Le projet de paysage, à partir d’une certaine échelle d’action, est, de fait, inséparable d’un projet de territoire prenant en compte de multiples enjeux » (Davasse et Henry, 2015, p. 2).

Ainsi, le plan de paysage, pensé pour être déployé à une échelle dépassant le cadre communal, deviendrait nécessairement un projet de territoire. Le projet est alors la vision politique globale et le plan formalise les actions dans le temps et dans l’espace à travers l’aménagement du territoire.

Traduire le plan de paysage dans le projet de territoire, des appropriations multiples

32Comme le souligne Bertrand Folléa, l’aspect non réglementaire de l’outil suppose qu’il soit traduit sous trois formes : dans l’espace (traduction opérationnelle), dans les documents de planification (traduction réglementaire) et enfin dans les pratiques des acteurs (traduction pédagogique) (Folléa, 2001). Les traductions opérationnelles correspondent à des aménagements qui sont spatialisés sur les cartes contenues dans le plan de paysage. Elles peuvent prendre la forme d’actions transversales que l’on retrouvera sur différents lieux du territoire (infrastructures liées aux mobilités) ou bien elles seront localisées à l’échelle d’un site, comme les aménagements d’un cœur de bourg. Les traductions réglementaires cherchent à délimiter des zonages, ou ajouter des recommandations dans les documents à valeur juridique (PLUi, Scot ou charte de PNR). Enfin, les actions pédagogiques passent par une médiation auprès des acteurs du territoire afin de porter les OQP dans toutes les démarches du territoire, aussi bien auprès du grand public qu’auprès des institutions agissant sur l’espace concerné.

33Les trois formes de traduction mentionnées nécessitent, pour être mises en œuvre, d’avoir des ressources humaines dédiées à l’animation. En effet, en cherchant à bousculer les politiques organisées en silos, le paysage ne dépend pas d’un service mais concerne transversalement l’ensemble des actions sur un territoire. Ce portage technique horizontal doit découler d’un portage politique fort, qui cherche à rendre centrale la question de la qualité paysagère à travers un projet politique : le projet de territoire.

34La logique voudrait que le plan de paysage précède l’élaboration des documents d’urbanisme, mais bien souvent il est réalisé à la suite ou en même temps que les autres documents de planification. Cela a été le cas, par exemple, pour l’intercommunalité Pré-Bocage Intercom dans le Calvados, où un élu explique :

« Quand on a lancé le plan paysage, les PLUi, parce qu’on a deux PLUi sur notre territoire, ils étaient déjà très engagés, les diagnostics étaient faits, les zonages étaient déjà quasi arrêtés. On n’était pas du tout dans la chronologie » (séminaire paysage organisé par la Dreal Normandie en mars 2024).

Dans ce contexte, si le plan de paysage ne sert pas à planifier l’aménagement du territoire, il peut cependant alimenter le projet de territoire, notamment dans un contexte de renouvellement électoral. Ainsi l’élu prolonge :

« C’est le projet politique qui a déjà un guide au travers du plan paysage pour réaliser, pour financer les projets qu’il réalisera sur son territoire. »

Dans cette intercommunalité, le projet de territoire, rédigé sous la forme d’une feuille de route, comporte une partie des actions du plan de paysage à réaliser dans le temps de la mandature 2020-2026.

35Le plan de paysage, repris par le projet de territoire de Pré-bocage Intercom, porte principalement sur des traductions opérationnelles, telles que « améliorer la gestion de l’espace public et développer les liaisons douces en ZA23 ». Certaines actions sont couplées avec les conclusions du PCAET, comme « valoriser du paysage bocager et développer une filière bois-énergie ». Un agent de l’intercommunalité explique :

« L’avantage aussi c’est qu’il y a certaines actions qui sont en même temps dans le PCAET, donc, au final, les actions qui avancent au travers du PCAET font aussi avancer le plan de paysage » (entretien, avril 2024).

Pour ce type d’action, qui nécessite des moyens financiers et humains, le recours à d’autres appels à projets devient une nécessité. Toujours selon ce même agent :

« Dans les fiches actions, il y avait tout un volet financement, c’est principalement les appels à projets qu’on regarde parce que ça permet d’avoir des subventions et des aides pour essayer de mettre en œuvre des choses » (ibid.).

Ainsi l’intercommunalité a donné la priorité aux actions qui portent sur le développement du bocage, répondant alors à la dimension paysagère, environnementale et énergétique, comme dans le cadre d’un contrat territorial eau et climat, conclu avec l’Agence de l’eau, dédié à la qualité de l’eau, et qui a permis la création d’un poste pour agir sur le développement bocager (lutte contre l’érosion des sols, plantation de haies sur talus).

Figure 2. Plantation de haie sur une parcelle agricole privée, subventionnée par l’intercommunalité Pré-Bocage intercom

Figure 2. Plantation de haie sur une parcelle agricole privée, subventionnée par l’intercommunalité Pré-Bocage intercom

Source : Pierre-Louis Bodet, avril 2024.

  • 24 Article 3, loi no 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, modi (...)

36Si les effets des traductions opérationnelles des plans de paysage peuvent être rapidement visibles sur le territoire, les traductions réglementaires, quant à elles, cherchent à orienter les documents d’aménagement et d’urbanisme (Scot, PLUi) sur le long terme. Ces outils réglementaires permettent aux pouvoirs publics d’établir un projet politique et de fixer un cadre juridique pour l’aménagement du territoire. La question paysagère y est présente à travers des « volets » paysagers24 mais ne constitue pas véritablement la colonne vertébrale de ces documents. Le plan de paysage, réalisé en amont de ces documents, apparaît alors comme un moyen d’orienter à la fois le projet de territoire contenu dans le PADD et les zonages du règlement du PLUi.

37Si le plan de paysage ne guide pas l’ensemble de la rédaction des documents de planification, il peut néanmoins l’alimenter par les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), dont le but est d’introduire, au sein des PLUi, une réglementation particulière sur un site précis (sectorielle) ou sur une problématique transversale au territoire (thématique), comme l’illustre le cas de la communauté de communes de Vienne et Gartempe, lauréate de l’appel à projets transition énergétique, en 2021. Un agent de cette communauté de communes explique ainsi :

« Le PCAET, il a été fait avant, le Scot aussi, le PLUi était en cours de rédaction mais bien avancé déjà quand on a entamé le plan de paysage, donc la traduction du plan de paysage, elle s’est faite dans les documents d’urbanisme à travers une OAP thématique énergie renouvelable, qui est venue répondre aux principales crispations qu’il y avait autour des enjeux de protection du paysage et de production d’énergie qui était quand même, on ne va pas se le cacher, l’élément central » (entretien, mars 2024).

En apportant une réponse précise à un enjeu spécifique du territoire, le plan de paysage devient alors un levier pour faciliter la mise en œuvre des documents réglementaires. Son rôle médiateur constitue l’une des raisons qui ont incité l’intercommunalité à répondre à l’appel à projets, lui offrant ainsi l’opportunité de résoudre des tensions entre acteurs (habitants, élus, agriculteurs) au sujet des énergies renouvelables, en particulier l’éolien.

38Un autre cas intéressant est celui du pays d’art et d’histoire entre Cluny et Tournus, qui a fait partie des premiers lauréats de l’appel à projets en 2013. Il est l’un des rares de cette génération à continuer à faire vivre son plan de paysage sous l’angle pédagogique. Le pays d’art et d’histoire n’a pas de compétence (réglementaire ou opérationnelle) en aménagement du territoire. Il peut cependant agir sur la médiation et se définir comme ressource transversale pour les acteurs du territoire. Un agent du pays explique :

« On a une très bonne connaissance maintenant de nos paysages et on a mis en place plus d’actions de médiation sur le paysage que d’interventions directes sur le paysage, puisque nous ne sommes pas une communauté de communes » (entretien, avril 2024).

Le plan de paysage, à l’échelle du pays d’art et d’histoire, porte alors un projet de territoire basé sur les traductions pédagogiques du plan dans le but d’entraîner les acteurs du territoire.

39Si le pays entre Cluny et Tournus ne dispose pas de documents réglementaires, il peut, en revanche, influencer la manière dont sont élaborés ceux qui sont portés par les intercommunalités qui le composent. Ainsi, le plan de paysage réalisé à une échelle plus large que celle des intercommunalités permet une appropriation par ces dernières afin d’élaborer leur document :

« On a eu deux PLUi qui ont été mis en place et on a une communauté de communes qui vient tout juste de terminer son plan de paysage et qui a utilisé notre plan de paysage, qui était sur un territoire beaucoup plus large, pour être une base pour le sien » (entretien, avril 2024).

40Le plan de paysage, par les traductions pédagogiques et la médiation qu’il induit, permet également des retombées indirectes sur les traductions opérationnelles à long terme. Un chef de projet du pays d’art et d’histoire détaille une action :

« On a fait des ateliers pour les cantonniers de nos villages pour qu’ils remontent les murs de pierre sèche. C’est plus de la médiation, de la compréhension des paysages, je pense qu’on a mis une première pierre à l’édifice pour qu’on prenne de plus en plus en compte les paysages » (entretien, avril 2024).

C’est donc dans un deuxième temps que le plan montre ses effets et, bien qu’il ne s’agisse que de formation, des actions ponctuelles voient le jour à la manière de la remise en état des murs de pierre sèche. Le plan de paysage devient alors un document ressource mobilisé au quotidien dans les projets portés par le pays.

Conclusion

41Les plans de paysage ont pour objectif d’orienter l’aménagement du territoire pour une amélioration du cadre de vie. Depuis les premières réalisations au milieu du xxe siècle, ils reviennent régulièrement dans les outils mis en avant par l’État au gré de l’actualité politique. Répondre à la déprise agricole, intégrer les grandes infrastructures, encourager la planification intercommunale, traiter les questions des énergies renouvelables et de la biodiversité sont autant de défis que les plans de paysage sont à même de résoudre, selon le ministère.

  • 25 Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), 2022, https://pa (...)

42Non contraignants, peu cadrés méthodologiquement et adaptables aux différentes échelles de territoire, les plans de paysage sont de véritables couteaux suisses de l’aménagement, susceptibles d’être mobilisés de multiples manières. Ils peinent cependant à s’imposer parmi les outils d’aménagement déployés à l’échelle locale et demeurent largement méconnus des élus et des techniciens25. Plus qu’un simple document d’aménagement, les plans de paysage produisent des effets là où on ne les attend pas : former les élus, faire dialoguer les services, impliquer la population sont autant d’externalités positives permettant de construire ou d’alimenter un projet de territoire.

43Pour être pleinement efficace, le plan de paysage doit dépasser le stade de l’étude pour entrer dans une phase d’action, à travers les trois formes de traduction développées ci-dessus. Cette dernière étape, non financée par l’appel à projets, nécessite un portage politique et technique solide afin de mobiliser des moyens humains et financiers, notamment au travers d’autres appels à projets, alimentant ainsi une logique de contractualisation avec les partenaires (Union européenne, ministères, régions). Les plans de paysage demeurent donc des outils fragiles, qui exigent, pour permettre l’émergence d’actions concrètes, de s’appuyer sur d’autres démarches et leviers.

44Saisir les effets de la politique des plans de paysage nécessite, dans le cadre de la recherche doctorale en cours, d’élargir l’analyse à d’autres plans de paysage lauréats, afin de mettre en évidence les facteurs de solidité ou de fragilité de ces plans en tant qu’outil de mise en projet des territoires.

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Notes

1 Article L 350-1 B, code de l’environnement, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033031889

2 Circulaire du1er mars 2007 relative à la politique des paysages, promotion et mise en œuvre de la Convention européenne du paysage, https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=27115

3 Article 2, p. 10, voir https://rm.coe.int/16802f80c7

4 « Sont concernés les collectivités locales ou leurs groupements, les associations, ou autres structures telles que les parcs naturels régionaux ou les Grands Sites de France, sachant que le porteur de projet doit démontrer sa capacité à porter le projet dans le temps. » Voir https://objectif-paysages.developpement-durable.gouv.fr/appel-projets-plans-de-paysage-ledition-2024-1064

5 Appel à projets « Plans de paysage 2024 », voir https://objectif-paysages.developpement-durable.gouv.fr/appel-projets-plans-de-paysage-ledition-2024-1064

6 « Plans de paysage, repères 93 ».

7 Circulaire no 95-23 du 15 mars 1995, https://dtrf.cerema.fr/notice.html ?id =Dtrf-0002738

8 Loi du 2 mai 1930, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006074251 ; article L 341-1 du code de l’environnement modifié par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033036068

9 Les objectifs de qualité paysagère correspondent à « la formulation par les autorités publiques compétentes, pour un paysage donné, des aspirations des populations en ce qui concerne les caractéristiques paysagères de leur cadre de vie » (p. 10).

10 Circulaire no 95-23 du 15 mars 1995 relative aux instruments de protection et de mise en valeur des paysages.

11 « Grands Sites de France, éolien et transition énergétique. Positionnement du Réseau des Grands Sites de France », approuvé en assemblée générale le 30 mai 2018. https://www.grandsitedefrance.com/images/stories/docs/positionnement_rgsf_eolien_et_transition_energetique_finale.pdf

12 L’outil Étape Paysage, développé par le Collectif de Paysages de l’après-pétrole, permet de répartir sur une carte les équipements de production d’énergie renouvelable selon le nombre de KWh définis dans le PCAET.

13 Données à l’échelle communales : population, classes d’âge et catégories socioprofessionnelles, ainsi que des données administratives sur l’état des documents de planification (PLUI, SCOT).

14 https://www.insee.fr/fr/information/4808607

15 Appels à projets des années 2013, 2015, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022.

16 Ministère de l’Environnement, direction de la Nature et des Paysages, 11 septembre 1992.

17 Lettre du directeur de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysage du 17 décembre 2012, http://patrimoine-environnement.fr/wp-content/uploads/2013/01/PlanPaysage.pdf

18 Appel à projets « Plans de paysage », 2024, https://objectif-paysages.developpement-durable.gouv.fr/appel-projets-plans-de-paysage-ledition-2024-1064

19 Article 1, décret no 2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification écologique, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000046026058

20 Article 23, loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire » modifié en 1999, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000031038722

21 Pôle d’équilibre territorial et rural.

22 « Déterminer le projet de territoire », https://www.adgcf.fr/139-1007-79-determiner-projet-territoire.html

23 Voir https://www.prebocageintercom.fr/wp-content/uploads/2023/09/projet_de_territoire_2020_2026.pdf (p. 58).

24 Article 3, loi no 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques.

25 Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), 2022, https://paysages-territoires-transitions.cerema.fr/IMG/pdf/rapport_elus_paysage.pdf

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Territoires lauréats des appels à projets « Plans de paysage » entre 2013 et 2022
Crédits Source : ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires ; conception et réalisation : Pierre-Louis Bodet.
URL http://journals.openedition.org/paysage/docannexe/image/34857/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 120k
Titre Figure 2. Plantation de haie sur une parcelle agricole privée, subventionnée par l’intercommunalité Pré-Bocage intercom
Crédits Source : Pierre-Louis Bodet, avril 2024.
URL http://journals.openedition.org/paysage/docannexe/image/34857/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 531k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre-Louis Bodet, « Les plans de paysage en France : d’une démarche paysagère expérimentale au projet de territoire »Projets de paysage [En ligne], 31 | 2024, mis en ligne le 28 avril 2025, consulté le 09 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/paysage/34857 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13w2g

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Auteur

Pierre-Louis Bodet

Doctorant en géographie à l’Institut agro Rennes-Angers, il travaille sous la direction d’Hervé Davodeau au sein du laboratoire ESO. Il est titulaire du master Société, Aménagement et Gouvernance des territoires, effectué à l’Institut de géographie et d’aménagement régional de l’université de Nantes.
pierre-louis.bodet[at]institut-agro[dot]fr
https://eso.cnrs.fr/fr/node/type-annuaire/21998/2/pierre-louis-bodet

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