1La recherche a souvent fait état des liens étroits entre l’aide internationale chinoise et ses propres intérêts commerciaux (Woods 2008 ; Tan-Mullins, Mohan et Power 2010 ; Brautigam 2011 ; Li et al. 2014 ; Johnston et Rudyak 2017 ; Zhang et Smith 2017 ; Chen 2018 ; Morgan et Zheng 2019). Suite à une période où l’aide internationale était largement motivée par des considérations idéologiques et géopolitiques sous Mao Zedong (1949- 1976), la Chine a opéré, sous la direction de Deng Xiaoping (1978-1980), un virage commercial plaçant le développement économique intérieur au centre de son programme politique. L’orientation commerciale s’est encore amplifiée dans les années 1990 avec la réforme de l’aide et la stratégie de « sortie du territoire » (Zouchuqu zhanlüe 走出去戰略) opérées par la Chine (Johnston et Rudyak 2017 ; Morgan et Zheng 2019). Aujourd’hui, l’aide au développement de la Chine est si étroitement liée à ses activités de commerce et d’investissement qu’elle redéfinirait, selon certains chercheurs, la conception même de la coopération internationale au développement (Gu et al. 2014 ; Lin et Wang 2016 ; Gu et Kitano 2018).
2En analysant le mécanisme qui sous-tend cette approche du développement international, les études ont mis l’accent sur le rôle des banques stratégiques (policy banks), en particulier la Banque d’import-export de Chine (China Export-Import Bank ou CEXIM) et la Banque de développement de Chine (China Development Bank ou CDB), dans l’attribution de ressources financières (Foster, Butterfield et Chen 2009 ; Gallagher, Irwin et Koleski 2012 ; Sanderson et Forsythe 2013 ; Kaplan 2016 ; Chen 2018 ; Chin et Gallagher 2019). Si ces institutions incarnent la nouvelle puissance financière chinoise, elles ne sont cependant peut-être pas le principal moteur de l’essor phénoménal de la république populaire de Chine (RPC) dans le domaine du développement international. La primauté analytique accordée aux institutions financières semble avoir été influencée par le paysage du développement international traditionnel où quelques institutions financières internationales, comme la Banque mondiale, fixent le cap. Mais il n’y a aucune raison de supposer qu’une dynamique identique soit à l’œuvre en Chine.
3En portant son attention au-delà des institutions financières, cet article présente les entreprises chinoises chargées de projets d’infrastructure financés par Pékin, points phares incontestables des engagements de la RPC en matière de développement international (Foster, Butterfield et Chen 2009 ; Bluhm et al. 2018 ; Bersch et Koivumaeki 2019). Dans cet article, je les nomme entreprises internationales de construction et d’ingénierie (EICI). Les chercheurs commencent à peine à remarquer le rôle fondamental de ces entreprises dans l’aide au développement de la Chine : Zhang et Smith (2017 : 10-1) notent dans leur étude sur le système chinois d’aide internationale que de nombreux projets sont initiés par des EICI qui font ensuite pression sur le gouvernement chinois pour obtenir un soutien financier et diplomatique. Bersch et Koivumaeki (2019) constatent qu’en Amérique latine, les EICI chinoises sont impliquées dans un nombre bien plus important de grands projets d’infrastructure que les banques stratégiques.
4Plusieurs facteurs donnent à penser que les EICI chinoises exercent plus d’influence que les banques stratégiques sur la coopération internationale au développement de la Chine : tout d’abord, les EICI ont une connaissance des marchés étrangers bien plus approfondie que les banques. Comme nous l’expliquerons plus en détail, les EICI chinoises ont devancé les banques chinoises de plusieurs décennies dans leur insertion dans l’économie mondiale et dans leur expansion à l’étranger. Aujourd’hui, un grand nombre d’entreprises chinoises du BTP sont établies sur tous les continents, tandis que les bureaux des banques sont encore peu nombreux à l’étranger (la CEXIM a cinq succursales à l’étranger et la CDB dix). Deuxièmement, n’ayant pas le même modèle de financement, les EICI sont moins préoccupées que les banques par la viabilité des projets. Ces dernières, moins bien placées pour identifier les risques en raison de leur faible présence à l’étranger, peuvent même être incitées par les EICI à financer des projets qu’elles n’auraient normalement pas considérés comme dignes d’intérêt.
- 1 Thierry Pairault, « China in Africa: Goods Supplier, Service Provider Rather than Investor », Inter (...)
- 2 « China Global Investment Tracker », American Enterprise Institute, http://www.aei.org/china-global (...)
5La participation de la Chine aux projets de construction internationaux est généralement mal comprise. En Afrique, par exemple, ces activités sont souvent confondues avec les investissements directs étrangers (IDE) sortants, ce qui donne l’impression fausse que la Chine a investi massivement en Afrique1. Alors que les IDE sortants impliquent une prise de participation totale ou partielle dans un projet par l’injection de capitaux financiers, les contrats internationaux reviennent essentiellement à une forme d’exportation de services. De fait, le montant des contrats internationaux remportés par la Chine dépasse ses IDE sortants (voir Figure 1). Par ailleurs, alors que les principales destinations des IDE sortants chinois sont des économies avancées, les contrats de construction sont principalement passés avec des pays en développement2. Pourtant, les études scientifiques sur la participation de la Chine aux contrats internationaux sont encore rares, à l’exception d’une série d’articles de Chuan Chen et de plusieurs co-auteurs sur les stratégies de pénétration des marchés étrangers des EICI chinoises (Chen et al. 2007 ; Chen et Orr 2009 ; Chen, Goldstein et Orr 2009 ; Chen et al. 2016). Dans la littérature sur l’aide chinoise au développement, quelques universitaires ont reconnu le rôle des EICI (Zhang et Smith 2017 ; Brautigam et Hwang 2019 ; Morgan 2019), mais aucun n’a placé ces acteurs économiques au centre de l’analyse.
- 3 Brahma Chellaney, « China’s Debt-Trap Diplomacy », Project Syndicate, 23 janvier 2017, https:// www (...)
6Cet article comble cette lacune en explorant la relation entre le secteur des contrats de construction et les activités de coopération internationale au développement de la Chine, relation que je schématise à travers le concept d’« alliance aide-contrats ». En se basant sur un examen approfondi de documents stratégiques, de statistiques officielles et d’autres sources primaires en langue chinoise telles que des revues spécialisées du secteur, je soutiens que l’ascension rapide de la Chine en tant que principal bailleur de fonds d’infrastructures à l’étranger n’aurait pas été possible sans de fortes incitations à prendre part aux contrats internationaux. Ces derniers ont en effet été identifiés au début du siècle comme un outil stratégique du développement économique axé sur l’exportation souhaité par la RPC. L’intérêt stratégique de la Chine pour le développement international est souvent interprété comme une volonté d’obtenir des sources d’énergie et des matières premières, comme le reflète le schéma « infrastructure contre ressources » ou le « modèle angolais » (Corkin 2011 ; Alves 2013). Mon analyse, en revanche, envisage la stratégie chinoise en termes de développement intérieur de la Chine. L’accent mis sur les infrastructures dans l’aide au développement est sans doute une conséquence de la politique industrielle de la Chine visant à encourager chez elle des exportateurs industriels compétitifs sur le plan international. Montrer comment le financement de l’aide au développement a été motivé par ces préoccupations intérieures contribue également à expliquer le montant paradoxalement élevé des ressources financières mises à la disposition d’autres pays, malgré le revenu par habitant relativement faible de la Chine. Certains la soupçonnent d’avoir des intentions cachées, comme en témoignent des accusations de « piège de la dette »3. Mais cet article montre que les pratiques chinoises sont moins prédatrices – au sens où elles contraindraient le débiteur à conclure des accords désavantageux – que mercantiles – au sens où elles visent à maximiser les exportations pour engranger un maximum de bénéfices.
7Tout en décrivant le secteur des contrats de construction internationaux comme vecteur de la stratégie de développement économique de l’État chinois, cette analyse donne également une idée de la manière dont les EICI utilisent son soutien. Ces dernières ont tiré parti des fonds pour l’aide au développement et d’autres fonds publics pour financer leurs activités à l’étranger, créant ainsi des difficultés que l’État n’avait peut-être pas prévues. Cette analyse fait écho aux discussions dans la recherche sur la dynamique et les relations de négociation entre l’État chinois et les entreprises d’État (Liou 2009 ; Jones et Zou 2014 et 2017).
8Cet article est organisé comme suit : dans la première partie, je retrace l’histoire du secteur chinois des contrats de construction internationaux et ses liens avec l’aide chinoise au développement tout en expliquant comment ses entreprises sont devenues, en trois décennies et en partant de zéro, des acteurs mondiaux de premier plan grâce au soutien stratégique de l’État. Ensuite, j’aborde le statut de « champions nationaux » des EICI dans l’économie politique chinoise. Troisièmement, j’explique comment les EICI ont associé l’aide au développement à d’autres types de financement, donnant une fausse idée de l’ampleur de cette aide internationale chinoise et créant un risque d’aléa moral. Enfin, j’analyse la manière dont le changement de modèle commercial des EICI mobilise diverses ressources financières avec le soutien de l’État, donnant ainsi lieu à des innovations conceptuelles autour du « financement du développement » en Chine. En conclusion, j’examine les implications de ces évolutions sur les relations entre l’État et les EICI.
9L’aide active de la Chine aux pays étrangers remonte aux années 1950. Poussée par le désir de trouver des soutiens diplomatiques et de gagner la compétition idéologique qui l’opposait aux États-Unis et à l’Union soviétique, la Chine a accordé son aide aux pays africains dans les années 1960 et 1970, alors qu’elle était elle-même très pauvre (Huang et Ren 2012 ; Jiang 2019). À court de réserve de change et exclue des marchés mondiaux, la Chine n’avait pas les moyens d’offrir une aide sous forme de transferts financiers (Li et al. 2014 : 25) ; elle a donc opté pour des projets clés en main financés par le gouvernement chinois, consistant à envoyer des ingénieurs et des techniciens pour construire des infrastructures ou des unités de production. Cette modalité de l’aide au développement, qui subsiste aujourd’hui encore, marque le début de la relation entre aide et contrats internationaux dont nous racontons ici l’histoire.
- 4 « 1978-1999年, 中國對外經濟技術援助的改革發展階段 » (1978-1999 nian, Zhongguo duiwai jingji jishu yuanzhu de gaige fa (...)
10Sous l’économie planifiée de Mao, ces projets clés en main étaient réalisés par des unités désignées au sein des différents ministères et gouvernements locaux chinois (Zhou et Xiong 2013 : 4). Par exemple, la construction de la célèbre voie ferrée reliant la Tanzanie et la Zambie a été réalisée par le bureau d’aide internationale du ministère chinois des Chemins de fer. Lorsque Deng Xiaoping est arrivé à la tête de l’État à la fin des années 1970 et a commencé à réorienter l’agenda politique vers le développement économique, l’aide internationale, que la Chine ne pouvait guère se permettre, a été réduite et une attention accrue a été apportée à la viabilité financière des projets. Des incitations économiques ont été déployées pour utiliser l’aide internationale plus efficacement. En 1983, il a été décidé à l’occasion d’une grande conférence nationale sur l’aide aux pays étrangers que les entités chargées de fournir l’aide seraient autorisées à conserver les fonds inutilisés si elles parvenaient à mener à bien les projets en deçà du budget4. Ainsi, la Chine a fait des projets d’aide internationale des opportunités commerciales à but lucratif.
- 5 Sur le rôle des gouvernements locaux dans l’aide au développement, voir Shi et Hoebink (2020).
11Simultanément, les organismes d’aide, auparavant administrés par les ministères compétents et les gouvernements locaux5, sont devenus des sociétés indépendantes du gouvernement dans le cadre de la réforme visant à séparer les entreprises de l’administration dans les années 1980 et 1990. Par exemple, les bureaux d’aide internationale relevant du ministère des Chemins de fer, du ministère des Transports et du ministère de l’Eau et de l’Énergie hydraulique ont été restructurés pour devenir respectivement la China Civil Engineering Construction Corporation, la China Road and Bridge Corporation et la China International Water and Electric Corporation. De même, les divisions de l’aide internationale de chaque gouvernement provincial ont été intégrées à de nouvelles entreprises chargées des activités de commerce extérieur. De nos jours, toute entreprise d’État chinoise dont le nom contient l’expression « Coopération économique et technologique internationale » (Guoji jingji jishu hezuo 國際經濟技術合作) a presque certainement eu pour prédécesseur une unité chargée de fournir de l’aide internationale au sein d’une collectivité locale ou d’un ministère de tutelle. Si ces entreprises continuaient de réaliser des projets d’aide pour le gouvernement, leur objectif principal avait changé, puisqu’il s’agissait cette fois de conquérir des marchés étrangers et d’obtenir des réserves de change, indispensables à la Chine en ces premiers temps de transition économique.
12Lors de l’ouverture de la Chine dans les années 1980, ces anciennes unités chargées de fournir l’aide étaient pratiquement les seules entreprises ayant une expérience de terrain à l’étranger, grâce aux projets clés en main qu’elles y avaient réalisés. Elles étaient donc censées mener l’exploration des marchés internationaux. Leur expérience dans la mise en œuvre de projets d’aide les a naturellement conduites à se lancer dans le secteur de la construction et de l’ingénierie. Les pays producteurs de pétrole du Moyen-Orient (en particulier l’Irak) ont été parmi les premiers marchés ciblés par ces toutes jeunes EICI. Disposant de bonnes compétences et proposant des tarifs peu élevés, les EICI chinoises ont été plutôt bien accueillies et ont connu un succès immédiat.
- 6 « ENR’s 2019 Top 250 International Contractors », ENR, https://www.enr.com/toplists/2019-Top- 250-I (...)
- 7 Suguru Kurimoto, « Belt and Road Propels Chinese Contractors to Top of Global Ranks », Nikkei Asian (...)
13Partant de presque rien, les EICI chinoises sont rapidement devenues des leaders sur le marché mondial. Comme le montre la figure 1, le secteur chinois des contrats de construction a connu une croissance constante depuis le début des années 1980. En 2015, le secteur atteignait une taille (en termes de recettes en dollars courants) plus de 800 fois supérieure à celle de 1982. En 2018, 75 des 250 premières entreprises engagées dans les contrats de construction internationaux étaient chinoises6, avec 24,4 % des recettes générées par les projets dans le monde. Cette part est encore plus élevée en Afrique (60 %) et en Asie hors Chine (40 %) (Kurimoto 2019)7. La figure 2 montre les parts de marché de la Chine par région. Elle occupe la première position en Afrique dès 2006. En Asie, au Moyen-Orient, et en Amérique latine et aux Caraïbes, la Chine revendique également la première place ou s’en approche.
14Comment cette success story a-t-elle été possible ? Elle s’explique en grande partie par la demande : il existe une gigantesque demande dans le monde en développement pour les infrastructures et la construction, demande à laquelle les EICI chinoises ont simplement répondu. Mais je montrerai ci-dessous que le soutien politique actif du gouvernement chinois a également été crucial, au travers de mesures qui n’étaient pas seulement axées sur la croissance du secteur, mais également très attentives à sa modernisation.
15Le développement du secteur chinois des projets de construction internationaux peut être divisé en trois périodes : 1) naissance dans les années 1980, 2) années de formation dans les années 1990, et 3) croissance fulgurante à partir des années 2000. Dans les années 1980, les EICI chinoises ont fait leur entrée sur les marchés mondiaux, principalement en tant que sous-traitants dans le cadre de grands projets, réalisant les parties moins sophistiquées et à forte intensité de main-d’œuvre des travaux de construction. En effet, les services demandés à cette époque consistaient essentiellement à exporter de la main-d’œuvre ouvrière. À partir de cette période, l’aide internationale a été utilisée à dessein pour soutenir l’exploration des marchés par les EICI en finançant les travaux préparatoires (Annuaire statistique 1989 : 55).
16Au cours des années 1990, le gouvernement chinois a commencé à activement réglementer et organiser le secteur. Conscients que les projets à forte intensité de main-d’œuvre auxquels les EICI chinoises avaient jusqu’alors participé offraient peu de valeur ajoutée, le gouvernement a encouragé les grandes entreprises et les cabinets d’architecture dotés de capacités technologiques plus sophistiquées à se lancer dans cette activité et à impulser la modernisation du secteur. Ces entreprises ont été prioritaires lors de l’octroi de licences (Annuaire statistique 1992, 1994). Ainsi, le gouvernement a encouragé une transition des services à forte intensité de main-d’œuvre vers une plus grande intensité technologique. L’autre raison pour laquelle les grandes entreprises ont été incitées à concourir pour des contrats internationaux était qu’elles pouvaient alors, en tant qu’entrepreneur principal, prendre des décisions sur l’achat des matériaux et s’approvisionner en Chine. L’idée que les EICI pouvaient servir à exporter des biens industriels chinois a commencé à s’enraciner (Annuaire statistique 1997 : 73). Les entreprises de secteurs dont la capacité de production était excédentaire, tels que l’électricité, le textile, les chemins de fer, le pétrole et l’industrie forestière, ont été encouragées à rechercher des débouchés commerciaux à l’étranger à travers des projets de construction et d’ingénierie (Annuaire statistique 2000 : 65).
17Alors que le nombre des EICI avait fortement cru au cours des années 1990 (en 1998, 955 entreprises avaient obtenu une licence pour participer à des chantiers à l’étranger), le gouvernement a encouragé la consolidation du secteur. Conformément aux réformes générales des entreprises d’État en Chine au cours de cette période, la restructuration du secteur a suivi une ligne directrice favorisant les grandes entreprises (pro-big business) (Li 2016). Les grandes entreprises jugées plus aptes à soutenir la concurrence internationale ont bénéficié de mesures favorables (Annuaire statistique 2000 : 65). Simultanément, le gouvernement a non seulement continué de soutenir le secteur via l’aide au développement (Annuaire statistique 1997 : 74 ; 1998 : 71), mais il est également devenu plus conquérant en facilitant l’exploration des marchés. Par exemple, ce qui était alors le ministère de l’Économie et du Commerce extérieur a organisé des voyages d’étude dans des pays cibles ; des dirigeants politiques du gouvernement central ont emmené des délégations d’entreprises à des réunions régionales en Afrique et au Moyen-Orient pour promouvoir leur entrée sur ces marchés (Annuaire statistique 1996 : 69-70).
18L’an 2000 a été une année charnière pour le secteur chinois des contrats internationaux. Alors que la RPC se préparait à rejoindre l’Organisation mondiale du commerce, les décideurs politiques ont longuement réfléchi à la manière dont les industries chinoises pouvaient prospérer dans l’économie mondiale. C’est à ce moment critique que ce secteur des contrats de construction internationaux a été identifié comme un outil stratégique de la politique de « sortie du territoire ». En 2000, le Conseil des affaires de l’État a publié une directive historique intitulée « Opinions pour promouvoir vigoureusement le développement des contrats de construction internationaux » à destination des gouvernements locaux, ministères et agences gouvernementales. L’importance capitale du secteur des contrats apparaît clairement dans le passage suivant qui mérite d’être cité dans son entièreté :
- 8 « 關于大力發展對外承包工程的意見 » (Guanyu dali fazhan duiwai chengbao gongcheng de yijian, Opinions pour promouvo (...)
[…] toutes les régions et tous les organes gouvernementaux doivent reconnaître pleinement l’importance des contrats de construction internationaux d’un point de vue politique en adoptant une vision globale, et s’assurer de développer la participation à ces marchés comme une mesure clé pour mettre en œuvre la stratégie de « sortie du territoire » du gouvernement central. Nous devons comprendre que, dans la situation actuelle, l’obtention de contrats internationaux contribuera à promouvoir nos exportations et à accélérer notre transition du statut de grande nation commerciale à celui de superpuissance commerciale ; cela facilitera l’utilisation des ressources et des marchés tant nationaux qu’internationaux en transférant à l’étranger les capacités d’ingénierie excédentaires du pays ; cela aidera nos entreprises à « sortir » et à s’intégrer à la mondialisation économique, à développer nos propres multinationales et à renforcer notre compétitivité internationale ; cela contribuera enfin à améliorer nos relations politiques et économiques avec les pays étrangers, en particulier avec les pays en développement8.
- 9 « 商務部關于印發 ‘對外承包工程業務統計調查制度’ 和 ‘對外勞務合作業務統計調查制度’ 的通知 » (Shangwubu guanyu yinfa “duiwai chengbao gongch (...)
19Pour faciliter l’expansion des EICI sur les marchés étrangers, la directive invite explicitement toutes les parties à « exploiter pleinement l’influence considérable » de l’aide internationale de la Chine auprès des pays en développement dans le cadre de la « Stratégie globale de coopération économique et commerciale extérieure » (Dajingmao zhanlüe 大經貿戰略) (Annuaire statistique 1995 : 18-25 ; voir aussi Johnston et Rudyak 2017 : 438 ; Shimomura et Wang 2018 : 34). La directive autorise en outre une série de mesures financières visant à soutenir la participation aux marchés internationaux, notamment au travers de garanties bancaires, d’assurances, de prêts subventionnés pour le fonds de roulement, de conditions de prêt assouplies et par la collecte de fonds internationaux. En outre, les chantiers qui s’approvisionnent principalement en Chine pour leurs machines et matériaux (pour plus de 15 % de la valeur du contrat) bénéficient d’un soutien supplémentaire, ce qui reflète l’objectif politique global de promotion de l’exportation des biens industriels chinois (conformément à cet objectif, les EICI sont tenues de déclarer la valeur des biens exportés rendue possible par leurs projets à l’étranger dans leurs rapports réguliers au ministère du Commerce)9.
- 10 « 對外貿易經濟合作部, 財政部, 中國人民銀行關于支持我國企業帶資承包國外工程的若干意見 » (Duiwai maoyi Jingji hezuo bu, Caizheng bu, Zhonggu (...)
20Pour donner suite à cette directive, une série d’outils a été créée par les autorités financières au cours des années suivantes (Tableau 1). Il est à noter que la politique de 2003 encourageait spécifiquement les EICI à concourir à des contrats internationaux en « apportant des ressources financières » (daizi 帶資) mises à disposition par les institutions financières sur ordre du gouvernement10. Les EICI ont été incitées à « solliciter des prêts hybrides, y compris des prêts commerciaux, des crédits à l’exportation et d’autres fonds spéciaux ». Comme nous le verrons dans la partie suivante, la promesse de ressources financières publiques est devenue une stratégie clé pour l’expansion internationale des EICI chinoises.
21Grâce à ces politiques, le secteur des contrats internationaux a non seulement grandi, mais il est également progressivement monté dans la chaîne de valeur. Les principales entreprises du secteur ont délaissé le bâtiment qui nécessite des niveaux de technologie et des compétences en gestion de projet relativement faibles pour des secteurs industriels et d’infrastructure plus complexes tels que la pétrochimie, les transports, la production énergétique et les télécommunications. Dans ce processus, les EICI contribuent à canaliser les technologies et les produits industriels chinois (en plus de la main-d’œuvre et des capitaux) vers les marchés étrangers, en particulier le monde en développement, en les connectant au système industriel chinois.
22Favoriser l’industrialisation grâce aux infrastructures est ainsi devenu la caractéristique chinoise de la coopération internationale au développement. Bien que beaucoup aient souligné la similarité avec l’expérience de développement intérieure de la Chine consistant à investir massivement dans les infrastructures, l’analyse ci-dessus suggère que cette démarche n’est pas uniquement due à la force des habitudes ; elle a plutôt été guidée par une stratégie spécifique visant à exporter les biens industriels et les technologies de la Chine par le biais de projets de construction et d’ingénierie. Cette stratégie de développement a été une condition nécessaire pour que la Chine se concentre sur le secteur des infrastructures, ce qui la distingue d’autres « donateurs émergents » tout aussi ambitieux, comme le Brésil et l’Inde, qui ne disposent ni d’un tel secteur de construction à l’étranger, ni d’une stratégie aussi clairement articulée.
23C’est ce lien entre la diplomatie économique et la politique industrielle de la Chine que j’appelle l’« alliance aide-contrats ». Pour les acteurs de cette alliance, la croissance des entreprises participant à des chantiers internationaux est la préoccupation immédiate, tandis que le développement des pays hôte n’est pas nécessairement pris en compte et les considérations diplomatiques sont reléguées au second plan. Cette explication économique ne nie pas l’importance de la politique dans l’élaboration des mesures d’aide au développement de la Chine ; comme l’ont fait valoir Zhang et Smith (2017), le rôle du ministère des Affaires étrangères dans l’orientation de l’aide ne doit pas être négligé, et la politique reste un élément central. Mais si la politique définit les contours de l’allocation de l’aide, l’« alliance aide-contrats » détermine comment la majeure partie de cette aide est utilisée.
24Pour illustrer l’importance des EICI dans l’économie politique chinoise, le tableau 2 présente les dix plus grandes EICI en fonction de leurs revenus internationaux en 2019, classées par la revue Engineering News-Record (ENR), une publication de référence dans le secteur du BTP. Les dix premières EICI font toutes partie des 96 entreprises d’État chinoises administrées par la Commission d’administration et de supervision des actifs publics (State-owned Asset Supervision and Administration Commission of the State Council (SASAC)), c’est-à-dire les entreprises d’État centrales. Leurs activités principales couvrent les secteurs industriels et les infrastructures (mais la participation aux chantiers internationaux est loin de se limiter à leur coeur de métier). Certains de ces groupes sont le résultat de fusions entre plusieurs entreprises d’État qui étaient déjà des EICI importantes (la China Road and Bridge Corporation et la China Harbour Engineering Company étaient des acteurs de premier plan dans le secteur de la construction routière et portuaire avant leur fusion au sein du China Communications Construction Group). Ces fusions, opérées dans le cadre de la consolidation industrielle impulsée par l’État, ont renforcé encore la position de leader de ces entreprises sur les marchés.
25Il convient de noter que si ces entreprises d’État comptent parmi les plus grands entrepreneurs en construction mondiaux, une part beaucoup plus importante de leur activité est réalisée en Chine. Nombre d’entre elles jouissent d’un monopole au niveau national dans leurs secteurs (tels que le pétrole et le gaz, ainsi que les chemins de fer). Même dans des secteurs hautement compétitifs comme la construction, les entreprises d’État centrales occupent une part de marché considérable. Elles font figure de « champions nationaux » créés à dessein par les réformes des entreprises d’État pour servir d’« instruments des politiques publiques […] et atteindre les objectifs fixés par le gouvernement national » (Naughton 2015 : 66). En effet, leurs efforts pour remporter des contrats internationaux ont été à la fois soutenus par des capacités développées au niveau national et motivés par le désir d’exporter ces capacités à l’étranger. Ainsi, l’argument de Naughton selon lequel ces « champions nationaux » n’occupent pas une place stratégique pour le développement économique de la Chine axé sur les exportations est contredite par la présente analyse.
- 11 « About Us », CHINCA, http://www.chinca.org/CICA/PresidentSpeech/Detail/17102414503811 (consulté le (...)
- 12 « Members with vice president status », CHINCA, http://www.chinca.org/CICA/info/19040917150211 (con (...)
26Le pouvoir des EICI chinoises tient non seulement au fait que la majorité d’entre elles sont des entreprises d’État, mais aussi à leur structuration en secteur industriel. L’Association des entrepreneurs en construction internationaux de Chine (CHINCA, pour China International Contractors Association), la chambre de commerce nationale du secteur, a été créée en 1988 et compte aujourd’hui plus de 1 500 membres11. L’association est dirigée par 43 des plus grandes EICI chinoises ainsi que par les institutions financières qui soutiennent leurs activités12. Il existe également des associations de niveau provincial là où les EICI sont très présentes (notamment dans le Shandong et l’Anhui). Loin d’être de simples associations autonomes, ces organisations sont en fait des organismes de régulation semi-officiels du secteur. La CHINCA a été chargée par le gouvernement de coordonner la fixation des prix et le développement du marché parmi les EICI (Annuaire statistique 1996 : 69-70). La déclaration de soutien de la CHINCA, parallèlement à celle de l’ambassade chinoise du pays ciblé, était d’ailleurs requise pour toute demande de financement des EICI aux banques stratégiques chinoises (Chen et Orr 2009 : 1204). Ces associations servent également à coordonner les relations entre le gouvernement et le secteur. Les postes de direction sont généralement occupés par des fonctionnaires du ministère du Commerce en poste ou à la retraite. Cela permet, d’une part, de faciliter le lobbying et, d’autre part, d’offrir au gouvernement une influence directe sur le secteur.
27J’ai parlé ci-dessus de la manière dont l’État chinois soutenait de manière active la participation des entreprises aux contrats de construction internationaux, notamment en instrumentalisant l’aide au développement. Cette partie est consacrée au rôle des EICI dans ce processus. Encouragées par la politique de l’État, elles associent l’aide au développement à divers types de financements pour stimuler leur expansion internationale. Ceci a entraîné de manière involontaire une confusion sur l’ampleur de l’aide au développement déployée par la Chine. Face à ces interrogations, la Chine a réagi en essayant d’articuler un nouveau concept de « financement du développement », remettant en cause la notion traditionnelle d’aide publique au développement (APD). Je soutiens pour ma part que la solution de ce casse-tête conceptuel réside moins dans les modalités de financement en elles-mêmes que dans le rôle des EICI. Ce sont elles qui, en s’adaptant à leur environnement et en saisissant des opportunités, ont fait évoluer la notion de financement du développement en Chine.
- 13 « 坦桑尼亞總理平達視察我援坦姆達天然氣管道項目 » (Tansangniya zongli Pingda shicha wo yuan Tan Muda tianranqi guandao xia (...)
28Comme nous l’avons évoqué plus haut, l’État soutient les projets internationaux des EICI grâce à un apport financier, et ces dernières puisent à diverses sources pour se développer à l’étranger, n’hésitant pas à mélanger ces sources sur un même projet. Par exemple, le gazoduc Mtwara-Dar es Salaam en Tanzanie semble être financé à la fois par un prêt concessionnel pour l’aide au développement et par un crédit préférentiel acheteur à l’export13. Le barrage de Bui au Ghana a été financé par un mélange de prêts concessionnels et de prêts commerciaux (Yankson et al. 2018), tout comme la ligne ferroviaire Addis-Abeba-Djibouti en Éthiopie (Morgan et Zheng 2019). Les EICI chinoises elles-mêmes mettent d’ailleurs en avant leur capacité à obtenir des financements auprès des institutions financières chinoises comme un facteur clé de leur compétitivité (Brautigam et Hwang 2019 : 325). Les responsables africains reconnaissent également que cette capacité joue beaucoup dans l’attribution des chantiers (Chin et Gallagher 2019 : 259). Le retrait des donateurs traditionnels du financement des infrastructures au cours des dernières décennies (Tierney et al. 2011 : 1898) n’a fait que renforcer l’impact de la Chine à cet égard.
29Parmi les différentes formes de financement, les prêts concessionnels et les crédits préférentiels acheteurs à l’export (CPAE) sont fondamentaux pour les EICI chinoises en lice sur des projets d’infrastructure à grande échelle. Ces deux types de prêts ont financé, ou partiellement financé, quelques-uns des plus grands projets chinois dans le monde en développement, tels que la ligne de chemin de fer à écartement normal reliant Mombasa à Nairobi et le port de Hanbamtota au Sri Lanka. En effet, les taux plus faibles et les durées plus longues de ces prêts concessionnels et des CPAE placent les EICI en bonne position pour les grands projets d’infrastructure impliquant plusieurs années de construction et des risques opérationnels élevés. La nature intergouvernementale de ces prêts donne en outre aux EICI une protection politique supplémentaire en cas de litige survenant au cours de la mise en œuvre du projet. En revanche, les CPAE et les prêts concessionnels sont aussi soumis à des procédures plus contraignantes par rapport aux autres types de financement proposés par les banques chinoises. C’est pourquoi ils semblent principalement accordés à des projets impliquant des entreprises d’État de premier plan.
30Bien que l’emprunteur des prêts concessionnels et des CPAE soit techniquement le gouvernement du pays hôte, ce sont les EICI chinoises qui sont les plus attentives aux modalités d’emprunt. Comme le montre la figure 3, l’entreprise de construction fait partie intégrante du processus d’emprunt dans les deux types de prêts. Par conséquent, si les quotas disponibles de prêts concessionnels et de CPAE pour chaque pays sont fixés par les responsables politiques chinois en fonction de considérations de politique étrangère, l’utilisation réussie de ces prêts est généralement due au travail des EICI chinoises sur le terrain. Les débats entre acteurs industriels corroborent ce dernier point. Par exemple, comme l’écrit un employé d’une EICI chinoise dans la principale publication du secteur, son entreprise a obtenu des prêts concessionnels et des CPAE au Ghana, parce qu’en tant qu’entrepreneur potentiel il a assuré lui-même la coordination entre les deux gouvernements pour les accords-cadres intergouvernementaux et pour la soumission de demandes de prêt à la CEXIM (Bian 2013 : 49).
31Preuve supplémentaire de la volonté des EICI de modeler l’aide au développement et les autres moyens de financement de la Chine en fonction de leurs intérêts, ces dernières réclament régulièrement davantage de soutien financier de l’État. Certaines préconisent par exemple d’abaisser les taux d’intérêt des prêts aux politiques de développement, moins compétitifs que ceux du Japon, considéré comme un grand rival (Chang 2015 ; Jiang 2016) ; d’autres suggèrent que la Chine fasse de l’adoption des normes techniques chinoises dans les projets industriels et d’infrastructure une condition d’obtention des prêts chinois, ce qui éviterait d’avoir à suivre les normes américaines, européennes et japonaises imposées par les promoteurs de projets (Liu 2015 : 66 ; Sun 2015 : 65).
- 14 Brahma Chellaney, « China’s Debt-Trap Diplomacy », Project Syndicate, 23 janvier 2017, https:// www (...)
32Cependant, ce modèle de financement peut induire un aléa moral. En tant que chargée d’un chantier de construction, l’entreprise n’a que peu de responsabilité quant à la viabilité économique du projet et sa capacité à générer suffisamment de revenus pour rembourser les prêts dans les délais. Cela incite les EICI chinoises à mettre en œuvre des projets risqués, boudés par d’autres donateurs ou créanciers, tant qu’elles peuvent prétendre à un financement de la Chine. Le projet controversé du port de Hambantota, construit par la China Harbor Engineering Company qui a fait pression pour obtenir des financements de la Chine, en est un exemple (Zhang 2019). En outre, de nombreux accords de prêts étant garantis par des ressources – Chin et Gallagher (2019) constatent que la moitié des prêts accordés par les banques de développement chinoises sont garantis par des matières premières telles que le pétrole, le cuivre, les diamants ou le cacao – cela a pu donner l’impression que la Chine prêtait de manière prédatrice en ayant pour arrière-pensée la saisie de ces collatéraux. Certains ont même accusé la Chine de se livrer à une « diplomatie du piège de la dette »14.
33Toutefois, il est peut-être plus exact d’affirmer que les EICI, courant peu de risques dans ce modèle de financement, surestiment les arguments en faveur d’un projet potentiel et encouragent le gouvernement hôte à rechercher un financement auprès de la Chine. De leur côté, les banques chinoises peuvent ne pas avoir une connaissance suffisante des situations locales pour évaluer correctement les risques des projets. Lorsque le projet connaît des difficultés financières, ce sont aussi bien les bilans des banques que la réputation du gouvernement chinois (en raison de la nature intergouvernementale des prêts) qui en souffrent. En outre, la présence d’EICI chinoises étant une condition d’obtention de financements chinois, elles se voient souvent attribuer des contrats sans passer par un processus d’appel d’offres rigoureux. Il n’est pas surprenant dans ce contexte que de telles pratiques aient donné lieu à des soupçons de corruption et à des réactions négatives de la part de l’opinion publique internationale.
- 15 Pour une critique, voir Deborah Brautigam, « Billions in Aid? », China in Africa. The Real Story, 2 (...)
- 16 « White Paper on China’s Foreign Aid », bureau d’Information du Conseil des affaires de l’État, rép (...)
- 17 « 中國進出口銀行’兩優’貸款介紹 » (Zhongguo Jinchukou Yinhang “liangyou” daikuan jieshao, Présentation du prêt co (...)
- 18 « AidData’s Global Chinese Official Finance Dataset, 2000-2014, Version 1.0 », AidData.
- 19 Conseil cambodgien pour la réhabilitation et le développement, Conseil pour le développement du Cam (...)
34La tendance des EICI à mélanger différents types de prêts a également entraîné une certaine confusion sur l’envergure de l’aide chinoise au développement, souvent largement surestimée par les observateurs extérieurs15 (pour une critique, voir Brautigam 2010). Une grande partie de la confusion semble provenir des similitudes entre les prêts concessionnels pour l’aide au développement et les CPAE. Selon le Livre blanc sur l’aide internationale, le gouvernement chinois ne considère pas les CPAE comme faisant partie de son aide internationale16. Tandis que les capitaux des deux types de prêts sont obtenus par la CEXIM sur les marchés financiers, le gouvernement subventionne avec son budget d’APD l’écart entre les coûts de la levée des capitaux et les taux appliqués pour les prêts concessionnels, alors qu’il ne le fait pas pour les CPAE. Dans la pratique, les deux prêts sont pourtant très similaires. Tous deux sont octroyés par la CEXIM (et par le même département des prêts préférentiels au sein de la banque) ; tous deux sont assortis de taux d’intérêt bas sur une longue période et d’un délai de grâce ; tous deux sont censés servir des objectifs diplomatiques. Seules différences : le prêt concessionnel est émis en yuan chinois tandis que le CPAE est émis en dollar américain, et les conditions d’obtention des fonds de contrepartie du gouvernement emprunteur ne sont pas les mêmes17. Par conséquent, les articles de presse et les travaux de recherche ne font souvent pas la distinction, les qualifiant tous deux de « prêts concessionnels ». Même selon AidData18, une base de données de référence qui prend habituellement soin de différencier les financements de type APD des « autres flux financiers », les prêts qui semblent être des CPAE (car émis en dollars américains) sont classés comme « APD ou assimilé ». Pour ajouter à la confusion, même les responsables chinois se trompent parfois. L’ambassade de Chine au Cambodge en a offert un exemple lorsqu’elle a inclus les projets financés par des CPAE en communiquant les chiffres de son APD à l’autorité de gestion de l’aide du Cambodge19. Le montant des CPAE ayant dépassé l’aide bilatérale (y compris les prêts concessionnels, les dons et les prêts sans intérêt) depuis 2012 (Kitano 2018), cela a entraîné une surestimation de l’aide au développement de la Chine et, par conséquent, une évaluation biaisée de ses intentions en matière de politique étrangère.
35La disponibilité des prêts a permis l’expansion des EICI chinoises sur le modèle des contrats d’ingénierie, d’approvisionnement et de construction (EPC pour Engineering-Procurement-Construction). Toutefois, après des décennies de croissance, le modèle EPC perd progressivement de sa vigueur pour plusieurs raisons structurelles : l’intense concurrence entre les EICI chinoises réduit leurs marges à des niveaux non rentables ; la hausse du coût de la main-d’œuvre en Chine érode leur compétitivité ; la marge de manœuvre des pays en développement pour emprunter à la Chine se réduit en raison de leur niveau d’endettement élevé.
- 20 « 習近平 : 未來對非重點實施 ‘八大行動’ » (Xi Jinping : weilai dui Fei zhongdian shishi “bada xingdong”, Xi Jinping (...)
36La réponse du secteur à la réduction des possibilités offertes par le modèle EPC a été de passer du rôle de simple « constructeur » à celui de « promoteur » (Comité éditorial 2011). Aujourd’hui, le secteur ne jure que par « l’intégration de l’investissement, de la construction et de l’exploitation » (tou jian ying yitihua 投建營一體化, IFCE), modèle approuvé par le président Xi Jinping pour la participation des entreprises chinoises au développement des infrastructures africaines lors du Forum sur la coopération sino-africaine de 201820. Cela signifie que les EICI étendent leurs activités à toute la filière. D’une part, elles cherchent à être plus proactives dans la planification, la conception et le lancement de nouveaux projets, plutôt que de simplement répondre aux demandes ; d’autre part, elles cherchent à s’impliquer davantage dans l’exploitation et la gestion des projets après la construction. Pour y parvenir, les EICI devront s’approprier les projets en tant qu’investisseurs au lieu de se contenter d’être des entrepreneurs sous contrat.
- 21 Yunnan Chen, « Railpolitik: The Strengths and Pitfalls of Chinese-Financed African Railways », Pand (...)
- 22 Zha Yin 查殷, « 亞吉模式領跑‘絲路’建設 » (YaJi moshi lingpao “silu” jianshe, Le modèle Addis-Djibouti mène le d (...)
37La voie ferrée Addis-Abeba-Djibouti est un bon exemple d’application du modèle IFCE : la China Civil Engineering and Construction Corporation (CCECC) a participé à la conception, à la construction proprement dite et à l’exploitation après les travaux. Le projet a généré près de 400 millions USD d’exportations chinoises vers l’Afrique et adopté les normes techniques chinoises21. En plus de l’utilisation d’un prêt de 2,5 milliards USD fourni par la CEXIM, la CCECC a également investi ses propres capitaux dans le secteur ferroviaire de Djibouti, ainsi que dans le développement immobilier le long de la voie de chemin de fer afin d’en augmenter la valeur commerciale22. Ce modèle d’« exploitation de l’ensemble de la chaîne de valeur » a été érigé en exemple à suivre pour les autres EICI chinoises, ce qu’elles semblent d’ailleurs faire, et pas seulement en Afrique. Comme le soulignent Bersch et Koivumaeki (2019 : 334) à propos de la participation chinoise à des projets d’infrastructures clés en Amérique latine, « le gouvernement et les entreprises chinoises adoptent plus fréquemment une approche intégrée, en gardant le contrôle des projets de la planification à l’exécution ».
38Par conséquent, il est probable que les EICI chinoises, en particulier les plus grandes, aient de plus en plus recours aux participations au capital lors de leur recherche de contrats à l’étranger, ce qui nécessitera des financements différents des prêts d’APD et des crédits à l’exportation traditionnels (Wang 2018). Parallèlement à la CEXIM et à la CDB, les deux banques stratégiques qui ont joué, et continueront à jouer, un rôle important en appui à la politique de « sortie du territoire » des entreprises chinoises, la Chine a également créé ces dernières années un certain nombre de fonds d’investissement destinés à soutenir les investissements en capital (voir Tableau 3). Ce sont à la fois des fonds souverains et des fonds de développement. Tout comme la combinaison aide au développement-crédit à l’exportation, l’hybridité de ces fonds va encore compliquer la nature des relations économiques de la Chine avec les autres pays en développement.
39L’évolution du modèle commercial des EICI est également source d’innovation conceptuelle au regard de ce que l’on peut considérer comme le « financement du développement » en Chine. Un ouvrage influent, écrit par l’ancien vice-président de la Banque mondiale Justin Yifu Lin et par Yan Wang, propose une conception du financement du développement sur plusieurs niveaux : l’APD traditionnelle, telle que définie par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), n’en serait que la définition la plus étroite (FD1) ; le sens plus large comprendrait également les crédits préférentiels accordés aux acheteurs à l’exportation (FD2), les prêts non concessionnels accordés par des entités publiques à des fins de développement (FD3), les prises de participation par des fonds souverains, les projets de développement soutenus par des garanties de l’État et les projets de partenariats public-privé (PPP) pour les infrastructures publiques (FD4) (Lin et Wang 2016). Il ressort clairement de l’analyse ci-dessus que ces catégories reflètent précisément les différentes sources de financement public exploitées par les EICI chinoises.
40Cet article propose un gros plan sur le rôle des EICI chinoises dans les activités de coopération au développement international de la Chine. J’utilise le concept d’« alliance aide-contrats » pour souligner le lien entre la diplomatie économique de la Chine et sa politique industrielle de promotion du développement axée sur les exportations de ses industries lourdes, dans laquelle les contrats de construction internationaux servent de levier stratégique. Bénéficiant d’un soutien politique privilégié, les EICI chinoises ont puisé de manière proactive dans diverses ressources financières avec le soutien de l’État pour alimenter leur expansion internationale. Elles sont devenues des acteurs de premier plan sur les marchés publics et privés internationaux, notamment en Afrique.
41L’économie politique des projets de construction internationaux fournit donc un autre prisme critique pour comprendre les activités de la RPC en matière d’aide au développement. La Chine fait valoir que son approche de la coopération internationale au développement est fidèle à l’esprit de la coopération Sud-Sud et donc moralement supérieure à l’aide à sens unique fournie par les pays du Nord. Cependant, la mission des EICI consistant à promouvoir l’exportation et l’ancrage de la capacité industrielle et des normes techniques de la Chine suit une logique à peine différente de la relation Nord-Sud traditionnelle où les économies industrialisées avancées occupent une position avantageuse dans les chaînes de valeur mondiales, consolidant des relations économiques asymétriques et laissant peu d’autonomie aux économies moins avancées.
42Pour soutenir leur activité, les EICI chinoises cherchent à dépasser leur rôle d’entrepreneur pour devenir des promoteurs. Cela peut avoir de profondes répercussions sur leurs relations avec les pays hôtes. Contrairement aux contrats EPC, où les interactions des EICI avec la société locale avaient tendance à être temporaires et limitées, elles devront dorénavant s’intégrer au paysage socio-économique local et entretenir des liens plus profonds avec les différents acteurs locaux au-delà du gouvernement en devenant responsables du développement d’infrastructures et de projets industriels de grande échelle. Il est donc inévitable qu’elles s’immiscent dans la politique locale, ce qui remettra en question le principe de non-ingérence de la Chine dans la coopération internationale au développement. Cela a déjà été observé au Myanmar, où les EICI chinoises sont très présentes, notamment en tant qu’investisseurs (Zou et Jones 2020).
43À mesure que les EICI chinoises assoient leur domination sur le marché mondial, la tension entre leurs intérêts commerciaux et les objectifs de politique étrangère de la Chine pourrait s’accentuer. Comme expliqué précédemment, la poursuite de projets non viables par les EICI a déjà dégradé la réputation de la Chine. Parce que c’est leur raison d’être, elles continueront à pousser à l’industrialisation et au développement des infrastructures dans le monde en développement, ce qui pourrait nuire à un développement plus équilibré et durable et, en fin de compte, à l’ambition de l’État chinois d’être un fournisseur mondial de biens publics.
- 23 « 關于駐外經商機構為企業辦理對外承包工程項目投標 (議標) 核准意見的暫行規定 » (Guanyu zhuwai jingshang jigou wei qiye banli duiwai che (...)
- 24 Marina Rudyak, « The Ins and Outs of China’s International Development Agency – Carnegie Endowment (...)
44Certains chercheurs ont avancé que la capacité de l’État chinois à surveiller et à réglementer les entreprises d’État sur les marchés étrangers était assez limitée (Xu 2014). Cela s’explique principalement par une fragmentation de l’autorité de surveillance, incitant les entreprises d’État à agir uniquement dans leur propre intérêt, parfois aux dépens de l’État (Liou 2014). Il semblerait néanmoins que l’État essaye de renforcer la surveillance réglementaire des EICI : depuis 2015, la participation à un appel d’offres dépassant 5 millions USD nécessite l’approbation préalable du bureau économique et commercial de l’ambassade de Chine. Les projets sont évalués sur la base de critères tels que leur cohérence avec la politique commerciale globale de la Chine et les risques politiques anticipés23. La création de l’Agence chinoise de coopération internationale pour le développement (CIDCA) en 2018 représente une autre tentative de reprise de contrôle de l’État sur l’aide au développement. En soumettant les activités commerciales des EICI à un processus d’ingénierie inversée pour en faire des projets d’aide, l’agence pourrait aussi réduire leur autonomie. Cependant, la position relativement fragile de l’agence dans le système administratif chinois, en plus de l’inertie bureaucratique, ralentissent tout changement substantiel des processus d’aide24 (Zhao et Jing 2019). Dans un avenir proche, les EICI continueront sans doute à faire valoir leurs intérêts en remplissant la mission qui leur a été confiée, à savoir « sortir du territoire » et encourager l’exportation des capacités industrielles de la Chine. Il est probable, cependant, que cela engendrera de nouveaux défis pour l’État qui, même s’il essaiera de renforcer sa surveillance et son contrôle, aura inévitablement un temps de retard.
L’auteure tient à remercier les organisateurs et les participants de la conférence « Chinese Global Engagement Aboard: Changing Social, Economic and Political Configurations » organisée en juillet 2019 à l’Université des sciences et technologies de Hong Kong, où une première version de cet article a été présentée et a reçu des commentaires constructifs. L’auteure remercie également les deux relecteurs anonymes et le comité éditorial de Perspectives chinoises pour leurs précieux commentaires.
Manuscrit reçu le 2 octobre 2019. Accepté le 14 août 2020.
45Sources primaires
46Annuaires statistiques de l’économie et du commerce extérieur de la Chine 中國對外經濟貿易年鑒 (Zhongguo duiwai jingji maoyi nianjian). 1989, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 2000. Pékin : Zhongguo duiwai jingji maoyi chubanshe.