Cette étude a été soutenue par le Dutch Research Council (NWO – Organisation néerlandaise pour la recherche) et le programme de nouvelle sinologie Confucius. L’auteure souhaite remercier les relecteurs anonymes, les participants à la conférence « Chinese Global Engagement Abroad: Changing Social, Economic, and Political Configurations » (5-6 juillet 2019), l’université des sciences et de la technologie de Hong Kong et le Centre d’étude français sur la Chine contemporaine, ainsi que les participants à la conférences « The Politics of Migration in a Globalized World » (14-15 décembre 2019), l’université de Fudan, et Svetlana Kharchenkova pour leurs remarques précieuses.
- 1 « 成立国家移民管理局是大势所趋时代所需 » (Chengli Guojia yimin guanliju shi dashisuoqu shidai suoxu, La création de l (...)
- 2 Pour une photographie de la cérémonie d’ouverture de l’ANI, voir : http://www.moj.gov.cn/news/conte (...)
- 3 « 国家移民管理局基本概况信息 » (Guojia yimin guanliju jiben gaikuang xinxi, Renseignements généraux sur l’ANI), (...)
1Le 2 avril 2018, sur l’avenue Chang’An à Pékin, des officiels chinois dévoilaient le panneau du premier organisme national consacré aux questions d’immigration, l’Administration nationale de l’immigration (ANI, Guojia yimin guanliju 国家移民管理局). Les médias officiels ont qualifié la création de l’organisme, dans le cadre d’un remaniement gouvernemental plus large, de « jalon important » de l’évolution de la position de l’État chinois sur les questions d’immigration. Position qui au cours des dernières décennies s’était résumée à une législation minimale associée à l’application d’un éventail de mesures restrictives et de laisser-faire1. Pourtant, le panneau portant le nom de l’ANI a été posé sous le portail couvert de lierre du ministère de la Sécurité publique (MSP), le service de police longtemps responsable du régime post-socialiste de contrôle strict des entrées et des sorties du territoire chinois2. Tout à côté se trouve accroché le panneau de l’Administration des entrées et sorties du territoire, l’ancien organe principal du gouvernement pour les questions d’immigration, devenu une entité administrative dépendante de l’ANI3. Cette imbrication institutionnelle a suggéré aux experts qu’aucun changement radical n’était à attendre de l’ANI, et que la responsabilité d’encadrer la présence de ressortissants étrangers en Chine resterait partagée entre les autorités de la sécurité publique et divers acteurs du gouvernement.
- 4 « 王勇 : 组建国家移民管理局 » (Wang Yong : Zujian Guojia yimin guanliju, Wang Yong : la création de l’Administ (...)
2Au cours de ses deux années d’existence, l’ANI a en effet maintenu un profil discret. L’administration n’a publié aucun document officiel planifiant les tâches qui lui avaient été fixées : élaboration et mise en œuvre des politiques d’immigration, gestion des entrées et sorties du territoire et surveillance des frontières, contrôle des migrations illégales et coordination de la coopération internationale en matière de migration4. Néanmoins, la création de l’agence et les débats politiques qu’elle a provoqué sur la place des étrangers dans la société chinoise reflètent des changements d’approche de l’immigration de l’État chinois. Avec la création de l’ANI, la Chine reconnaît officiellement sa nouvelle identité de pays de destination de l’immigration. Longtemps restés marginaux, les débats sur les politiques publiques liées aux questions migratoires, telles que l’établissement de migrants de longue durée, deviennent plus courants. Certains experts au sein et en dehors de l’appareil gouvernemental ont « salué » la création de l’ANI comme la reconnaissance de l’urgence croissante d’une gouvernance des migrations dans la société chinoise, tandis que d’autres ont jugé sa création trop « soudaine », en décalage avec l’identité de la Chine, caractérisée par une forte population majoritairement autochtone (Zhang 2019b).
3Cet article aborde la création de l’ANI sous l’angle de l’attitude de l’État chinois face à l’immigration au niveau national, sujet peu étudié dans la littérature consacrée aux politiques d’immigration en Chine. En s’appuyant sur une étude de documents et sur des entretiens avec des responsables politiques et des chercheurs, cet article étudie la création de l’ANI et ses priorités dans le cadre de la gestion de l’immigration à l’ère des réformes tout en analysant ses principaux défis. Enfin, l’article aborde la place de l’ANI dans les réformes à plus long terme de l’immigration en Chine.
4En conclusion, je montre que le projet de l’ANI de mise en place d’un système d’immigration plus centralisé, plus professionnel et plus ancré dans le droit, applique aux questions d’immigration le cadre plus général de gouvernance de l’ère Xi Jinping. Son mandat ayant été établi sur un engagement renforcé de l’État à étendre le rôle de la Chine dans le monde, l’organisme encourage et normalise un discours plus large sur l’immigration. La création d’une nouvelle institution à un niveau national apporte des ressources et crée une impulsion par le haut pour surmonter les obstacles historiques aux réformes chinoises sur l’immigration. Cependant, les difficultés actuelles de l’ANI, conséquences d’une mise en œuvre inégale des réformes et d’une absence de consensus sur une stratégie nationale, reflètent à la fois les défis globaux de la réforme institutionnelle et l’inertie d’un secteur politiquement sensible.
5La mobilité des personnes a été un facteur déterminant de la politique de réformes et d’ouverture. À mesure que les citoyens chinois sont devenus des « sujets mobiles », capables de se déplacer à l’intérieur et en dehors des frontières chinoises (Xiang 2016), leur force de travail, leurs réseaux et leurs connaissances ont nourri le développement de la Chine, parallèlement à une période de mondialisation économique rapide. Au cours des 40 dernières années, la mobilité interne des citoyens non chinois a connu de grands changements, les ressortissants étrangers – en particulier les étudiants, les professionnels et les commerçants, les personnes de retour au pays et les migrants transfrontaliers – ayant commencé à former des communautés de plus en plus diversifiées et permanentes au sein du pays (Pieke 2011).
6L’État chinois a joué plusieurs rôles dans ce développement. Il a répondu à la forte demande de voyage à l’étranger de la population chinoise en autorisant peu à peu les demandes de passeport et en encourageant l’émigration des travailleurs, et il a développé des stratégies pour attirer des capitaux et des talents étrangers (Liu 2007). Après l’adoption en 1985 de la loi sur la gestion des entrées et sorties des étrangers (Waiguoren rujing chujing guanlifa 外国人入境出境管理法), qui a légalisé pour la première fois la présence d’étrangers en Chine en pleine période des réformes, les révisions de la législation encadrant les entrées et les sorties des étrangers ont été timides, un héritage des débuts de la république populaire de Chine (RPC), dans un contexte où la mobilité internationale était limitée et hautement politisée (Brady 2003). Un programme de résidence permanente a été mis en place en 2004, mais seule une petite minorité d’environ 20 000 ressortissants étrangers ont obtenu ce statut, longtemps utilisé comme une faveur politique (Farrer 2014 ; Lin 2019). Sur le plan culturel, les ressortissants étrangers sont aussi principalement perçus comme « des hôtes ou des étrangers de passage plutôt que comme des immigrants », c’est-à-dire en tant que citoyens à part entière d’origine étrangère (Lee 2014) – dans cet article, le terme « immigrants » désigne au sens plus large les ressortissants étrangers résidant en Chine.
- 5 « 593,832 Foreigners Live on Chinese Mainland », Xinhua, 29 avril 2011, http://english.cri.cn/6909/ (...)
- 6 « 2019年出入境人员达6.7亿人次 » (2019 nian churujing renyuan da 6.7 yi renci, 670 millions de mouvements tran (...)
7Selon le recensement de 2010, le premier à dénombrer les ressortissants étrangers, la Chine comptait 593 832 étrangers vivant en Chine pour une durée d’au moins trois mois, soit environ 0,05 % de la population chinoise (sans compter les 170 283 Taïwanais et les 256 130 habitants de Hong Kong et Macao)5. Ces chiffres, vraisemblablement sous-évalués, montrent comment la population étrangère a explosé depuis le début de la période des réformes, quand à peine 20 000 ressortissants étrangers vivaient en Chine, et depuis le début du millénaire, quand ils étaient environ 150 000 à être enregistrés (Yang 2012). Au cours de la décennie qui a suivi l’entrée de la Chine à l’OMC en 2001, le nombre d’étrangers a en moyenne augmenté de 10 % par an (Zou et Zou 2018). La Chine accueille aujourd’hui un nombre d’immigrants comparable à celui de nombreux pays de taille moyenne. Proportionnellement à sa population totale, sa population étrangère, concentrée dans les grandes villes et les zones frontalières, reste cependant l’une des plus faibles au monde (Pieke 2014 : 5). Le gouvernement central publie régulièrement des données sur le nombre de personnes qui franchissent la frontière, mais pas sur la taille de la population étrangère nationale. En 2019, le nombre d’entrées et sorties de Chine effectuées par des citoyens chinois (350 millions) et par des ressortissants étrangers (plus de 97 millions) a atteint des records6.
8Comparés à l’étude de l’émigration chinoise et des migrations internes des travailleurs, les travaux universitaires sur la migration vers la Chine sont marginaux, ce qui reflète le faible nombre d’étrangers présents dans le pays. Les études sur ce sujet et sur les politiques afférentes ont augmenté au cours des 15 dernières années, à mesure que la nouvelle identité de la Chine en tant que pays de destination migratoire s’est affirmée (Pieke 2011 ; Liu 2011 ; Lehmann et Leonard 2019). Durant cette période, cette question est devenue un sujet politique moins sensible pour les chercheurs travaillant dans les institutions de Chine continentale. Certains pionniers de la recherche, tels que Liu Guofu et Weng Li pour le droit de l’immigration, et Li Minghuan pour les études chinoises à l’étranger, ont associé des études comparatives internationales à des critiques des lois et politiques publiques chinoises concernant les étrangers (Weng 2001 ; Liu 2007 ; Li 2011). Pendant des décennies, ils ont défendu la mise en place d’un cadre juridique complet et d’une meilleure protection des droits des ressortissants étrangers en Chine. Les chercheurs en sciences sociales se sont tout d’abord concentrés sur les agglomérations qui présentaient clairement une diversité croissante, ainsi que sur les réponses de l’État à ce niveau (Li et al. 2009 ; Farrer 2010 ; Cheuk 2016 ; Lehmann 2019). Les liens entre les études de cas locales et les réformes centrales font également l’objet d’études plus nombreuses (Lan 2016 ; Haugen 2019 ; Barabantseva 2019). À l’exception des politiques gouvernementales en direction de la diaspora ou visant à attirer les talents (e.g. Zweig et Wang 2013 ; Liu et Van Dongen 2016), les politiques migratoires de l’État central sont peu étudiées, notamment celles concernant les relations et réformes institutionnelles.
9Tandis que le gouvernement chinois considère qu’une immigration contrôlée de personnes qualifiées est bénéfique au développement socio-économique de la Chine (Yang 2012), il évite généralement d’aborder l’établissement et l’intégration des migrants (Liu 2011). Lors de l’élaboration de la loi de 2012 sur la gestion des entrées et sorties (Zhonghua renmin gongheguo churujing guanlifa 中华人民共和国出入境管理法), aujourd’hui clé de voute de l’arsenal juridique sur l’immigration en Chine, certains experts consultés ont défendu une loi sur l’immigration plus globale incluant davantage de protection des droits et un débat sur l’établissement à long terme des migrants. Leurs opposants ont cependant estimé que la Chine n’avait pas besoin de lois sur l’intégration, la naturalisation et l’établissement de réfugiés, et que les « particularités nationales » chinoises – son importante population et les défis que cela pose en termes d’emploi – rendaient indésirable une immigration plus durable. La migration souhaitable de travailleurs qualifiés pouvait être régulée à travers une loi centrée sur les entrées et sorties associée à des mesures pour attirer les talents (Zhang 2010).
10Grâce à des amendements portant sur la sécurité nationale ainsi que sur la migration et le travail illégaux, la loi de 2012 sur les entrées et sorties, qui a été revue plus de dix fois en neuf ans (Liu 2008 ; Zhang 2019b), apparaît comme une avancée par rapport aux précédentes législations sur la protection de la souveraineté et des intérêts chinois (Weng et Shen 2014). Toutefois, les experts défendant une loi plus large sur l’immigration ont été déçus par ce texte « à la portée limitée et au contenu minimum » (Zhu et Price 2013 : 25 ; Weng et Xia 2015 ; Zou 2017). La loi n’a pas réussi à renforcer la verticalité du pouvoir ni à établir un organisme indépendant pour les questions d’immigration, des réformes que beaucoup considéraient comme nécessaires afin de remédier à une application inégale de la loi et à la corruption au niveau local (Weng et Bi 2006 ; Wang 2009). La nouvelle loi a été accompagnée par une application renforcée après 2012, mettant fin à une période de souplesse relative des restrictions à l’emploi et des réglementations de séjour, en dehors d’occasionnelles vagues de répression (Lu et Guo 2018).
- 7 Article 4, « Loi sur la gestion des entrées et des sorties de la république populaire de Chine », E (...)
11La fragmentation administrative complique aussi la coordination d’une stratégie globale sur l’immigration. Les ministères de la Sécurité publique et des Affaires étrangères sont les principaux départements chargés des entrées et des résidences légales dans le pays7, mais les autres modalités de contrôle des étrangers sont réparties entre plus de 30 acteurs gouvernementaux, avec de grandes variations régionales au niveau de la mise en œuvre et des priorités (Liu 2015). Les premiers efforts de coordination remontent aux années 1990, et un mécanisme de niveau national a été mis en place en 2007, mais la divergence des intérêts continue à freiner les réformes (Pieke 2014 ; Liu et Weng 2019). La distinction que l’État chinois opère entre la mobilité en provenance et à destination de Hong Kong, Macao, et Taiwan, régions considérées à la fois comme transfrontalières et faisant partie de la Chine, et les autres flux migratoires, complexifie davantage la situation.
12Dix ans après les débats autour de la loi sur la gestion des entrées et sorties, il existe un consensus plus large au sein des responsables politiques sur la nécessité d’une gouvernance des migrations plus complète en Chine, ainsi que sur l’amélioration et l’extension du cadre juridique, qu’elle qu’en soit la forme (Hu 2019 ; Shi 2019). La création de l’ANI a également stimulé les débats universitaires et politiques sur les réformes de l’immigration au niveau national dans les universités chinoises et les groupes de réflexions (Lu et Guo 2018 ; Liang 2019).
13Pour analyser l’importance de la première agence nationale chinoise de l’immigration au regard de la réforme nationale dans ce domaine, cet article s’appuie sur les directives de l’ANI, d’autres déclarations publiques et leur couverture par les médias officiels au cours des deux premières années d’activité de l’agence (mars 2018-avril 2020). Le discours officiel et la réforme sont essentiels pour comprendre le processus migratoire (Castles 2004 : 223). Il convient notamment de prêter une attention particulière aux discours du gouvernement dans divers contextes lorsqu’on étudie l’État chinois, connu pour sa gestion du pouvoir par un langage formel strictement régulé (Schoenhals 1992 : 3).
14L’absence de documents officiels définissant une planification centrale peut être interprétée comme le signe d’une continuité entre l’ANI et les précédentes autorités gérant les entrées et sorties, elles aussi avares de ce genre de documents. En revanche, les contenus régulièrement publiés dans les médias (et sur les réseaux sociaux) par l’ANI reflètent une réorientation de sa stratégie de communication qui mérite d’être étudiée. Afin d’en apprendre davantage sur un domaine dont la plupart des politiques ne sont pas rendues publiques (Liu 2007 : 281), l’article inclut également des discours prononcés lors d’évènements (semi-)publics sur l’immigration, organisés par des groupes de réflexion, des universités, ou des agences gouvernementales locales, entre juin 2018 et décembre 2019. En Chine, ces événements offrent l’occasion d’observer l’orientation des débats politiques ainsi que les rapports entre responsables, experts et autres parties prenantes (Gu et Goldman 2004 ; Cheng 2009).
- 8 Je cite ces entretiens en utilisant un code qui comprend une lettre (« O » pour les fonctionnaires (...)
15L’article s’appuie enfin sur huit entretiens avec des responsables gouvernementaux qui gèrent l’immigration à Shanghai, à Pékin et dans le Guangxi, ainsi que sur 20 entretiens semi-directifs avec des experts de l’immigration basés en Chine et qui interagissent pour la plupart régulièrement avec des acteurs étatiques8. À l’exception de trois entretiens téléphoniques et d’un entretien par e-mail, ces conversations ont eu lieu en personne entre décembre 2018 et décembre 2019, et ont duré en moyenne entre une heure et une heure et demie à l’occasion d’une ou plusieurs conversations. Si de nombreux enquêtés ont déjà fait des déclarations publiques sur le système d’immigration chinois, dont certaines sont reprises dans cet article, les entretiens ont été rendus anonymes afin de permettre une discussion plus ouverte sur leur perception de l’attitude de l’État chinois. Lorsqu’ils sont pertinents, l’article fournit des détails sur l’expérience professionnelle de l’enquêté.
- 9 « 国家移民管理体制改革调整已基本完成 » (Guojia yimin guanli tizhi gaige tiaozheng yi jiben wancheng, Les réformes de (...)
- 10 Entretien R2, avril 2019, Hangzhou ; entretien O5, mai 2019, Pékin.
- 11 Gao Di 高頔, « 移民局成立, 更多外国人能获得绿卡 ? » (Yiminju chengli, gengduo waiguoren neng huode lüka ?, Avec une (...)
- 12 « 国家移民管理局召开2019年预算执行推进视频会 » (Guojia yimin guanliju zhaokai 2019 nian yusuan zhixing tuijin shipinhu (...)
16Lors d’une conférence de presse donnée à l’occasion du premier anniversaire de l’ANI en avril 2019, Chen Bin, le porte-parole de l’agence, a déclaré que les réformes étaient « quasiment terminées » et que l’organisme occupait désormais le rôle qui lui avait été assigné9. Cependant, ces progrès n’ont pas été accomplis sans heurt10. Une stratégie de réforme annoncée pour juin 2018 n’a jamais été rendue publique11. L’ouverture d’un centre de service national pour l’immigration, annoncée pour le premier semestre 2019, a dû être repoussée, l’intégration de l’ANI à d’autres départements a été retardée et, en août 2019, les médias officiels ont rapporté que l’exécution du budget 2019 de l’agence « accusait un retard considérable », en raison d’un manque de personnel et d’une chaîne de commandement peu claire12.
17Les premières années d’existence de l’ANI présentent un tableau contrasté de changement et de continuité dans la gestion de l’immigration au niveau national. Sa création et sa mission constituent une avancée vers un système d’immigration plus intégré et la réforme juridique qu’elle implique. L’agence a permis d’accroître le contrôle de l’immigration et la sécurité aux frontières, d’élargir l’éventail des mesures politiques pour les étrangers hautement qualifiés et de renforcer le rôle de la Chine dans la gestion mondiale de l’immigration. Toutefois, la structure et le manque de transparence de l’ANI illustrent la « stabilité » (Zhang 2019b) de l’approche institutionnelle adoptée par la RPC sur les questions d’immigration et de frontières au cours des 70 dernières années.
- 13 « 王勇 : 组建国家移民管理局 » (Wang Yong : Zujian Guojia yimin guanliju, Wang Yong : la création de l’Administ (...)
18Quand le conseiller d’État Wang Yong a annoncé l’établissement de l’ANI en mars 2018, il a expliqué que la création de la première agence nationale de l’immigration de RPC était le résultat du renforcement « global du pouvoir de l’État » chinois et « du nombre croissant d’étrangers qui viennent travailler et vivre en Chine »13. Cette logique place l’agence dans le contexte d’essor et d’internationalisation de la Chine, deux tendances durables que l’État chinois présente comme des éléments essentiels de son développement. Toutefois, cela n’explique pas pourquoi l’agence a été créée à ce moment précis. Si le nombre de passages aux frontières continue d’augmenter, le nombre d’étrangers entrant en Chine ne progresse pas autant que dans les années 2000, suite à l’adhésion de la Chine à l’OMC, et le nombre de résidents de longue durée serait même en baisse (Liu et Weng 2019).
- 14 « 关于加强外国人永久居留服务管理的意见 » (Guanyu jiaqiang waiguoren yongjiu juliu fuwu guanli de yijian, Avis sur l’a (...)
- 15 « 中国在移民管理事务上有了新格局 » (Zhongguo zai yimin guanli shiwu shang youle xin geju, La Chine dispose d’une n (...)
- 16 Gao Ziping 高子平, « 外国人永居条例 : 应对全球人才大变局的 ‘中国方案’ » (Waiguoren yongju tiaoli : yingdui quanqiu rencai d (...)
- 17 « CCG : 一家社会智库为何能推动成立国家移民局? » (CCG : Yijia shehui zhiku weihe neng tuidong chengli guojia yiminju ? (...)
19Ce ralentissement peut s’expliquer par la discrète mention officielle du besoin « d’améliorer » le cadre institutionnel des questions d’immigration dans une proposition de directive du gouvernement central de 2015 sur la réforme du statut de résident permanent pour les étrangers14. Faciliter l’accès au statut de résident permanent à certains « talents » (rencai 人才) faisait partie d’une nouvelle stratégie pour mieux retenir en Chine les personnes hautement qualifiées, notamment les ressortissants étrangers. On peut trouver l’origine de cette réorientation en matière de politique publique dans une recommandation incitant à renouveler l’engagement de la Chine à attirer les talents internationaux, formulée par le Comité central pour l’approfondissement global de la réforme en 2015 (Zhang et Geiger 2020). Certains représentants de l’ANI ont pris prétexte de cette nouvelle phase de la stratégie chinoise de renforcement national grâce à l’émergence de talents (rencai qiangguo zhanlüe 人才强国战略) pour justifier la réforme15. Un programme étendant le statut de résident permanent aurait dépassé les capacités des autorités chargées des entrées et sorties, déjà surchargées par l’intensification de la circulation transfrontalière (notamment de ressortissants chinois). Dans un effort de professionnalisation et d’institutionnalisation, notamment par la formation de personnel spécialisé, l’ANI a été présentée comme un instrument permettant la mise en œuvre de ces réformes16. Le président Xi Jinping et plusieurs autres membres du Comité permanent ont approuvé en 2016 un projet de création d’une agence spécialisée sur l’immigration proposé par le Centre pour la Chine et la mondialisation (Centre for China and Globalisation ou CCG), un groupe de réflexion libéral spécialisé dans l’attraction de talents et les politiques d’immigration qui avait passé une dizaine d’années à faire du lobbying pour une telle institution17.
- 18 « Full text: Action plan on the Belt and Road Initiative », Conseil des affaires de l’État, 30 mars (...)
- 19 Voir entretien O5, mai 2019, Pékin ; entretien R2, avril 2019, Hangzhou.
20Une deuxième explication fait remonter la création de l’ANI en 2015, lorsque le gouvernement central faisait la promotion d’une stratégie nationale dans le cadre du projet Belt and Road, annoncé peu de temps avant, une initiative politique axée sur les priorités de la Chine dans d’autres régions du monde et comprenant une série de projets visant à dynamiser la mobilité18. Cette stratégie de développement s’est accompagnée d’un engagement plus actif dans la mondialisation et d’une volonté d’améliorer la capacité de la Chine à relever les défis qu’elle pose, notamment la gestion des flux d’immigration et les droits et la sécurité des citoyens chinois à l’étranger (Weng et Li 2017). Selon certains chercheurs et responsables politiques, le gouvernement central a alors décidé de créer, à l’instar d’autres pays, une agence consacrée à l’immigration19. En 2016, la Chine est devenue membre à part entière de l’Organisation internationale pour les migrations, décision motivée par l’importance croissante des questions liées à l’immigration pour son développement futur et la volonté du pays d’intervenir davantage dans la gouvernance mondiale (Weng et Li 2017 ; Ge et al. 2019). La réforme gouvernementale de 2018, dans laquelle l’ANI était l’une des trois nouvelles agences dans un cycle de réformes axé sur la réduction des effectifs, a constitué l’opportunité institutionnelle nécessaire à la création de l’agence.
- 20 Entretien R12, septembre 2019, Canton. Voir également Zhang 2019b.
21L’ANI est uniformément décrite comme le fruit d’une réforme verticale (dingceng sheji 顶层设计). Les départements concernés, dont l’administration des entrées et sorties, ont été « surpris » de son intégration ad hoc dans le projet de réformes de 2018, selon les termes d’un chercheur travaillant dans une université rattachée au MSP20. Les projets de création d’une agence nationale pour faire face à des décennies d’immigration croissante, basée sur des considérations de développement ou de sécurité, étaient depuis longtemps déjà débattus dans la sphère gouvernementale des politiques d’immigration (Weng 1996 ; Liu 2014 ; Liang 2019 ; Bai 2019). Cette fois, cependant, la direction centrale a estimé que la proposition était adaptée à la stratégie nationale. Tout le monde s’accorde à dire qu’il est difficile de définir les facteurs qui orientent les décisions politiques en Chine (Duckett 2018 : 29). Un scénario privilégiant les évolutions d’une stratégie nationale plutôt que les revendications de la base cadre à la fois avec les déclarations des experts et celles des représentants du gouvernement. La structure verticale de l’ANI permet en outre d’expliquer le ralentissement des réformes après sa création.
- 21 « 王勇 : 组建国家移民管理局 » (Wang Yong : Zujian guojia yimin guanliju, Wang Yong : la création de l’Administ (...)
- 22 « 国家移民管理局基本概况信息 » (Guojia yimin guanliju jiben gaikuang xinxi, Renseignements généraux sur l’ANI), (...)
- 23 « 国家移民管理局局长, 副局长等领导简历 » (Guojia yimin guanliju juzhang, fujuzhang deng lingdao jianli, C.V. du dire (...)
- 24 Entretien R14, mai 2019, Pékin ; entretien O8, novembre 2019, Guangxi.
22Plus qu’une création ex nihilo, le conseiller d’État Wang Yong évoque un « assemblage » (zujian 组建) de l’ANI21. En effet, l’agence réunit deux départements du MSP auparavant séparés, celui de l’administration des entrées et sorties et celui du contrôle des frontières, une réforme achevée en décembre 2018. Son statut d’agence semi-indépendante de rang sous-ministériel pilotée par un ministère (plutôt que par le Conseil des affaires de l’État en étant rattachée à un ministère) est relativement rare dans la bureaucratie chinoise. L’ANI publie son propre budget et ses propres quotas de recrutement, mais elle répond directement au MSP22. Le directeur de l’ANI, Xu Ganlu, est aussi ministre adjoint au sein du ministère. Trois directeurs adjoints de l’ANI sur quatre viennent du département des entrées et sorties et du contrôle des frontières du MSP, tandis que le quatrième occupait la position de directeur adjoint du Bureau national d’administration des experts étrangers23. À l’instar de deux autres ministres adjoints du MSP actuellement en poste, Xu vient du Fujian, province où de nombreuses personnes ont été promues par Pékin sous le président Xi qui y a débuté sa carrière. Xu a dirigé l’administration des entrées et sorties à la fin des années 1990, à l’époque où une première étape d’incorporation du contrôle des frontières (relevant à l’époque des forces armées de la police) à la gestion des entrées et sorties était mise à l’essai dans neuf villes du pays. La réforme, qui s’achève avec la création de l’ANI, encourage la professionnalisation de la gestion des frontières, le personnel étant déployé pour de plus longues périodes que les forces armées de la police24.
- 25 « 国家移民管理局 2019 年部门预算 » (Guojia yimin guanliju 2019 nian bumen yusuan, Budget 2019 de l’Administrati (...)
- 26 Entretien E4, novembre 2019, Pékin.
- 27 « 国家移民管理局2019年度公务员招考简章 » (Guojia yimin guanliju 2019 niandu gongwuyuan zhaokao jianzhang, Directive (...)
23Grâce à son statut spécial, l’ANI a droit à davantage de ressources. Son budget (24,7 milliards de yuans ou 3,45 milliards de dollars en 2019) dépasse celui des précédents départements de gestion des entrées et sorties et de contrôle des frontières25. Cependant, son statut sous-ministériel l’empêche de promulguer des lois et limite sa capacité à collaborer avec des départements de rang supérieur. L’intégration planifiée d’une partie du Bureau national d’administration des experts étrangers (qui a perdu au cours de la réforme de 2018 son statut d’organisme indépendant sous l’égide du Conseil des affaires de l’État et a été intégré au ministère de la Science et des Technologies) a été repoussée26. La majorité des quelques 300 nouveaux employés de l’ANI provient des départements des entrées et sorties et du contrôle des frontières ou a été embauchée dans les nouvelles promotions de fonctionnaires27. Tandis que la loi de 2012 sur les entrées et sorties désigne le MSP et le MAE comme principaux responsables de la gestion des entrées et des sorties, avec l’ANI, le MSP consolide sa position d’acteur gouvernemental clé pour les questions d’immigration, du moins sur le papier.
- 28 Gao Ziping 高子平, « 外国人永居条例 : 应对全球人才大变局的 ‘中国方案’ » (Waiguoren yongju tiaoli : yingdui quanqiu rencai d (...)
- 29 « Les centres de services de l’immigration » sont prévus pour des zones présentant de fortes concen (...)
- 30 国家移民管理局基本概况信息 (Guojia yimin guanliju jiben gaikuang xinxi, Renseignements généraux sur l’ANI), http (...)
- 31 Entretien O8, novembre 2019, entretien R12, décembre 2019.
24La création de l’ANI apporte une réponse à la question de la responsabilité en matière d’immigration au sein de la bureaucratie chinoise, réponse dont l’absence avait auparavant freiné de nombreuses réformes28. Il existe dorénavant un département spécialisé (guikou guanli 归口管理). Cependant, deux aspects de l’organisation institutionnelle de l’ANI dans sa forme actuelle compliquent sa prise de position en tant que département central : sa relation avec les autorités responsables de la gestion des entrées et sorties à des niveaux inférieurs du gouvernement, toujours gérées de manière horizontale dans le cadre de l’appareil de sécurité publique, et ses liens avec d’autres départements responsables des questions liées aux étrangers. Ces deux éléments suggèrent une continuité avec les méthodes de gestion précédentes tout en soulignant les défis d’une collaboration centrale-locale et interdépartementale efficace (Weng et Bi 2006). Suite à d’importants débats internes au cours de sa première année (Ding et al. 2019 ; Lin 2019), il a été décidé que l’ANI ne serait pas complétée par des services de « gestion de l’immigration » au niveau infranational29. Elle devrait donc théoriquement « diriger » les autorités frontalières, précédemment gérées au niveau central par le MSP, et « guider » les autorités existantes de gestion des entrées et sorties30. Cela donne lieu à une situation « exceptionnelle » (Zhang 2019b) pour le système gouvernemental chinois, au sein duquel une entité administrative de rang national ne porte pas le nom d’entités de rang inférieur. La poursuite d’un mode de gestion mixte par les autorités locales chargées de l’immigration est considérée comme nécessaire pour le bon fonctionnement de la police locale, mais elle révèle également les limites du mandat accordé à l’ANI en matière de centralisation du traitement local des entrées et sorties. Des chercheurs et responsables locaux remarquent que ce résultat reflète des disparités régionales et locales quant aux capacités existantes ainsi qu’une prise de conscience de la nécessité d’avoir un personnel spécialisé dans les questions d’immigration31.
- 32 Entretien R12, décembre 2019, Hangzhou.
25Par ailleurs, on ignore comment l’ANI remplit son rôle de coordinateur des questions d’immigration pour l’ensemble du gouvernement, une tâche pourtant fondamentale. Un nouveau mécanisme de coordination a été mis en place pour les questions de visas, un domaine qui relevait auparavant principalement du ministère des Affaires étrangères, et d’autres initiatives sont en cours (ANI 2019). La différence principale avec la précédente coordination interdépartementale est que l’ANI agira comme département référant pour la plupart des questions d’immigration, alors que les mécanismes de coordination précédents étaient auparavant contrôlés par le département le plus impliqué dans une politique donnée32. Cependant, le rang relativement bas de l’ANI au sein de la bureaucratie complique le transfert de tâches de coordination que ce changement structurel requiert.
- 33 Entretien O5, mai 2019, Pékin.
- 34 Entretien O1, mars 2019, Pékin.
- 35 Entretien O2, mai 2019, Shanghai.
- 36 Entretien O8, novembre 2019, Guangxi.
26Toutefois, l’objectif de l’ANI de renforcer et coordonner une chaîne de commandement verticale (ou de gérer « plus de 100 000 » personnes qui travaillent dans les systèmes qui contrôlent les frontières et gèrent les entrées et sorties à travers le pays, d’après un représentant de l’ANI)33 ne passe pas inaperçu. Les autorités chargées des entrées et sorties à Shanghai, acteur influent en raison du nombre important d’étrangers qui y résident, parlent d’une augmentation des directives venant « d’en haut »34. Dans la région frontalière du Guangxi, des représentants locaux et d’autres experts ont remarqué un durcissement de la gestion des frontières35 (un projet de centralisation du contrôle frontalier faisait partie des premières publications internes de l’ANI (Liu 2019)). À Pékin, un système d’information introduit par l’ANI a remplacé un système local supérieur, entraînant des « conflits administratifs »36.
27L’institutionnalisation nationale de l’ANI reflète la forte emprise que les autorités de sécurité publique gardent sur la gestion des questions d’immigration en Chine suite à une réforme inattendue imposée par le gouvernement central. Sa structure administrative infranationale relativement décentralisée indique que les variations locales dans la gestion des étrangers continuent de jouer un rôle majeur.
- 37 Tout d’abord en 2016 « 关于加强外国人永久居留服务管理的意见 » (Guanyu jiaqiang waiguoren yongjiu juliu fuwu guanli de (...)
- 38 « 国家移民管理局启动移民事务服务中心筹建工作 » (Guojia yimin guanliju qidong yimin shiwu fuwu zhongxin choujian gongzuo, (...)
28Plus que par les réformes institutionnelles, l’ANI se démarque avant tout par son nom et son langage politique. Depuis sa création, le gouvernement chinois a commencé à employer le terme 移民 (yimin) pour faire référence à « l’immigration » internationale (ou aux « immigrants », en fonction du contexte). Avant avril 2018, ce terme n’apparaissait que rarement dans des documents politiques37. Il constitue dorénavant un mot-clé dans les déclarations de l’ANI : l’agence améliorera ses « services d’immigration » et construire un « environnement favorable à une gestion de l’immigration efficace, transparente, humaine et ouverte » (Gong’anbu 2019). Un centre national de l’immigration étudiera les différents services pour accélérer « l’intégration » – un autre terme devenu populaire – des « nouveaux arrivants »38. Les documents juridiques continuent à faire référence aux « étrangers » plutôt qu’aux « immigrants », mais yimin est de plus en plus souvent utilisé avec d’autres termes, remplaçant des cooccurrences auparavant fréquentes telles que « gestion des étrangers ». Au quotidien, « l’agence nationale de gestion de l’immigration », traduction littérale du nom chinois de l’ANI, est désignée par un simple 移民局 (yiminju, agence d’immigration).
- 39 Par exemple, voir le site internet du bureau de l’immigration de la ville de Nanyang (Nanyangshi yi (...)
- 40 Baidu.com (consulté le 12 décembre 2019).
29Malgré son emploi fréquent, yimin demeure un terme mal défini ne figurant dans aucune loi sur la gestion des étrangers. Bien que les experts l’emploient depuis longtemps, il n’a pas été inclus dans la loi de 2012 sur la gestion des entrées et sorties, notamment à cause de ses précédentes conventions d’usage (Zhang 2010). Plutôt que de faire référence aux migrants internationaux, le terme était plus répandu en Chine dans les discours universitaires sur les migrations internes et dans le discours des autorités sur les citoyens chinois déplacés à cause de projets gouvernementaux exigeant des relocalisations massives, comme le barrage des Trois-Gorges (Zhang 2010). Les « bureaux d’immigration » des gouvernements locaux chargés des questions de relocalisation existent toujours à travers le pays39. Dans les résultats du moteur de recherche chinois Baidu, le mot est plus susceptible de désigner des citoyens chinois déplacés (par exemple shuiku yimin 水库移民) ou des émigrants (par exemple yimin haiwai 移民海外) que des étrangers en Chine40.
- 41 « The 2018 Conference on Global Talent Mobility, Migration, and Migration Law 2018 », Center for Ch (...)
30Ce contexte rend la rupture discursive introduite par l’ANI d’autant plus significative. Selon les termes employés par Shen Yibo, un représentant de l’ANI, lors d’une conférence sur les lois d’immigration en 2018, l’utilisation du terme yimin dans le contexte de l’immigration internationale est une nouvelle expression 提法 (tifa) dans le discours officiel. D’après Shen, l’emploi de ce nouveau terme signifie que le gouvernement chinois reconnaît la Chine en tant que « pays de destination » (mudiguo 目的国) pour les migrants étrangers. Cependant, cela ne signifie pas que le gouvernement considère la Chine comme un « pays d’immigration » (yimin guojia 移民国家)41. Cette distinction qui revient tout au long des entretiens, révèle le caractère toujours sensible du terme « immigration », et en particulier de l’étiquette « pays d’immigration ». Les représentants et experts comparent régulièrement la Chine aux « pays d’immigration » occidentaux qui possèdent d’importantes populations immigrées. Selon eux, l’inclusion du terme « immigration » dans le nom de l’ANI légitime les efforts de législation dans ce domaine, mais le terme n’en nécessite pas moins une définition fidèle au contexte chinois.
- 42 « 用心擦亮‘国门名片’ » (Yongxin caliang “guomen mingpian”, Parfaire avec soin « la carte de visite de l’acc (...)
31Produit des réformes politiques de l’ère Xi Jinping, l’ANI semble plus dynamique et politique que les précédentes autorités chargées des questions d’immigration (Yang 2012). Lors d’un discours prononcé en janvier 2019, le ministre du MSP Zhao Kezhi parle de l’ANI comme d’une « superbe carte de visite » et demande aux groupes de réflexion sur les politiques de concevoir une théorie de la gestion de l’immigration et des mesures politiques adaptées au socialisme chinois. La mission de l’ANI est d’explorer une « nouvelle voie pour la gestion de l’immigration à la chinoise » (Gong’anbu 2019). Un porte-parole de l’ANI a insisté sur le rôle de l’organisme pour renforcer « l’image de grande puissance » de la Chine en partageant l’information et en coopérant à l’international42.
- 43 « 家里来了位外国朋友 ? » (Jiali laile wei waiguo pengyou ?, Un ami étranger vous rend visite ?), ANI, 7 juil (...)
- 44 « 中科院辱华外国人被责令离境, 移民管理局的留言亮了 ! » (Zhongkeyuan ruhua waiguoren bei zeling lijing, yiminguanliju de li (...)
- 45 « 国家安全的第一道防线上, 2019年将发生这些大事 ! » (Guojia anquan de diyidao fangxian shang, 2019 nian fasheng zhexie (...)
- 46 « 这是我一年来的成绩单, 请查收 ! » (Zheshi wo yinian lai de chengjidan, qing chashou !, Voici mon relevé de note (...)
32La description que l’agence offre d’elle-même sur son site internet correspond bien à cette nouvelle rhétorique. Depuis le début de l’année 2019, l’ANI publie quotidiennement des articles et des messages sur les réseaux sociaux. Ces publications en chinois vont de la diffusion d’actualités sur les nouvelles politiques et réponses officielles à des polémiques liées à l’immigration, à la publication de dessins humoristiques ou informatifs pour apprendre aux internautes à rester dans la légalité (« Un ami étranger vous rend visite ? ») 43et de clips musicaux produits par les postes de contrôle aux frontières. Quand un employé étranger de l’Académie chinoise des sciences sociales a été licencié pour propos racistes, l’ANI a écrit sur Weibo que le « respect mutuel » était une condition préalable à l’ouverture des frontières chinoises44. Les articles insistent sur la « mission sacrée » de l’organisme de protection des frontières et de sélection des bons migrants (« faire rentrer les talents, expulser les bons à rien »), tout en soulignant la « normalité » des flux migratoires à l’heure de la mondialisation45. Une vidéo publiée pour le premier « anniversaire » de l’ANI conclut un résumé des politiques d’entrées et de sorties ainsi : « Je suis encore très jeune, je travaille dur pour accomplir ma mission, bien que je ne sois pas encore parfaite »46. Le ton tantôt enjoué, tantôt patriotique est caractéristique de la façon dont le gouvernement chinois adapte ses messages aux réseaux sociaux (Repnikova et Fang 2018), une stratégie qui, en matière de politique d’immigration, marque une rupture nette avec les vieux sites internet du système d’entrées et de sorties.
33En écho à la fusion du bureau des entrées et des sorties avec les autorités frontalières, les déclarations de politique générale de l’ANI insistent jusqu’à présent sur la sécurité des frontières, l’attraction et la sélection des migrants étrangers en Chine, et l’élaboration de nouveaux systèmes et mécanismes d’immigration adaptés à la « nouvelle ère » (Gonganbu 2019 ; ANI 2020). Une présentation générale des 70 ans de gestion de l’immigration publiée à l’occasion de l’anniversaire de la RPC en 2019 place l’organisme dans une certaine continuité historique en lui attribuant un rôle de protection de la souveraineté chinoise face à la menace étrangère. L’ouvrage souligne qu’en plus des questions « traditionnelles » sur la sécurité et les droits, son agenda inclut la promotion du développement et de l’intégration, et l’approfondissement d’une gouvernance fondée sur des règles (ANI 2019). Les objectifs deviennent plus concrets pour les réformes juridiques qui devraient comprendre la révision et l’intégration de « plus de 130 » lois et réglementations afférentes (ANI 2019).
- 47 Entretien O8, novembre 2019, Guangxi.
- 48 Par exemple, voir Hilary Osborne et Sam Cutler, « Chinese border guards put secret surveillance app (...)
34Les réformes des politiques publiques se sont d’abord concentrées sur le domaine traditionnel des entrées et sorties. La première révision politique annuelle de l’ANI insistait sur les améliorations apportées aux services des entrées et sorties pour les citoyens de Chine continentale, notamment des files d’attente plus courtes aux frontières, davantage de services en ligne, et la possibilité d’effectuer une demande de passeport dans tout le pays (ANI 2019). En 2019, les mesures assurant « la sécurité politique et frontalière » ont été intensifiées (ANI 2020), notamment l’augmentation des incarcérations et des expulsions de résidents étrangers illégaux. L’intégration nationale des systèmes informatiques constitue un autre domaine d’action prioritaire, encore considéré en 2016 comme un goulot d’étranglement pour l’administration des entrées et sorties (Bai 2019). Les bases de données d’étrangers telles que le système d’enregistrement de résidence temporaire pour les ressortissants étrangers (consultable dans tout le pays depuis 2018), ont également été améliorées47. Les médias rapportent régulièrement les fouilles de ressortissants étrangers aux frontières et leur détention aux postes frontaliers48.
- 49 « 两部门 : 对外国人永久居留管理条例将广泛听取认真吸收公众意见 » (Liang bumen : dui waiguoren yongjiu juliu guanli tiaoli jiang (...)
35La volonté d’élargissement du programme d’immigration de l’ANI a été tout particulièrement visible dans une série de mesures visant à assouplir les exigences du visa et à élargir ses services aux ressortissants hautement qualifiés. Cela incluait notamment le premier « service de gestion de l’immigration » du pays, qui a ouvert en septembre 2019 à Shanghai, et l’introduction d’un salaire minimum pour obtenir le statut de résident permanent sur plusieurs années. Tandis que les responsables locaux des entrées et sorties et des ressources humaines notent l’importance croissante de la gestion des étrangers et de l’attraction de talents dans l’évaluation de leur travail (une tendance à laquelle la supervision de l’ANI contribue), la marge de manœuvre sur l’application de ces mesures au niveau local demeure considérable (Speelman 2019). La première proposition législative de l’ANI liée aux étrangers – de nouvelles règlementations concernant l’ouverture du statut de résident permanent à un groupe plus large de résidents étrangers sur le long terme – a été publiée pour faire l’objet de commentaires publics en février 2020. Suite à un accueil critique par l’opinion publique du projet de règlementation, l’organisme a précisé que les inquiétudes liées à une croissance rapide de l’immigration seraient prises en compte dans la révision des propositions49.
- 50 Entretien E2, février 2019, Pékin.
36Enfin, l’ANI a commencé à participer aux activités liées aux migrations internationales qui relevaient auparavant principalement du MAE. Ses représentants se sont joints à la délégation diplomatique chinoise qui a signé le Pacte mondial sur les migrations au sommet de l’ONU de 2018 à Marrakech, une mission considérée par les experts comme révélatrice de l’intérêt chinois croissant pour la coopération internationale sur les migrations50. Des diplomates chinois ont déclaré que ce nouveau pacte mondial allait influencer le futur programme du pays sur l’immigration (Zhang et Geiger 2020 : 163). Alors que les recherches issues de la coopération internationale pour l’immigration sur l’élaboration des politiques publiques chinoises ne fait que commencer (ibid. : 160), le discours gouvernemental sur « l’inévitabilité » d’une participation au contrôle de l’immigration mondiale et l’insistance de l’ANI sur la sécurité des frontières et l’attraction de talents répondant aux besoins du marché rejoignent les grands discours mondiaux sur la gestion des flux migratoires (IOM 2016 ; Changanjun 2019 ; Pécoud 2020 : 15).
37La plupart des experts chinois de l’immigration travaillent dans un cadre commun axé sur les réformes. Ils s’accordent tous à dire que la Chine n’est plus uniquement un pays source d’émigration, mais qu’elle devient une destination de l’immigration (une position désormais officielle avec la mise en place de l’ANI), et que l’État ne s’est pas encore adapté à ce nouveau rôle. Issus d’un petit groupe de spécialistes interconnectés, leurs évaluations de l’ANI offrent un aperçu des défis posés par les réformes de l’immigration après la création de l’organisme.
- 51 Jicheng Niu 牛继承, « 从我们不熟悉的 ‘永久居留权’ 谈起 » (Cong women bu shuxi de “yongjiu juliuquan” tanqi, Discuter (...)
38L’arrivée de l’ANI est vue comme un progrès par les experts travaillant dans le système public et en dehors. En tant qu’institution spécialisée adoptant un discours dans l’air du temps, l’ANI aligne davantage l’approche chinoise de l’immigration sur les normes internationales. Son arrivée montre la nécessité d’un système de gestion intégré « à l’échelle de l’État » capable d’impulser des réformes malgré l’absence de loi ou de stratégie à long terme51 (Niu 2020). Cependant, nombreux sont ceux qui sont déçus que l’ANI soit placée sous la juridiction du MSP, plutôt que directement sous celle du Conseil des affaires de l’État. Dans une réponse commune, deux professeurs en école de police, Ye et Song, suggèrent que cet arrangement est temporaire et que l’organisme devrait, à terme, devenir indépendant pour travailler efficacement (2019).
- 52 Entretien R12, décembre 2019 (email).
39Des chercheurs de divers horizons notent que la réforme structurelle des relations entre pouvoir central et local au sein de l’administration des entrées et sorties a de nouveau été mise en suspens. Selon eux, cela reflète à la fois les différents intérêts institutionnels entre échelons gouvernementaux, et les différents besoins des régions en fonction de la nature et des volumes de leurs flux migratoires. Comme le montre le retard pris par l’intégration avec d’autres ministères, les difficultés de coordination des différents programmes gouvernementaux persisteront en l’absence d’un mécanisme d’encadrement supra-ministériel (tel qu’un groupe restreint)52.
- 53 Entretien E4, novembre 2019, Pékin.
40L’absence de mandat légal de l’ANI l’empêche d’assumer pleinement ses fonctions, ni ses responsabilités, ni même le terme « immigration », n’étant à l’heure actuelle mentionnés dans aucune loi. Actualiser le cadre juridique de l’immigration est non seulement urgent, c’est aussi le « défi majeur » de l’ANI53. Cela implique d’abord de définir la position de la Chine vis-à-vis des migrations entrantes. Comme l’écrivent les spécialistes du droit Liu Guofu et Weng Li, tous deux parmi les premiers à étudier le droit chinois de l’immigration, dans un article dont ils sont coauteurs, malgré la création de l’ANI et la signature par la Chine du Pacte mondial de l’ONU sur les migrations, « les autorités compétentes n’ont toujours pas les outils conceptuels pour comprendre l’immigration internationale » et confondent des termes tels que « étrangers » et « immigrants », ou « gestion des entrées et sorties » et « gestion de l’immigration » sans les définir (2019 : 5).
- 54 Entretien R12, décembre 2019 (email).
- 55 Voir Wang Huiyao 王辉耀, « 技术驱动全球化竞争中的中国应对 » (Jishu qudong quanqiuhua jingzheng zhong de Zhongguo ying (...)
- 56 Huang Wenzheng 黄文政, « discours de clôture », Center for China and Globalization, « 2019 Conference (...)
- 57 Mei Xinyu 梅新育, « 新组建的国家移民管理局应汲取前车之鉴 » (Xin zujian de guojia yimin guanliju ying shequ qianchezhijia (...)
41Les réformes juridiques ne vont vraisemblablement pas être entreprises dans la hâte, car une définition plus précise des engagements à long terme de la Chine sur les questions liées à l’immigration et au statut des migrants sur son territoire serait trop contraignante (Shi 2019). Il s’agit également d’une question controversée en dehors de l’administration de l’immigration. Les critiques de la direction actuelle des réformes publient moins de travaux, ce qui rend l’accès à leur point de vue plus difficile54. Mais la création de l’ANI a conduit certains à mettre l’accent sur le caractère sensible de la migration au sein de l’administration comme du grand public. Tandis que des experts plus progressistes s’appuient sur l’expérience internationale pour affirmer que la Chine passe à côté des bénéfices apportés par la mondialisation, d’autres attirent l’attention sur les controverses liées à l’immigration en Europe et aux États-Unis pour plaider la prudence55. Le démographe Huang Wenzheng propose de supprimer « immigration » du nom de l’ANI pour apaiser les critiques56, tandis que Mei Xinyu, célèbre analyste affilié au ministère du Commerce, écrit que l’ANI devrait éviter de donner l’impression d’encourager l’immigration57. L’importance, jusqu’à une période récente, du contrôle de la croissance démographique chinoise rend plus complexe toute libéralisation de l’immigration (Li 2011 : 323).
- 58 Voir par exemple cette présentation du Centre pour l’étude des migrations internationales de l’univ (...)
- 59 Entretien R2, avril 2019, Hangzhou.
42À court terme, certains préconisent un renforcement de l’éducation et davantage de directives pour formuler les discours publics sur l’immigration et préparer ainsi la société à des réformes sans « controverses » inutiles (Zhang 2019b ; Liu et Weng 2019 : 6). Des experts, notamment ceux qui travaillent pour des institutions ayant des liens avec le MSP, soulignent l’opportunité de développer une approche « chinoise » de l’immigration, avec « des critères chinois d’acceptation des migrants » (Liang 2019). Les représentants de l’ANI se sont montrés favorables à une contribution accrue des experts (Ge et al. 2019). L’ANI a d’ailleurs commandé une stratégie de réforme détaillée au groupe de réflexion CCG, favorable à l’intégration de la Chine sur la scène internationale, une première pour une autorité nationale chargée des entrées et sorties. Plusieurs instituts de recherche, récents ou élargis, se concentrent également de façon explicite sur la mobilité internationale vers la Chine en promouvant leur politique et leur capacité à remettre l’expérience internationale dans un contexte local58. Mais si certains experts apprécient la manière dont l’ANI stimule le débat, l’absence d’une stratégie à long terme apte à relancer les réformes juridiques et institutionnelles est toujours considérée comme une faiblesse majeure. Selon les mots d’un chercheur en droit chevronné : « c’était une belle occasion sans projet défini »59.
43Le cas de l’ANI illustre la manière dont les migrations internationales ont pris une place croissante dans l’agenda politique du gouvernement chinois, et comment ce dernier s’est mis à appréhender l’immigration en tenant compte de son intensification et de ses facteurs à l’échelle mondiale. Plutôt que de considérer l’immigration uniquement comme un sujet sensible, une position ancrée dans une tradition de méfiance vis-à-vis de l’influence étrangère, certaines parties de la bureaucratie considèrent dorénavant les questions d’immigration comme des problèmes spécifiques liés à la sécurité et aux services qui peuvent être résolus par l’expertise et l’expérience. Instrument au service de plusieurs priorités politiques de l’ère Xi, la création de l’ANI ouvre la fenêtre à une réforme plus profonde du système d’immigration chinois dont la vision officielle apparaît de plus en plus en phase avec celle de sociétés accueillant des immigrants dans d’autres parties du monde. Cela inclut notamment un renforcement de la sécurité aux frontières, une politique de différenciation accrue entre les types d’immigration désirées, tolérées et non désirées, et une attention apportée à la réception publique de ces politiques publiques. Cependant, en tant que réforme verticale reflétant avant tout un tournant dans la stratégie nationale, l’ANI est confrontée à des obstacles institutionnels considérables qui limitent sa capacité à mener un dialogue sur une vision pangouvernementale des questions d’immigration.
- 60 Marina Rudynak, « The ins and outs of China’s international development Agency », Carnegie, 2 septe (...)
44En second lieu, la trajectoire du développement de l’ANI offre un exemple de réformes administratives, ambitieuses mais non dépourvues d’obstacles, sous la présidence de Xi Jinping. L’ANI présente de nombreux points communs avec d’autres réformes engagées sous Xi Jinping. Conformément à sa posture de chef d’État résolu à consolider la position internationale de la Chine, son discours coche toutes les cases en renforçant la confiance dans le régime et en développant une approche spécifiquement chinoise dans un domaine particulier, en l’occurrence l’immigration (tout en restant ouvert à l’expertise internationale lorsque cela s’avère utile). Cela pourrait contribuer à une centralisation accrue du pouvoir et à la traduction d’intérêts nationaux dans le droit, deux priorités des autorités actuelles. Mais les réformes fondamentales sont lentes à mettre en œuvre, la plupart des efforts visibles consistant à améliorer les services gouvernementaux et réduire la bureaucratie. La fragmentation de l’autorité entre différents départements du gouvernement et l’attitude prudente de la bureaucratie sous le régime Xi y contribuent (Teets et al. 2017 ; Heilmann 2018). L’agence nationale d’aide au développement, également créée lors des réformes de 2018 du Conseil des affaires de l’État, a rencontré des problèmes similaires60. La dynamique à l’œuvre derrière la création de nouvelles institutions gouvernementales sous l’ère Xi mériterait sans doute des études plus approfondies.
- 61 « 移民管理部门要把防范境外疫情输入作为当前头等大事和最重要工作 » (Yimin guanli bumen yao ba fangfan jingwai yiqing shuru zuowei d (...)
45L’influence incertaine jouée par l’ANI sur la bureaucratie et la prudence dont elle fait preuve dans l’application des réformes contribuent toutes deux à retarder les effets sur le terrain de la gouvernance de l’immigration. Comme nous l’avons vu dans cet article, les premières années de fonctionnement de l’ANI témoignent d’une application plus efficace des mesures politiques dans des domaines prioritaires et d’une centralisation accrue. Le contenu médiatique qu’elle publie, principalement à l’attention des citoyens chinois, influe de plus en plus le débat sociétal sur les ressortissants étrangers en Chine. Cependant, le mandat politique de cette nouvelle institution s’est principalement limité à faire avancer des tendances de gouvernance existantes, telles que la gestion toujours plus restrictive de l’immigration envers la plupart des étrangers (Cheuk 2019 : 5). La manière dont les migrants étrangers vivent la création de l’ANI en Chine dépend de la façon dont la dynamique du pouvoir national, l’évolution de l’opinion publique, et les tendances externes sont intégrées dans l’élaboration de politiques et les réformes juridiques à venir. Les événements récents – allant de la politisation de la mobilité entre les États-Unis et la Chine jusqu’à la réaction violente de l’opinion publique contre le projet de loi de l’ANI visant à élargir le programme d’attribution du statut de résident permanent – entretiennent un climat où les réformes de l’immigration liées à la sécurité prennent le pas sur l’approfondissement de la mondialisation économique du pays. Depuis le début de la pandémie de COVID-19, la « priorité absolue » de l’ANI est la maîtrise de l’épidémie, ce qui implique une fermeture des frontières à une grande majorité de ressortissants étrangers et une mise à l’arrêt des réformes61. Parallèlement à un maintien des caractéristiques historiques de la gestion chinoise de l’immigration, telles que les variations locales dans l’application de la loi, les migrants étrangers sont confrontés à un système d’immigration toujours plus standardisé et étroitement administré.
46La mise en œuvre de politiques développées par l’ANI ainsi que l’influence de facteurs individuels sur leur développement nécessitent une étude plus approfondie. Il en va de même des débats sur l’avenir des politiques d’immigration, ce qui suggère que le statut de la Chine en tant que pays de destination de l’immigration est appelé à durer et pourrait être étudié à la fois parallèlement à d’autres aspects de l’internationalisation de la Chine et aux tendances mondiales en matière de politiques d’immigration. Comme nous espérons l’avoir démontré à travers cette analyse préliminaire de l’ANI, les politiques chinoises d’immigration offrent une perspective féconde pour étudier les tensions entre l’engagement officiel du pays à continuer de « s’ouvrir », notamment aux migrants étrangers, et le modèle de gouvernance axé sur la sécurité soulignant les différences entre les sphères « étrangères » et « chinoises » sous la présidence de Xi Jinping.
Manuscrit reçu le 2 octobre 2019. Accepté le 13 août 2020.