1Dans les affaires internationales, les syndicats chinois adoptent une politique d’indépendance et d’autonomie, de respect mutuel, de recherche d’un terrain d’entente accompagnée d’une reconnaissance des différences, de renforcement de la coopération et d’établissement de liens d’amitié. En se basant sur des principes d’indépendance, d’égalité, de respect mutuel et de non-ingérence dans les affaires internes, ils établissent et développent des liens d’amitié à grande échelle avec des organisations syndicales au niveau international et avec chaque pays, participent activement à l’initiative Belt and Road, promeuvent l’amitié entre les classes ouvrières de Chine et d’ailleurs et, avec les syndicats et les travailleurs du monde entier, luttent pour la paix mondiale, le développement, la coopération, les droits des travailleurs et le progrès social en encourageant la construction d’une communauté de destin pour l’humanité.
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3En tant qu’organisation de masse issue du léninisme et unique syndicat autorisé en Chine, la FNSC a été largement critiquée pour son apparente incapacité à représenter les intérêts de ses membres. Peu d’attention, cependant, a été apportée au rôle de plus en plus actif joué ces dernières années par cette organisation sur la scène internationale. La Fédération ne mâche pas ses mots lorsqu’elle exprime ses ambitions au niveau mondial. Dès 2013, elle a amendé sa constitution pour appeler à « la formation d’un nouvel ordre juste, rationnel, démocratique et harmonieux du mouvement syndical international »2. Si cette prétention a été abandonnée en 2018 à la faveur de la formulation adoptée ci-dessus, la « formation d’un nouvel ordre du mouvement syndical international » (xingcheng guoji gongyun xin zhixu 形成国际工运新秩序) reste l’une des tâches fondamentales d’un « syndicalisme socialiste aux caractéristiques chinoises » (jianchi Zhongguo tese shehuizhuyi gonghui 坚持中国特色社会主义工会)3. Dans le contexte de l’initiative Belt and Road, la FNSC est appelée à jouer un rôle clé à travers la diplomatie des peuples et les échanges culturels, mais aussi en aidant les entreprises chinoises à établir des relations harmonieuses avec les travailleurs étrangers, et contribuer ainsi à leur croissance durable4.
- 5 « China to boost training for unions », Khmer Times, 29 novembre 2017, https://www.khmertimeskh.com (...)
- 6 Ibid.
- 7 Voir le site internet officiel de l’organisation http://csaf.org.kh/en/about-csaf-2.
4Quel modèle de syndicat la FNSC s’efforce-t-elle de promouvoir ? Quel impact ses activités ont-elles sur le terrain dans d’autres pays ? Le Cambodge apporte des éléments de réponse à ces questions. En novembre 2017, les autorités chinoises et cambodgiennes se sont officiellement engagées à « intensifier la formation des ressources humaines afin de renforcer la coopération entre les syndicats et les propriétaires d’usines chinoises au Cambodge ». Pour ce faire, les syndicats cambodgiens ont été invités en Chine afin de « mieux comprendre et améliorer le monde du travail »5. À cette occasion, le ministre cambodgien du Travail, Ith Samheng – en réponse aux critiques internationales contre le virage autoritaire du gouvernement Hun Sen – a incité les syndicats cambodgiens à « travailler main dans la main avec les Chinois », dans la mesure où « les syndicats cambodgiens ne seront pas les bienvenus en Europe et aux États-Unis dans le contexte politique actuel »6. Le même mois, la FNSC signait un accord confidentiel avec le Forum de l’alliance de la société civile du Cambodge (Cambodian Civil Society Alliance Forum ou CSAF), un organisme de tutelle regroupant des syndicats locaux et des ONG créé en 2016 par le gouvernement cambodgien dans le but de « [soutenir] le développement du pays à travers la société civile conformément à la politique de développement national du Cambodge »7.
- 8 « 开启中国与柬埔寨职工人文交流的大门 : 中柬职工交流营在京开营 » (Kaiqi Zhongguo yu Jianpuzhai zhigong renwen jiaoliu de damen : (...)
- 9 Ibid.
- 10 Ibid.
5La coopération entre les deux organisations a officiellement commencé le 23 avril 2018, lorsque la FNSC a invité un groupe de syndicalistes cambodgiens affiliés à la CSAF à un voyage d’une semaine en Chine, inauguré à Pékin par un événement promouvant les « échanges humains » (renwen jiaoliu人文交流) des syndicats chinois dans le cadre de l’initiative Belt and Road8. Dans le jargon officiel réservé à ces occasions, la réunion a notamment été présentée comme un moyen d’« approfondir les échanges entre les travailleurs des deux pays, et de renforcer la compréhension des syndicats et des travailleurs cambodgiens vis-à-vis de l’initiative Belt and Road et [du rôle] de la FNSC dans l’établissement de relations de travail harmonieuses, la protection des droits et des intérêts des travailleurs, la diffusion de l’esprit du travailleur modèle et de l’artisanat, etc. »9. Tous ces objectifs étaient supposés être atteints « à travers des conférences, des discussions informelles, des sessions d’études sur différents sujets, des visites en entreprise et des circuits culturels »10.
- 11 Mark Grimsditch, « The Cambodia Conundrum: The Belt and Road, Private Capital and China’s ‘Non-inte (...)
6L’expérience cambodgienne constitue un cas particulièrement adapté pour étudier l’influence internationale de la FNSC, et ceci pour au moins deux raisons. Premièrement, depuis le milieu des années 1990, le Cambodge a connu une montée en puissance et une diversification de ses syndicats. Ces derniers, souvent alignés avec le gouvernement, ont aussi donné naissance à un mouvement indépendant dynamique. Un paysage d’une telle diversité fait du Cambodge un terrain d’étude idéal pour analyser les modes d’opération de la FNSC dans un contexte de pluralisme syndical. Deuxièmement, ces dernières années, la Chine a effectué des investissements considérables au Cambodge. Entre 2000 et 2017, les investissements chinois ont représenté 23 % de l’ensemble des investissements étrangers dans le pays, plaçant la Chine de loin en première position11. Forte de ses flux d’investissements, la Chine a un poids conséquent sur les politiques cambodgiennes, en particulier la politique du travail, ce qui amplifie encore l’impact potentiel des activités de la FNSC (Lawreniuk 2019).
- 12 « L’OIT et la Fédération nationale des syndicats de Chine unissent leurs forces pour mettre en œuvr (...)
7En examinant les activités de la FNSC au Cambodge et en analysant les réponses des acteurs locaux, cet article contribue à la littérature scientifique sur les syndicats chinois qui, à de rares exceptions près (voir par exemple Page 2017 et Quan 2018), a largement négligé la dimension internationale de cette organisation. L’importance de ce sujet relativement inexploré est assez évidente si l’on considère le fait que la FNSC est non seulement la plus grande organisation syndicale du monde, mais aussi un acteur clé au sein de l’Organisation internationale du travail (OIT) et d’autres institutions internationales, comme en témoigne la signature, en 2019, d’un accord de coopération Sud-Sud entre la Fédération et l’OIT sur le développement des syndicats dans les régions Asie et Pacifique12.
8L’article entend non seulement mieux faire connaître les activités de la FNSC hors du territoire chinois, mais aussi enrichir le débat sur l’impact social des investissements chinois à l’étranger. Ces dernières années, il y a eu de nombreuses discussions autour de ce que Ching Kwan Lee a appelé le « spectre de la Chine mondiale », situation dans laquelle les capitaux chinois sont « largement perçus comme “anormaux” dans un ordre mondial néolibéral où le marché est considéré comme une force naturelle et le principe de libre circulation des capitaux comme un principe intouchable » (Lee 2017 : 1). Tandis que plusieurs auteurs ont mis en lumière les violations graves du droit du travail commises par des investisseurs chinois à l’étranger (Halegua 2018), d’autres ont critiqué l’idée d’une exceptionnalité des capitaux chinois en montrant comment les investisseurs chinois font preuve d’une capacité remarquable à s’adapter aux pratiques locales, au lieu de les changer (Smith et Zheng 2016 ; Mueller 2018 ; Reisach 2018).
9Cependant, alors que ces études se concentrent principalement sur les relations entre les partenaires sociaux et les violations du droit du travail, il est important de rappeler que les investissements chinois n’arrivent pas dans un espace vide dénué de toute caractéristique. Comme Lee l’a observé, les investisseurs chinois doivent composer avec des pressions politiques, économiques et sociales au niveau local, à travers un processus de contestation aboutissant parfois à l’autonomisation d’acteurs locaux, tels que l’État ou la société civile, dans le pays cible (Lee 2017 : 9). En prenant en compte ces tensions, Ruben Gonzalez-Vicente a récemment montré la nécessité de se détourner du moment de production effective de l’accumulation du capital vers le moment de la « pré-distribution », qu’il définit comme « les cadres sociétaux et institutionnels plus larges qui accompagnent en premier lieu un type d’investissement et qui entretiennent un lien symbiotique avec des formes spécifiques de capital » (Gonzalez-Vicente 2020 : 165).
10En m’appuyant sur cette incitation à prêter attention au contexte sociétal plus large autour des investissements chinois, je pose deux questions centrales dans le présent article : Quelles sont les relations de la FNSC avec les syndicats locaux au Cambodge ? Quelles sont les implications potentielles de ces relations pour le mouvement syndical cambodgien et, par extension, pour les investisseurs de Chine et d’ailleurs ? Cet article montre plus particulièrement comment la FNSC soutient de manière systématique les acteurs cambodgiens locaux alliés du gouvernement, habituellement négligés par le mouvement syndical international, en leur fournissant une aide matérielle et des opportunités de voyage à l’étranger. Si l’impact réel de ces échanges reste à déterminer, cette coopération n’étant qu’à ses balbutiements, l’article discute l’attractivité du syndicat chinois pour cette cohorte de syndicalistes cambodgiens, ainsi que la manière dont cette attraction modèle leur compréhension de ce qu’est un syndicat et de la manière dont il devrait fonctionner. Il montre également en quoi ces activités peuvent changer le paysage syndical au Cambodge en s’alignant sur les intérêts des autorités et des employeurs dans un contexte global de réformes juridiques et de répression des syndicats et de la société civile. De fait, le gouvernement comme le milieu des affaires cambodgien dans son ensemble ont tout intérêt à un apprivoisement du mouvement syndical à travers le renforcement d’organisations conciliantes et strictement corporatistes – le premier pour assurer la stabilité sociale et politique nécessaire à sa survie, le second pour garantir que ses activités ne soient pas perturbées par des tensions ouvrières.
11L’article est divisé en quatre parties. La première partie explique succinctement la structure de la FNSC, ainsi que ses contraintes et limitations en matière de fonctionnement. La seconde partie se concentre sur les syndicats cambodgiens en décrivant le processus historique ayant mené à la création d’un mouvement syndical extrêmement diversifié ainsi que les défis auxquels il est confronté aujourd’hui. La troisième partie décrit la coopération entre la FNSC et les syndicats cambodgiens à travers les voix de syndicalistes cambodgiens ayant voyagé en Chine à l’invitation de leurs homologues chinois ou ayant participé à d’autres activités organisées par la Fédération. Enfin, la conclusion propose une discussion sur les implications de mes résultats dans un contexte de montée en puissance de la Chine sur la scène internationale.
12Cet article s’appuie sur 31 entretiens semi-directifs conduits au Cambodge entre 2018 et 2019 avec des responsables syndicaux, des membres du personnel d’ONG spécialisées dans le travail et des représentants du gouvernement. Via un échantillonnage en boule de neige, j’ai interrogé 22 responsables de syndicats et d’associations pro-gouvernementaux ayant eu des échanges avec la Chine (plus d’une fois dans trois cas) ; quatre leaders de syndicats indépendants ; deux responsables du CSAF ; et deux membres d’ONG. Si l’échantillonnage en boule de neige est souvent problématique dans la mesure où il tend à biaiser l’échantillon en sélectionnant des personnes ayant des profils et des attitudes similaires, il s’agissait dans ce cas précis d’une méthode appropriée pour atteindre un groupe relativement soudé de syndicalistes cambodgiens partageant l’expérience d’un voyage en Chine. Ces entretiens s’appuient également sur des informations collectées lors de dizaines d’entretiens avec des syndicalistes, des militants, des avocats spécialisés dans le droit du travail et des responsables gouvernementaux du Cambodge menés au cours des cinq dernières années. Malheureusement, les nombreuses sollicitations que j’ai effectuées auprès de la FNSC à Pékin pour interroger des syndicalistes chinois ayant participé à ces échanges sont restées sans réponse.
- 13 « 李克强 : 让改革发展成果惠及全体人民 » (Li Keqiang : rang gaige fazhan chengguo huiji quanti renmin, Li Keqiang : (...)
- 14 « 李克强在中国工会十七大做经济形势报告 » (Li Keqiang zai Zhongguo gonghui di shiqi da zuo jingji xingshi baogao, Li K (...)
13Créée à Canton en 1925 dans les tourments de l’ère républicaine, la FNSC reste à ce jour un modèle classique de syndicat léniniste, structuré autour du principe de « centralisme démocratique » et fonctionnant comme « une courroie de transmission » entre l’État-parti et les travailleurs (Harper 1969). Étant donné le nombre considérable de membres à son actif – autour de 300 millions selon les dernières estimations – et son rôle important de légitimation du Parti communiste chinois, il est peu probable que la Fédération connaisse des changements substantiels dans un avenir proche. En effet, lors du 16ᵉ congrès national de la FNSC organisé en octobre 2013, le Premier ministre Li Keqiang a exprimé le souhait que « les syndicats à tous les niveaux continuent d’être des ponts et des liens (qiaoliang he niudai 桥梁和纽带) entre le Parti et le gouvernement et l’ensemble des travailleurs et des employés, ralliant les masses à la cause de la modernisation du pays »13. Ces attentes des dirigeants chinois ont été confirmées presque mot pour mot lors du 17ᵉ congrès qui a lieu cinq ans plus tard14.
14Certains chercheurs ont montré comment la FNSC pèse sur l’élaboration des nouvelles lois et réglementations liées au travail, grâce à son intégration au sein de l’État-parti (Unger et Chan 1995 ; Gallagher et Dong 2011). D’autres ont souligné les raisons pour lesquelles il n’était pas possible de traiter la FNSC comme une entité monolithique, compte tenu de la diversité de l’organisation du point de vue géographique et hiérarchique (Liu 2010). Mais la plus grande partie de la littérature se concentre sur les limitations et l’inefficacité de la Fédération. Pour ne citer que quelques-unes de ces analyses critiques, un article de Bill Taylor et Li Qi daté de 2007 montre en quoi la FNSC, au vu de plusieurs critères, ne peut même pas être considérée comme un syndicat : son mandat constitutionnel de protection des intérêts de ses membres entre en conflit avec son devoir de garantie des droits de la classe ouvrière (et donc du pays) dans son ensemble ; elle manque de démocratie interne ; et elle profite d’un monopole légal néfaste sur la représentation des travailleurs en vertu de ses liens avec l’État-parti. De même, Feng Chen (2009) montre que si les bureaucraties syndicales peuvent jouer un rôle actif dans les législations et les conflits liés au travail, sur le terrain, la subordination des syndicats à la direction ne leur laisse aucune marge de manœuvre. En adoptant une perspective plus large, Patricia Chen et Mary Gallagher (2018 : 1032) expliquent comment l’appropriation de la représentation des travailleurs par la FNSC constitue un « bricolage politique » visant à prévenir l’émergence d’un véritable mouvement syndical en Chine.
15Ces dernières années, les tentatives de réformes au sein de la FNSC ont fait à plusieurs reprises les gros titres des journaux, mais à chaque fois, l’excitation a rapidement laissé la place à la déception. En 2006 par exemple, la FNSC a réussi à syndiquer les magasins Walmart en Chine (Blecher 2008). La syndicalisation de Walmart ayant été impulsée par l’action officieuse de cadres syndicaux locaux, les médias chinois et internationaux ont salué un tournant du syndicalisme chinois, ce qui a redoré l’image de la FNSC à l’international. Malheureusement, des études ont montré que ces nouveaux syndicats sont rapidement retombés dans les schémas habituels d’apathie et de manque de transparence et de démocratie (Chan 2011). Quelques années plus tard, en mai 2010, les travailleurs d’une usine de pièces automobiles Honda de Nanhai sont parvenus à se mobiliser, obtenant une hausse des salaires de 33 % et la promesse de véritables élections du comité de la section syndicale (Chan et Hui 2012). D’abord considérés comme un tournant pour le mouvement ouvrier chinois, les espoirs suscités par les élections syndicales ont rapidement été déçus l’année suivante, les sièges du tout nouveau comité ayant été en grande partie accaparés par la direction (Lau 2012). Dans l’ensemble, si la FNSC a fait de ses expérimentations électorales démocratiques au niveau local la pierre angulaire de sa propagande durant deux décennies, ces élections ont été au mieux indirectes et pseudo-démocratiques, et elles ont rarement abouti à l’établissement de sections syndicales responsables devant les travailleurs (Chan 2015 ; Hui et Chan 2015 : 621).
16Les limites de la FNSC sont tout aussi évidentes au vu de ses expériences en matière de négociation collective. Dans le contexte chinois, la nature conflictuelle de la négociation collective (jiti tanpan 集体谈判) – qui implique un conflit d’intérêts entre les employeurs et les employés – a été diluée en un processus de « consultation collective » (jiti xieshang 集体协商) basé sur l’hypothèse d’une unité fondamentale des intérêts de l’entreprise et des travailleurs et sur une approche formelle où les contrats collectifs se réduisent généralement au strict minimum légal (Brown 2006). Cela n’a pas empêché les syndicats chinois d’expérimenter différentes méthodes au niveau local ou sectoriel dans le cadre d’une réforme descendante de la FNSC (Friedman 2014 ; Wen et Lin 2015), ce qui a permis occasionnellement à des syndicats de mettre en place des pratiques relativement efficaces de négociation collective (Pringle et Meng 2018 ; Froissart, Liu, et Meng 2019). Cependant, le caractère exceptionnel de ces expériences est mis en évidence par le fait qu’il a fallu ces dernières années l’intervention d’ONG pour permettre l’émergence en Chine d’une véritable « négociation collective impulsée par les travailleurs » dans laquelle ces derniers sont en mesure de formuler des demandes allant au-delà du minimum légal (Froissart 2018). Toutes ces limites ont rendu la FNSC inutile aux yeux des travailleurs chinois – une inutilité qui incite à s’interroger sur le type d’enseignements qu’une telle organisation pourrait bien apporter à ses partenaires étrangers.
17Les syndicats cambodgiens partagent les mêmes racines léninistes que la FNSC. Après la fin du régime des Khmers rouges en 1979, le Cambodge a été dirigé pendant près d’une décennie par un gouvernement soutenu par le Vietnam qui s’est efforcé de réorganiser l’économie de manière centralisée. Afin de faciliter le contrôle et la planification, les autorités cambodgiennes ont établi des associations parrainées par l’État, et notamment des « syndicats », dans les ministères gouvernementaux ou des agences au niveau des provinces et des districts (Nuon et Serrano 2010 : 20). Conformément à l’approche léniniste classique, le gouvernement considérait ces syndicats « non seulement comme des groupes charnières pour diffuser des messages de ses membres vers l’État et inversement, mais aussi des organisations de masse portant la voix du peuple » (ibid.). Comme les syndicats chinois aujourd’hui, les syndicats cambodgiens des années 1980 fournissaient également des services sociaux tels que l’organisation d’activités de loisirs pour leurs membres ou la mise en œuvre de projets éducatifs pour les pauvres et les analphabètes.
18Avec le retrait des Vietnamiens en 1989 et la fin de l’embargo international, le gouvernement cambodgien s’est tourné vers une stratégie de développement basée sur la privatisation à grande échelle et les investissements étrangers (Slocomb 2010). Dans ce contexte, les syndicats historiques ont perdu leur justification et ont été largement absorbés par la bureaucratie gouvernementale. Les accords de Paris de 1991 ont permis à l’Autorité provisoire des Nations unies au Cambodge (APRONUC) de prendre le contrôle du gouvernement jusqu’à l’organisation d’élections démocratiques en 1993. Durant ces premières années de paix, les donateurs étrangers ont exercé un pouvoir disproportionné sur la politique cambodgienne et en ont déterminé les grandes orientations. Soucieuses de reconnaissance internationale, les autorités cambodgiennes ont intégré à leur activité législative des concepts clés tels que la société civile, la bonne gouvernance, la décentralisation, l’égalité des sexes et les droits humains (Slocomb 2006 : 391). Ce discours transparait dans la constitution cambodgienne de 1993 qui comprend des engagements à respecter l’État de droit et les droits de l’homme, et notamment des mesures spécifiques de protection des droits du travail tels que le droit des citoyens à choisir leur emploi, le droit à un salaire égal pour un travail égal, la garantie de l’emploi des femmes pendant la grossesse, le droit à un congé maternité, la liberté d’association et le droit de grève (Adler et Woolcock 2009 : 170).
19Cela s’est non seulement traduit par la création d’une société civile dynamique, mais aussi par une montée du militantisme syndical au sein de la toute nouvelle industrie textile établie à Phnom Penh au milieu des années 1990. Ces premières mobilisations n’étaient pas tant motivées par des revendications salariales, mais plutôt par le traitement de gérants étrangers non khmerophones, plus particulièrement chinois, impliquant notamment des violences ou menaces de violences, des heures supplémentaires forcées ou des injures racistes (Hughes 2007 : 842). L’année 1996 a vu la création du Syndicat libre des travailleurs du royaume du Cambodge (Free Trade Union of Workers of the Kingdom of Cambodia ou FTUWKC), qui a immédiatement cherché à établir des liens avec le mouvement syndical international et la société civile (Arnold et Shih 2010 : 406). Contrairement à la Chine, où l’État-parti domine le paysage politique et ne laisse pas de place à une opposition organisée sous quelque forme que ce soit, l’existence d’une authentique opposition politique au Parti du peuple cambodgien (PPC) de Hun Sen a joué un rôle fondamental dans l’émergence d’un syndicalisme indépendant et dans la formulation des revendications des travailleurs, non plus dans un discours nationaliste, mais en termes de « droits » (Hughes 2007 ; Norén-Nilsson 2016 : 141, 185).
20D’autres forces, des ONG internationales, des syndicats, des groupes de consommateurs, mais aussi l’OIT, ont contribué à l’émergence de ces syndicats locaux. La pression de l’OIT et des syndicats américains pour inscrire la liberté d’association et la négociation collective dans le cadre réglementaire, toutes deux absentes des lois sur le travail passées en 1992, a abouti à une réforme de la loi sur le travail de 1997 qui ne précisait pas de nombre minimum de membres pour créer un syndicat et ne limitait pas le nombre de syndicats pouvant représenter des travailleurs dans une seule entreprise (Ward et Moyly 2016 : 262). Cependant, la réforme du droit étant insuffisante pour améliorer les conditions de travail, en 1999, les pressions exercées par le mouvement syndical international ont abouti à la signature d’un accord bilatéral sur le textile entre les États-Unis et le Cambodge, puis à l’établissement du programme Better Factories Cambodge (BFC) de l’OIT – un système de surveillance conditionnant l’augmentation des quotas de production à l’application de normes de travail au niveau des usines (Kolben 2004 ; Polaski 2006). Si après la fin de l’accord commercial avec les États-Unis en 2004 et la levée des quotas de sécurité imposés par le gouvernement américain à la Chine en 2008, les autorités cambodgiennes ont cessé de vouloir positionner le pays en tant que producteur « éthique », ces développements ont créé des conditions favorables à une croissance vive du nombre de syndicats au Cambodge.
21Même si les ONG internationales et l’OIT avaient su jouer un rôle de modérateur, en cherchant à dissocier les questions syndicales de la politique partisane et en tentant de remplacer l’action collective publique des fonctionnaires par des formes de participation organisée à huis clos avec des représentants élus (Hughes 2007 ; Ward et Mouyly 2016 ; Arnold 2017), la nature des liens entre les premiers syndicats et l’opposition politique a d’emblée mis le gouvernement cambodgien sur ses gardes. D’une part, pour contrer l’influence croissante des syndicats alliés de l’opposition, le gouvernement et les employeurs individuels ont commencé à créer leurs propres syndicats. Ces organisations ont prétendu que les syndicats pouvaient aider les travailleurs à faire valoir leurs droits sans recourir à la grève, mais en utilisant plutôt la négociation et les bonnes relations avec le patronat. D’autre part, les autorités n’ont pas hésité à utiliser la violence. La vigilance de la société civile internationale vis-à-vis de la situation au Cambodge n’a pas empêché en 2004 l’assassinat, en plein jour dans le centre de Phnom Penh, de Chea Vichea, le leader populaire du FTUWK, un assassinat très probablement motivé par des raisons politiques et pour lequel personne n’a été arrêté. D’autres syndicalistes de la même organisation ont été assassinés dans les années suivantes.
- 15 Communication par e-mail avec le bureau de Phnom Penh de l’American Centre for International Labor (...)
22La croissance du mouvement syndical cambodgien s’est poursuivie en dépit de ces événements choquants. En effet, selon les données officielles du ministère cambodgien du Travail et de la formation professionnelle, le pays comptait en 2019 pas moins de 28 confédérations syndicales, 180 fédérations et 4 351 syndicats de base15. Outre les syndicats alliés à l’opposition ou au gouvernement, un troisième type d’organisation est apparu à la fin des années 1990 : les « syndicats indépendants », qui ont mis l’accent sur leur neutralité politique et créé des liens étroits avec la société civile internationale. Néanmoins, en termes de densité, le taux de syndicalisation reste assez faible, avec des estimations autour de 1 % pour l’ensemble de la main-d’œuvre cambodgienne, à l’exception notable de l’industrie de l’habillement, où plus de 60 % des travailleurs sont syndiqués (Nuon et Serrano 2010 : 1).
23La littérature existante met en évidence une série de défis et de limites structurelles auxquels les syndicats cambodgiens sont confrontés. Tout d’abord, les syndicalistes cambodgiens doivent quotidiennement faire face aux menaces et aux intimidations des employeurs, quand ceux-ci n’essayent pas de les corrompre. Un grand nombre d’entre eux sont tout simplement licenciés et il leur est presque impossible de trouver un nouvel emploi (HRW 2015 : 76-81). Deuxièmement, les employeurs exploitent les divisions politiques entre les syndicats pour miner la solidarité entre les travailleurs et leur capacité de mobilisation (Oka 2015 : 665). Troisièmement, les employeurs du secteur textile ont de plus en plus recours à une main-d’œuvre informelle et flexible sur des courtes durées, voire à la journée, pour réduire le nombre d’adhésions aux syndicats et forcer les travailleurs à accepter des conditions autrement inacceptables (Yale Law School 2011). Enfin, il existe clairement un manque de démocratie interne au sein des syndicats, ce qui entraîne des inégalités de genre et une certaine déconnexion entre les dirigeants syndicaux et leur base, une situation particulièrement flagrante dans le secteur textile, où une main-d’œuvre presque entièrement féminine est représentée principalement par des hommes (Arnold 2017 : 28).
- 16 Niem Chheng, « Union Leader Six Found Guilty over Violent Protests in 2018 », The Phnom Penh Post, (...)
- 17 Mom Kunthear, « Appeal Court Overturns Convictions of Six Unionists », Khmer Times, 30 mai 2019, ht (...)
- 18 Mong Palatino, « The Trouble with Cambodia’s New Law on Trade Unions », The Diplomat, 18 avril 2016 (...)
- 19 Long Kimmarita, « Trade Union Bill Changes Passed », The Phnom Penh Post, 13 octobre 2019, https:// (...)
24L’année 2014 a marqué un tournant pour le mouvement syndical cambodgien. Du 24 décembre 2013 au début du mois de janvier 2014, des dizaines de milliers d’ouvriers du textile se sont mis en grève pour demander au gouvernement de doubler le salaire minimum (AMRC 2014). Pendant près de deux semaines, la mobilisation a paralysé l’ensemble du système industriel cambodgien jusqu’au matin du 3 janvier 2014, lorsque la police militaire a ouvert le feu sur les ouvriers en grève dans une zone industrielle de la périphérie de Phnom Penh, faisant quatre morts et une quarantaine de blessés (AMRC 2014 : 21). Suite à ces événements, les autorités cambodgiennes ont agi rapidement pour renforcer leur emprise sur les syndicats dans un contexte de répression générale contre l’opposition politique et les médias indépendants. Premièrement, six dirigeants emblématiques de syndicats indépendants impliqués dans les grèves ont été poursuivis en justice sous de fausses accusations : incitation à des actes intentionnels de violence, dommages intentionnels, menaces de destruction avec ordre, et blocage de la circulation publique16. Ils ont tous été reconnus coupables en décembre 2018 avant que les chefs d’accusation ne soient abandonnés en appel quelques mois plus tard suite à l’intervention, dans un curieux acte de mise en scène politique, du Premier ministre Hun Sen lui-même17. Deuxièmement, en avril 2016, les autorités cambodgiennes ont adopté une loi sur les syndicats controversée, fixant un ensemble d’exigences strictes pour adhérer à un syndicat, des obligations contraignantes de rapport et des limitations de la capacité des syndicats à organiser des grèves18. Bien que la loi ait été amendée en 2019, les préoccupations des syndicats indépendants n’ont guère été prises en compte19. C’est dans ce contexte tendu que la FNSC a commencé à intensifier ses activités au Cambodge.
- 20 Mom Kunthear, « Minimum Wage Council Selects Vice Presidents », Khmer Times, 30 août 2019, https:// (...)
25Au Cambodge, la FNSC interagit principalement avec trois acteurs locaux. Son partenaire principal est la Chambre nationale de l’alliance syndicale du Cambodge (National Union Alliance Chamber of Cambodia ou NACC), une confédération syndicale établie en 2007 après une scission avec la Confédération des syndicats du Cambodge (Cambodian Confederation of Trade Unions ou CCTU), la principale confédération alliée au parti au pouvoir. Au moment de mon enquête de terrain, la NACC était dirigée par Som Oun, ancien représentant des employés d’une petite société immobilière, propriété d’un syndicaliste de la première heure fondateur d’une fédération proche du Premier ministre (Nuon et Serrano 2010 : 77). Selon mes interlocuteurs, en 2019, la NACC pouvait revendiquer près de 400 000 membres dans des secteurs aussi divers que le caoutchouc, le textile et les chaussures, le transport, la bière et le secteur informel. On a clairement pu constater l’ascension politique de Som Oun en août 2019, lorsque le Conseil national sur le salaire minimum – organisme officiel sous l’égide du ministère du Travail et de la formation professionnelle – l’a choisi pour être l’un des deux vice-présidents chargés de représenter les travailleurs et les employeurs lors des discussions sur le salaire minimum dans les secteurs du textile et de la chaussure en 202020.
- 21 Entretiens à Phnom Penh, 26 juillet 2019.
- 22 Ibid.
26La NACC est non seulement membre du CSAF, mais elle joue également un rôle central au sein de l’organisation, Som Oun étant l’un de ses présidents adjoints. Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, le CSAF a été établi en 2016 par le gouvernement cambodgien en tant qu’organisme de tutelle visant à faciliter les interactions des ONG locales et des organisations communautaires avec les départements gouvernementaux et à les mettre en contact avec de potentiels donateurs internationaux. Selon les responsables du CSAF avec lesquels je me suis entretenu, en juillet 2019, le Forum regroupait 180 ONG et organisations communautaires cambodgiennes qu’il avait mises en contact avec des donateurs chinois pour la mise en œuvre de projets dans quatre domaines : l’éducation, l’accès à une eau salubre, la santé et l’énergie solaire21. À cette époque, la Chine était le seul pays à avoir manifesté de l’intérêt pour le CSAF, les donateurs occidentaux s’étant montrés totalement indifférents. Mes interlocuteurs entretenaient cependant encore quelques espoirs pour la Russie22.
- 23 Entretien à Phnom Penh, 10 janvier 2019.
- 24 Ibid.
27La CCTU est le troisième partenaire cambodgien important de la FNSC. Comme nous l’avons mentionné, cette confédération syndicale proche du gouvernement est née d’une scission – apparemment plus motivée par des inimitiés entre les dirigeants que par des raisons politiques – avec la NACC en 2007 (Nuon et Serrano 2010 : 75). Au moment de mon enquête de terrain, l’organisation était dirigée par Chuon Momthol, un syndicaliste expérimenté ayant coopéré avec la FNSC depuis la fin des années 1990 à travers diverses organisations – tout d’abord la Fédération des syndicats cambodgiens (Cambodian Union Federation ou CUF) puis la CCTU depuis 2004 – avant d’établir des liens personnels avec le syndicat chinois en marge de réunions de l’OIT à Genève23. Selon les cadres que j’ai interrogés, en janvier 2019, la CCTU avait plus de 300 000 membres dans divers secteurs, notamment le textile et les chaussures, la construction, la pêche, les briques et tuiles, et les casinos24.
- 25 Entretien à Phnom Penh, 2 novembre 2018.
- 26 Entretien à Phnom Penh, 9 août 2019.
28S’il est vrai que l’organisation de Chuon Momthol coopère avec la FNSC depuis deux décennies, et que ses dirigeants se rendent régulièrement en Chine et bénéficient de son aide matérielle, la FNSC se concentre aujourd’hui en priorité sur la NACC. Les échanges entre la FNSC et la NACC dans le cadre de l’initiative Belt and Road ont commencé vers 2014, puis se sont intensifiés à la fin 2016 après la création du CSAF. La coopération a pris jusqu’à présent la forme de multiples voyages d’études rémunérés en Chine pour les responsables syndicaux cambodgiens – jusqu’à 30 personnes à la fois – et de visites occasionnelles de délégations des branches nationales et provinciales de la FNSC. En 2018, la FNSC a également offert à la NACC deux bus flambant neufs envoyés directement de Chine – deux véhicules très luxueux « profilés comme des avions » qui, selon l’une de mes sources, ont été utilisés par la direction du syndicat pour organiser des visites de sites touristiques25. En outre, au moment de mon enquête de terrain, la NACC et la FNSC étaient en train de négocier un protocole d’accord comprenant des dispositions sur la fourniture par le syndicat chinois de formations, de véhicules supplémentaires pour le transport des travailleurs de leurs logements aux usines (contre rémunération) et d’un bâtiment entier pour l’administration de la NACC. Cependant, en août 2019, les discussions sur le protocole d’accord étaient toujours en cours. Mes interlocuteurs m’ont expliqué que ce retard était imputable à la nécessité de déterminer les modalités pratiques d’une coopération impliquant de multiples branches locales de la FNSC et plusieurs niveaux de la NACC26.
29Au-delà de l’aspect matériel de la coopération, j’ai cherché à comprendre comment les syndicalistes cambodgiens recevaient le message de la FNSC. Lors de mes entretiens, j’ai demandé à mes interlocuteurs de nommer les principales qualités de la FNSC. Les réponses se sont invariablement concentrées sur deux aspects : la stabilité financière et l’efficacité. Lors de leurs réunions avec les syndicalistes cambodgiens, les responsables de la FNSC insistent constamment sur la solidité financière et la durabilité de leur organisation. Selon l’article 42 de la loi sur les syndicats en Chine, ces derniers peuvent compter sur cinq sources de financement : a) les cotisations versées par les membres ; b) les allocations mensuelles équivalant à 2 % du total des salaires de tous ses employés versées par l’entreprise, l’institution publique ou l’organe gouvernemental qui a créé le syndicat ; c) les revenus versés par l’entreprise ou l’institution publique à laquelle le syndicat est subordonné ; d) les subventions du gouvernement ; et e) d’autres revenus. Au Cambodge, au contraire, bien que les syndicats reçoivent un soutien plus ou moins important de donateurs internationaux, d’organismes gouvernementaux, voire d’employeurs selon leur sensibilité politique, les cotisations des membres restent la principale source de revenus de ces organisations. Cela représentait un véritable défi et une source constante de mécontentement pour la plupart de mes interlocuteurs qui consacraient une grande partie de leur temps à rechercher de nouveaux membres ou à empêcher les membres existants de partir ou de rejoindre des syndicats concurrents, simplement pour assurer la survie financière de leur organisation.
30Les responsables de la FNSC ont su tirer parti de cette insatisfaction en entretenant le mythe de l’efficacité du syndicat chinois. Ils diffusent notamment l’idée que le fait de n’autoriser qu’un seul syndicat par lieu de travail libère les syndicalistes des préoccupations financières et de la nécessité de se faire concurrence, ce qui leur permet de se concentrer sur la protection des intérêts des travailleurs. La plupart des personnes que j’ai interrogées dans les syndicats pro-gouvernementaux se sont laissées séduire par ce récit et considéraient le syndicat chinois comme un modèle qui – bien que difficile à mettre en œuvre dans le contexte cambodgien en raison des divergences politiques au sein du mouvement syndical – serait hautement souhaitable. Selon les mots de l’un d’entre eux :
- 27 Entretien à Phnom Penh, 31 juillet 2019.
Je pense que ce que les syndicats cambodgiens doivent apprendre de la FNSC comment gérer leur budget. Employeurs et travailleurs devraient tous deux mettre la main à la poche. De plus, nos syndicats devraient fusionner afin que les travailleurs sachent ce que nous avons fait où que nous soyons : une direction, un objectif et un bénéficiaire27.
- 28 Entretien à Phnom Penh, 1ᵉʳ novembre 2018.
- 29 Entretien à Phnom Penh, 31 juillet 2019.
31Cette attirance pour le modèle chinois s’accompagnait d’une véritable dévalorisation de soi, mes interlocuteurs ne cessant de minimiser les réalisations du mouvement ouvrier au Cambodge. Lorsque je leur demandais s’ils pensaient que la Chine avait quelque chose à apprendre de l’expérience des syndicats cambodgiens, rares étaient ceux qui avaient quelque chose de positif à dire. Cette réponse d’un autre membre d’un syndicat pro-gouvernemental est emblématique : « Je pense que nous n’avons pas grand-chose à leur apprendre, car nous sommes très en retard par rapport à eux. Nous avons tellement plus de problèmes que la Chine. En particulier, ils n’ont pas autant de grèves et de protestations que nous »28. Interrogés sur les limites de la FNSC, seuls quelques membres de syndicats pro-gouvernementaux reconnaissaient à contrecœur les inconvénients du système unique. L’un d’entre eux a par exemple déclaré : « La Chine devrait avoir deux ou trois syndicats pour que les autres puissent se plaindre en cas de problème avec l’un »29. Mais quelques minutes après l’entretien, le syndicaliste m’a rappelé pour corriger sa réponse : « la Chine se débrouille en fait très bien avec un seul syndicat ».
32L’apparente opulence de la FNSC retenait également souvent l’attention des syndicalistes cambodgiens. Dans son étude de la diplomatie internationale des syndicats chinois, Page (2017 : 110) cite un responsable syndical taïwanais ayant participé à un événement organisé par la FNSC en 2009. Selon cette personne, la réunion « a eu lieu à l’hôtel Diaoyutai à Pékin, une réception somptueuse a été organisée après et les participants ont reçu de nombreux cadeaux tels que des vestes en duvet d’oie, des valises légères, des instruments de calligraphie traditionnelle chinoise et du vin ». Les Cambodgiens que j’ai interviewés étaient tout aussi impressionnés par l’hospitalité de leurs hôtes chinois. Un des responsables d’un syndicat pro-gouvernemental se souvient :
- 30 Entretien à Phnom Penh, 6 novembre 2018.
Je me suis senti honoré et reconnaissant. Si je n’avais pas rejoint le syndicat, je n’aurais probablement jamais eu l’occasion d’aller en Chine. J’ai été très impressionné par les paysages, la culture et de nombreuses choses sur lesquelles nous pourrions prendre exemple… Mais surtout, nous avons été traités comme une délégation officielle. Ils nous ont payé des hôtels chers à au moins 100 dollars la nuit, et tout le monde avait une chambre dans des hôtels cinq étoiles30.
- 31 Entretien à Phnom Penh, 2 novembre 2018.
33Ce traitement diffère radicalement de l’expérience des syndicalistes proches du pouvoir avec des syndicats occidentaux ou des ONG spécialisées sur les conditions de travail. Au niveau international, ils n’avaient de relations qu’avec le Laos et le Vietnam – des organisations à court d’argent sur une ligne léniniste semblable à celle de la FNSC – et ils étaient indignés de se voir exclure de fait de la plupart des événements organisés par les syndicats occidentaux. Comme l’explique l’un d’entre eux : « Les Américains ou les Européens ne nous invitent jamais sous prétexte que nous travaillons avec le gouvernement, mais nous aussi nous avons besoin d’être formés, comme les autres syndicats »31. Ils étaient également très contrariés par le fait que l’Union européenne (UE) consacre la plupart de ses financements aux ONG – un reproche partagé par certains syndicalistes indépendants – et comparaient à la défaveur de l’UE ses procédures de rapport et de transparence à l’attitude de laissez-faire de la Chine :
- 32 Entretien à Phnom Penh, 2 novembre 2018.
La Chine se concentre sur le gouvernement, et l’UE sur les ONG. Donc pour la Chine, les financements passent par le CSAF, une antenne du gouvernement. La Chine ne se soucie pas de la corruption – ce n’est pas leur problème, car comme tout le monde le sait, avant que nous touchions le moindre sou, les financements passent par le ministère de l’Économie et des finances, nous avons donc les mains complètement liées. Pour l’UE, ce qui compte c’est d’avoir un beau rapport [rires], mais ils sont très attentifs sur les financements, ils ont leur propre système. On ne peut pas leur voler un centime32.
34Si les donateurs occidentaux étaient perçus comme très stricts sur les procédures, mes interlocuteurs estimaient que pour travailler avec eux, et plus particulièrement avec l’UE, peu importaient ce qu’ils faisaient de l’argent : tout ce qui comptait était de pouvoir écrire des rapports bien ficelés rédigés dans un langage technique. Une telle compétence n’étant pas évidente à maîtriser, il leur semblait bien plus simple de parler avec la Chine. Comme le remarque ce syndicaliste à propos de l’afflux massif d’aide et d’investissement de Chine : « Leur présence au Cambodge n’est pas idéale, mais c’est mieux que rien. Sans eux, ce serait difficile pour nous »33.
35Pour résumer, au Cambodge, la FNSC n’interagit qu’avec des acteurs alignés sur le gouvernement, habituellement négligés par le mouvement syndical international, en leur fournissant une aide matérielle et des opportunités d’échanges internationaux et de formation. Ce faisant, elle capitalise sur leur mécontentement vis-à-vis du statu quo, en particulier le manque de ressources et de stabilité. Les syndicalistes cambodgiens qui reviennent de leur voyage en Chine gardent une impression très positive de leurs hôtes et restent fascinés par l’opulence, l’efficacité et la stabilité financière dont ils semblent jouir. Si mes interlocuteurs ont une connaissance assez superficielle du fonctionnement de la FNSC, leur image du syndicat chinois reflète surtout les limites de leur propre organisation, à savoir le manque de ressources financières, les luttes intestines et la difficulté à conserver ou accroître le nombre de membres. Aux yeux des syndicats pro-gouvernementaux cambodgiens, le type de syndicalisme promu par la FNSC présente le double avantage de la durabilité économique et de la stabilité d’un modèle organisationnel basé sur l’existence d’une seule organisation par lieu de travail, accompagné de dispositions juridiques assurant un flux de revenus constant issu de la masse salariale des entreprises. La reconnaissance du pluralisme syndical en tant que garantie de la démocratie sur le lieu de travail est ainsi sacrifiée sur l’autel de cette fascination.
36Les données que j’ai présentées peuvent être interprétées de deux façons. D’un côté, les activités internationales de la FNSC peuvent être simplement considérées comme de la diplomatie publique, semblable à celle des syndicats occidentaux. Au bout du compte, la FNSC établit des liens avec des organisations pro-gouvernementales qui, bien que numériquement supérieures, ont peu d’influence sur leurs membres, ne sont pas responsables devant eux et n’ont aucune crédibilité au niveau international. Quelques véhicules, un bâtiment neuf et des voyages tous frais payés en Chine ne changeront certainement rien à cela. Cependant, s’il est très peu probable que la FNSC puisse transformer à elle seule le mouvement syndical cambodgien, le risque devient bien réel si l’on considère la manière dont ses activités soutiennent l’agenda illibéral des autorités cambodgiennes qui, en l’espace de quelques années, ont déjà sévèrement réprimé les syndicats indépendants, et les intérêts des investisseurs étrangers qui seraient bien contents de voir le mouvement syndical local plus docile. Le gouvernement cambodgien ayant recours à la fois à la répression directe et à des moyens juridiques pour empêcher la création de syndicats indépendants, les règles du jeu sont truquées et toute aide apportée aux syndicats pro-gouvernementaux risque d’avoir un impact disproportionné.
- 34 « Independent Union Does Not Exist to Protect Rights and Working Conditions of Workers in Sihanoukv (...)
37Une cohorte enhardie de syndicats alignés sur le gouvernement au Cambodge pourrait grandement faciliter les activités des investisseurs, qu’ils viennent de Chine ou d’ailleurs. Par exemple, lors d’un séjour de recherche à Sihanoukville en août 2019, j’ai découvert que la NACC était l’un des rares syndicats – dont aucun n’était indépendant34 – autorisés à mener des activités auprès des travailleurs de la zone économique spéciale (ZES) de Sihanoukville, gérée par les Chinois. Fondée en 2008 par la société chinoise Jiangsu Taihu Cambodian International Economic Cooperation Investment Co. Ltd. en collaboration avec un partenaire local, la ZES de Sihanoukville est depuis considérée comme un projet phare de l’initiative Belt and Road au Cambodge. En 2020, le parc industriel accueillait 170 entreprises et employait 30 000 travailleurs, avec des plans d’expansion prévoyant 300 entreprises et 100 000 employés (Laughlin and Grimsditch 2020). Sans surprise, selon un rapport interne de l’American Center for International Labor Solidarity, les propriétaires d’usine de la ZES appliquent « une stratégie coordonnée d’affaiblissement des syndicats et d’exploitation », en mettant régulièrement sur liste noire les travailleurs indisciplinés qui tentent de former des syndicats ou d’exprimer leur mécontentement, et en diffusant leurs photos et leurs coordonnées à d’autres directeurs (Blau, sans date). Le fait que la NACC ait pu mener des activités dans un tel contexte montre à quel point certains styles de syndicalisme conviennent tout à fait aux employeurs. Cet attrait pour les employeurs – chinois ou non – et les gouvernements autoritaires désireux d’apprivoiser leurs travailleurs laisse penser que la FNSC, soutenue par la puissance de l’État et des capitaux chinois, pourrait bien atteindre son objectif ambitieux de « formation d’un nouvel ordre pour le mouvement ouvrier international ».
38Cela a également des implications plus larges sur l’analyse de la dynamique des investissements étrangers chinois. S’il est vrai que, comme l’a montré Ching Kwan Lee (2017), une société civile locale saine peut opposer une puissante résistance aux investisseurs chinois, et que les éventuels abus de ces derniers peuvent même contribuer à renforcer les acteurs locaux, nous ne pouvons ignorer le fait que l’État-parti chinois tente d’exercer une influence sur ces acteurs, précisément censés faire contrepoids, par l’intermédiaire de ses agences et alliés, notamment la FNSC. Tout cela n’est guère surprenant. Après tout, les syndicats et les ONG occidentaux ont toujours tenté de remodeler la société civile locale à leur image – l’histoire du mouvement ouvrier cambodgien décrite ci-dessus en présente un exemple particulièrement évident. Ce qui pose problème dans le cas chinois, ce sont les valeurs illibérales qui se cachent derrière de telles activités. Le « modèle » de la FNSC peut certes profiter à certains syndicats cambodgiens, mais ce sont les travailleurs qui finiront par en payer le prix.
Je souhaite remercier mes assistants Ratana Heng et Soun Sophea pour leur aide dans l’organisation des entretiens sur lesquels est basée cette étude, ainsi que les syndicalistes cambodiens qui ont accepté de me rencontrer et de partager leur expérience en Chine. Nicholas Loubere, Christian Sorace et Anita Chan ont fourni des conseils importants sur des versions précédentes de cet article, tout comme Hong Zhang et Mark Grimsditch. Enfin, je suis reconnaissant envers les deux évaluateurs anonymes pour leurs commentaires sur les différentes versions de cet article.
Manuscrit reçu le 28 avril 2020. Accepté le 9 septembre 2020.