« This country has the best chance to escape its past than it's ever had… As horrible as this is, it gives them a chance to start again. » Bill Clinton Mars 2010.1
- 2 Les chiffres sont en soi un sujet hautement polémique. Il y aurait eu 316.000 morts selon le gouver (...)
1Le 12 janvier 2010, un séisme frappe Haïti. Les villes de Port-au-Prince, de Gressier, de Jacqmel et de Léogâne ont été détruites en majeure partie. Des milliers d’habitants perdu la vie, des centaines de milliers d’autres se retrouvent sans abri2.
- 3 Selon PAHO, 40% des Haïtiens n’avaient pas d’accès physique à un service de santé avant le séisme, (...)
- 4 Source MSPP (Ministère de la santé Publique et de la Population)
2Facteur aggravant, la capitale, où se concentrent la plupart de l’infrastructure et le tissu administratif, est fortement touchée. Cela aura un impact certain sur la capacité de déployer et d’organiser les secours. L’offre de soins de santé, déjà peu développée3, est totalement naufragée : 30 des 49 hôpitaux de la zone sinistrée ont été détruits ou ont subi des dommages importants4. Le personnel médical est également profondément touché par le séisme.
3Presque tous les acteurs et observateurs reconnaissent que la première phase de la réponse au séisme a été satisfaisante. Passés les premiers jours de chaos, la mobilisation des acteurs de secours a été impressionnante. Médecins Sans Frontières est loin d’être la seule organisation humanitaire à déclarer que son investissement dans l’après-séisme correspond à sa plus grande action depuis sa création5.
- 6 Ceci lui donne l’occasion de recycler ce slogan de « Build Back Better » déjà utilisé dans ses fon (...)
- 7 Chiffres excluant ce qui concerne l’allègement de la dette du pays. Données disponibles dans le do (...)
- 8 Approximations rapportées par le bureau de l’Envoyé Spécial des Nations Unies pour Haïti
4L’ex-président américain Bill Clinton, nommé par le Secrétaire Général des Nations Unies comme envoyé spécial pour Haïti, n’a pas ménagé ses efforts pour mobiliser les pays donateurs afin de financer la réponse pour ce pays ravagé6 : quasiment au lendemain du séisme (Conférence de New York en mars 2010), quelques 5,33 milliards de dollars US sont promis par les pays donateurs pour l’aide à la reconstruction d’Haïti, pour les seules années allant de 2010 à 20127. Ces montants importants sont à ajouter aux quelques 3 milliards de dollars US8 versés par des donateurs privés aux milliers d’ONG qui se sont mobilisées pour l’urgence et le relèvement précoce.
- 9 Voir les recommandations des ONG in CAFOD, Christian Aid, Progressio and Tearfund (2011).
5Dans l’enthousiasme, la mobilisation internationale va rapidement passer de l’aide d’urgence à l’aide au relèvement rapide ou à la reconstruction. Ce changement de paradigme correspond à un changement de priorités : l’urgence n’est plus de subvenir aux besoins d’aujourd’hui des Haïtiens, mais de travailler à ce que les conditions soient meilleures pour répondre aux besoins de demain, en reconstruisant le pays et en renforçant le gouvernement à travers la bonne gouvernance, la démocratie, etc.9
- 10 Chiffre de février 2010
6La catastrophe du séïsme devient une opportunité pour (re-)construire le pays, « une occasion unique pour un nouveau départ » (Oxfam International, 2010). La mobilisation en promesse de dons de la part des bailleurs de fonds est tout aussi impressionnante que la mobilisation des acteurs d’aide : Il y aura jusqu’à 600 acteurs répertoriés par le « cluster santé », mécanisme de coordination entre acteurs internationaux opérant dans le secteur santé10.
7L’optimisme des slogans se transfère dans les conseils aux acteurs de terrain : par exemple, selon Merlin, il est nécessaire « de s’assurer que toutes les interventions humanitaires contribuent à bâtir sur le long terme le développement d’un savoir-faire dans le domaine de la santé et d’un système de santé ».11 L’action d’urgence fondée sur les besoins actuels est vue comme ayant un impact négatif sur les objectifs du développement futur.
- 12 Rapport repris et commenté par le Center for Economic and Policy Research - CEPR (2012) Evaluation (...)
8Qu’est-il advenu de la situation en Haïti trois ans après le séisme? Certains observateurs, comme Dara, un organisme indépendant évaluant la réponse des donateurs au tremblement de terre, estiment que le fameux « Build Back Better » n’a rien été d’autre qu’un slogan (Dara, 2011)12.
- 13 La page « Projets et Opérations » pour Haïti sur le site de la banque mondiale indique par exemple (...)
9Le flou règne en maître sur les plans de reconstruction que ce soit ceux du gouvernement haïtien, ou des principaux bailleurs comme la banque mondiale13. Des projets annoncés à grands renforts médiatiques n’ont pas été entamés, faute de moyens dit-on, comme la construction d’un hôpital à Carrefour par la coopération brésilienne, ou celle d’un hôpital à Gressier par la Croix Rouge luxembourgeoise…
- 14 370 000 personnes vivent encore sous des tentes selon les chiffres du Bureau de la coordination de (...)
10De son côté, la population haïtienne a entendu les annonces publiques de l’aide internationale et a assisté à son déploiement massif, alors que ses résultats, en matière d’assistance, sont devenus de moins en moins visibles plus le temps a passé. Ainsi, l’intervention d’urgence, visant à garantir un abri au plus grand nombre immédiatement après le séisme, a permis à la vaste majorité des sans-abri de trouver rapidement un refuge sous des bâches en plastique ou des tentes mais la situation n’a malheureusement que peu évolué depuis. En effet, les solutions plus « adéquates » dépendent encore des plans de développement. De nombreux Haïtiens vivent sous ces tentes ou sous des bâches presque trois ans après le séisme, ce qui est très problématique dans une région aussi propice aux ouragans.14
11Ce constat ne manque pas de créer des tensions entre les acteurs de l’aide humanitaire, les autorités et la population. Peut-être trop facile, la défiance envers les humanitaires est palpable dans le discours et dans les faits. Les habitants de Port-au-Prince parlent, de manière cynique, de la « République des ONGs ». Il n’est pas rare que des voitures d’humanitaires, identifiables par leurs fanions et autocollants aux couleurs de l’organisation, soient caillassées.
- 15 Pierre Salignon, Directeur Général de Médecins du Monde interviewé dans le magazine Là-Bas (Janvie (...)
12Les réactions des ONG sont gênées et les discours plus prudent. Pourtant, la frustration demeure : « On ne va pas reprocher aux pompiers de venir éteindre l'incendie, mais on ne peut pas non plus leur demander de reconstruire l'immeuble »15. Il existe pourtant bien un déséquilibre entre, d’une part, les moyens et l’énergie déployés et, d’autre part, les résultats limités - ou perçus comme tels - de l’effort collectif fourni par les acteurs de l’aide. Et le fossé est abyssal entre ce que les discours laissaient miroiter et la réalité. Les grands donateurs et le gouvernement haïtien ont bien sûr une lourde responsabilité, les acteurs de terrain ont la leur. A force de faire croire à un relèvement immédiat, ils ont participé à créer les frustrations.
13La compétition pour accéder à une visibilité médiatique, qui est une assurance supposée d’un accès aux ressources; la pression médiatique obligeant à suivre le discours dominant à défaut d’information nouvelle à donner; ou encore, le besoin de donner des gages aux bailleurs de fonds… Voilà quelques unes des raisons qui peuvent expliquer en partie le manque de congruence, au final, entre messages prometteurs convoyés, déploiement visible des acteurs et résultats réels de ce dispositif. Mais d’autres facteurs sont aussi à l’origine du mouvement rapide, dans le discours en tout cas, vers le relèvement immédiat. L’automatisme et le caractère systématique du passage, dans l’ordre des priorités, de l’urgence à l’étape de la reconstruction, semblent désincarnés et faire davantage partie d’un modèle théorique séquentiel que d’être le fruit d’une analyse sérieuse de situation. Or si le relèvement immédiat est peut-être envisageable rapidement dans certains secteurs de l’aide (éducation, agriculture…), dans la santé, ce ne peut être le cas, tant que les Haïtiens ne décident pas eux-mêmes de quel système, de quelle politique de santé ils voudraient se doter, et que des moyens en infrastructure et en formation soient investis massivement.
- 16 Comme la fondation Clinton-Bush ou la coopération canadienne.
- 17 Voir, par exemple, le commentaire de William H. Frist paru dans Washington Times (2012) Helping Ha (...)
14Le passage au slogan « Trade not Aid » - prôné par le président nouvellement élu en Haïti et repris par les grands bailleurs16 - pourrait participer au même principe de déni de la réalité17 : se focaliser, dans la mobilisation des énergies et ressources, sur ce qui permettra peut-être un jour de mettre en place des conditions de vie décente et digne pour tous en Haïti, en occultant qu’en attendant des pans entiers de la société haïtienne n’ont pas accès aux services de base (soins, logement, eau…). Ce devrait pourtant être un des moteurs principaux de la mobilisation des acteurs de l’aide et de leurs sponsors.
- 18 Pour remonter aux origines de la mise en œuvre de la réforme du système précédent entamée en 2005, (...)
15Le fonctionnement du dispositif actuel de l’aide a été modélisé il y a plusieurs années18 en réponse à ses faiblesses passées. Les efforts de la communauté internationale pour coordonner l’aide d’urgence ont abouti à la création d’un système au statut formel, mis sur pied pour rationnaliser l’ensemble de « l’aide humanitaire ». Aujourd’hui, ce système repose sur un Appel de fonds consolidé (ou Consolidated Appeal Process (CAP) en anglais CAP) pour le soutien financier, des processus de planification inter-organisation et une communication « collective », au nom de tous, avec le public.
16Pourtant, la capacité réelle de l’aide d’urgence déployée ne s’est, selon nous, pas réellement améliorée. L’afflux d’acteurs rend le besoin de coordination entre eux réellement important. L’organisation des « Clusters » (groupe d’acteurs se réunissant par secteur d’activités et de compétences : abris, santé, aide alimentaire…) permettrait, selon le modèle, d’organiser l’aide et de préparer la réponse à de nouvelles urgences.
17Ainsi, immédiatement après le séisme, le Ministère de la Santé Publique et de la Population (MSPP), le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies (BCAH), de nombreuses ONG, ainsi que d’autres acteurs du domaine de la santé, ont commencé à contribuer aux efforts déployés pour s’assurer qu’Haïti soit prête à faire face à une nouvelle urgence. En septembre 2010, l’accent avait été mis sur les risques d’ouragans. La probabilité d’une crise alimentaire, d’un autre séisme ou d’une épidémie ont également fait partie des scénarios envisagés.
- 19 Source du Ministère de la santé et de la popupation haïtien (MSPP). Ces chiffres sont relatifs, ca (...)
- 20 Plus de 614.000 cas recensés par le MSPP en novembre 2012
18Malgré cette préparation, le système de coordination a semblé profondément démuni face à l’épidémie de choléra qui a démarré en octobre 2010. Celle-ci a été particulièrement virulente et est intervenue en pleine période électorale très tendue. Le MSPP a rapidement pris le contrôle des opérations. Une des premières décisions a été d’écarter le cluster santé, pourtant conçu à cet effet, et à rechercher les acteurs directement opérationnels pour agir immédiatement. En trois mois, quelques 209 034 cas et 4 030 décès sont enregistrés19. C’est une nouvelle catastrophe dont le nombre de victimes va rapidement dépasser celui du total des personnes blessées par le séisme20.
- 21 The Huffington Post (2010) ‘Major Aid Organizations "Duped Donors" and "Failed Haiti" Group Charge (...)
19La première réaction des mécanismes de coordination de l’aide pilotés par les Nations Unies a été de lancer un appel de fonds pour répondre à l’épidémie. Cela alors que, selon certains rapports, les fonds récoltés lors du séisme sont loin d’être dépensés21. En termes de réaction à l’épidémie de choléra elle-même cependant, la coordination humanitaire et ses nombreux acteurs, a semblé figée. Quelques 80% des patients pris en charge dans les trois premiers mois, le seront par deux acteurs qui, eux, ne participaient pas à ce « système de coordination » à travers le cluster santé, à savoir les brigades cubaines et MSF (les autres sont traités par une vingtaine d’organisations, dont le ministère haïtien de la santé).
- 22 La Croix-Rouge française parle de l’ouverture immédiate de son premier centre de traitement contre (...)
20Il faudra en effet ce temps-là pour que la mobilisation se traduise en prise en charge effective par d’autres acteurs22. Et encore, cette mobilisation n’a qu’un temps, comme le montre le document d’un centre de recherche américain dans son rapport Not doing enough : Unnecessary sickness and death from Cholera in Haiti (Johnston J. and K. Bhatt, 2011). La réponse en eau, hygiène et assainissement, pourtant cruciale face à cette maladie, fera cruellement défaut, obligeant notamment MSF à prendre aussi en charge ces besoins.
- 23 Certaines ont fait le maximum, mais bien souvent en limitant leur réponse aux zones où elles étaie (...)
- 24 En référence au site inter-agences des Nations unies visant à échanger des informations pour améli (...)
21Ce n’est pas la volonté individuelle de chaque organisation de réagir que nous voulons questionner23, mais la capacité collective d’être à la hauteur des attentes suscitées : la préparation à l’urgence, au cœur des missions du BCAH, s’est retrouvée démunie face au choléra. Comme si la recherche « d’une solution [parfaite] »24 n’a pas apporté « de réelle valeur ajoutée à la réponse». Comme si elle ne s’était, au final, que limitée à faire un inventaire des capacités virtuelles à travers une cartographie reprenant chaque acteur, ses lieux de déploiement, ses soutiens financiers, son stock disponible, son personnel sous la rubrique « moyens d’intervention ». L’addition de ces moyens formant le dispositif de réponse efficace en théorie, inopérant en pratique, dès qu’un acteur de la chaîne est défaillant. Le système rend légitimes les acteurs qui entendent en faire partie, quel que soit leurs capacité et impact réels.
22Dans le système des clusters des Nations Unies, les relations entre les différents acteurs sont standardisées : Appels de fonds consolidés (CAP), accords de sous-traitance et accords-cadres auxquels les acteurs doivent se conformer dans les pays où ils mènent leurs opérations. Le financement et les directives vont du sommet vers la base, tandis que les rapports sur les « réalisations » et les « expériences acquises » circulent de la base au sommet. Chaque changement d’action implique un changement concomitant des accords entre acteurs et bailleurs. Ce mécanisme explique des paralysies et le manque de flexibilité du système. Il n’est ni propice à une action rapide dans un environnement en constante évolution, ni au déploiement d’une aide d’urgence efficace. Chaque défaillance ou retard de la part d’un acteur impliqué entraîne des dysfonctionnements tout le long de la chaîne et peut engendrer éventuellement une non-action. Personne n’est toutefois coupable, car la responsabilité est partagée et personne ne se plaint puisque tout le monde se sent responsable.
- 25 Un sous-groupe avec les plus grandes ONG actives dans le domaine sanitaire a été créé (mini-cluster (...)
23Dans le cas pratique d’Haïti, très peu de place a été ménagée pour débattre des questions très pratiques et techniques nécessaires à la réponse aux besoins réels25
24A la lumière des « faiblesses dans la réponse humanitaire de la communauté internationale » depuis la mise en œuvre de la réforme déclenchée en 2005, les grandes ONG humanitaires traditionnelles, rassemblées au sein de consortia, ont lancé le processus du « Transformative agenda » (IASC, 2012), visant à apporter des améliorations aux mécanismes d’organisation et de coordination de l’aide. Mais partant sur les mêmes bases visant à uniformiser, centraliser et contrôler la réponse, mélangeant réflexion sur les besoins et la compétition pour l’accès aux financements, les espoirs d’améliorations tangibles sont, à ce stade, ténus.
25Il est donc légitime de se demander quelle est la marge de manœuvre (indépendance pour l’évaluation, l’appréciation des contraintes et l’action) permise par un tel système et si celui-ci vit pour lui-même ou pour répondre aux besoins réels. Deux ans après le début de l’épidémie de choléra, malgré les annonces du Premier Ministre haïtien la déclarant sous contrôle26, plusieurs milliers de cas sont encore enregistrés en 2012. En novembre de cette même année, les structures MSF de prise en charge du choléra reçoivaient toujours plus de 250 nouveaux cas par semaine27.
- 28 Trenton, D. "Haiti, DR Hope to Eliminate Cholera with $2.2 Billion Plan with International Groups. (...)
- 29 Sur la ville de Port au Prince seulement, MSF prend en charge 62% des malades.
26Un plan ambitieux d’éradication du choléra sur 10 ans a été annoncé28. Ce plan du MSPP - soutenu par le Centers for Disease Control and Prevention (CDC-Atlanta), l’Organisation panaméricaine de la santé (PAHO) et le Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF), nécessite la mobilisation de 2,2 milliards d’USD dont les premiers millions sont à trouver. Encore une promesse en l’air, alors que la prise en charge des malades n’est toujours pas intégrées dans l’offre de soins offerte par les structures médicales du MSPP29 ?
27Haïti a vécu une situation exceptionnelle en subissant coup sur coup deux catastrophes de grande ampleur. Ce contexte a bien sûr ses caractéristiques propres comme la faiblesse de l’Etat en tant que pourvoyeur de services publics de base ou le passif historique en termes de réputation des Nations Unies en tant que telle. Il n’en demeure pas moins qu’il serait irresponsable de se cacher derrière cette exception pour faire l’économie d’une remise en question du système de coordination et de la capacité réelle d’aide qu’il offre, autant que de sa propension à promettre au-delà du faisable.
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