• 1 La compétence communale date de la loi du 15 juin 1906, qui assimile alors la distribution-fournitu (...)
• 2 Ce qu’on appelle le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), qui correspond, (...)
• 3 Sur ces prises de position, cf Comité national du débat sur la transition énergétique (CNDTE), « Le (...)
• 4 À qui il est reproché une certaine opacité dans la gestion des réseaux de distribution publique d’é (...)

1À la faveur du processus de libéralisation et de la mise sur l’agenda politique de la notion de transition énergétique, les élus locaux français ont redécouvert une compétence historique qui avait été largement occultée par un demi-siècle d’intervention de l’État : le statut d’autorité concédante des réseaux de distribution publique d’électricité dont jouissent les communes et leurs groupements (Poupeau, 2004). Institué par une loi déjà centenaire mais sujette à plusieurs adaptations, il confère aux pouvoirs locaux des prérogatives importantes en matière d’acheminement des flux d’énergie électrique, la partie fourniture faisant quant à elle l’objet d’une régulation de marché où intervient essentiellement l’État1. Les élus disposent en effet d’un droit de regard sur les investissements réalisés dans les réseaux desservant leur territoire, ainsi que sur une part des tarifs entrant dans la composition du prix de l’électricité payé par les usagers domestiques2. À l’heure où les réseaux d’énergie occupent une place importante dans le processus de transition énergétique (smart grids, raccordement des énergies renouvelables…), la redécouverte de ce statut a suscité de nombreuses prises de position contradictoires voire des polémiques au sein du monde des collectivités locales. Elles ont notamment trouvé à s’exprimer lors du Débat national sur la transition énergétique (DNTE) lancé par le gouvernement français de 2012 à l’été 2013 pour préparer la loi sur la transition énergétique et la croissance verte3. Conçu comme un lieu d’échange élargi, le DNTE a notamment révélé les aspirations nouvelles des villes et métropoles à se saisir de cette compétence pour se positionner comme des acteurs à part entière de la transition énergétique. Il a surtout mis en exergue les nombreuses difficultés associées à une telle entreprise de réappropriation, difficultés qui sont à rechercher tant du côté d’EDF-ERDF4 que de la position hégémonique occupée sur la scène institutionnelle locale par les représentants du monde rural, lesquels, via des syndicats départementaux bien implantés, ont œuvré pour préserver un modèle de service public qu’ils souhaitent conserver unitaire et national.

• 5 Le lecteur se reportera à l’Annexe 1 pour plus de précisions sur la nature du matériau utilisé.

4Afin de montrer ce rôle joué par l’instrument contractuel, nous procéderons en deux temps, en nous appuyant sur un corpus d’information nourri de recherches régulières sur le secteur de l’électricité5. Nous nous intéresserons tout d’abord à un moment clé du processus de contractualisation, à savoir l’élaboration, au tournant des décennies 1980 et 1990, d’un modèle de cahier des charges destiné à servir de support aux relations entre le concessionnaire EDF et ses autorités concédantes, les communes (parties I à III). Pour ce faire, nous utiliserons la notion de « script » telle qu’elle a été théorisée par Madeleine Akrich. Madeleine Akrich appelle un « script » « un « scénario » qui se veut prédétermination des mises en scène que les utilisateurs sont appelés à imaginer à partir du dispositif technique et des prescriptions (notices, contrats, conseils…) qui l’accompagnent » (Akrich, 1987 : 52). Matérialisé par des clauses juridiques et des modes de calculs financiers (montant de certaines redevances) incorporés dans le modèle de cahier des charges proposé aux communes, ce « script » se caractérise par un objectif politique sous-jacent : préserver un modèle de service public national en incitant les communes à se regrouper au plan départemental. Dans un second temps (partie IV), l’article s’intéressera au moment où ce « script » initial est mis à l’épreuve, à travers les controverses et formes d’opposition qui se font jour quand le modèle de cahier des charges est diffusé sur l’ensemble du territoire national. Le contrat n’a en effet pas de force intrinsèque. La performativité du script dépend des conditions de son déploiement. S’engage alors ce que nous appellerons un processus d’« ingénierie institutionnelle » qui fait intervenir les agents d’EDF ainsi que des représentants des élus ruraux. Leur travail consiste à « enrôler » les acteurs locaux, à les inciter à signer le nouveau modèle de cahier des charges afin de faire advenir le scénario institutionnel que ce document sous-tend. Ce processus se déploie tout au long des années 1990 et 2000, non sans un certain succès car il aboutit à promouvoir une départementalisation de la gouvernance locale des réseaux d’électricité que remettent actuellement en cause certains élus, au sein notamment des métropoles (Poupeau, 2015b).

• 6 Notons toutefois la présence des entreprises locales de distribution, qui représentent 5 % de la co (...)

9Ce nouveau contexte change considérablement la donne pour EDF. À l’instar de la Grande-Bretagne, où la réforme menée par Margaret Thatcher a abouti à faire éclater la distribution-fourniture et la confier à différentes entités, la France peut craindre une refonte majeure de cette branche d’activité, qui est pour l’essentiel aux mains d’EDF6. En la matière, l’entreprise publique n’est pas protégée par l’État, comme elle peut l’être sur le réseau de transport. Dans la distribution-fourniture, ce sont les collectivités locales qui sont formellement les maîtresses du jeu institutionnel, de par les compétences qui leur ont été conférées par la loi du 15 juin 1906, et qui n’ont jamais été abrogées après 1946. En remettant à plat le modèle français, la constitution d’un marché unique de l’énergie à l’échelle européenne met au jour une situation paradoxale et contestable au regard de la jurisprudence, qui n’avait jamais été remise en question auparavant : les communes peuvent contracter… mais avec un concessionnaire unique. En France, ce ne sont pas moins de 14 000 contrats de concession qui sont concernés par l’entreprise de clarification induite par la nouvelle donne, des contrats qui sont aux mains de communes isolées ou, plus généralement, de syndicats intercommunaux organisés à l’échelle cantonale, voire plus rarement départementale.

• 7 Source : « EDF et les collectivités locales », rapport du Comité de la Prospective, Direction Génér (...)

12Avec les lois de décentralisation, qui desserrent l’étau sur les actes des collectivités locales, les communes ou syndicats de communes peuvent désormais, en théorie, contractualiser sans se référer à un cahier des charges type, élaboré au plan national. Tout au plus peut-on leur proposer un modèle qui n’a aucune valeur prescriptive (Auby, 1995). Ce faisant, la décentralisation introduit un élément de différenciation potentielle entre territoires, notamment en faveur des villes. Un maire pourrait profiter de l’arrivée à terme de son contrat de concession pour tenter de mieux l’adapter aux besoins spécifiques de sa commune. Il pourrait également arguer de certaines dispositions prévues dans les anciens cahiers des charges, et que ne respectent pas les centres de distribution, pour exiger l’ouverture de négociations rapides. En 1986, 31 contrats de concession arrivent à terme, 14 en 1987, 19 en 1988, 21 en 19897. Certes, ces nouvelles marges de manœuvre restent encore virtuelles au tout début des années 1980. Les réflexions sur la décentralisation n’ont guère touché le secteur énergétique, qui est resté le pré carré des grands monopoles et du ministère de l’Industrie. L’option d’une régionalisation, qui avait été évoquée dans le programme de François Mitterrand, est rapidement écartée, de même que l’introduction d’une compétence de planification locale des réseaux (Bourjol, Le Lamer, 1984). En cette période de retour de la gauche au pouvoir, les socialistes et leurs alliés communistes ne veulent pas toucher au monopole d’EDF. Il faut donc attendre l’amorce d’une politique de libéralisation pour que la menace d’une mise en concurrence de la distribution-fourniture d’électricité redevienne crédible, ouvrant dès lors une période d’incertitude et d’interrogations multiples.

• 8 Lettre de Robert Morlevat, président de la FNCCR, datée du 21 novembre 1989 (source : « EDF et les (...)
• 9 Document joint à la lettre (ibidem).

14Dans une lettre datée du 21 novembre 1989, Pierre Delaporte reçoit, en sa qualité de PDG d’EDF, une demande officielle de Robert Morlevat, alors président de la FNCCR. Ce dernier l’invite à renégocier les contrats de concession avec les collectivités locales « pour conforter la pérennité d’EDF dans le futur marché européen de la distribution d’électricité et dans le contexte des nouvelles libertés communales8 ». Il s’agit, toujours selon Robert Morlevat, de reconduire les contrats de concession « avant que ne s’ouvrent les inévitables discussions sur de nouvelles règles européennes pour les monopoles dans le domaine de l’énergie9 ».

• 10 Les services publics communaux et départementaux, bulletin d’informations de la FNCCR, n° 145, octo (...)

17Ce constat d’un certain délitement des structures d’électrification héritées de l’entre-deux-guerres ne vaut pas que pour la banlieue parisienne. Il est manifeste dans beaucoup de syndicats de province, qui apparaissent très souvent comme des organismes délaissés par les élus locaux, lesquels leur préfèrent d’autres structures intercommunales plus attractives en termes d’enjeux politiques. Aussi la perspective d’une libéralisation apparaît-elle comme porteuse d’une vraie opportunité pour la FNCCR et sa base militante : se réaffirmer dans le paysage institutionnel local. L’évolution des prises de position de la Fédération en témoigne. Au début des années 1980, dès la parution des premiers textes de décentralisation, la FNCCR tient encore un discours assez défensif, qui consiste à modérer les ardeurs des élus. Elle ne plaide pas alors pour renégocier de nouveaux contrats de concession avec EDF. Tout au plus s’attache-t-elle à réaffirmer le caractère unitaire et solidaire du service public de l’électricité, qui passe, selon elle, par le maintien d’un cahier des charges national10. Mais, au fur et à mesure que les choses évoluent, les dirigeants de la FNCCR passent à l’offensive. Le statu quo ne leur paraît guère plus envisageable et c’est animé par ce sentiment de reconquête que Robert Morlevat écrit en 1989 à Pierre Delaporte, PDG d’EDF, pour l’inviter à engager le grand chantier de la négociation contractuelle que l’entreprise publique n’avait jamais véritablement mené jusqu’alors.

• 11 Rappelons en effet l’existence des régies et SICAE, déjà évoquée plus haut.
• 12 Sauf à admettre la suppression pure et simple du régime de la concession de service public, option (...)

19L’amorce d’un processus d’ouverture à la concurrence, second événement majeur de la décennie 1980 avec la décentralisation, remet en question ce point de vue, jusque-là solidement ancré dans la culture de l’entreprise publique (Poupeau, 1999). Bien que les intentions de la Commission européenne ne soient pas entièrement connues à la fin des années 1980, l’attirance des réformateurs de la DG IV pour une expérience radicale à la britannique fait peser une menace réelle et immédiate sur EDF. Les instances communautaires pourraient jouer sur le vide juridique créé par l’absence de contrats de concession signés en bonne et due forme pour accélérer l’éclatement du quasi-monopole11 dont l’entreprise jouit dans la distribution-fourniture, en imposant par exemple une mise en concurrence des concessions communales. Jean Bergougnoux, nouvellement nommé directeur général après le départ de Jean Guilhamon (et celui de Marcel Boiteux), en a bien conscience et joue un rôle décisif dans la conversion des services internes à l’idée d’une refondation institutionnelle. Peu à peu, les anciennes réticences s’estompent, du côté notamment des responsables de la Direction des services financiers et juridiques (DSFJ) ou de la Direction des études, de la prospective et de la stratégie (DEPS), qui voient dans le processus de refondation le moyen non plus d’affaiblir mais de protéger les bases de l’entreprise publique. Tout d’abord au plan juridique, dans la mesure où des contrats de concession actualisés seront plus difficilement attaquables et seront créateurs d’irréversibilités, donc d’inflexion par rapport au processus de libéralisation12. Ensuite au plan politique, dans la mesure où les élus locaux, qui trouveront de nouvelles marges de manœuvre à travers la négociation des cahiers des charges, pourront devenir des alliés précieux pour contrer l’action de la Commission. Enfin au plan commercial et managérial, la place accordée aux acteurs locaux rentrant parfaitement bien dans le cadre de la stratégie de l’entreprise, qui vise à modifier en profondeur le comportement des agents de la Direction de la distribution par le développement d’une culture de service et d’une politique de diversification (réseaux câblés et télésurveillance…). Solution adaptée à plusieurs types de problèmes qui se posent sur différents plans, la « refondation » n’apparaît alors plus comme inacceptable par les instances dirigeantes de l’entreprise.

• 13 La Cour de justice des communautés européennes n’a pas encore élaboré de jurisprudence importante s (...)
• 14 Ibidem, page 69.

21De janvier à mars 1990, les membres du groupe se réunissent afin d’élaborer une doctrine d’ensemble qui soit cohérente et qui puisse servir de canevas général aux futures négociations. L’ambiance est à l’émulation, dans la mesure où toutes les hypothèses d’avenir sont abordées, sans exclusive, y compris les cas de figure les plus subversifs par rapport à la situation de l’entreprise publique. Deux variables principales sont retenues, qui montrent bien l’état d’esprit dans lequel est pensé le processus de refondation. La première est le devenir du cadre réglementaire de la distribution-fourniture d’électricité en France, en particulier le maintien ou la remise en cause du monopole qui prévaut dans la gestion de cette activité. À l’époque, les réflexions qui s’engagent, de nature prospective, ne peuvent encore s’appuyer sur un cadre institutionnel stable. La Commission européenne n’a pas encore achevé ses réflexions sur le schéma de mise en concurrence retenu, ce qui laisse subsister un certain flou sur l’avenir du régime de la concession13. Eu égard à ces incertitudes, le groupe estime que « la question portant sur le point de savoir s’il convient de renouveler ou non les concessions doit donc être appréciée plutôt en fonction de critères d’opportunité qu’en termes juridiques, en l’état actuel du droit14 ».

• 15 Ibidem, page 76.
• 16 Le schéma qui suit reprend de façon synthétique les conclusions du groupe de travail (source : « ED (...)

22La deuxième variable concerne le « niveau d’activité des prédateurs potentiels que sont, de concert ou non, les collectivités locales d’une part et les sociétés de distribution de services publics françaises ou étrangères d’autre part15 ». La sémantique utilisée (terme de prédation) montre bien que le problème des collectivités locales est alors formulé de manière « défensive », puisqu’il s’agit de contrer les éventuelles velléités de reprise en main de la distribution-fourniture par les acteurs locaux - en particulier les villes - aidés ou non des grands groupes de services. En fonction de ces deux variables, quatre scénarii sont élaborés16 :

• 17 Même s’il convient de nuancer cette hypothèse, qui se veut extrême. En effet, malgré l’abrogation e (...)
• 18 Ne serait-ce, par exemple, que dans l’optique d’une concurrence entre énergies elles-mêmes non péré (...)

28À un moment où il n’est pas encore question de séparer formellement « acheminement » et « fourniture » de l’énergie électrique (unbundling), la question tarifaire constitue un élément central du processus de refondation institutionnelle : faut-il laisser les collectivités locales négocier, en leur qualité d’autorités concédantes, des tarifs différenciés selon les territoires ? faut-il, ce faisant, aller dans le sens d’une différenciation croissante dans le traitement des usagers ? Ces questions relatives aux tarifs renvoient d’emblée au maintien ou non de la péréquation géographique des tarifs acquise durant les années 1960 et 1970 (Poupeau, 2007). Dans la mesure où elle n’est pas inscrite dans la loi, la péréquation peut être défaite par une décision relevant d’un choix de l’entreprise, de l’État et/ou des collectivités locales, sans pour autant remettre en cause la nationalisation. Pour prendre un cas limite, il serait en théorie envisageable qu’un maire de grande ville décide de négocier son propre cahier des charges et fasse pression pour que les habitants de sa commune bénéficient de tarifs spécifiques17. De son côté, l’entreprise publique, se projetant dans un avenir où elle peut estimer que les marchés seront de plus en plus concurrentiels et donc soumis à une logique de différenciation, y compris tarifaire18, pourrait être tentée de pousser les pouvoirs publics à une discrimination tarifaire. Sur cette question, la position du groupe de travail est claire : il faut maintenir telle quelle la péréquation afin d’éviter un éclatement de l’activité de distribution-fourniture, les villes pouvant jouer sinon de cette latitude d’action pour s’émanciper aux côtés de nouveaux entrants, les groupes de services. Afin d’étayer et de conforter cette position, des enquêtes sont réalisées par l’entreprise auprès de la population française. Il en résulte un fort degré d’attachement à ce qui est considéré comme un principe fondamental du modèle français de service public. D’autres études montrent également l’importance que la péréquation revêt aux yeux des responsables politiques nationaux et locaux, malgré les différences idéologiques qui partagent la classe politique française quant à la gestion du service public. Enfin, au plan interne, la prégnance de la CGT et d’un modèle égalitariste de service public confortent la décision du groupe de maintenir des tarifs uniformes sur l’ensemble du territoire.

• 19 L’ensemble des actifs se chiffrant à plusieurs milliards de francs de l’époque (soit plus d’un mill (...)

29Le choix des interlocuteurs à privilégier découle de cette stratégie de containment. Lorsqu’EDF se penche sur le dossier des concessions, il existe encore 14 000 autorités concédantes sur le territoire national. Si l’idée de favoriser des regroupements de communes est d’emblée admise par les négociateurs d’EDF, la question de la « maille concessive » reste pleine et entière. Jusqu’où faut-il réduire le nombre d’interlocuteurs ? Faut-il privilégier un partenaire aux plans national (définition du cahier des charges modèle) et local (négociation des contrats de concession) ? Faut-il jouer la carte du pluralisme et inviter, aux côtés de la FNCCR, les autres associations d’élus à négocier le nouveau cahier des charges, notamment celles qui représentent les intérêts des villes, grandes (Association des maires des grandes villes de France, AMGVF) et moyennes (Fédération des maires des villes moyennes, FMVM) ? Là encore, la réponse à cette série de questions est loin d’être neutre au plan institutionnel. Très rapidement, le groupe de travail interne à EDF en vient à préconiser d’inciter les communes à se regrouper à une maille intercommunale assez large, sur la base notamment des syndicats d’électrification rurale existants. Deux raisons militent à ses yeux pour une telle stratégie de regroupement. La première est de tenter de neutraliser les villes en les incluant dans de vastes ensembles territoriaux où les intérêts du monde rural seront fortement représentés. La seconde est de contrer les éventuelles stratégies d’entrisme des grands groupes de services et de les empêcher de ne racheter que les concessions les plus juteuses sur le plan de la rentabilité. En constituant de vastes concessions, qui mêlent urbain et rural et qui représentent des sommes importantes à débourser19, EDF entend ainsi décourager ses concurrents. Pour autant, elle reste réticente à aller vers une maille purement départementale, de crainte d’avoir des interlocuteurs – les syndicats d’électrification - trop puissants en face d’elle. Eu égard à ces considérations stratégiques, l’entreprise décide de renouveler son alliance historique avec le monde rural et, plus précisément, avec la FNCCR. Fédération fortement liée à EDF car tirant profit de la centralisation du secteur électrique, la FNCCR, même affaiblie, est alors considérée comme un allié précieux pour l’entreprise publique, susceptible de mobiliser les élus locaux autour de la stratégie de maintien de la centralisation prônée par les « refondateurs » (Poupeau, 1999).

• 20 Source : « EDF et les collectivités locales », opus cité, pages 37-38. Le reste correspondant notam (...)

30Le problème du partage avec les collectivités locales de la rente générée par l’activité de distribution-fourniture constitue le dernier élément principal de la stratégie d’EDF. Là encore, plusieurs schémas sont possibles. À un extrême, on peut envisager un relatif statu quo par une redistribution minimale, l’essentiel de la rente étant toujours accaparé par l’entreprise publique, pour son autofinancement, et par l’État-actionnaire. À l’autre extrême, à une période où EDF s’engage dans des actions de diversification vers des marchés où les collectivités locales jouent un rôle décisionnel prépondérant, le choix peut être fait d’adopter une attitude plus généreuse. Une stratégie d’alliance très forte avec les autorités concédantes serait envisageable pour EDF. Selon les cas de figure, on peut en effet imaginer une dépense supplémentaire de l’ordre de 2,5 milliards de francs (plus de 500 m € de 2014) pour l’activité de distribution-fourniture, dont 1,7 milliard de francs (un peu moins de 400 m € de 2014) de redevances versées aux collectivités locales20. C’est sur cette question que les avis sont les plus partagés, révélant des différences d’appréciation importantes entre les acteurs. Ceux qui, dans une optique essentiellement tacticienne, se sont tardivement ralliés à la stratégie de refondation ou qui restent attachés à une faible redistribution des pouvoirs, défendent avec vigueur la thèse d’un montant minimal. Le comportement de l’État, qui a tendance à ponctionner lourdement l’entreprise sur ses bénéfices, milite, selon eux, pour réduire à un seuil minimal les transferts financiers vers les autorités concédantes. Si la stratégie de l’alliance forte avec les pouvoirs locaux ne rencontre guère de partisan convaincu, un autre camp défend l’idée que le partage de la rente doit être suffisamment important pour que les communes soient incitées à négocier rapidement leurs contrats de concession avec EDF. Une attitude trop timorée pourrait selon eux conduire à des conséquences graves et, pourquoi pas, à une déstabilisation du secteur électrique. Finalement, au terme d’un arbitrage de Jean Bergougnoux, sous la forte mais discrète pression du ministère des Finances, les premiers obtiennent gain de cause, le niveau des redevances versées aux autorités concédantes étant proche des hypothèses basses.

• 21 À travers l’intégration d’un terme « D », qui accorde une « prime » aux contrats longs, dans une li (...)
• 22 FNCCR, « Congrès de Strasbourg », 16-19 septembre 1991, FNCCR, 1991, page 55.

37Dans ce contexte, le principal levier mobilisé pour susciter l’intérêt et l’adhésion des élus locaux est de nature financière, grâce aux quelques centaines de millions de francs qu’EDF a décidé d’injecter dans la stratégie de contractualisation. Il s’agit de poursuivre un double objectif : inciter les élus à signer rapidement les nouveaux traités de concession tout en favorisant la constitution de vastes ensembles territoriaux regroupant les autorités concédantes. Pour ce faire, les membres du groupe de travail mettent au point deux redevances nouvelles. La première, dite « R1 » ou « redevance de fonctionnement », a pour but de permettre à l’autorité concédante d’exercer un contrôle du concessionnaire (embauche d’un ou plusieurs techniciens qualifiés, équipements éventuels…). Elle se substitue à la redevance de contrôle qui existait antérieurement. La seconde, dite R2 ou « redevance d’investissement », est destinée à compenser une partie des dépenses que les collectivités concédantes peuvent effectuer, en tant que maîtres d’ouvrage, sur les réseaux d’électricité. C’est en particulier le cas d’interventions ayant pour cadre l’électrification rurale ou certains travaux d’extension réalisés par des syndicats d’électrification ou des communes. Ce sont via ces deux redevances que les rédacteurs du cahier des charges escomptent inciter les communes à se regrouper. La formule de calcul retenue pour chacune d’entre elle, outre le fait qu’elle favorise une durée de contrat longue21, comprend un facteur multiplicateur en fonction de la population couverte par la concession : 1 + P_C/P_D (P_C : population municipale de la concession ; P_D : population municipale desservie par EDF dans le département où se situe la concession). Ainsi, un syndicat totalisant 100 % des habitants de son département bénéficiera d’un doublement de sa redevance, quand un autre, qui n’en couvre que 20 %, ne se verra appliquer qu’un facteur de 1,2. Par ce système très incitatif, EDF et la FNCCR cherchent donc à « enrôler » les élus locaux dans leur stratégie d’« ingénierie territoriale ». La tâche s’avère cependant ardue pour les « refondateurs », dans la mesure où, conséquence des politiques antérieures menées par EDF et les pouvoirs publics, il n’existe pas toujours de syndicat départemental structuré, y compris pour gérer les crédits d’électrification rurale. Une cinquantaine d’organisations tout au plus semblent pouvoir se targuer de jouer un tel rôle22, et encore sous réserve pour certaines d’entre elles de se voir transférer le statut d’autorités concédantes par les communes de leur territoire. Dans les autres départements, le pouvoir concédant est émietté et, la plupart du temps, détenu en majorité par les communes. Le risque d’échec de la stratégie d’EDF et de la FNCCR existe donc bel et bien.

• 23 « Grandes Villes Hebdo », 4 décembre 1992, pages 3-4.
• 24 La transformation du régime de la concession en affermage, réclamée par certains maires, n’est pas (...)

40Assez rapidement, EDF et la FNCCR doivent faire face à la montée d’un courant protestataire au sein des collectivités locales. Sans surprise, il émane essentiellement des grandes villes, lesquelles trouvent que le modèle contractuel proposé correspond davantage aux intérêts des zones rurales. Ce sentiment est partagé par certains syndicats urbains membres de la FNCCR, comme le SCBPE, qui reproche au document qui lui est soumis de ne pas assez tenir compte de ses problématiques propres (Bellanger, Poupeau, 2013). En particulier, deux associations nationales, l’une d’élus, l’autre de fonctionnaires territoriaux, tentent de mener la rébellion (Poupeau, 1999). La première est l’AMGVF, qui souhaite différencier le traitement des grandes villes vis-à-vis des autres communes, revendication qui n’avait jamais été exprimée après-guerre, dans un système institutionnel où seule la FNCCR se voyait reconnue comme représentante des collectivités locales. L’officialisation du cahier des charges négocié par EDF et la FNCCR ouvre pour elle une voie nouvelle dans le domaine de la distribution-fourniture d’électricité. L’AMGVF se fait désormais force de pression vis-à-vis des pouvoirs publics (Palard, 1996), et non plus simple instance de professionnalisation des élus (Pétaux, 1994). Absente des pourparlers entre EDF et la FNCCR, elle rentre dans le champ des discussions au cours de la procédure de concertation durant laquelle les pouvoirs publics l’enjoignent à donner son avis sur le modèle de cahier des charges. Le 12 décembre 1991, un groupe de travail est constitué et placé sous la présidence de MM. Charreau et Piémontesi, respectivement adjoints au maire d’Angers et de Dijon23. Il est chargé d’évaluer les implications du nouveau cahier des charges pour les grandes villes, à un moment où la question de la délégation de services publics constitue un thème de réflexion important pour l’AMGVF (Pétaux, 1994). L’association défend quatre revendications majeures24. La première est que le cahier des charges ne saurait être qu’un modèle et non un document contraignant, ce qui doit laisser une large place aux négociations locales. La seconde concerne la maîtrise du développement des énergies sur le territoire communal : celle-ci ne saurait échapper au maire. La troisième revendication concerne le libre transit sur le réseau d’EDF, afin de permettre aux grandes villes d’alimenter certains de leurs services avec de l’électricité autoproduite par des usines d’incinération notamment. Enfin, l’AMGVF demande que le calcul du montant des redevances d’occupation du domaine public soit révisé, afin de combler les disparités entre villes, puisque Reims touche, à ce titre, cinq millions de francs (un million d’euros de 2014) lorsque la ville d’Angers ne perçoit que… 200 francs. Pour un syndicat comme le SCBPE, l’application stricte des clauses du cahier des charges entraînerait un manque à gagner de 50 à 100 millions de francs selon les estimations (11 à 22 millions d’euros de 2014), ce qui est jugé inacceptable (Bellanger, Poupeau, 2013).

• 25 Pour ne pas alourdir la présentation, nous n’évoquerons pas le rôle des Secrétaires Généraux. En ef (...)
• 26 On peut trouver le verbatim des échanges dans l’ouvrage édité par le CNFPT (CNFPT, 1993).

42L’AIVF est l’autre force contestataire la plus active à l’égard du nouveau cahier des charges. Il faut dire que les ingénieurs des services techniques - que regroupe l’AIVF – sont alors, avec les élus locaux, les acteurs les plus concernés a priori par la « refondation25 ». En charge des questions techniques, ils constituent des interlocuteurs réguliers pour les agents des centres de distribution d’EDF-GDF. S’occupant également de la gestion des consommations d’énergie et du suivi des réseaux de chaleur, ils disposent d’une expertise qui peut être utile dans la négociation de nouveaux traités de concession. Or, ils sont d’emblée exclus des discussions portant sur le contenu du nouveau cahier des charges. Cette attitude d’EDF et de la FNCCR n’est pas totalement fortuite. À travers son « groupe énergie », l’AIVF promeut avec vigueur, depuis les années 1980, un modèle de gestion décentralisé, qui donnerait la possibilité aux communes de mener des politiques énergétiques locales (Poupeau, 1999). Certains de ses membres dirigeants ont d’ailleurs essayé d’innover en la matière, dans des villes comme Rennes, Montpellier ou Limoges. Aussi la stratégie de contournement de l’AIVF pratiquée par EDF et la FNCCR est-elle ressentie comme un véritable camouflet par beaucoup de directeurs des services techniques, et ce d’autant plus qu’elle se conjugue à une série d’évolutions locales qui tendent à diminuer le rôle qu’ils occupent, au profit des secrétaires généraux (Roubieu, 1994). L’attitude de l’AIVF est pour le moins très offensive. Dès la publication du nouveau cahier des charges, des colloques sont organisés, dont le plus important se tient à Montpellier à la fin de l’année 199226. Rassemblant un grand nombre d’acteurs des collectivités locales, sous l’égide de l’AIVF et du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), il lance la « croisade » contre EDF et sa conception de la politique énergétique. Ce colloque est relayé par de multiples réunions locales, souvent soutenues par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), et qui vont beaucoup plus loin que la simple économie concessionnaire, en défendant une politique énergétique beaucoup plus décentralisée. Au final, l’action de l’AIVF apparaît comme ayant une certaine portée car elle oblige à pousser la logique de différenciation jusqu’aux limites compatibles avec la stratégie intégratrice d’EDF et de la FNCCR. L’expertise de son « groupe énergie » permet à beaucoup d’ingénieurs des services techniques de décrypter les enjeux de la contractualisation. La force de son réseau facilite les échanges entre communes, les résultats obtenus dans une ville étant assez rapidement connus des autres collectivités, ce qui permet parfois de pousser EDF dans ses derniers retranchements.

• 27 D’après un document élaboré par la FNCCR.

47Après quelques années de mise en œuvre de l’Article 33, la départementalisation gagne à nouveau du terrain, comme le montre la carte suivante27 :

• 28 SEA Conseil en stratégie, Altime Charles Riley, « La distribution d’électricité en France. Quelles (...)

50Fin 2010, 43 structures départementales maillent désormais le territoire national28. Toutes n’ont pas la même force de frappe. On peut distinguer trois groupes de syndicats aux profils très différents. Trois structures syndicales se détachent très nettement par l’ampleur de leurs moyens et de leurs compétences. Elles comptent plus de 100 M€ de budget et des effectifs qui varient entre 40 et 90 personnes. Le cas le plus emblématique d’un territoire profondément transformé par la contractualisation est celui de la Vendée. Alors que le SyDEV (syndicat départemental d’énergie et d’équipement de la Vendée) ne comptait début 1990 qu’un directeur détaché de la Direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) et deux agents administratifs (Poupeau, 1999), il peut se targuer fin 2009 d’un budget de 140 M€, pour un effectif de 85 personnes. Son domaine de compétence n’a cessé de s’élargir. Il touche bien évidemment à l’électricité, à travers le contrôle de la concession mais aussi l’allocation des crédits d’électrification rurale, des actions en matière d’éclairage public (maintenance et exploitation), d’achat d’énergie pour le compte des communes ou de maîtrise de la demande d’énergie (diagnostics de bâtiments, information et sensibilisation des citoyens). En 2002, le SyDEV crée la REVe (Régie d’Électricité de Vendée) afin de développer les énergies renouvelables. En 2014, Vendée Énergie (qui s’est substituée en 2012 à la REVe) est une société d’économie mixte qui exploite des parcs éoliens et soutient le développement du photovoltaïque sur toiture. Par ailleurs, le syndicat a élargi ses compétences dans le gaz, en acquérant le statut d’autorité concédante pour le compte des 100 communes vendéennes qui bénéficient d’une desserte. Il a enfin joué un rôle moteur dans la mise en place de « Smart grid Vendée », un projet d’expérimentation de réseaux intelligents. Cette stratégie de diversification n’est pas l’apanage du seul SyDEV, comme en témoigne l’ex SCBPE qui s’est transformé en 1997 en Sippérec (Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les communications), à la suite d’une décision des élus de lui confier une nouvelle tâche : le développement des réseaux de fibre optique pour l’aménagement numérique de leur territoire. Tout comme le SyDEV, le Sippérec se présente aujourd’hui comme l’un des syndicats les plus dynamiques, non pas simplement au plan local mais aussi au plan national, dans la mesure où certaines de ses actions ont fait évoluer fortement le cadre réglementaire français (Bellanger, Poupeau, 2013).

• 29 Rappelons qu’en 2007, le marché de l’électricité a été totalement ouvert à la concurrence, ce qui a (...)
• 30 «Territoriality will be defined as the attempt by an individual or a group to affect, influence, or (...)

52En l’espace d’une vingtaine d’années, le paysage institutionnel local de la distribution-fourniture (jusqu’en 2007) puis de la distribution publique d’énergie29 a profondément évolué. Parmi les éléments qui ont contribué à ces mutations, les contrats de concession ont joué un rôle majeur. Véritables instruments d’action publique utilisés tant par EDF que par les élus locaux, ils ont eu pour effet de restructurer l’espace de la négociation locale et les rapports de force entre acteurs, notamment entre mondes rural et urbain. Ils ont permis de maintenir une forme de solidarité territoriale que le processus de libéralisation menaçait – et menace encore aujourd’hui – de mettre à mal. La mobilisation des contrats a ainsi participé de ce que le géographe Robert David Sack appelle un processus de territorialisation (Sack, 1986), par lequel un ou plusieurs acteurs mettent en place des dispositifs qui visent à contrôler une population ou gérer un problème politique à l’intérieur d’une zone géographique qu’ils délimitent, légitiment et régulent30. Pour la FNCCR, il s’agit de préserver un modèle de service public qui, bien que critiqué pour sa centralisation, procure à cette association une place privilégiée et lui permet de maintenir l’influence du monde rural, contre les villes. Pour EDF, le contrat répond à un autre souci, constant dans les années 1990 : retarder le plus longtemps possible les conséquences d’une libéralisation des marchés de l’énergie et façonner le futur espace concurrentiel. Fruit d’une convergence d’intérêts entre ces deux acteurs, le dispositif contractuel, composé d’un cahier des charges et de documents complémentaires (comme le « protocole grandes villes »), est ainsi mobilisé au service d’une véritable stratégie d’« ingénierie institutionnelle », qui vise à contenir les menaces qu’un certain nombre d’acteurs à la fois transnationaux, nationaux et locaux font peser contre la pérennité des arrangements politiques d’après-guerre bâtis autour du modèle de service public.

• 31 Le rapport de la Cour des comptes de 2013 rappelle le caractère quelque peu atypique de la distribu (...)
• 32 Il aurait été trop long d’aborder dans cet article la période ultra-contemporaine et les lois MAPTA (...)

53Cette forme d’ingénierie repose sur une série de mécanismes que nous nous sommes attachés à mettre en évidence dans cette contribution : définition, au sein de l’entreprise contractante, de l’univers des possibles imposé aux futurs négociateurs par fixation / exclusion de certains sujets et volonté de cadrage financier (rejet d’une « dépéréquation » tarifaire, définition du niveau de la rente redistribuée vers les collectivités locales) ; sélection en amont, toujours par l’entreprise contractante, d’un partenaire de négociation exclusif (la FNCCR) partageant son souci de stabilisation du secteur de la distribution-fourniture (puis de la seule distribution) ; mise au point de mesures incitatives (notamment financières) permettant d’« enrôler » les acteurs locaux autour d’un cahier des charges prédéfini ; création d’une forme d’interdépendance (clause de la concession la plus favorisée) entre les contrats signés localement pour obliger les acteurs locaux à en référer constamment à leurs services centraux ; stratégie de mise en œuvre permettant de sélectionner les territoires les plus favorables pour lancer une dynamique nationale… Analyser ainsi le traité de concession, dans la longue durée, comme porteur d’un « script » (Akrich, 1987) qui performe l’action, structure l’espace économique et institutionnel présente un intérêt heuristique certain, même s’il s’agit, en l’espèce, d’un type de contrat assez particulier, qui ne ressemble que partiellement aux formes classiques de la gestion déléguée31 (eau, assainissement, transports publics…). Une telle approche permet de révéler les intentions cachées des acteurs derrière des articles, des clauses, des annexes financières a priori « techniques » mais qui contiennent, sans le dire, un projet institutionnel implicite. Ce faisant, et c’est là l’un des enseignements majeurs de cet exemple qui peut inspirer d’autres travaux, il apparaît que le contrat ne saurait être simplement considéré comme organisant des rapports de coopération entre acteurs. Il peut être également mobilisé en vue de (re)structurer un secteur, en discriminant les acteurs qui participent à sa régulation, en redistribuant des ressources, en clôturant l’espace politique. Il peut ainsi devenir un opérateur de rehiérarchisation institutionnelle dont les effets peuvent se faire ressentir sur un plus long terme, comme c’est le cas en matière de gouvernance locale des réseaux d’énergie32.