Introduction

7Nonobstant les arguments théoriques et les preuves empiriques en faveur d’usages variés de l’AIR, il n’existe pas d’analyses évaluant le rôle des organes de contrôle réglementaire dans les AIR et les processus de prise de décision. C’est pourquoi le présent article étudie la mise en place d’un mécanisme de contrôle de l’AIR dans cinq pays d’Europe centrale et orientale : la République Tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Slovaquie et la Slovénie. Ces cinq pays ont adhéré à l’UE en 2004, et ont de ce fait subi la même pression pour l’harmonisation de leur réglementation avec la législation de l’Union. En outre, ils partagent le même calendrier des réformes qui ont eu pour objet de renforcer l’efficacité et la coordination de l’AIR, lors de la deuxième phase d’adoption des AIR de 2010-2015. En même temps, et bien que les réformes aient été conduites simultanément, les cinq pays diffèrent dans la façon dont l’organe de contrôle des AIR est construit : les formules sont aussi variées que celle d’un organisme unique placé dans un ministère doté du même niveau hiérarchique que les autres ministères (Hongrie) d’un organisme unique dans un ministère avec des réseaux informels entre les ministères et le Bureau du Gouvernement (Estonie), de plusieurs organismes dans quatre ministères différents (Slovaquie), d’une commission indépendante d’AIR (République Tchèque), jusqu’à la supervision décentralisée (Slovénie). L’accent est mis sur le rôle que joue l’institutionnalisation des modalités pertinentes et sur les caractéristiques de la structure de contrôle centralisé. La période retenue, de 2010 à 2015, couvre la chronologie des réformes réglementaires dans tous ces pays.

8Cet article aborde les questions suivantes :

1. Qu’est-ce qui a suscité la mise en place du contrôle de l’AIR dans les pays d’Europe centrale et orientale ?

2. Comment la structure de contrôle contribue-t-elle à la fonctionnalité de l’utilisation de l’AIR ? Nous examinons également dans quelle mesure le travail de l’organe de contrôle s’avère utile pour le gouvernement, et comment le contrôle a renforcé le rôle de coordination horizontale face aux capacités techniques et instrumentales des ministères sectoriels dans la production des AIR.

3. Quel rôle de supervision a été retenu ?

9Cet article s’appuie sur l’analyse des cadres juridiques existants, une étude documentaire (documents officiels, rapports des organes de contrôle) et 36 interviews approfondies (6 en République Tchèque, 10 en Estonie, 6 en Hongrie, 6 en Slovaquie, 8 en Slovénie) avec les présidents des organes de contrôle, les fonctionnaires des ministères sectoriels et des membres des organes de contrôle. Il se fonde également sur l’observation de deux réunions d’un organe de contrôle (en République tchèque et en Slovaquie). Les études de cas fournissent une analyse comparative des cadres institutionnels formels qui régissent les mécanismes du contrôle centralisé, des règles qu’ils contiennent, et du dispositif formel retenu pour leur application.

1. Les fonctions du contrôle des AIR

16La question de l’institutionnalisation de l’organe de contrôle réglementaire, et de la forme qu’elle prend, dépend des caractéristiques de ses principales dimensions et des acteurs concernés.

1.1. Cadre théorique et indicateurs

17Si, en théorie, ces trois rôles peuvent être assez facilement identifiés, il est plus difficile de le faire dans la pratique. Dans cet article, nous souhaiterions proposer un cadre pour nous aider à comprendre le rôle des organismes de contrôle réglementaire à l’aide d’un certain nombre d’indicateurs, indépendants des discours des acteurs concernés. Ces indicateurs sont liés aux attributs de ces organismes. Ils sont librement inspirés des indicateurs définis par Boswell pour les différentes fonctions de la recherche dans l’élaboration des politiques et par les diverses utilisations des AIR dans l’élaboration des politiques, mais adaptés à l’institution des organes de contrôle réglementaire.

18Incitation à l’introduction de l’organisme de contrôle des AIR. En premier lieu, il est important de se pencher sur les motivations qui inspirent la réforme des processus d’AIR et l’introduction d’un tel organisme de contrôle, puisqu’elles révèlent jusqu’à quel point on a pris au sérieux la proximité du mécanisme de supervision avec le processus de décision, et l’utilisation des connaissances et de l’expertise. Ainsi, si c’est l’institutionnalisation du rôle technico-instrumental de l’organe de contrôle qui est envisagée, un véritable apprentissage doit trouver toute sa place afin de donner à cet organe une solide assise garantissant sa compatibilité avec les processus décisionnels et législatifs existants. L’indicateur de cette intention est la conduite en interne d’un audit expert, qui recommande, sur la base de l’apprentissage interne, où et comment mettre en place un tel organisme de contrôle. Si le moteur national pour la mise en place d’un organe de contrôle n’inclut aucune forme d’apprentissage, mais cherche plutôt à améliorer le contrôle politique sur les régulateurs, nous avons considéré cet élément comme un indicateur du modèle stratégique. Ces deux approches pour la mise en place d’un organe de contrôle correspondent également à la distinction de Radaelli entre deux formes d’apprentissage : instrumentale et politique. Enfin, lorsque la fonction recherchée est symbolique, nous attendons de la communauté internationale et de ses rapports qu’ils jouent le rôle d’un agent de réforme pour inciter les responsables politiques et l’administration à mettre en place un tel organe.

21Production et diffusion. Cette dimension met l’accent sur les produits des délibérations de l’organe de contrôle de l’AIR, que ce soit sous la forme de recommandations concrètes aux auteurs de l’AIR, ou bien aux politiques pour les suites à donner, ou encore pour l’ouverture au public. En cas de rôle technico-instrumental du contrôle de l’AIR, nous attendons des recommandations détaillées sur la manière d’améliorer la qualité de l’AIR et un délai suffisant laissé aux initiateurs pour les prendre en compte. Les constats sont rendus publics. Dans le modèle de contrôle stratégique de l’AIR, nous attendons une supervision sélective concentrée sur une option privilégiée, laissant aux initiateurs un délai réduit pour travailler sur les recommandations de l’organe de contrôle. Lorsque l’organe de contrôle a une fonction symbolique, nous nous attendons à une production sous la forme d’un rapport statistique plutôt qu’une analyse au cas par cas de chaque AIR, et les rapports sont souvent à caractère interne.

22Le pouvoir. La cinquième dimension concerne la capacité de l’organe de supervision de l’AIR à critiquer le contrôle de qualité et à faire des recommandations pour l’améliorer, ainsi que le délai nécessaire aux auteurs du texte pour réagir à ces recommandations et améliorer le contenu de l’AIR. Dans le modèle technico-instrumental, nous attendons du contrôle le pouvoir de rejeter, sur la base de l’expertise, des AIR de faible qualité, et d’interrompre le processus législatif pour permettre à l’auteur d’améliorer leur qualité. Le modèle stratégique est sélectif dans ses rejets d’AIR de qualité faible, et ce de manière imprévisible et selon un mode ad hoc, en fonction des choix politiques. Dans le modèle symbolique, l’organe de contrôle ne dispose pas des compétences et de la capacité à sanctionner la mauvaise qualité des AIR.

23L’assistance et le soutien apporté par l’organe de contrôle des AIR aux ministères sectoriels. La sixième dimension concerne le rôle de l’organe de surveillance des AIR dans le renforcement des capacités analytiques, et son degré de participation active à la fourniture de conseils aux ministères de tutelle. Dans le cas du modèle technico-instrumental, nous attendons que le contrôle joue un rôle actif dans l’appui aux initiateurs lors du développement de l’AIR (par exemple, sur l’utilisation des éléments de preuve, leur interprétation, les méthodes d’analyse, etc.), afin de garantir une prise en considération suffisante des options, la participation des parties prenantes et de l’analyse. Dans le modèle stratégique, l’aide est limitée aux lignes directrices sans interaction directe avec le donneur d’ordre au cours du développement de l’AIR. Le modèle symbolique ne comporte pas de soutien, en raison de la capacité limitée du contrôle lui-même.

2. Comparaison internationale des mécanismes de contrôle de l’AIR

2.1. Incitation à l’introduction d’une supervision réglementaire

24Dans deux États membres (Estonie et Slovénie), le mouvement est parti du Bureau National d’Audit, qui a lancé un audit de la performance, afin d’accroître la qualité de la performance et l’efficacité. Cela relève d’une interprétation plutôt large du mandat de l’Institution supérieure de contrôle dans les pays d’Europe centrale et orientale, qui habituellement ne comprend que des audits de conformité à la loi. Selon le conseiller de l’Auditeur général estonien, il n’y a pas d’autre organisme apte à faire ce type d’audit de manière indépendante. De même, l’auditeur slovène a souligné que le Bureau d’audit non seulement est assez indépendant pour faire ce travail, mais que c’est sa fonction en fait de poser des questions difficiles.

25Tableau 1 - Grille d’évaluation du rôle de l’organe de contrôle réglementaire

26Dans les deux cas, c’est la direction du Bureau National d’Audit qui s’est chargée de l’audit interne et a décidé de vérifier le processus de préparation, de mise en œuvre et de coordination de l’élaboration de la loi.

« ... C’était une manière d’élargir le mandat au « contrôle économique du gouvernement » qui nous autorise à effectuer des audits financiers, des audits de la performance et des audits de conformité. Toutefois, cette disposition ne précise pas ce qu’elle signifie… Je crois que je peux facilement faire valoir que l’impact de la réglementation a beaucoup à voir avec la bonne gouvernance et la bonne gestion de l’argent des contribuables. L’un des pires aspects dans l’analyse d’impact que nous avons vu consistait considérer uniquement le rapport entre la législation et le budget. » (Entretien avec le conseiller de l’Auditeur général, Tallinn, 19 septembre 2014)

27Les rapports des deux Bureaux Nationaux d’Audit estonien et slovène ont fait état de graves faiblesses, qui ont été traitées dans des recommandations et des demandes de corrections, y compris un appel à davantage de contrôle et de supervision (indépendamment de chacun cependant). Selon l’Auditeur slovène (Ljubljana, 6 juin 2014) :

« (...). Nous avons proposé de garantir un contrôle plus important… Quant à savoir si ce contrôle sera automatique ou s’il prendra la forme d’un [organisme de contrôle], cela dépend de la manière dont ils [les entités contrôlées— les ministères, le parlement, le bureau du gouvernement] vont l’appliquer. Nous leur montrons juste l’objectif qu’ils doivent atteindre ; comment y parvenir, cela relève de leur décision. S’ils veulent passer par un organe, c’est une des possibilités.  »

29En République Tchèque, le regain d’intérêt pour les AIR a débuté en 2010, avec le changement de gouvernement et s’est poursuivi, même après une nouvelle alternance en 2013. Dans ce pays le premier rapport interne d’audit sur l’inefficacité des lignes directrices d’AIR a été élaboré en 2009 par le ministère de l’intérieur (auprès duquel l’unité de coordination des AIR, auparavant située au Bureau du gouvernement, avait été déplacée). Ce n’est qu’avec le changement de gouvernement en 2010 que les recommandations ont été transformées en nouveaux Principes généraux et mises en pratique, sous le contrôle direct d’un célèbre économiste adepte de l’AIR ; ce dernier est également devenu le premier chef de la commission AIR nouvellement créée. En conséquence, le nouveau gouvernement renforça le cadre institutionnel en janvier 2012 en déplaçant l’unité d’AIR d’un ministère sectoriel (le ministère de l’intérieur) vers le Bureau du gouvernement, sous l’autorité directe du vice-Premier ministre en charge du processus législatif. L’unité d’AIR se transforma en soutien administratif et d’expertise pour le contrôle réglementaire nouvellement créé : le comité d’AIR du Conseil législatif du gouvernement. Une étape très importante pour la mise en place du comité de l’AIR a été l’existence d’un conseil économique consultatif auprès du gouvernement, qui avait déjà regroupé les économistes les plus éminents du pays pour prodiguer des conseils et apporter une expertise dans les questions économiques. La plupart des futurs membres du comité d’AIR sont venus de là (entretien avec un membre du comité d’AIR, 10 avril 2015).

30La Hongrie et la Slovaquie n’ont procédé à aucun audit interne ni autre type d’évaluation susceptible de leur apporter des connaissances et des données pour concevoir des réformes. En Slovaquie, les réformes étaient le résultat d’initiatives visant à mieux légiférer, suscitées par les rapports de SIGMA. Sur la base de ces rapports, les fonctionnaires du ministère de l’économie ont déclenché une réforme en 2008, mais ils sont restés isolés dans leurs efforts et n’étaient pas nécessairement soutenus par les responsables politiques. En conséquence, un mécanisme de surveillance pluriel a été créé, installé dans quatre ministères : le ministère de l’économie, le ministère des finances, le ministère de l’environnement et le ministère du travail et des affaires sociales, chacun préservant son domaine spécifique. Cependant, des éléments importants de la réforme n’étaient en réalité pas introduits ou bien sous une forme réduite. En 2015, le nouveau secrétaire d’État (une personnalité politique) du ministère de l’économie manifesta son intérêt et son soutien pour l’initiative ascendante de son ministère, et un contrôle général — un comité d’AIR— fut créé au conseil législatif du gouvernement en octobre 2015.

31La Hongrie est un cas intéressant. Un intérêt renouvelé pour l’AIR et une réforme de l’AIR ont été déclenchés par le nouveau gouvernement Orban en 2010 en vue de disposer d’un outil efficace pour maintenir la bureaucratie sous contrôle et de vérifier si les actions politiques se traduiraient par une plus grande popularité ou même démontreraient au public leur impact positif (entretien avec l’ancien chef d’ECOSTAT, 21 mai 2014). À cette fin, le contrôle de l’AIR fut confié à une sous-unité d’AIR nouvellement créée, établie dans un organisme chargé du contrôle de la qualité de la législation, à savoir le Bureau du secrétaire d’État adjoint chargé de la stratégie de l’administration publique au ministère de l’administration publique et de la justice. À partir de 2010, une partie de l’unité d’AIR est également devenue ECOSTAT (l’ancien Office statistique). Le soutien politique a été déterminant pour introduire ces réformes, mais provenait d’une seule personne, le ministre de la justice et de l’administration publique. Le même gouvernement perdit toutefois tout intérêt pour les changements qu’il avait introduits, à cause d’une fuite révélant la pratique visant à démontrer les effets positifs des mesures gouvernementales et du scandale qui s’ensuivit dans les medias ; finalement ECOSTAT fut supprimé en 2012 (entretien avec l’ancien chef d’ECOSTAT, Budapest, 21 mai 2014).

32En résumé, les facteurs déclencheurs de la réforme diffèrent, depuis la pression extérieure pour une meilleure réglementation (Slovaquie), en passant par un effort politique interne pour accroître la légitimité des politiques (Hongrie), jusqu’à un effort interne pour améliorer la qualité globale des performances de la législation par l’audit des processus d’AIR (République tchèque, Estonie, Slovénie). Ainsi, dans ces trois derniers pays, on peut observer un apprentissage bureaucratique résultant de la conduite en interne d’audits des processus d’AIR préalables à leur réforme.

2.2. Composition et indépendance

33En République Tchèque, l’unité d’AIR et le comité d’AIR sont tous les deux composés d’experts principalement en économie et en droit jouissant d’une grande renommée au sein de l’administration et de l’ensemble de la société. L’unité d’AIR (six analystes) au Bureau du gouvernement a rassemblé, à la demande informelle du vice-Premier ministre chargé de la législation, des fonctionnaires/experts qui ont été les architectes du système de l’AIR en 2007, ont piloté le système en 2008, et ont participé à l’audit interne du système qui a entraîné la réforme (entretien avec l’ancien chef de l’unité AIR, 10 avril 2015). La réforme a également créé un organe de contrôle indépendant : un nouveau comité d’AIR du Conseil législatif du gouvernement, composé de 16 experts indépendants, externes à la fonction publique, qui sont d’éminents économistes et juristes issus du monde universitaire ou associatif (par exemple, une association de banques) ou qui avaient précédemment travaillé sur l’AIR à l’UE ou à l’OCDE. La sélection des membres du Comité de l’AIR a été entièrement laissée au premier chef du Comité— le professeur Mejstrik — sans aucune intervention ni des politiques ni des fonctionnaires, car plusieurs noms étaient déjà connus des décideurs politiques pour leur rôle de conseillers au sein du Comité économique. Leur réputation et leur expertise sont si grandes que même avec le changement de gouvernement, personne n’a demandé de modification des experts du Comité d’AIR. Si quelqu’un se retire de cette fonction, il ou elle propose un nouvel expert extérieur jouissant d’une réputation comparable dans le domaine. On s’efforce d’avoir une répartition équitable des domaines d’expertise représentés au sein du Comité. Ainsi, la sélection des membres vise à délivrer un message d’expertise et d’indépendance indispensables au contrôle de l’AIR.

34À l’inverse, aujourd’hui en Hongrie, l’unité d’AIR au ministère de l’administration publique est un petit organisme, constitué de quatre fonctionnaires (un juriste, un économiste, un politiste et un économiste sous contrat) avec peu voire pas de crédibilité en matière d’expertise. Ils sont plutôt perçus comme de simples bureaucrates. Ce ne fut pas toujours le cas. À l’origine, lorsque, en 2010, un organe de contrôle a été créé incluant ECOSTAT, sa mission était de constituer un centre d’appui aux activités d’AIR des ministères sectoriels en leur apportant une assistance méthodologique, grâce à la création d’une base de données d’AIR, à la collecte de données complexes et à la réalisation de modèles macroéconomiques pour faire des simulations dans les cas d’AIR horizontales complexes. Il devait devenir le centre de recherche et de méthodologie de l’unité d’AIR avec près de 20 personnes entre 2010 et 2012, afin d’être en mesure de fournir de l’expertise, des données et des analyses plus complexes pour l’évaluation d’impact à l’intention des autres agences (entretien avec l’ancien chef d’ECOSTAT, Budapest, 22 mai 2014). La raison de la création de cette unité de soutien était que les problèmes rencontrés par les ministères, pris individuellement, étaient liés à la collecte et à l’analyse de métadonnées. C’était le rôle d’ECOSTAT de fournir une documentation de référence, en fonction des demandes des différents ministères sectoriels. Toutefois, avant que l’on ait pu achever la base de données, les modèles et le pilotage des premières AIR complexes, ECOSTAT se vit supprimer son mandat et sa fonction en 2012 et son personnel a été réduit à cinq personnes qui ne sont plus impliquées dans le contrôle de l’AIR. L’inclusion d’ECOSTAT dans une unité d’AIR peut être considérée comme un moyen de garantir l’autorité de l’unité, ce qui renforce sa réputation de contrôle (son promoteur dans le gouvernement Orban était également désireux de fournir des conclusions au soutien de ses politiques). Faute d’y avoir réussi, le rôle stratégique du contrôle a été réduit à un rôle symbolique dépourvu de tout dispositif d’expertise réelle. Une des personnes interrogées l’a fait remarquer (Budapest, 22 mai 2014) :

« Dans la hiérarchie bureaucratique ECOSTAT a toujours été une institution d’appui au ministère de l’administration publique, de sorte qu’il a eu cette sorte de statut de quasi agence gouvernementale dotée d’expertise et de crédibilité… Mais je pense qu’ECOSTAT perdait son influence, même aux yeux des décideurs politiques. Et ils ne voulaient pas le voir comme un centre d’excellence fort et indépendant au sein du secteur public, de sorte qu’ils en ont simplement fait un service plus bureaucratique ».

36En Estonie, la supervision de l’AIR est située dans une unité d’AIR au ministère de la justice, qui comprend trois divisions : pour le droit public, le droit privé, et la qualité de la législation. En tout il y a 35 personnes, dont 11 dans la division de la qualité législative, pour la plupart des avocats (il y a aussi des sociologues, un mathématicien et un seul économiste). L’unité se consacre essentiellement à la qualité des actes juridiques, et l’accompagnement des AIR est secondaire. Toute fois une symbiose originale s’est développée entre la supervision des AIR au ministère de la justice et le Bureau du gouvernement, réunissant plusieurs processus de l’élaboration des politiques : la participation des parties prenantes, la planification stratégique et le contrôle de la transposition européenne. L’unité de planification stratégique du Bureau du gouvernement a une longue et fructueuse tradition de coordination horizontale et de supervision de la participation des parties prenantes, avec des répercussions sur d’autres processus politiques (Staroñová 2010). Le chef de l’unité de contrôle stratégique du Bureau du gouvernement considère l’AIR comme suit (16 septembre 2014) :

« Ainsi, pour l’essentiel, nous avons principalement pris la documentation existante déjà élaborée par le ministère de la justice et nous avons simplement continué à la développer, afin de l’intégrer dans le contexte de trois différents processus politiques. L’un, qui est l’élaboration de la législation primaire, est certainement ce qui intéressait le plus le ministère de la justice ; mais comme nous élaborons également un grand nombre de documents de stratégie, nous les appelons Plans de Développement, qui relèvent d’une procédure différente, nous avons pensé que cette procédure pouvait aussi être améliorée de la même manière et qu’une étape d’AIR s’imposait dans le processus d’élaboration de ces documents… Et le troisième processus est le cadre d’élaboration de la législation d’origine communautaire, puisque le principe là est que plus tôt vous commencez [l’AIR] mieux c’est. Cela parce qu’il existe un très bon mécanisme de coordination européenne, performant, au sein de notre propre unité du Bureau du gouvernement — le Secrétariat de l’Union européenne.  »

37En dépit des recommandations de l’Auditeur général en Slovénie il n’y a pas eu de soutien politique suffisant pour établir un contrôle horizontal des AIR. À la place, différents contrôles sont placés dans des lieux différents : le ministère de l’intérieur supervise les impacts administratifs, le bureau législatif est responsable de la cohérence avec la législation, le secrétaire général supervise les incidences quantitatives (principalement sur les budgets) et le ministère de la fonction publique veille à une meilleure réglementation. Dans un entretien, un membre du ministère de l’administration publique a déclaré (Ljubljana, 5 juin 2014) : « Ainsi nous avons une supervision très décentralisée, de sorte que si vous voulez avoir une surveillance centralisée, nous devons mettre en place un organisme indépendant. »

2.3. Délibération et Production

38En République Tchèque, les évaluations initiales, obligatoires pour tous les initiateurs de projets de loi, sont établies pour toutes les propositions lorsque le Plan annuel des travaux législatifs du gouvernement est élaboré chaque année. C’est la phase du processus décisionnel où les prévisions générales concernant les conséquences d’une décision sont établies et où les arguments en faveur de la nécessité d’une AIR complète sont présentés. L’objectif est de faire des économies et d’obliger les ministères, avant d’entamer la rédaction d’un nouveau règlement, à suivre une séquence logique des questions permettant d’identifier si la réglementation est absolument nécessaire. Le résultat de la première partie du processus d’AIR est le Plan des tâches législatives du gouvernement qui indique, entre autres choses, sur quels actes juridiques une AIR complète doit être effectuée. Il s’agit également de la phase pendant laquelle (1) l’unité d’AIR et le Comité d’AIR s’engagent tous deux activement dans le processus de filtrage et vérifient si, oui ou non, l’AIR doit être intégrée dans le processus, en tenant compte des priorités du gouvernement et de la charge de travail générale ; ils coordonnent ainsi la programmation législative globale ; et (2) les AIR déjà retenues pour être plus développées sont réparties selon leur domaine entre 2-3 membres du Comité (rapporteurs d’AIR) chargés du suivi de la qualité depuis cette étape jusqu’à la (re)transmission au gouvernement, en fournissant des conseils aux ministères compétents. Une fois qu’une AIR est transmise officiellement, ces rapporteurs élaborent également un projet d’avis (de plusieurs pages) sur la qualité de divers aspects de l’AIR, notamment les moyens de traiter les options, les processus de consultation et l’évaluation de l’impact. Ces avis sont joints à l’AIR et au projet de loi pour être transmis à l’ensemble des membres du comité d’AIR avant la séance.

39Le Comité tchèque d’AIR se réunit toutes les trois semaines environ, soit 17 à 18 réunions par année civile, pour une demi-journée de délibération où 3-4 AIR sont examinées à chaque réunion. L’objectif est de débattre des avis écrits sur les AIR, en comité tout d’abord, puis en présence des initiateurs du texte, qui doivent expliquer comment ils ont cherché des solutions alternatives et procédé à une consultation ou à une analyse. La raison pour laquelle le projet d’avis sur l’AIR est présenté par le rapporteur est de « discuter l’AIR entre tous les membres du comité, le (s) rapporteur (s) présentant son point de vue, tous les autres s’exprimant, et nous essayons de parvenir à un consensus. Je ne me souviens pas avoir jamais voté, nous avons toujours atteint un consensus par le dialogue » (entretien avec un membre du comité d’AIR 10 avril 2015). Les initiateurs du texte viennent dans les équipes qui ont préparé une AIR (3 à 4 personnes), et lors de l’entretien, ils ont indiqué qu’ils se sentaient comme des étudiants à l’examen de fin d’année ; et si d’un côté ils craignaient la réunion en face-à-face, ils appréciaient aussi d’avoir l’opportunité de s’expliquer et de débattre et d’avoir ainsi l’occasion d’apprendre.

40Le contrôle de l’AIR en Slovaquie ne porte pas sur l’ensemble du gouvernement et n’utilise pas la délibération comme moyen de produire une déclaration commune sur la qualité de l’AIR, que ce soit à l’époque des quatre organes ministériels (2010-2015) ou de l’actuel Comité d’AIR comprenant des fonctionnaires de ces ministères (à partir de 2015). En premier lieu, tant l’ancien système des quatre organismes de contrôle ministériels que les membres de l’actuel comité d’AIR ne répartissent pas les AIR à examiner selon leur domaine, comme c’est le cas en République Tchèque ; ils répartissent plutôt les AIR qui leur sont transmises selon le type d’évaluation réalisée (évaluation financière, environnementale, etc.), et chaque membre représentant un organe de surveillance spécifique prépare un avis uniquement sur ce domaine particulier d’évaluation de l’AIR. En outre, les anciens quatre organismes de contrôle ministériels comme les membres de l’actuel Comité ne se rencontrent pas en personne pour discuter ensemble de la qualité des analyses d’impact. Au lieu de cela, l’unité d’AIR (unité d’appui administratif au ministère de l’économie) regroupe les différents avis préparés par les membres chargés de la supervision de l’AIR, et la première fois que ceux-ci (membres des quatre organes anciens ou du Comité actuel) voient les autres parties des recommandations générales pour les améliorations à apporter, c’est lorsqu’elles sont envoyées à l’administration d’origine. Ainsi, le mode de fonctionnement n’a pas changé avec l’introduction du Comité d’AIR. Le Comité d’AIR se réunit physiquement environ 3 fois par an pour débattre essentiellement des aspects méthodologiques liés au processus d’AIR, et c’est le seul instrument de coordination, bien que des moyens informels puissent être mis en œuvre. Par conséquent, l’apport du contrôle des AIR n’est pas de traiter les analyses d’impact réglementaire comme des questions complexes impliquant de prendre en compte des alternatives, mais là encore il se concentre seulement sur des évaluations des options privilégiées.

41L’Estonie utilise les stratégies et les déclarations d’intention du législateur aux fins de prévoir la nécessité d’AIR complètes. Ce modèle est devenu obligatoire avec la réforme, et constitue une « feuille de route d’AIR dans l’Union européenne » (entretien avec un représentant de la supervision d’AIR, 19 septembre 2014). C’est également la phase pendant laquelle l’organe de supervision de l’AIR et l’unité Stratégie examinent les déclarations d’intention, afin de faciliter un processus de consultation coordonné et l’engagement des parties prenantes. La charge de travail est répartie entre les experts au sein des unités, qui couvrent certains ministères et secteurs/domaines politiques sur la base de leurs compétences. À partir de ce moment, ils communiquent directement avec les agents des ministères compétents qui préparent effectivement la documentation de l’AIR, pour superviser le processus dans son ensemble. Un fonctionnaire du Bureau du gouvernement a indiqué que la coopération entre l’unité de supervision et l’initiateur du texte est « importante, afin que l’AIR ne soit pas seulement quelque chose qu’une ou deux personnes produisent depuis leur bureau ».

42L’Estonie réalise la coordination par l’intermédiaire de réseaux formels et informels. L’unité de contrôle des AIR organise des réunions avec les responsables des services juridiques des ministères sectoriels une fois par mois pour « coordonner les processus en amont et débattre de questions importantes —quels sont les problèmes aujourd’hui, comment peuvent-ils être résolus— et de cette manière coordonner également la qualité juridique » (entretien avec un représentant de la supervision d’AIR, 19 septembre 2014). L’unité d’AIR a décidé de recourir à ce réseau de services juridiques ; bien qu’ils ne réalisent pas d’AIR, ils sont responsables de la qualité globale de la réglementation élaborée au sein des ministères concernés.

43En Hongrie, le mandat de l’unité d’AIR est de loin moindre, bien qu’officiellement il consiste à coordonner et assister les ministères dans la réalisation des AIR aussi bien qu’à effectuer un contrôle qualité. Néanmoins, cette fonction se résume en pratique à une simple vérification administrative formelle sur la question de savoir si les modèles d’AIR ont été remplis conformément à la fiche de données, et l’analyse d’origine n’est pas produite. Même les feuilles de données ne sont pas accessibles au public. Ainsi, l’unité d’AIR ne s’intéresse qu’aux cellules de la feuille et n’examine pas les informations, l’analyse ou le raisonnement contextuels qui conduisent à remplir cette fiche d’une certaine manière. Un analyste d’un groupe de réflexion influent qui, avant 2010, avait participé au processus d’AIR commente la situation comme suit (Budapest, 21 mai 2014) :

« Elles [les feuilles d’AIR] ne sont pas vraiment remplies et elles manquent de références concrètes à des travaux de recherche. Je n’ai jamais vu un document de recherche publié ; tous ces modèles sont là pour résumer le prétendu contexte des activités de recherche, mais je n’ai jamais vu les véritables rapports de recherche derrière, je pense qu’ils sont fondamentalement là pour montrer ces choses à l’OCDE et à quiconque vient faire une étude sur notre pays, mais, globalement, ils ne sont pas efficaces. »

44Même pendant la période où l’unité d’AIR comprenait ECOSTAT, aucun véritable contrôle de qualité n’a eu lieu. ECOSTAT avait pour objectif de créer un centre d’appui aux activités d’AIR des ministères sectoriels par la création d’une base de données des AIR, la collecte de données complexes et l’élaboration de modèles macroéconomiques pour les simulations, plutôt que de fournir un contrôle de qualité. Toutefois, seul l’organe de contrôle (ECOSTAT) devrait être impliqué directement dans la production d’analyses de fond et la réalisation d’analyses d’impact complexes en collaboration avec les ministères de tutelle. Toutefois, cela n’est jamais arrivé depuis qu’ECOSTAT a perdu son mandat et sa fonction en 2012. Le sort d’ECOSTAT et le rôle purement administratif de l’unité d’AIR suggèrent une fonction de légitimation des politiques gouvernementales.

45En Slovénie, les documents servant de référence pour la prise de décision et la préparation d’un projet de règlement sont, préalablement à l’examen par le gouvernement, revus par le Secrétariat général du gouvernement. Malheureusement, ces documents ne sont révisés que d’un point de vue technique, ce qui signifie que l’on vérifie s’ils contiennent des éléments obligatoires : une synthèse de la coopération avec les parties prenantes et une évaluation d’impact. La qualité ne fait l’objet d’aucun examen. Les documents sont également examinés par le Bureau gouvernemental chargé de la législation. Celui-ci examine les projets d’un point de vue juridique : si le projet est conforme à la Constitution, aux normes supranationales et nationales et aux lignes directrices pour la rédaction d’actes juridiques. Aucun document écrit n’est produit.

2.4. Pouvoir

46Le Comité d’AIR de la République tchèque dispose d’un droit de veto pour interrompre complètement la procédure législative s’il constate que l’AIR (ou le règlement) est de qualité insuffisante. Ainsi, sur la base de sa délibération, le Comité peut décider de recommander que l’AIR et la réglementation soient soumis à une réunion du Cabinet, de renvoyer le projet à l’émetteur pour le reprendre ou de le rejeter intégralement (par une recommandation de rejet adressée au Cabinet) s’il estime que la norme est redondante ou de nature à alourdir excessivement le poids de la réglementation. Chaque année, le Comité rejette de cinq à dix dossiers parmi les 70 à 80 environ qui sont discutés. 35 à 50 dossiers sont renvoyés pour être retravaillés (rapports du Bureau du gouvernement). Seuls 20 dossiers environ sont inscrits dans le processus décisionnel sans autres commentaires. Le Comité d’AIR procède également à des audits indépendants du processus d’AIR assortis de recommandations ; ces recommandations ont servi de base aux modifications mineures du processus qui sont intervenues à partir de février 2014.

47Le contrôle de l’AIR en Estonie utilise différents moyens pour combattre la qualité insuffisante des AIR car, en raison de son rattachement au Ministère de la Justice, il est confronté à des problèmes hiérarchiques (selon les mots d’une des personnes interrogées, « il n’y a personne de plus égal parmi les égaux »). Aussi bien l’organe de supervision de l’AIR que l’unité de Stratégie formulent des avis non contraignants au cours du processus d’examen interministériel, d’abord sur les déclarations d’intention du législateur et, plus tard, sur le projet de texte. Là encore, les avis sont fournis dans le cadre d’un envoi commun du ministère de la justice et du Bureau du gouvernement ; néanmoins, les avis sont divisés en avis « juridiques » et avis « d’AIR ». Dans la pratique, le contrôle de l’AIR peut approuver l’AIR sans observations, avec des commentaires (à prendre en compte par l’administration d’origine), ou la refuser. Le rejet intervient, en réalité, uniquement s’il est soutenu politiquement par le ministre.

48L’introduction d’une intention législative dans la phase initiale du processus décisionnel législatif (similaire à la « Feuille de route » de la Commission européenne), a donné au contrôle d’AIR la possibilité de s’introduire dans le processus avec le pouvoir de rejeter les dossiers de faible qualité. Déjà dans cette phase le contrôle d’AIR vérifie les éléments probants justifiant l’intervention « ce qui a permis d’économiser les ressources déjà à un stade précoce du processus (...). Nous avons également réussi à bloquer le développement d’un certain nombre d’idées, car il ne semblait pas raisonnable d’interférer avec la réglementation ni même de traiter ce problème » (entretien avec un analyste de la supervision d’AIR en Estonie, le 7 mars 2017). Cette intervention précoce a également donné au contrôle de l’AIR la possibilité de travailler avec les initiateurs des textes et de gagner en réputation et en crédibilité. Cette orientation a reçu un appui politique en 2015, lorsque le ministre de la justice a fermement déclaré que le contrôle de l’AIR « commande l’amélioration de la réglementation et si vous [ministères] n’avez pas de bonne AIR, vous perdez toute initiative » (entretien avec un fonctionnaire du contrôle de l’AIR, 7 mars 2017). Cela a tout changé et, en 2015, environ 30 % des propositions ont été rejetées sur la base des analyses de l’organe de surveillance et les administrations d’origine ont été invitées à fournir de plus amples informations.

3. Discussion et conclusions

51D’une manière générale, tous les pays sauf la Slovénie, où la supervision est décentralisée, disposent d’une sorte d’organe de contrôle de l’AIR, avec des structures différentes. Ces modèles généraux se différencient selon l’incitation qui a conduit à la création d’un organe de supervision, la place des experts, la délibération, le contrôle (formel ou approfondi), l’assistance fournie aux ministères sectoriels (participation à l’élaboration des projets d’AIR), le soutien (formations, lignes directrices, méthodologies) et les pouvoirs (voir Tableau 2). Ces différences peuvent influencer la gamme des objectifs et des fonctions que l’AIR peut assumer. Nous avons soutenu que, en plus de leur rôle instrumental, ils sont également susceptibles de jouer un rôle stratégique afin d’étayer des choix politiques particuliers ou pour légitimer certaines initiatives du gouvernement, ou peuvent jouer un rôle symbolique pour signaler aux organisations internationales une volonté de mettre en place des dispositifs d’AIR.

52Tableau 2 - Les fonctions des organes de contrôle des AIR dans 5 pays (2010-2015)

55En outre, en République Tchèque, tous les dossiers soumis aux réunions du Gouvernement en dehors du Plan législatif sont tenus de disposer d’une AIR complète par défaut. De cette manière, on pare à toute tentative visant à contourner le système de surveillance de l’AIR. Dès que les éléments pour lesquels une AIR complète est nécessaire sont identifiés (et approuvés par l’organe de contrôle), le travail débute immédiatement et non pas à la fin du processus. Ce processus de planification réglementaire permet de faire connaître rapidement les initiatives réglementaires aux ministères concernés et aux autres agences, ainsi qu’au public, à un moment où il est encore possible de revoir fondamentalement la décision réglementaire sur la base de connaissances et d’informations provenant de la supervision de l’AIR.

56La Slovaquie, en revanche, apparaît se conformer assez étroitement à un rôle stratégique, en raison de l’absence d’apprentissage interne et de débat et d’un manque d’intérêt pour une perspective globale. Les constatations suggèrent que les contenus d’AIR n’ont pas particulièrement d’influence sur la prise de décision gouvernementale en termes de solutions de remplacement, mais se concentrent plutôt sur le fondement donné à l’option privilégiée. Dans le même temps, les efforts accomplis pour reconstituer une supervision réglementaire auparavant fragmentée par la création d’un Comité d’AIR signifient que le gouvernement a tenu à indiquer qu’il prenait des mesures. Néanmoins, il s’agit d’un mécanisme relativement nouveau qui mérite un examen plus approfondi, afin de savoir si le gouvernement prend au sérieux les recommandations de la Commission.

58La forme d’institutionnalisation joue sur la manière dont les mécanismes de contrôle d’AIR sont perçus et mis en œuvre. Actuellement, il n’existe pas de modèles garantissant le succès, mais nos recherches donnent à penser que ces activités doivent être suffisamment institutionnalisées pour permettre un engagement à long terme des acteurs principaux, tout en étant capables de fonctionner à une certaine distance des décisions politiques quotidiennes. Ainsi, le modèle de la République Tchèque et de l’Estonie pourrait être particulièrement pertinent à l’échelon international. D’une part, l’AIR a déclenché des processus de renforcement des capacités au sein des ministères sectoriels, et de coordination entre eux, au stade de l’élaboration des politiques. D’autre part, ces États ont mis en place (avec un soutien politique) un solide contrôle doté du pouvoir d’interrompre la procédure législative si les AIR sont de mauvaise qualité.

59Nos constats montrent que tous les pays étudiés ont pris des mesures pour améliorer leurs systèmes respectifs afin de remédier à ces déficiences du système et à éliminer le formalisme, mais avec plus ou moins de succès. Les principales caractéristiques des réformes, du point de vue de la théorie, s’accordent largement avec les principes internationalement reconnus de l’AIR, tels que la mise en place d’un contrôle de l’AIR. Néanmoins, ces organes de surveillance dans certains pays ont tendance à éclairer les processus d’AIR existants plutôt que de les modifier radicalement, à l’exception, peut-être, de la République Tchèque et éventuellement de l’Estonie. Il est intéressant de noter que ce sont les pays où l’apprentissage a mobilisé la réforme grâce à l’audit du processus d’AIR, où la responsabilité politique est la plus forte, le débat d’experts valorisé et où un nouveau processus d’AIR était directement lié à la prise de décision. Mais le potentiel de ces réformes doit être vérifié par rapport à la performance effective de l’AIR.