• 1 V. dernièrement RUNAVOT (M.-C.) (2010), La « bonne administration » : consolidation d’un droit sous (...)
• 2 LAVILLE (B.) (Ed.) (2010), L’administration au défi du développement durable, RFAP, n° 134, 205-412
• 3 BOUTELET (M.) et FRITZ (J.-C.) (Ed.) (2005), L’ordre public écologique. Towards an ecological publi (...)
• 4 HERVE-FOURNEREAU (N.) (Ed.), Les approches volontaires et le droit de l’environnement (Préface de S (...)

1Titre curieux que celui de l’« Administration exemplaire », tant il renvoie à des notions éthiques et morales, intrinsèques et dignes de toute « bonne administration »1. Comme le prononce l’adage, « l’État est un honnête homme » et tout à chacun est en droit d’attendre de l’État d’être un « modèle », un « exemple » à suivre. Les préoccupations environ­nementales sont devenues un enjeu majeur depuis environ un demi-siècle, tant et si bien que l’Administration se retrouve, elle aussi, au défi du développement durable2. Certains y accréditent la mise en place d’un « ordre public écologique »3, d’autres y voient plutôt l’« expression d’un droit post-moderne »4 ; cela étant, la question est bien celle de savoir si cette approche volontaire s’applique aussi à l’État et à son Administration.

• 5 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’envir (...)
• 6 Circulaire n° 5351/SG du 3 décembre 2008 du Premier ministre, objet : Exemplarité de l’État au rega (...)

2L’État peut-il conduire une politique exemplaire en matière d’environnement ? Doit-il le faire ? Le titre IV de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, intitulé : État exemplaire, en donne une réponse en son article 485. Cette conduite durable avait déjà été initiée dans une circulaire n° 5351/SG du3 décembre 2008 et entend légalement imposer aujourd’hui aux Administrations publiques la démarche « éco responsable » qui est promue à l’ensemble des acteurs de la société civile et entrepreneuriale6. Pourtant, moins qu’une définition, c’est à une simple descrip­tion globale du droit de l’« État exemplaire » que procède cet article unique du titre IV de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Il en donne un schéma d’ensemble sans s’attarder sur sa signification particulière : L’État « doit » ; « prendra » ; « veillera » ; « se donne pour objectifs » ; « s’attachera » ; « se fixe » un comportement se définissant et se concevant seulement par ces éléments constitutifs.

• 7 V. les termes utilisés par la circulaire SG01838 du 16 janvier 2009 du Ministre d’État, ministre de (...)
• 8 V. les confusions (volontaires ?) dans les intitulés des circulaires et instructions, notamment cel (...)
• 9 CORNU (G.) (dir.) (2007), Vocabulaire juridique, PUF, coll. Quadrige/Ass. H. Capitant, Paris, 386. (...)

3Davantage contenant que contenu, l’« Administration exemplaire » s’énonce alors en matière de développement durable à partir d’« orientations » devant être prises en compte « au travers des politiques publiques »7. Cet arbitrage infléchit les contours de l’« État exemplaire » ou d’« Administration exemplaire » et se décline surtout en usant indif­féremment d’« instructions » et de « circulaires » administratives relatives tantôt à l’« État exemplaire », tantôt à « l’exemplarité de l‘État »8. Ce changement sémantique modifie le sens de la réponse à nos deux questions introductives (l’État peut-il conduire une politique exemplaire en matière d’environnement ? Doit-il le faire ?), tant le terme d’exemplarité a un sens juridique particulier9.

• 10 La notion de développement durable reste à cet égard discutée et on trouve aussi bien les termes de (...)

4L’objet de cette étude est de montrer cette équivoque sur la forme comme sur le fond. En effet, si le développement durable est une nouvelle conception de l’intérêt public au plan éco­nomique et mondial pour prendre en compte les aspects globaux de l’environnement, le concept dépasse celui de l’État sans pour autant se confondre avec lui. Il convient de relever à ce sujet que la notion de développement durable soutient une approche génomique de la politique alors que l’État est une forme d’organisation politique et juridique d’une société ou d’un pays10. Il y a donc déjà incertitude sur l’application de notions composites, d’autant que l’Administration utilise un vocabulaire peu normatif dans des textes dont la portée juridique reste discutée : l’État s’oblige à être à la fois la « force » de l’exemple en matière d’environnement et être exemplaire en ce domaine dans le fonctionnement de ses services administratifs. Cette mise en application du développement durable à l’État et à son administration ne peut que laisser perplexe. Volonté et incitation à être exemplaire demandent, comme l’y invite d’ailleurs l’article 48 précité de la loi du 3 août 2009, une réflexion sur le coût global du fonctionnement de l’Administration (I).

• 11 La Revue du Trésor (juillet 2006), La LOLF. Révolution silencieuse ?, n° spécial, 393-584.

5Il conviendra alors de prendre la mesure de ce qui ne saurait être perçu seulement comme un effet de mode, car, pris de la sorte, l’« Administration exemplaire » introduit officiellement les principes du développement durable dans la gestion publique et rationalise insidieusement, voir réduit, les dépenses publiques. « Verdir les dépenses administratives »et « récompenser les meilleures élèves » relève à cet égard d’un vocabulaire d’une autre réforme « silencieuse » que veut être la loi organique relative aux finances publiques du 1^er août 2001 (LOLF)11. Cela entraîne ipso facto une adaptation confuse et ambiguë des principes traditionnels et du discours administratif (II).

• 12 FITZ (M.) et MALGOSIA (A.) (2001), International protection of the environment, Recueil des cours-A (...)

7Le vert inonde toute l’Administration : droit de l’aménagement du territoire et de la politique de la ville, droit des contrats et des marchés publics, droit de l’urbanisme, droit et relations entre usagers et leurs administrations en matière de nouvelles technologies, droit des transports, fiscalité environnementale, etc. Ce phénomène n’est pas nouveau et ne concerne pas que la France. Un programme d’actions baptisé « Agenda 21 » engage ainsi 182 États au sommet de Rio en 1992 dans une démarche de développement économique, social et de protection de l’environnement12.

• 13 La Stratégie Nationale de Développement Durable (SNDD) pour la période 2007-2013 a été adoptée le 2 (...)
• 14 HQE par exemple.

8Les États du G7 incitent par la suite et à l’initiative du Canada leurs administrations à pro­mouvoir une démarche de développement durable dans leurs services, tandis que la Stratégie nationale de développement durable (SNDD)13 met plus spécifiquement en avant la nécessité pour l’Administration française de devenir exemplaire et fixe en particulier des objectifs chiffrés : réduire de 10 % la consommation d’énergie ; réduire de 20 % la consommation d’eau ; réduire de 10 % les émissions de gaz à effet de serre (dont CO2) ; choisir, lors du renouvellement des flottes de véhicules, 20 % de véhicules moins polluants ; obligation pour l’État de réaliser la moitié de ses constructions avec des techniques éprouvées pour préserver l’environnement14.

• 15 Le Premier ministre de l’époque avait en particulier demandé à l’ensemble de ses ministres un bilan (...)

9Les débats autour de la Charte de l’environnement (2004) et du Grenelle de l’environ­nement (2007) vont permettre de relancer ce mouvement général et international de valo­risation d’une gestion écoresponsable des ressources en France. En effet, l’« exemplarité écologique » de l’État dans les années 2002-2004 n’avait pas été officiellement suivie d’effets15. La circulaire du Premier ministre du 3 décembre 2008 paraît plus ambitieuse puisqu’elle demande l’élaboration d’un plan « Administration exemplaire » au sein de chaque ministère pour le premier trimestre 2009. Un état des lieux des consommations de fournitures, de matériels, accompagné d’une stratégie d’amélioration permet de fixer des principes de comportement et une politique d’achats « écoresponsables ».

• 16 C’est-à-dire la partie des achats publics commune au fonctionnement de toute administration.
• 17 Il s’agit ici de promouvoir des comportements écoresponsables des agents, une gestion énergétique é (...)
• 18 En ce qui concerne le respect des droits fondamentaux de la personne au travail, l’intégration des (...)
• 19 Ce guide n’est pas disponible sur papier car… sinon cela serait une forme de gaspillage. Il faut al (...)

10La structuration de l’« Administration exemplaire » ne peut se faire alors qu’à partir d’un droit cadre et ne peut se trouver qu’autour de principes généraux : les « achats courants »16 ; les mesures d’« écoresponsabilité »17 ; la responsabilité sociale de l’État18. PC et imprimante, café et nettoyant WC, chaises et tables… Tout y passe. Un guide, appelé « bonnes pratiques », explique de manière très précise quels critères les produits doivent remplir pour être considérés comme durables19. Le « verdissement » de l’Administration couvre la diffusion de technologies et de produits, les bonnes pratiques et même les marchés publics pour permettre d’intégrer davantage les critères environnementaux dans les procédures d’appel d’offres.

• 20 V. rapport relatif aux résultats 2009 des ministères au regard des indicateurs du dispositif financ (...)

13Il y a une forme de suspicion aux gâchis multiples. C’est oublier le sens de l’action publique.Le vocabulaire relève en effet de l’économie : stocks de copieurs et d’imprimantes rapportés au nombre d’agents (indicateur n° 7) ; nombre par agent de ramettes de papier à copier et de papier graphique blanc aux formats A4 et A3 (indicateur n° 6) ; somme des dépenses énergé­tiques en euros par agent en Administration centrale (fuel, électricité, gaz, chauffage urbain et réseau de climatisation, autres dépenses énergétiques…).
(indicateur n° 8)20.

• 21 C’est encore plus vrai que les décrets d’application relatifs aux obligations de transparence des e (...)

16Cette démarche incitative vise à influer sur les grands agrégats économiques sans pour autant que les services initiateurs de l’« Administration exemplaire » puisse en connaître les quelconques effets sur les entreprises et sur les consommateurs21. L’État s’impose alors un comportement qu’il espère voir mis en œuvre par le secteur privé.

• 22 V. art. 2 du décret n° 2008-310 modifié du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finance (...)

17L’Administration publique est confrontée à des problématiques identiques à celles que connaissent les entreprises du secteur privé. À l’instar de ces dernières, les services publics ont désormais des charges fixes identifiées qu’il convient de réduire tout en maintenant leurs activités. La création du service à compétence nationale « France Domaine » auprès du ministère du budget, des comptes publics, de la réforme de l’État et de la fonction publique n’est pas étrangère à cette orientation patrimoniale de l’État22.

• 23 V. BOUDET (J.-F.) (2007) « Les propriétés publiques et la comptabilité publique », dans « Réflexion (...)
• 24 La cible étant selon le service France Domaine un ratio de 12 m² par agent.

18En effet, le changement de dénomination et de rattachement administratif des services du domaine se veut annonciateur d’une politique de valorisation et de dynamisation doma­niale : évaluer et vendre les biens mobiliers et immobiliers appartenant au domaine de l’État et dont il a décidé la cession23. 2010 a été à ce sujet la première année de généralisation de ce dispositif de l’« État propriétaire » : les loyers budgétaires couvrent les immeubles (majoritairement constitués de bureaux) sur tout le territoire ; ces loyers font l’objet d’une indexation ; des conventions d’occupation seront généralisées entre le service France Domaine et l’occupant pour le 1^er janvier 201324.

• 25 Confirme ainsi cette politique la création en 2006 d’un compte d’affectation spéciale (CAS) « gesti (...)
• 26 Circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État, JORF, 21 janvier 2009, (...)

19Ces « baux publics » précisent les obligations du propriétaire et de l’occupant, notamment en matière de ratio d’occupation et d’entretien25. La circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État introduit plus précisément des critères de développement durable pour rationaliser le parc immobilier de l’État : programme de rénovation ther­mique, exploitation et comportement des occupants (en particulier dans la consommation des fluides), amélioration des équipements de production et de distribution de chaleur et d’éclairage (par la procédure des contrats de performance énergétique – CPE) et recours aux énergies renouvelables26.

• 27 V. plus encore : circulaire du 19 décembre 2008 du Ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’én (...)

20Dans ce cadre, chaque administration perçoit en contrepartie une dotation pour s’acquitter de ce loyer, nouvelle charge qui est cependant figée. Ainsi, si l’Administration augmente sa surface immobilière, elle devra trouver un financement ; elle pourra à l’inverse bénéficier des économies réalisées grâce à la diminution de la surface occupée. Or, comme le souligne la circulaire du 16 janvier 2009, cette rationalisation du parc immobilier constitue « un moyen efficace de réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre »²⁷.

• 28 V. à cet égard les « textes officiels de portée générale » visés dans le rapport relatif aux résult (...)
• 29 Circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État, JORF, 21 janvier 2009, (...)
• 30 V. de manière générale, le rapport public 2008 de la Cour des comptes : « L’imprimerie nationale : (...)

21Cela laisse supposer que la réforme entend utiliser le levier du développement durable pour imposer une standardisation des règles fonctionnelles au sein de l’Administration publique en prenant en considération a minima les besoins et les justifications de ce ser­vice28. Une deuxième circulaire du 16 janvier 2009 confirme cette promotion de « l’entre­tien préventif » du parc immobilier de l’État29. C’est un autre visage de l’« Administration exemplaire » : les normes ainsi imposées insufflent encore officiellement la réforme de l’État et des économies sur tous les angles sans pour autant que cette politique suscitée soit démontrée30. Ces principes opérationnels, notamment en recherchant la diminution des espaces de travail et en développant le télétravail en administration publique, relèvent d’une gestion entrepreneuriale des services publics, loin des « métiers » de l’État, et ne consacre qu’une adaptation confuse et ambiguë de la gestion publique.

• 31 V. la logique de définition d’objectifs et de mesure de réalisation (art. 7 LOLF).

23La mise en place du plan « administration exemplaire » (PAE) a pour conséquence de systématiser le contrôle de gestion et du pilotage de la dépense. Ces dispositifs, sous-tendus déjà dans la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF), annoncent une évolution orientée vers une plus grande maîtrise de la gestion publique, modélisée sur celle de la gestion privée31. Le contrôle de gestion permet en ce sens de contrôler, de mesurer et d’analyser l’activité d’une organisation administrative comme celle exercée par une entreprise privée : analyse des coûts, techniques de planification et outils budgétaires, indicateurs et tableaux de bord, analyse comparative (le « benchmarking »).

• 32 V. de manière générale BEAUVALET (M.) (2009), Les stratégies absurdes. Comment faire pire en croyan (...)

24Or, s’il peut être un outil de pilotage de la performance permettant de recentrer l’organi­sation du service, il ne doit pas être un but en lui-même. En effet, le contrôle de gestion ne peut pas tout mesurer et tout indicateur est susceptible de manipulations. Ainsi les critères de développement durable doivent prendre également en considération le service exercé par l’Administration, son organisation et sa mission dans son contexte et son environ­nement social et politique. Le développement durable ne doit pas se faire au détriment du développement des services publics et de leurs agents32.

• 33 Ce dispositif a pris tout d’abord la forme d’un projet ACCORD (application coordonnée de comptabili (...)
• 34 V . le progiciel (sous licence) www.28.sap.com/mk/get

25C’est pourquoi les « managers » de l’Administration doivent régulièrement constater sur place ce qui se passe au sein des services et avec leurs usagers. Il se peut surtout que le contrôle de gestion dérive sous l’effet de ses propres tendances, du contexte et des pressions des autres acteurs, notamment financiers. À cet égard, la création de systèmes d’informa­tion budgétaire et comptable au sein des administrations participe à ces contingences33. Ce « Systems, applications, and products for data processing » (SAP) distingue à cet égard trois familles de modules fonctionnels : logistique, gestion comptable et ressources humaines. Il a développé en parallèle une offre de mise en conformité réglementaire par rapport aux exigences de développement durable34.

• 35 Extrait de la définition du « développement durable » repris du chapitre II de la première partie d (...)
• 36 V. clairement les justifications de la rationalisation du parc automobile dans la circulaire n° 547 (...)

26Ce dernier critère relève du conceptualisme et peut encore une fois nourrir des inter­prétations divergentes : pertinence sociale et équité des solutions proposées, prudence écologique, solutions culturellement acceptables, dimension territoriale et efficacité éco­nomique. Cette dernière déclinaison du développement durable doit permettre de mieux situer l’économique et de mesurer son efficacité à l’aune des critères macro-sociaux et non simplement de rentabilité microéconomique. Ce n’est cependant pas ce que propose le dispositif actuel de l’« Administration exemplaire ». Il vise en l’état le résultat final de l’action de l’État (efficacité), la qualité du service rendu à l’usager (pertinence) ainsi que le rapport entre les moyens et les réalisations (efficience). Il ne conçoit d’aucune manière les concepts inhérents à la notion de développement durable, à savoir « les besoins des générations du présent sans compromettre une capacité de choix pour les générations futures » et « l’idée de limitations que l’état de nos techniques que l’état de nos techniques et de notre organisation impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir »35. Au contraire, l’« Administration exemplaire » se veut avant tout une « administration performante » gouvernée par le pilotage de la seule dépense publique36.

• 37 Rapport RGPP rendu en juin 2010 au ministre du budget, des comptes publics, de la réforme de l’État (...)

28L’État se dit exemplaire sur le plan environnemental tout en promouvant officiellement en parallèle la maîtrise des finances publiques et la révision générale des politiques publiques (RGPP)37. Ces réformes sont pourtant liées entre elles car il est impossible d’insuffler la réforme des structures administratives de l’institution étatique sans prendre en considération l’état des finances publiques et la gestion des activités humaines au sein de l’Administration et des politiques publiques. Les administrations publiques réalisent par exemple une auto évaluation CAF (Cadre d’Auto évaluation de la Fonction publique) basée sur un référentiel adapté au guide précité des « bonnes pratiques ».

• 38 La circulaire citée ne s’intéresse qu’à la gestion des parcs automobiles des ministères et son cham (...)

29La circulaire n° 5479 du Premier ministre du 2 juillet 2010 explicite elle aussi très clairement l’enchaînement de ces politiques : « La situation des finances publiques, qui impose un réexamen et un contrôle de l’ensemble des dépenses de l’État, aussi bien que les objectifs assignés en matière environnementale, appellent plus que jamais l’État et ses opérateurs à être exemplaires dans la gestion de leur parc automobile ». Il faut cependant faire attention à ne pas confondre les enjeux en cause car, telle que présentée aujourd’hui, l’État déstructure aujourd’hui ses services publics sous couvert de développement durable38.

• 39 Les données fournies par les ministères seront ainsi validées et certifiés par des auditeurs public (...)

30La démarche se veut fédérative, dynamique et vertueuse : l’Administration veut montrer l’exemple en insérant des critères écologiques (« écoresponsable ») et sociaux (« socio-respon­sable ») dans ses cahiers des charges (l’« achat public durable ») pour imposer le développement durable à l’ensemble des acteurs de la société civile et économique. On peut le comprendre. Elle ne doit cependant pas être la cause d’un État subrepticement « démantelé », ce qui est le cas avec l’« Administration exemplaire » qui se veut en l’espèce essentiellement comptable39.

• 40 Circulaire n° 5451/SG du Premier ministre du 11 mars 2010, objet : complément à la circulaire n° 53 (...)
• 41 La contribution de chaque ministère est constituée par une assiette, constituée par les 101 comptes (...)

31À ce sujet, si l’entreprise privée n’a pas besoin de se soucier de la satisfaction globale de ses agents économiques, il en est différemment des services publics qui, eux, doivent satisfaire le seul intérêt général. À cet égard, l’« exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics » va plus loin qu’une simple évaluation car cette dernière est adossée à un dispositif financier de bonus-malus « qui va encourager les administrations à avancer rapidement dans leur démarche d’exem­plarité »40. Un fonds de 100 millions d’euros est constitué à cet effet par la mise en réserve de crédits pour chacun des ministères41. Il est géré par la direction du budget, administration sous l’autorité du ministre du budget, des comptes publics et de la Réforme de l’État « en association avec les services de la délégation interministérielle au développement durable ».

• 42 V. annexe n° 3 de la circulaire n° 54551/SG préc.

32L’intégralité du fonds est redistribuée aux ministères en fonction de leurs performances, appréciations selon le taux d’atteinte l’année N-1 d’un ensemble d’indicateurs (remise du PAE ; bilan social ; audits énergétiques des bâtiments ; mise en service ou commande d’un outil expert de suivi des fluides ; voiture particulière ; papier ; copieurs et imprimantes ; nombre d’agents)42. Les modalités de redistribution du fonds sont définies comme suit :

• 46 CHEVALLIER (J.) (2010), « Performance et gestion publique », dans Réformes des finances publiques e (...)
• 47 BONELLI (L.) et PELLETIER (W.) (Ed.) (2010), L’État démantelé, La découverte, Paris, 2010.

33Ce schéma organisationnel confirme cette même logique d’économie financière qui préside les politiques de développement durable, de maîtrise des dépenses publiques, de maîtrise des risques de la promotion de la performance publique46. C’est pourquoi il convient d’admettre aujourd’hui que l’« Administration exemplaire » traduit, comme d’autres réformes silencieuses, l’érosion de la conception rousseauiste de l’intérêt général qui dominait encore la (haute) fonction publique voici une trentaine d’années47.

• 48 Cette suggestion n’a rien de novatrice. Cela se faisait plus naturellement auparavant. V. BOUDET (J (...)

34Une proposition moins permissive eut été certainement de confier la gestion de ce fonds à la Caisse des dépôts et consignations, « établissement spécial » inscrit dans l’his­toire financière et économique française, laquelle par son statut public sui generis et par ses compétences notamment de gestionnaire de fonds pouvaient stimuler une démarche positive et moins passionnelle du développement durable dans l’Administration publique48.