1" … un raidillon minuscule escalade une digue qui fermait la vue : pour l'instant la lèpre verte n'a pas mangé plus loin et on voit l'Escaut, large et gris, découvrant à regret, à marée basse aux morsures de son adversaire les grandes flaques vulnérables de peau nue de ses vasières où l'herbe croche et s'agrippe"  Julien GRACQ, La sieste en Flandre hollandaise, Librairie José CORTI, 1946.

I - Introduction

2L'estuaire de l'Escaut, voie d'accès incontournable au port d'Anvers, a été le théâtre d'affrontements pendant des siècles. Aujourd'hui encore, au sein de l'Union Européenne, un conflit entre les Pays-Bas et la Province flamande – où intérêts commerciaux, portuaires, agricoles et environnementaux se mêlent  a duré plusieurs années avant qu'il ne se résolve en 2013.

II - Les vicissitudes des bouches de l'Escaut

3Les bouches de l'Escaut (Fig. 1) ont longtemps été un ensemble d'îles alluviales où les eaux estuariennes s'écoulaient dans un lacis d'îles et d'îlots que les tempêtes de la mer du Nord menaçaient fréquemment. Ce pays de la lutte entre la terre et la mer, appelé Zélande de façon significative, a connu l'alternance de phases de conquête par l'homme et de phases de repli devant les offensives de la mer. Sous l'action des abbayes, des schorres furent conquis, dès le Moyen Âge, sur les rivages des îles zélandaises comme en bordure du continent.

4Le pays de Saeftingue, sur la rive gauche de l'Escaut, illustre les aspects de la lutte entre l'homme et la mer. Ces terres alluviales ont été longtemps des schorres. Ceux-ci furent transformés en polders en 1231 par l'abbaye cistercienne de Ter Doest, lors de la grande phase d'endiguement du XIII^ème siècle (R. BLANCHARD, 1906), puis détruits par la tempête de 1404. Ces polders furent ensuite repris sur la mer en 1421. Ces endiguements furent encore temporairement envahis par la mer lors de la tempête de la Toussaint 1570. En 1584, lors de la Guerre de 80 ans, les protestants anversois, assiégés, craignant un débarquement espagnol, brisèrent volontairement les digues de Saeftingue, créant ainsi "le pays inondé de Saeftingue" (het verdronken land van Saeftingue) qui resta en grande partie inondé jusqu'à aujourd'hui en conservant son nom évocateur. Même si l'on commença à reconquérir des polders au XVII^ème siècle dans le sud de la Flandre zélandaise, ce n'est qu'en 1909 qu'une petite partie du pays inondé de Saeftingue fut conquise, donnant naissance au polder Hedwige, d'une superficie de 320 hectares.

5Non seulement disputées entre la terre et la mer, les bouches de l'Escaut ont connu une histoire politique mouvementée qui ne semble pas achevée. Après les guerres qui opposèrent les protestants aux catholiques lors de la Guerre de 80 ans, le sort des bouches de l'Escaut fut fixé par l'article 14 du Traité de Munster (1648) qui ferma l'estuaire de l'Escaut pour presque un siècle et demi. Ce traité, qui mit fin à la guerre de Trente Ans, accorde aux Hollandais la reconnaissance définitive de la souveraineté et de l'indépendance de leur pays. Sur le plan territorial, ils conservent tout ce qu'ils avaient acquis pendant la guerre, en particulier les deux rives de l'embouchure de l'Escaut, leur permettant de bloquer le libre accès au port d'Anvers. Cette situation perdurera jusqu'à la Révolution française malgré la vaine tentative de Joseph II, empereur du Saint-Empire romain germanique, de faire ouvrir l'estuaire de l'Escaut en 1785.

6Il faut attendre la Révolution française pour que les estuaires de la Meuse et l'Escaut soient rendus libres à la navigation pour leurs riverains, en 1792. Le Traité de La Haye (16 mai1795) maintient la liberté pour les riverains, qui sont alors la République française et la République batave. De 1810 à 1830, la question du partage de souveraineté sur l'estuaire de l'Escaut ne se pose plus puisque l'ensemble de l'estuaire fait partie d'un seul État : l'Empire d'abord, lorsque Napoléon annexe la Hollande en 1810, puis le Royaume des Pays-Bas, lorsque celui-ci est constitué en 1815 par le traité de Vienne. La question va réapparaître avec la proclamation de l'indépendance de la Belgique, en 1830, que les Pays-Bas ne reconnaîtront qu'en 1839 par le traité des XXIV articles ou traité de Londres. Ce traité fixe le statut de l'Escaut. Chaque riverain est maître des aménagements dans sa section, mais la Belgique a dû accepter l'établissement d'un péage sur l'Escaut, qui perdurera jusqu'à son rachat forfaitaire en 1863. Un nouveau traité, en 1925, indique que les riverains doivent entretenir l'estuaire et que chacun peut assurer des aménagements à ses frais, même si ce traité est repoussé en 1928 par la Chambre Haute des Pays Bas.

III -Valeur écologique et économique de l'estuaire scaldéen

7L'estuaire de l'Escaut occidental demeure en permanence librement soumis à la marée. Celle-ci, de l'ordre de 4 mètres en moyenne, entraîne des variations du niveau de l'eau un peu plus grandes à Anvers, distant de 80 km de la mer, qu'à l'embouchure, près de Flessingue. Cet estuaire est donc un estuaire hypersynchrone (Fig. 2). De la mer au coude de Saeftinghe, sur 50 km, les fonds de l'estuaire, alors très large, sont modelés par des chenaux qui ricochent d'une rive à l'autre et sur lesquels se greffent des encoches utilisées préférentiellement les unes par le flot et les autres par le jusant. Cette dichotomie des formes de flot et des formes de jusant, décrite il y a longtemps par Johan VAN VEEN, entraîne la formation de seuils sédimentaires, sources de difficultés pour la navigation (Fig. 3). La plupart de ces sinuosités ont été corrigées par d'importants dragages. À l'amont du coude de Saeftinghe, le lit de l'estuaire ne connaît plus, sur 30 km, qu'un seul chenal.

8L'estuaire de l'Escaut dans les environs du Pays inondé de Saeftinghe est soumis à une marée plus forte qu'à l'embouchure et les eaux y sont saumâtres, ce qui est favorable à une grande biodiversité. Sur la figure 4, la situation actuelle (2009) est comparée au projet tel qu'il devrait être réalisé en 2021, après la dépoldérisation prévue pour 2019 du polder Hedwige et d'une partie du polder Prosper, afin de créer une grande réserve naturelle, le Groot Saeftinghe.

9L'Escaut occidental présente une grande largeur et ses rives ainsi que des bancs médians se couvrent et se découvrent au gré des marées. Selon le rythme de celles-ci, émergent des bancs de sables, des slikkes nues et des schorres (Photo 1). On rencontre sur les schorres une riche végétation halophile où dominent Spartina anglica, Aster tripolium, Salicornia europeae, Limonium vulgare, Cochlearia officinalis, Puccinellia maritima, etc. L'avifaune est particulièrement abondante et fait l'objet d'une attention très forte (l'accord de Saeftinghe  Verdrag van Saeftinghe , signé le 14 mars 1998 par 25 organisations environnementales, vise à développer des activités qui protègent et, si possible, étendent le patrimoine naturel de l'estuaire). Les limicoles, comme les avocettes, fort nombreux, fréquentent les vasières latérales et les bancs qui émergent à marée basse. Les laridés, comme les tadornes de Belon, partagent leur temps entre les eaux où ils trouvent leur nourriture et les marais où ils se reposent. La fréquentation par les migrateurs – notamment par les oies sauvages  a fait reconnaître l'Escaut occidental et le Pays inondé de Saeftinghe comme une zone d'importance internationale pour la protection des oiseaux.

10L'estuaire de l'Escaut occidental constitue un site exceptionnel au sein du littoral s'étendant du cap Blanc Nez à l'embouchure de l'Ems. Partout ailleurs sur cette façade de la mer du Nord, le contact entre la mer et les eaux fluviales a été contraint par des barrages et des écluses : barrage du Lauwerszee, grande digue du Zuiderzee, écluses d'Ijmuiden, barrages du Plan Delta (même si le Brouwersdam( sur l'Escaut oriental) n'est fermé que lors des tempêtes), écluses de l'Yser, écluses de Dunkerque, de Gravelines et de Calais.

IV - L'AMÉNAGEMENT CONTEMPORAIN DE L'ESTUAIRE SCALDÉEN

11L'existence de passes navigables sur l'Escaut occidental est nécessaire pour faciliter l'accès au port d'Anvers des navires de fort tirant d'eau, notamment des porte-conteneurs qui nourrissent l'essentiel du trafic de ce port. L'augmentation du tirant d'eau des porte-conteneurs, ainsi que la sédimentation à l'intérieur de l'estuaire, ont rendu nécessaire d'améliorer les conditions de la navigation dans l'Escaut occidental à la fin du XX^ème siècle, d'autant plus que les ports de Flessingue en Zélande ou de Zeebruges en Belgique ne peuvent constituer des alternatives satisfaisantes.

12Aussi l'amélioration de l'Escaut fut-elle prévue en 1998 dans le cadre d'une étude de l'Escaut occidental intitulée "Vision à long terme", entreprise conjointement par les Pays-Bas et la Belgique. Cette étude s'est intéressée non seulement aux problèmes de navigation, mais aussi aux lieux de déversement des boues de dragage en mer ou dans des endroits particuliers de l'estuaire (clapage), ainsi qu'à la prévention des risques riverains et à la nécessaire sauvegarde des richesses écologiques de l'estuaire. À cet égard, un accord signé le 4 mars 2002 à Flessingue entre la Flandre et les Pays-Bas, stipule que les deux pays élaborent, ensemble, une esquisse de développement 2010 qui satisfasse les deux gouvernements. Un bureau d'études commun, néerlando-flamand, ProSes, a été chargé d'élaborer une esquisse de développement 2010 pour l'estuaire intéressant toutes les composantes de la société et s'insérant dans la vision à long terme de l'estuaire de l'Escaut.

13Un traité fut signé à Middelbourg le 21 décembre 2005 entre la Communauté flamande et la Région flamande, d'une part, et le Royaume des Pays-Bas, d'autre part. Il concerne entre autres la coopération dans le domaine de la gestion de l'estuaire de l'Escaut. Ce traité prévoit l'approfondissement de l'Escaut occidental jusqu'à des niveaux de -11,85 m à -13,10 m par rapport à la marée basse, c'est-à-dire à -14,7 m en tenant compte des effets de houle, afin de permettre un accès permanent des porte-conteneurs au port d'Anvers. Ainsi a-t-il fallu une forte marée pour que le port d'Anvers accueille, le 7 avril 2009, le plus grand porte-conteneur du monde, appartenant à l'armement MSC : le MSC-Beatrice (ultra-large container ship) de 13798 EVP (équivalent vingt pieds).

14Outre l'approfondissement du chenal de l'Escaut qui a entraîné le dragage de près de sept millions de mètres cubes de sédiments, ce traité prévoit des mesures écologiques compensatoires comme la constitution de zones pour assurer le maintien ou le rétablissement d'habitats naturels des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Il prévoit, en particulier, la dépoldérisation par les Pays-Bas du polder de la duchesse Hedwige (Photo 2) et celle d'une partie du polder Prosper par la Flandre (F. VERGER, 2010). Le grand ensemble soumis à la marée composé du Pays inondé de Saeftinghe, du polder Hedwige et du polder Prosper devra constituer un domaine écologique d'une valeur exceptionnelle.

15La Commission technique de l'Escaut, qui était chargée de 1948 à 2008 de la coordination administrative des aspects techniques communs de l'estuaire de l'Escaut, a été remplacée par une Commission flamando-néerlandaise créée dans le cadre du Traité du 21 décembre 2005 concernant la politique et la gestion dans l'estuaire de l'Escaut, qui est entré en vigueur le 1^er octobre 2008.

V - La crise du polder Hedwige

16L'opinion néerlandaise, tout particulièrement en Zélande, accepte difficilement la dépoldérisation du polder Hedwige (L. GOELDNER-GIANELLA, 2007) pour améliorer l'accès au grand port flamand d'Anvers, éternel concurrent du port de Rotterdam. Les quelque 30 agriculteurs du polder Hedwige très inégalement à cheval sur la frontière belgo-néerlandaise, la partie néerlandaise l'emportant de beaucoup sur la partie flamande, manifestent vigoureusement leur opposition à une expropriation (Photo 3).

17Le Premier ministre d'alors des Pays-Bas, Jan Peter BALKENENDE, élu de la Zélande, s'est efforcé de trouver des solutions alternatives, comme la création de réserves naturelles sur d'autres parties des rivages de l'Escaut. Ces solutions furent rejetées comme insuffisamment efficaces après étude.

18Le Conseil d'État néerlandais, auprès duquel la Fédération pour l'environnement de Zélande et une association de défense des oiseaux étaient intervenues, décida en mai 2009 que le chenal de l'Escaut ne pouvait être pour l'instant ni élargi, ni approfondi, car les conséquences environnementales des dragages n'étaient pas clairement déterminées.

19Ces atermoiements exaspérèrent l'opinion flamande belge, qui attendait avec impatience l'aménagement des accès à Anvers que les deux États s'étaient engagés à réaliser avant 2010 lors de la signature du traité de Middelbourg. Les Flamands menacèrent de boycotter les moules zélandaises et d'entraver la construction des voies du TGV Paris-Amsterdam.

20Le Gouvernement néerlandais a décidé le 9 octobre 2009 de dépoldériser le polder Hedwige. Quelques obstacles ont encore retardé les dragages du chenal de navigation au delà de la fin de l'année 2009, date fixée par le traité, et les travaux ont été suspendus jusqu'à l'arrêt définitif du Conseil d'État qui n'a été rendu que le 13 janvier 2010.

21Le projet transfrontalier Hedwige-Prosper concerne un ensemble de 465 ha supplémentaires accessible aux marées. Outre les 320 hectares du polder Hedwige, 170 hectares situés sur le territoire flamand sont concernés par le plan Sigma actualisé (plan flamand pour un Escaut naturel, sûr et accessible). Avec le "Verdronken land van Saeftinghe", l'ensemble représente une étendue intertidale de l'ordre 4000 hectares, donc une très vaste zone naturelle dans une région qui en comporte fort peu. En élargissant le lit majeur de l'estuaire, le projet limite la force des tempêtes et des marées de fort coefficient, ce qui est particulièrement opportun en réponse à la montée contemporaine du niveau de la mer. Lorsqu'ils seront régulièrement inondés par les grandes marées, ces milieux produiront de fortes quantités de matières organiques et les exporteront dans les eaux de l'estuaire. En accroissant la superficie des eaux estuariennes en contact avec l'air, la teneur en oxygène des eaux de l'Escaut augmentera fortement. La productivité du milieu deviendra beaucoup plus forte, notamment dans la production de plancton, base de la chaîne alimentaire. En plus, le terrain sera aménagé comme zone naturelle, objet d'attrait pour les touristes, les ornithologues et les amis de la nature.

22Mais le 17 juin 2011, le Ministre néerlandais de l'agriculture, Henk BLEEKER, a déclaré, lors d'une conférence de presse, que le polder Hedwige ne serait pas dépoldérisé malgré les dispositions du traité de Middelbourg. Le Premier ministre néerlandais, depuis le 14 octobre 2010, Mark RUTTE, avait en effet conclu un accord avec Ad KOPPEJAN, chef de l'opposition à la dépoldérisation du polder Hedwige, parce qu'il avait besoin de sa voix pour que son cabinet, minoritaire, accède à une majorité au Sénat. En échange, il propose l'inondation des polders de Schorer et de Welzinge à l'est de Flessingue. Cette dernière dépoldérisation avait déjà été prévue comme compensation de l'établissement d'un terminal à conteneurs à Flessingue. Cette déclaration a immédiatement suscité la protestation du Ministre-Président flamand Kris PEETERS. Pour lui, pacta sunt servanda, le traité de Middelbourg du 21 décembre 2005 doit être appliqué. Face à cette position néerlandaise, Kris PEETERS compte sur la position de la Commission européenne et sur l'action des associations de protection de la nature pour modifier la position du gouvernement néerlandais. Déjà l'association de protection des oiseaux Vogelbescherming Nederland a saisi un tribunal pour obliger les Pays-Bas à rendre le polder Hedwige aux eaux de l'estuaire. Kris PEETERS déclare qu'en cas d'échec, il n'hésitera pas à saisir la justice pour obtenir le respect du traité de Middelbourg. Or, dans la semaine du 17 au 21 septembre 2011, la Commission européenne a considéré que les solutions de remplacement proposées par les Pays-Bas (polders Schorer et Welzinge) ne convenaient aucunement.

23Le 18 janvier 2012, lors de sa première visite traditionnelle aux Pays-Bas, le nouveau Premier ministre belge, Elio DI RUPO, après s'être concerté avec le Ministre-Président flamand, Kris PEETERS, a mis sur la table la question du polder Hedwige avec son homologue néerlandais Mark RUTTE, en indiquant queles traités doivent être respectés.

24Lors d'une réunion avec le Commissaire européen M. POTOČNIK le 16 février 2012, le Ministre BLEKER a souligné la nécessité de restaurer l'habitat protégé dans l'Escaut occidental. M. POTOČNIK a indiqué que la Commission européenne n'avait pas alors encore pris de décision formelle sur la proposition néerlandaise pour une mesure de remplacement. Le Ministre BLEKER a confirmé que les Pays-Bas ne remettent pas en cause leur obligation de restaurer l'habitat en question en vertu de la législation européenne. La Commission est d'avis que la proposition néerlandaise n'est pas équivalente à la proposition de 2005 en termes de protection de la nature. Les deux parties ont souligné leur volonté et l'urgence de trouver une solution qui soit satisfaisante d'un point de vue protection de la nature. Des discussions ont été entamées en février 2012 avec la Commission européenne pour résoudre ce conflit et l'hypothèse envisagée en avril 2012 d'une dépoldérisation partielle ne concernant qu'une centaine d'hectares du polder Hedwige complétée par d'autres dépoldérisations aux Pays-Bas doit être évaluée par les intéressés. Le Parlement néerlandais devait débattre pour choisir entre la dépoldérisation totale et la dépoldérisation partielle le mercredi 25 avril, mais a ajourné cette discussion par suite de la démission du gouvernement Mark RUTTE. Après les élections, un accord entre le parti libéral VVD et le parti social-démocrate PvdA permettra la nomination de Mark RUTTE comme Premier ministre. Dans cet accord négocié le 29 octobre 2012, la dépoldérisation totale du polder Hedwige a été enfin décidée ^{pour être effective en 2019} (DutchNews.nl, site néerlandais d'information en anglais).

25Actuellement, la Flandre poursuit les opérations de dépoldérisation du polder Prosper, comme cela a été prévu dans le traité de Middelbourg. C'est ainsi que les peupliers de la digue belge qui sépare le polder Hedwige et le polder Prosper ont été abattus (Photo 4) et que de nombreuses habitations situées dans la partie du polder Prosper qui doit être rendue à l'estuaire ont été expropriées (Photo 5). Une nouvelle digue est actuellement en construction dans le polder Prosper, dans la perspective de l'ouverture de la digue latérale de l'estuaire de l'Escaut (voir Fig. 4).

VI - Conclusion

26Les difficultés rencontrées entre deux États, au sein de l'Union européenne, prolongent la longue histoire des antagonismes entre les intérêts flamands du port d'Anvers et ceux du port de Rotterdam, rendus difficiles à résoudre par le dessin de la frontière entre Belgique et Pays-Bas qui contraint Anvers à traverser le territoire des Pays-Bas pour accéder à la mer, contrainte frontalière qui s'impose depuis des siècles. Cette configuration géographique est la source de conflits historiques qu'Albert DEMANGEON (1918) analysait avec pertinence dans un article qui peut s'appliquer à la situation actuelle.

27L'aménagement de l'estuaire de l'Escaut occidental doit tenir compte de la nécessaire concertation entre quatre objectifs qui s'y affrontent :

• le développement économique du port d'Anvers qui doit pouvoir recevoir de façon permanente des porte-conteneurs à grand tirant d'eau ;

• le renforcement de la sécurité des riverains de l'estuaire soumis à la marée, aux tempêtes et à l'élévation du niveau de la mer ;

• le développement des richesses naturelles de ce milieu humide et de la biodiversité des faunes et flores sauvages ;

• la sauvegarde des intérêts d'agriculteurs cultivant des terres à haute productivité.

28Au premier de ces objectifs, s'opposent les intérêts du port de Rotterdam, qui ne souhaite pas l'essor de son concurrent Anvers et en tout cas espère le retarder. La dépoldérisation, qui est justifiée par les deux autres objectifs, a l'inconvénient de heurter l'attachement ancestral des Zélandais aux conquêtes sur la mer et à leur préservation et les intérêts des agriculteurs.