1. Introduction : les défis du développement des peuples autochtones à l’ère des droits

« La 169 est notre seconde bible »

Un représentant asháninka, Pérou, 2008

2. La persistance des inégalités

2Si les politiques stigmatisantes qui définissent les peuples autochtones comme des cibles naturelles du développement ont été abondamment critiquées (OIT, 1955), de nombreuses études ont analysé en quoi « le fait d’être d’origine autochtone allait de pair avec celui d’être pauvre » (Psacharopoulos et Patrimos, 1994, xiii). La stigmatisation ne devrait pas faire oublier les conséquences des inégalités considérables qui sont en jeu. Les recherches ont mis en lumière des déséquilibres spécifiques dans les domaines de l’éducation, de la protection sociale, de la santé et de l’accès aux services publics. Une étude publiée par la Banque mondiale en 1994 a montré que la pauvreté touchait les deux tiers des populations autochtones bilingues et les trois quarts des populations autochtones monolingues de Bolivie (Psacharopoulos et Patrimos, 1994, xviii). Dix ans et une « Décennie des peuples autochtones » plus tard, « la lutte contre la pauvreté monétaire des populations autochtones n’a porté que peu de fruits » (Hall et Patrinos, 2005, 3). La pauvreté a reculé dans certains pays, mais cette évolution a manifestement été moins rapide pour les peuples autochtones (CEPAL, 2014), puisque leur salaire moyen est encore inférieur de 50 % à celui des populations non autochtones (PNUD, 2014). Au-delà des statistiques relatives à la pauvreté et de leur biais culturel implicite, il semble indispensable d’analyser les pressions exercées sur les terres et les ressources autochtones par les investissements dans les infrastructures, l’énergie et l’extraction minière. On estime qu’un tiers des hectares alloués aux concessions minières, agro-industrielles ou forestières sont des terres autochtones (CEPALC, 2014, 140).

3Indéniablement, les cadres normatifs fondés sur les droits ne sont pas devenus l’arme absolue capable de mettre un terme aux inégalités profondément ancrées. Mais comment expliquer le décalage entre les normes internationales et les réalités locales ? À l’opposé des affirmations les plus communes qui imputent les échecs du développement à la piètre qualité des politiques elles-mêmes ou de leur mise en œuvre, cet article souligne le fait que le processus de constante renégociation des droits reconnus à l’échelle internationale est un élément constitutif du complexe problématique. Nous avons baptisé ce complexe juridique naissant « la nouvelle loi de la jungle » – une loi qui ne repose plus seulement sur le principe de la sélection naturelle, mais aussi sur celui de la maîtrise et du contrôle des nouveaux mécanismes de préservation de la société élaborés dans le but de modérer les rapports entre un État et ses populations autochtones. Dans cette perspective, le processus de négociation relatif à la signification de la Convention 169 de l’OIT n’était pas terminé avec l’adoption de la norme en elle-même. On pourrait plutôt dire que sa mise en œuvre (ce terme constituant une appellation technique trompeuse et neutralisée) fait figure de terrain normatif où se négocient notamment la notion de peuple et l’étendue des droits collectifs qui lui sont associés, dans une démarche révélatrice des tensions et de la concurrence qui se manifestent entre les adaptations au néolibéralisme, l’expansion étatique et les politiques émancipatrices.

3. De mauvaises politiques ou de mauvais processus de mise en œuvre ?

4Deux cadres interprétatifs sont fréquemment utilisés pour expliquer le décalage existant entre les visées émancipatrices des normes relatives aux droits des peuples autochtones et la persistance des inégalités. La première approche revêt un caractère critique et définit les instruments relatifs aux droits des peuples autochtones – notamment la Convention 169 de l’OIT – comme des dispositifs politiques consensuels qui, de manière très opportune, favorisent et approfondissent la pénétration du marché tout en recyclant les approches assimilationnistes sous de nouvelles formes et sans véritablement contribuer à l’autonomisation des populations concernées. Cette école de pensée met en avant la nature fondamentalement imparfaite du multiculturalisme et des cadres normatifs relatifs aux droits des peuples autochtones. Qu’ils soient interprétés comme un processus d’incorporation néolibérale ou comme une expansion étatique, les droits des peuples autochtones ne sont pas considérés comme une notion susceptible de transformer véritablement les conflits de développement, hormis par le biais d’une légitimation du renforcement de l’intégration et de la pénétration capitaliste. Dans cette perspective postcoloniale, les droits n’apparaissent pas comme une plateforme d’autonomisation ou de résistance potentielle. Bien au contraire, ils font figure d’outils et de dispositifs politiques du contrôle hégémonique. L’analyse critique du multiculturalisme néolibéral se réfère par exemple au fait que la pratique économique néolibérale provoque en son sein une reproduction tout à fait opportune des différences culturelles et remet en cause les projets les plus radicaux visant à donner aux peuples autochtones une plus grande autonomie (Hale, 2002). Outre le corpus critique portant sur l’accentuation du phénomène de juridification de la vie politique autochtone, on peut également évoquer – à nouveau – les questions relatives au contrôle juridique, mais aussi aux approches réductionnistes des droits (Kirsch, 2012 ; Schulte-Tenckhoff, 2012).

5La deuxième approche, plus indulgente, met en avant le caractère fondamentalement progressiste des normes internationales relatives aux droits, et ce malgré leur nature imparfaite et la piètre qualité de leur mise en œuvre (Aylwin et Tamburini, 2014 ; Espinoza, 2015). Les normes internationales sont censées provoquer des changements positifs parce qu’elles reconnaissent les peuples autochtones comme étant titulaires de droits collectifs. Cette approche souligne la médiocrité et le laxisme qui caractérisent la mise en œuvre de ces « droits sur le papier » qui sont pourtant dotés des qualités fondamentales nécessaire à l’établissement d’une normativité porteuse d’autonomisation, à condition d’être appliqués et financés de manière appropriée.

« Au début du XXI^e siècle, la question qui se pose est le degré réel de mise en application des textes législatifs ainsi que leur impact sur les droits humains des peuples autochtones,… [ce qui indique] l’existence d’un décalage considérable entre les cadres normatifs et la pratique administrative, juridique et politique. » (Stavenhagen, 2013, 55, notre trad.).

7Ces deux approches ne sont pas dépourvues d’intérêt, mais cet article montre qu’il convient d’explorer plus en profondeur et de déconstruire davantage la zone grise située entre la notion de normes consensuelles et l’analyse selon laquelle le « coupable » serait le processus de mise en œuvre. La seconde tend à occulter les actions en cours en privilégiant l’idée que les mesures prises sont insuffisantes. Et la première, plus critique, pourrait bien négliger les réelles possibilités de changement en s’obstinant à démontrer que le statu quo prévaut dans les sphères nationales. À l’heure actuelle, il ne suffit pas de mettre l’accent sur les compromis qui ont présidé à la définition des droits, sur leur non-respect ou encore sur l’absence de mécanismes légaux de protection à l’échelle nationale. Pour adopter une approche plus constructive, il convient tout d’abord de reconnaître « l’existence de lois et pratiques réglementaires contraires aux droits » (Anaya, 2015, 3). Si les droits des peuples autochtones peuvent se heurter à des difficultés dans la pratique, il serait regrettable de jeter le bébé avec l’eau du bain et de courir ainsi le risque de discréditer le discours fondé sur les droits pour revendiquer la justice sociale. Les lacunes opérationnelles ne s’expliquent pas, selon nous, par l’existence d’un vide législatif. Dans les faits, c’est bien souvent l’inverse – comme en atteste l’avalanche de réformes législatives mises en œuvre en Amérique latine dans le but de réglementer les domaines des ressources naturelles, de la gouvernance des entreprises et des terres, autant de tentatives qui ont soit sapé soit renforcé les obligations relatives aux droits. Pour montrer l’importance de cet axe de réflexion, la section suivante propose une analyse de l’introduction du langage des droits constitutionnels dans la région et de ses multiples liens avec la Convention 169 de l’OIT.

4. Les droits des peuples autochtones définis comme une métanorme

8Les changements constitutionnels visant à la reconnaissance des peuples autochtones en Argentine (1994), en Bolivie (2009), au Brésil (1989), en Colombie (1991), en Équateur (2008) et au Pérou (1993) ont marqué le début de la reconnaissance méta-normative des peuples autochtones en tant que sujets politiques et du droit aux identités collectives. Aujourd’hui, treize constitutions latino-américaines reconnaissent les peuples autochtones et leurs droits spécifiques. Dix-sept des dix-neuf pays que compte le continent reconnaissent également l’existence des systèmes juridiques et réglementaires autochtones (BID, 2006, 19). Dans la région, des mesures concrètes, mais inégalement réparties, ont été prises pour reconnaître les droits territoriaux des peuples autochtones (Aylwin et Tamburini, 2014). Ces droits ont été reconnus parallèlement au processus de ratification de la Convention 169 de l’OIT qui répertorie les droits individuels et collectifs.

9Après la Seconde Guerre mondiale, la naissance de la notion de développement en Amérique latine a fait des peuples autochtones des autres séculaires ; ils ont cessé d’être des sujets coloniaux pour devenir des cibles du développement prêtes à bénéficier des interventions étatiques. Au moment où l’OIT a organisé sa première conférence régionale dans les Amériques, cette problématique était désignée par le terme générique de « problème indien ». Les interventions comme le Programme relatif aux Indiens des Andes (Rens, 1963) ont été menés parallèlement à la construction des institutions nationales et, finalement, en 1957, à l’adoption de la Convention 107 de l’OIT concernant la protection et l’intégration des populations aborigènes et autres populations tribales et semi-tribales dans les pays indépendants (Rodríguez-Piñero, 2005). Dans ce cadre, garantir les droits revenait à étendre les droits humains de ces populations jusqu’à ce qu’ils atteignent le niveau de ceux dont jouissent le reste de la société nationale, tout en introduisant des dispositions – importantes, mais souvent négligées – relatives au droit coutumier et aux droits fonciers. Compte tenu du caractère intégrationniste de cette convention, il semblait évident que sa révision allait être demandée à un moment ou à un autre. Et, effectivement, le Rapporteur spécial Martinez-Cobo a recommandé la révision de la Convention 107 en suggérant d’y inclure des concepts politiques comme « l’ethno-développement et l’indépendance, ou l’autodétermination, plutôt que l’intégration et la protection » (Martinez-Cobo, 1983, 44).

« l’orientation de base vers l’intégration devrait être supprimée de la Convention. Il convient de reconnaître le droit des populations autochtones et tribales à déterminer l’envergure et le rythme de leur propre développement économique, à conserver des modes de vie différents de ceux qui prévalent au sein des autres populations du pays et à conserver et développer les institutions, les langues et les cultures qui leur sont propres, indépendamment des autres groupes sociétaux. » (OIT, 1986, 1, notre trad.).

11Durant les négociations qui ont suivi, l’Équateur a souligné le fait que la Convention ne devait pas…

« … porter préjudice à la souveraineté, à la sécurité, au développement et à l’indépendance des États ou au droit des États à préserver, utiliser et bénéficier de l’usufruit de leurs ressources naturelles pour leur propre intérêt. » (CIT, 1988, 8, notre trad.).

12L’Équateur a également exprimé son opposition au fait de mentionner la notion de consultation, à l’instar de la Colombie qui, à l’origine, considérait que les consultations n’étaient pas « indispensables » (CIT, 1988, 29). Le texte de toutes les normes internationales, dont celui de la Convention, est le résultat d’un processus de négociation. Les appels à l’introduction de mots tels que contrôle, consentement et autodétermination n’ont pas été entendus, et ces notions ont été remplacées par celles de consultation et de participation. Si des critiques se sont élevées contre le caractère fragmentaire de l’implication des représentants des peuples autochtones dans ce processus de révision porteur d’un « nouveau langage de l’assimilation » (Venne, 1989), d’autres y ont vu un nouvel instrument susceptible de permettre la reformulation des difficultés rencontrées à l’échelle nationale en des termes internationaux. La Convention a été décrite comme le …

« …fruit du dialogue entre, d’une part, un vieux manuel de politique indigéniste ayant vocation à résoudre le “problème indien” en utilisant les recettes du “développement” et de l’anthropologie appliquée et, d’autre part, une nouvelle ouverture vers une affirmation des droits des peuples autochtones doublée d’une volonté de survivre et de prospérer en tant que sociétés, cultures et entités territoriales distinctes » (Rodríguez-Piñero, 2005, notre trad.).

14Les pays signataires sont soumis à une certaine supervision et peuvent faire l’objet d’éventuelles plaintes. Ils doivent préparer des rapports nationaux sur la mise en œuvre de la Convention, qui sont analysés et commentés par une commission d’experts. Les plaintes sont quant à elles examinées par un comité tripartite. Il est intéressant de noter que les procédures de plainte sont fréquentes et que cette convention de l’OIT est l’une des mieux connues de la société civile, au-delà des acteurs qui traitent des questions relatives au « monde du travail ». Elle est aussi une source d’inspiration pour les pays et institutions de développement qui souhaitent aborder la question des droits des peuples autochtones. En outre, la jurisprudence de la Commission interaméricaine des droits de l’homme et de la Cour interaméricaine des droits de l’homme ainsi que la récente Déclaration américaine sur les droits des peuples autochtones (OEA, 2016) prennent en compte les principes de la Convention 169 relatifs aux droits collectifs, à la propriété et à participation effective, ces derniers devenant en conséquence applicables aux pays qui n’ont pas ratifié la Convention (CIDH, 2010 ; OIT 2009b).

15Malgré cela, les régimes juridiques relatifs, par exemple, à l’exploitation forestière et à la terre varient considérablement d’un pays de la région à l’autre (RRI, 2012). Au Mexique, 52 % des terres sont contrôlées par les communautés, mais ce chiffre n’est que de 1,7 % en Amérique centrale. Si la proportion moyenne de terres autochtones est de 20 % en Amérique du Sud, un peu plus du tiers des territoires bolivien, péruvien et colombien sont placés sous contrôle communautaire (RRI, 2015). En Colombie, les 567 resguardos – qui représentent environ 24 % du pays – se sont vu garantir leur autonomie territoriale par la Constitution de 1991 et bénéficient d’une planification décentralisée du développement et d’un budget. Une partie conséquente de ces droits fonciers découlent de la reconnaissance des droits des peuples autochtones (Aylwin et Tamburini, 2014). Les sections suivantes traitent d’un certain nombre de dynamiques spécifiques à la région, dont la première, de nature ethnographique, relève d’une particularité péruvienne.

5. Le paysage néolibéral du développement au Pérou et au Chili : de l’abandon à l’engagement

Nous sommes près de 150 personnes, rassemblées dans une petite salle de réunion située à Cerro de Pasco, sur les hauts plateaux du centre du Pérou. Des responsables de niveau régional présentent les priorités budgétaires de l’année 2009, au grand mécontentement de quelques leaders amazonien-ne-s venu-e-s de la partie basse de la région qui ont le sentiment que leurs priorités ne sont pas prises en compte. À la fin de la réunion, Teresita Antazú, une cheffe de file amazonienne vêtue du cushma traditionnel, s’approche des responsables pour leur donner un exemplaire de la Convention 169 de l’OIT. « Maintenant, vous pourrez étudier les droits et priorités des peuples autochtones », déclare-t-elle avant de se rasseoir. Comme d’autres, Teresita était très mécontente du processus budgétaire et de l’absence de consultation. Elle a remis cet exemplaire de la Convention « en signe de protestation et pour parfaire l’éducation des fonctionnaires » (notes de terrain, 2008).

16Quarante ans plus tôt, Teresita avait fait partie de la délégation qui s’était déplacée jusqu’à Huancayo pour exiger la construction d’une école au sein de sa communauté. En accord avec les politiques intégrationnistes de l’époque, les revendications autochtones portaient sur l’accès aux avantages sociaux, l’inclusion sociale et la citoyenneté. En 2008, Teresita a utilisé la Convention 169 comme un contre-rituel visant à remettre en cause un processus de planification budgétaire. Les exemples de ce type abondent. Depuis la ratification de la Convention par le Pérou en 1994, les populations amazoniennes autochtones, en particulier, utilisent abondamment cette norme pour remettre en cause les pratiques néolibérales de développement qui prévalent dans les domaines des ressources naturelles, du titrage des terres et du développement du commerce. Bien que la Convention ait été signée par le président Fujimori, l’artisan des réformes néolibérales au Pérou, l’introduction des dispositions de la Convention dans la pratique réglementaire est restée à l’état de projet pendant de longues années. Entre 1995, année de l’entrée en vigueur de la Convention au Pérou, et 2014, date à laquelle les premiers processus de consultation sur le pétrole ont été organisés conformément à la Convention 169 , une multitude de concessions minières et pétrolifères ont été octroyées dans tout le pays. Quelle conclusion doit-on tirer de ces contradictions ?

17En 1989, l’adoption de la Convention 169 a coïncidé avec l’introduction du concept de « consensus de Washington », un ensemble de réformes politiques prônant la libéralisation, la déréglementation et les privatisations (Williamson, 2004). Dans les faits, l’application de la Convention 169 s’est muée en un véritable capharnaüm juridique sous l’effet d’une politique fondée sur la négligence et l’« irréglementation ». Les normes internationales ont toutefois été intégrées aux tactiques « boomerang » élaborées par les populations autochtones pour lutter contre les politiques néolibérales (Keck et Sikkink, 1998), mais aussi aux critiques adressées à un certain nombre de compagnies pétrolières (Baqué et Hierro, 2013) et de projets étatiques de développement. Si la société civile a ainsi fait vivre l’espace de la Convention, le manque d’enthousiasme du gouvernement péruvien a entretenu le flou autour des projets d’ordre réglementaire. En effet, ce n’est qu’après la fin du conflit armé péruvien, et dans un contexte où prévalaient les pressions internationales et les tentatives de réconciliation, que des processus législatifs et réglementaires ont été lancés sur certains aspects de la Convention.

18Dès 2008, la série de décrets néolibéraux voulue par le président Alan Garcia a déclenché des manifestations et des mobilisations sociales dans de vastes zones de l’Amazonie péruvienne. Le 5 janvier 2009, des milliers de manifestants, pour la plupart autochtones, se sont rassemblés à la sortie de la ville de Bagua. L’intervention des forces de police visant à mettre fin au barrage routier dressé à cette occasion a dégénéré au point de provoquer la mort de 34 personnes (parmi les forces de l’ordre et les manifestants) et de multiples blessés. Immédiatement après cet événement, le gouvernement a accusé de soi-disant conspirateurs locaux et étrangers d’avoir manipulé les manifestants pour les inciter à prendre les armes. Le directeur de l’Associación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), une fédération nationale, s’est réfugié dans l’ambassade nicaraguayenne et Teresita, que nous avons déjà mentionnée, a elle aussi dû se cacher pendant plusieurs mois.

19Ce ne sont pas seulement les actes de violences qui se sont exercés à ce moment précis, mais aussi les dynamiques structurelles sous-jacentes qui ont été mises en avant afin d’établir les responsabilités et culpabilités dans ces événements. En premier lieu, les populations autochtones ont dénoncé les réformes menées par le gouvernement ainsi que les violences dans la région, en affirmant qu’elles étaient contraires aux principes et à l’esprit de la Convention 169. Ces violences ont coïncidé avec la tenue, à Genève, de la 98^ème session de la Conférence internationale du travail (CIT), durant laquelle une commission a examiné l’application de la Convention 169 au Pérou. La délégation des travailleurs a évoqué les événements de Bagua pour en appeler à un fonctionnement « véritablement efficace des institutions » et à la résolution des « graves conflits résultant de l’intensification exponentielle de l’exploitation des ressources naturelles dans les territoires traditionnellement habités par les peuples autochtones ». Les membres de la délégation ont également déclaré que « les conséquences du non-respect des dispositions de la Convention étaient dramatiques pour les peuples autochtones ». Ces actes de violence entrent en effet dans le champ de la Convention, mais aussi dans le mandat de l’OIT, puisque cette organisation se doit de garantir la paix sociale. La délégation a également demandé l’envoi de missions de haut niveau et exigé que le gouvernement prenne les mesures de protection qu’imposait la situation. Pendant les tables rondes conciliatoires, les organisations autochtones ont présenté comme une revendication centrale l’application des principes de la Convention relatifs à la consultation, ce qui a finalement donné naissance à de nouvelles mesures réglementaires.

22Contrairement processus de ratification péruvien rapide, celui du Chili s’est étalé sur vingt ans. Mais les deux ont ceci de commun qu’il ont permis aux pays concernés de passer du stade de l’absence de mise en œuvre (pour le Pérou) / de ratification (pour le Chili) à celui de la négociation du contenus spécifiques de nouvelles mesures de consultation. Ces pratiques relèvent d’un processus plus général visant à définir le cadre de l’exercice du pouvoir par le biais de mesures administratives et juridiques, mais aussi à réduire la nature exhaustive de la Convention de l’OIT à une lecture étroite et instrumentale. Nous avons expliqué dans un autre article que ce type de processus relevait non seulement de la déréglementation néolibérale, mais aussi d’un processus de re-réglementation post-frontière (Larsen, 2015). Le jeu consiste désormais à mobiliser les juristes, les entreprises de conseil et le savoir-faire des médiateurs communautaires pour permettre aux environnements néolibéraux de conserver une certaine légitimité (Larsen, 2017).

6. Développement hétérodoxe et autochtonie controversée : l’Équateur et la Bolivie

26Les pays hétérodoxes font abondamment référence aux métanormes relatives aux droits des peuples autochtones et à l’expérimentation sociale étatique, leur économie politique du développement génère néanmoins des conflits similaires à ceux que l’on observe dans les pays dotés d’une approche explicitement néolibérale – notamment dans les domaines des droits fonciers, des priorités nationales et des industries extractives. De manière générale, les ressources naturelles continuent à être massivement exploitées – elles constituent en effet une source essentielle de revenus pour les États –, mais en générant des modalités nouvelles : arrangements relatifs au partage des bénéfices, création de Fonds de développement autochtones et mesures de consultation. Toutefois, dans un cas comme dans l’autre, les droits des peuples autochtones se trouvent reformulés, domestiqués et remis en cause par ce que nous appelons la nouvelle loi de la jungle.

7. La nouvelle loi de la jungle

27À l’heure actuelle, les droits des peuples autochtones et les initiatives visant à mettre en œuvre un développement équitable sont attaqués sur plusieurs fronts. Premièrement, les processus de reconnaissance et de démarcation des terres autochtones se sont considérablement ralentis. Au Pérou, on estime que près de 4 000 communautés attendent encore de voir leurs terres titrées et, en Colombie, les « afrodescendants » des régions caribéennes ne détiennent des titres que pour une fraction de leurs terres (Territorios Seguros para las comunidades del Perú, 2015). Cet état de fait peut en partie s’expliquer par l’intensification de la pression exercée sur les terres par les investissements et par la concurrence qui se joue entre les industries extractives, la culture du soja et d’autres projets. Deuxièmement, de nouvelles lois susceptibles de nuire aux revendications des communautés sont élaborées en grand nombre dans toute l’Amérique latine. Et, troisièmement, les normes internationales comme la Convention 169 sont négociées et « domestiquées » dans le but de les rendre compatibles avec d’autres priorités, ce qui remet en cause les projets plus radicaux de transformation sociale. Il convient donc d’accorder une attention toute particulière aux processus réglementaires nationaux qui, du Guatemala au Pérou, restent des procédures de politique publique éminemment contestées.

28Les normes internationales relatives aux droits ne sont pas des mesures conservatoires stables ; elles aussi sont soumises à ce que nous appelons la « nouvelle loi de la jungle ». En premier lieu, les lois ne sont pas seulement régies par la force brute et la violence, elles sont influencées par le processus d’instrumentalisation de l’appareil réglementaire, qui vise à contenir les initiatives les plus radicales. Pour atténuer le risque que les projets de développement – qui exigent de gros investissements – s’enlisent dans le système juridique et administratif pour des raisons de conformité avec les mesures relatives aux droits, le nexus gouvernement-entreprises s’est employé à élaborer une multitude de réponses d’ordre réglementaire, dans le but affiché de « clarifier » le droit à la consultation et de dissiper une confusion et des malentendus supposés. En second lieu, cette situation a donné naissance à une nouvelle génération de politiques de la reconnaissance. La nature du glissement de la notion de « populations » à celle de « peuples » a suscité la controverse dès les premières étapes du processus d’élaboration de la Convention. Celle-ci ne s’engage pas explicitement en faveur de l’autodétermination des peuples autochtones, ce qui a pu être perçu comme un compromis impardonnable, même s’il convient de remarquer le degré inédit de reconnaissance accordée par ce biais aux droits collectifs connexes. Il y a vingt ans, Nancy Fraser en appelait à une théorie critique de la reconnaissance qui permettrait « d’identifier et de défendre uniquement les versions des politiques culturelles de la différence qui pourraient être combinées en toute cohérence avec les politiques de l’égalité » (Fraser, 1995, 69, notre trad.). Selon elle, la justice sociale suppose à la fois la reconnaissance et la redistribution. Plus tard, elle a ajouté à son raisonnement la notion de « politiques » pour mettre l’accent sur l’importance du cadre (Fraser, 2005). Ces politiques sont désormais un aspect central de la renégociation des notions d’indépendance et de citoyenneté autochtones.

29Le processus de recensement et d’identification des peuples autochtones reste un sujet controversé et complexe dans le contexte de la mise en œuvre des politiques de reconnaissance, de titrage des terres et de redistribution. À titre d’exemple, le recensement des communautés susceptibles de faire valoir légitimement leur droit à la consultation dans le cadre de la Convention 169 a fait l’objet de grands débats. Pendant une longue période, au Pérou, seuls les peuples amazoniens ont été concernés, mais la consultation préalable est désormais pratiquée de plus en plus fréquemment dans la Sierra. Des politiques de reconnaissance du même ordre ont été mises en œuvre dans le cadre des mesures de sauvegarde de la Banque mondiale (Rai, 2011, notamment encadré p.19). La reconnaissance est devenue un axe de négociation.

30Le rôle des institutions étatiques est lui aussi un axe essentiel. Au total, dix-sept pays latino-américains se sont dotés de mécanismes institutionnels de gestion des affaires autochtones (CEPALC, 2014, 51). La dite institucionalidad de ces mécanismes est objet de discorde : ceux-ci sont en effet souvent relégués au second plan, leurs recommandations sont non contraignantes et ils sont vus comme inféodés à d’autres régimes sectoriels. L’existence des agences opérationnelles n’est donc plus la question principale ; il convient plutôt de s’interroger sur leur position relative et leur pouvoir dans la hiérarchie institutionnelle.

31Dans toute la région, des tensions naissent de la double pression qui vise, d’une part, à saper de l’intérieur ou à vider de leur substance les espaces dans lesquels s’expriment les revendications autochtones et, d’autre part, à renforcer le cadre législatif ouvrant les investissements, l’accès et le contrôle à des tierces parties. Au Pérou et ailleurs, les leaders autochtones soulignent également l’intensification du processus visant à qualifier le mouvement social de protestation des peuples autochtones d’activité criminelle (Pacto de Unidad de Organizaciones Indigenas del Peru et AIDESEP, 2015, 11). Dans le cas équatorien, Amnesty International a montré que « le système de justice pénal est utilisé pour tenter de réprimer les mouvements de protestation contre les politiques et les lois proposées par le gouvernement dans le domaine des ressources naturelles » (Amnesty International, 2012, 6, notre trad.). La loi et la justice pénale sont donc instrumentalisées dans ce secteur économique, mais il convient avant tout de noter la fréquence de ce phénomène : il s’agit d’un mode de fonctionnement répandu dans le cadre des processus décisionnels relatifs aux ressources naturelles, face auquel les communautés et organisations autochtones disposent d’un pouvoir de négociation limité. Aux yeux de nombreux gouvernements, le problème autochtone ne se résume plus à la seule intégration de groupes déshérités ; ils doivent désormais prendre en considération des sujets autochtones qui remettent en cause leur pratique du développement. Dans ce contexte, les réactions d’envergure nationale sont certes nécessaires ; mais il est également indispensable de lancer des initiatives internationales visant à doter les espaces de revendication des peuples autochtones d’outils de modération.

8. La consultation dans le cadre de la Convention 169 : victime de querelles d’interprétation ?

« Les normes internationales du travail garantissent que le développement économique reste axé sur l’objectif consistant à améliorer la vie des hommes et des femmes et à préserver leur dignité » (OIT, 2009a, 10)

32On pense souvent que, parce qu’elles ont été négociées, les normes internationales constituent un cadre consensuel au sein duquel il est possible d’évaluer leur mise en œuvre à l’échelle nationale. Mais, en examinant les derniers développements en la matière, il semble que ces normes soient devenues un terrain propice à la contestation des politiques et que cette tendance se soit propagée dans la sphère internationale, jusque dans les espaces internationaux de négociation dans lesquels sont discutés des sujets controversés comme l’autodétermination des peuples autochtones et le droit à la consultation – parmi lesquels l’OIT. Prenons l’exemple des vingt juristes qui composent la Commission d’experts de l’OIT et du rôle qui leur est imparti : « fournir une évaluation technique impartiale de l’état de l’application des normes internationales relatives au travail ». Cette commission a souligné à plusieurs reprises le caractère central du droit à la consultation, d’autant plus qu’il apparaît comme un facteur essentiel dans la majorité des plaintes. Le langage utilisé par la Commission ­– notamment dans le cadre des demandes d’informations complémentaires faites aux États parties – peut laisser penser qu’elle s’attache davantage au processus qu’à la substance (Merry, 1992, 176). Pourtant, ce langage policé peut dissimuler des combats plus fondamentaux qui font occasionnellement irruption. En 2009, la Commission d’experts de l’OIT a par exemple demandé au gouvernement péruvien de…

• 10 Observation (CREAR) – adoptée en 2009, publiée dans le cadre de la 99^e session de la CIT (2010). Co (...)

« … suspendre les activités d’exploration et d’exploitation de ressources naturelles qui affectent les peuples couverts par la convention, tant que ne seront pas garanties la participation et la consultation des peuples intéressés par l’intermédiaire de leur organisations représentatives, dans un climat de respect et de confiance mutuelle, en application des articles 6, 7 et 15 de la Convention »10 (mise en gras par l’auteur du rapport cité).

33Compte tenu du fait que les concessions minières empiètent sur le territoire de la moitié des communautés campesina des hauts plateaux et que les trois quarts de l’Amazonie abritent des concessions pétrolières, on peut imaginer l’ampleur des implications de cette suspension éventuelle. De plus, les demandes de ce type revêtent une véritable signification au plan légal de par la nature contraignante de la ratification de la Convention et, dans certains cas, du fait de son statut constitutionnel. Dans les systèmes juridiques de tradition moniste – nombreux en Amérique latine – les traités internationaux ratifiés sont partie intégrante du droit national (OIT, 2009b, 7). À mesure que la Convention 169 s’est imposée comme le signe d’une approbation internationale de la bonne conduite d’un État, il est devenu important pour les pays de faire la preuve de leur respect de ses dispositions. Les réactions à cette injonction de la Commission ne se sont pas fait attendre. En 2010, la délégation des employeurs auprès de la Commission de l'application des normes de la Conférence a affirmé que cette requête…

• 11 Rapport sur le point III à l’ordre du jour (en anglais). Informations et rapports sur l'application (...)

« … ne reposait sur aucune base présente dans la Convention et devait être supprimée dans les plus brefs délais. Faute d’être un tribunal, la Commission des experts ne pouvait pas demander à ce que des activités économiques soient interrompues »11.

34Le message envoyé à la Commission d’experts était donc clair : elle devait « rester en dehors » de l’économie réelle. Cette « passe d’armes juridique » contre la Commission a été engagée dans le but de neutraliser sa capacité grandissante à mettre en lumière les abus commis, notamment à l’encontre des droits des peuples autochtones à la consultation dans le cadre de l’exploitation de la terre et des ressources naturelles (Swepston, 2015b). Cette réaction forte n’est pas sans rappeler l’attitude adoptée par le Brésil en 2011, au moment où le Système interaméricain de protection des droits de l’homme avait demandé au pays d’interrompre la construction du barrage de Belo Monte (The economist, 2012). Ces deux cas ont mis en exergue les réelles limites des mécanismes internationaux.

« [Les consultations] doivent être menées avec comme objectif de parvenir à un accord sur les mesures envisagées ou à un consentement à l’égard de ces mesures […]. Dans le même temps, les consultations envisagées n’impliquent pas un droit de veto et ne doivent pas non plus nécessairement avoir pour résultat de parvenir à un accord ou à un consentement » (mise en gras par l’auteur du présent article).

36À l’instar des processus étatiques de « construction d’accords » et des mesures réglementaires prises dans des pays comme le Canada pour créer une forme de « certitude » juridique (Schulte-Tenckhoff, 2012), ces clarifications de nature légaliste ont, dans la pratique, imposé des limites aux espaces d’expression des revendications autochtones. Bien entendu, en réaction au commentaire général de la Commission, les employeurs se sont dits « satisfaits »…

• 13 Voir le rapport http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/ (...)

« … de noter que les experts ont confirmé la position des membres employeurs selon laquelle les consultations n’impliquent pas nécessairement accord ou consensus avec les peuples consultés. De plus, la commission d’experts a déclaré ne pas être une juridiction et, en conséquence, ne pas être en mesure de formuler des injonctions ou d’ordonner des mesures provisoires […] »13.

39Avec le recul, il aurait été possible d’anticiper l’intérêt porté par les acteurs impliqués à ce séminaire. La convention était, pour les employeurs, un facteur « de risque » connu. Pour de nombreux État, les droits étaient à l’origine de problèmes de gouvernance compromettant non seulement leur légitimité politique mais aussi leur stabilité économique. Pour leur part, les représentants des peuples autochtones ont soulevé des questions relatives aux pratiques de mise en application de la Convention et au renforcement du processus de ratification. En réponse, le Conseil d’administration de l’OIT a ajourné le processus d’élaboration d’une nouvelle stratégie à son ordre du jour avec l’appui des syndicats et des employeurs. Cette réunion a-t-elle été un moment décisif de (re)définition de la Convention ? Pendant les délibérations, un représentant des employeurs a déploré la permanence des incertitudes et demandé des clarifications. Selon lui, il était indispensable de rendre la Convention plus facilement applicable et de clarifier les niveaux de responsabilité. Il a également souligné les menaces qu’elle fait planer sur des projets de développement et sa crainte de voir la Convention interprétée comme un référendum. Pour leur part, les syndicats ont réitéré leur soutien à cette Convention, qui « encourage une approche par les droits pour les peuples autochtones ». Les employeurs ont évoqué la nécessité « d’éradiquer les incohérences » en mettant en avant les principes de consultation de bonne foi et de recherche d’un accord ; ils n’ont toutefois pas mentionné la possibilité de donner le droit de veto aux peuples autochtones ou de rendre obligatoire le fait de parvenir à un accord avec les populations concernées.

40Du point de vue des employeurs, la problématique la plus importante consistait à définir les exigences relatives à la consultation de telle sorte qu’elles soient « gérables ». Pour leur part, les travailleurs ne voyaient pas en quoi il était « nécessaire de restreindre la définition » et souhaitaient laisser la Convention « parler d’elle-même plutôt que d’être réécrite par un instrument administratif » (notes de l’auteur). En 2015, les discussions menées au sein du Conseil d’administration de l’OIT ont ouvert un nouveau chapitre de la confrontation entre les interprétations minimaliste et maximaliste du texte de la Convention. Seuls six pays se sont exprimés au sujet du projet de stratégie proposé par le Bureau. Comble du paradoxe, compte tenu du caractère à l’évidence central de la consultation dans la Convention, les peuples autochtones n’avaient pas été conviés à une consultation publique consacrée au projet de stratégie lui-même. Dans la réalité, la communauté autochtone au sens large n’a que peu, voire pas, été averti au processus de rédaction de cette stratégie. Les peuples autochtones n’étaient pas représentés pendant la réunion. Pourtant, la stratégie adoptée ne s’est pas avérée hors sujet. Si certaines de ses parties ont été formulées dans le langage de l’intégration et du partenariat, elle reste une tentative timide visant à faire redémarrer les activités du BIT dans le domaine des droits des peuples autochtones. L’OIT peut-elle « retrouver son rôle de leader » et encourager à nouveau le dialogue social ? Ces initiatives seront-elles à la hauteur de la complexité des obstacles auxquels se heurte l’Amérique latine en matière de développement ? Les tentatives de limitation de la portée et du champ d’application des dispositions de la Convention relatives à la consultation vont-elles persister ou assisterons-nous à un nouvel élan institutionnel susceptible de placer la barre un cran plus haut ? Le fonctionnement et les réactions du système international sont des déterminants cruciaux de la pertinence de la Convention 169 de l’OIT à apporter des solutions aux conflits de développement contemporains qui déchirent l’Amérique latine.

9. Remarques finales

41En quoi la Convention 169 de l’OIT contribue-t-elle à répondre à la situation postcoloniale dans laquelle se trouvent les peuples autochtones ? En quoi contribue-t-elle à un développement respectant le régime du droit international (Rodríguez-Piñero, 2005, 292) ? Selon certains, cet instrument juridique apparaît comme un symbole du nouveau langage de l’assimilation (Venne, 1989) et reprend à son compte la formulation axée sur le développement qui caractérisait la précédente convention de l’OIT relative aux peuples autochtones, la Convention 107 (Rodríguez-Piñero, 2005, 320). Mais d’autres considèrent que la Convention 169 reconnaît les peuples autochtones comme des détenteurs de droits collectifs et édicte un ensemble de normes minimales dont la portée s’étend bien au-delà des pays qui l’ont ratifié. Les normes internationales sont importantes pour la reconnaissance externe de la capacité d’action politique des peuples autochtones – l’enjeu concerne plutôt les limites de ces nouvelles subjectivités politiques. Si cette problématique a souvent été expliqué par les lacunes des processus de mise en œuvre, cet article affirme la nécessité d’accorder rapidement toute l’attention nécessaire aux pratiques opérationnelles concrètes.

42L’Amérique latine contemporaine est confrontée au résultat du processus ambigu par lequel les cadres relatifs aux droits ont contribué à la restructuration des droits fonciers et des cadres démocratiques dans toute la région (Aylwin et Tamburini, 2014 ; Yupsanis, 2010) tout en portant en leur sein les graines de la perpétuation d’inégalités. Cette ambiguïté est souvent perçue comme le fruit d’une application inefficace des normes ou des « anomalies congénitales » résultant des compromis qui ont présidé à leur élaboration. Mais, sous le régime de la nouvelle loi de la jungle que nous définissons ici, elle résulterait plutôt des attaques judiciaires, administratives et réglementaires contre le potentiel émancipateur des droits. Dans ce contexte, les droits ne sont pas un simple moyen de circonscrire les injustices, les sanctions extrajudiciaires et la violence ; ils sont une échelle mobile dont le curseur oscille entre autonomisation et violence judiciaire. Les instruments comme la Convention 169 de l’OIT ne sont plus ignorés. Ils sont recherchés, approchés, instrumentalisés et ajustés aux réalités des entreprises et aux priorités nationales de développement. Il semble important d’explorer les constructions et imbrications juridiques relatives à l’autochtonie leur lien avec les normes internationales, comme un processus constant de contestation.

43Qu’elles revêtent une dimension nationale ou internationale, les initiatives visant à minimiser ou maximiser la portée de la Convention font partie du jeu. L’existence même de négociations témoigne du spectre des possibles situés entre les approches hégémoniques et contre-hégémoniques des droits des peuples autochtones (Rodriguez-Garavito, 2010, 28-29). Il est particulièrement important de comprendre cette réalité alors que s’intensifie le méga-développement orchestré par les États et les entreprises sous la forme de projets relatifs aux infrastructures, à l’énergie ou à l’extraction des ressources naturelles (Baluarte, 2004 ; RAISG, 2012). Les nouveaux modes de gouvernance sont susceptibles de provoquer un rétrécissement des espaces dans lesquels s’opère la vie politique démocratique (Randeria, 2007), mais peuvent également être à l’origine d’innovations et de transformations dans le champ de l’autonomie et de l’auto-gouvernance. Il ne s’agit donc plus de savoir si les États encouragent la participation des peuples autochtones ou si les initiatives mises en œuvre sont coordonnées et systématiques, comme le suggère la Convention 169. Les États agissent de plus en plus nettement en ce sens. Il s’agit en revanche de s’interroger sur la qualité des pratiques systématiques – dont les fondements revêtent eux aussi un caractère systémique – et sur les modèles naissants dans le champ des droits. Il semble par exemple que les approches instrumentales des nouvelles formes de consultation et de consentement soient susceptibles de restreindre les espaces de revendication de manière significative. Pour éviter les pièges qui se dissimulent derrière des déclarations, la colonialité du pouvoir (Quijano, 2000) et les pratiques de développement, il est désormais essentiel de bousculer et de ré-imaginer le champ politique des droits des peuples autochtones.

44Dans la perspective des futures politiques de développement, il semble indispensable de prendre en compte les trois éléments suivants : d’abord, débattre de manière plus ouverte et plus équitable de l’interprétation des principes et dispositions de la Convention 169. Il serait ensuite indispensable d’adopter des démarches plus inclusives pour élaborer des modalités d’application plus équitables. Il serait enfin nécessaire d’intervenir très rapidement pour mettre fin aux dynamiques actuelles qui visent à assimiler les modes d’expression et de protestation des peuples autochtones à des activités criminelles. C’est à ces condition que l’on pourrait faire naître et perdurer un véritable dialogue sur le développement fondé sur les droits.