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L’inclusion financière au service de l’État en Inde et au Mexique ?

Cyril Fouillet and Solène Morvant-Roux
Translation(s):
Financial inclusion, a driver of state building in India and Mexico?

Abstract

Depuis la décennie 90’, la microfinance est devenue un élément central des politiques internationales de développement, en se focalisant notamment sur la construction de marché, essentiellement animé par des acteurs privés de la finance. La fin des années 2000 est cependant marquée par un retour de légitimité de l’État, à travers des politiques et des stratégies d’inclusion financière. L’intervention des pouvoirs publics est motivée par la persistance d’inégalités sociales, de genre ou géographiques. Dans cette perspective, l’inclusion financière peut être un outil pour établir, réformer et renforcer les institutions étatiques. Dans cet article, nous situerons ces dernières tendances dans l’évolution des politiques sociales indiennes et mexicaines. Notre argument est que le déploiement des politiques d’inclusion financière dans ces deux pays peut conduire à des effets ambivalents. D’un côté, ces politiques d’inclusion financière permettent aux populations vulnérables d’accéder à de nouveaux droits et de promouvoir des formes embryonnaires de citoyenneté. D’un autre côté, ces politiques peuvent favoriser l’apparition de nouvelles formes de contrôles des comportements des populations bénéficiaires.

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Authors' notes

Solène Morvant-Roux est financée par le Fonds National Suisse, subside professeur boursier 2016-2020.

Full text

Cyril Fouillet tient à remercier le Contemporary South Asian Studies Programme de l’Université d’Oxford pour son soutien.

1. Introduction

  • 1 Le terme de microcrédit est souvent confondu avec celui de microfinance. Le microcrédit fait référe (...)
  • 2 Le terme Fintech provient de la contraction de « finance » et de « technologie ». Il désigne de nou (...)
  • 3 L’Alliance for Financial Inclusion (AFI) notamment, réunit les banques centrales et d’autres instit (...)

1Entre 2007 et 2013, de nombreuses Institutions de microfinance (IMF)1 ont connu ce que l’on appelle les « crises du microcrédit » (Guérin et al., 2015, 2). Durant cette période, la forte montée des impayés a mis en lumière les fragilités d’une offre de services financiers fortement centrée sur le crédit. En conséquence, et faisant suite à une période de très forte croissance, l’offre globale de microcrédit a diminué à partir de 2010 avant de connaître une reprise en 2013 (Fouillet et al., 2016). Un autre fait notable concerne la baisse du nombre de clients pauvres, en valeur absolue et relative. Selon les données du rapport 2014 de la Campagne du Sommet du Microcrédit, le nombre de clients très pauvres serait passé de 138 à 114 millions entre fin 2010 et fin 2013, soit de 67 à 54% de l’ensemble des clients (Reed, 2015). Dans ce contexte, l’aura médiatique du microcrédit comme outil prétendu d’éradication de la pauvreté s’est trouvée diminuée et un changement d’approche s’est produit : les arguments autour de la lutte contre la pauvreté ont laissé place à une légitimation fondée sur la nécessité d’inclure financièrement une large partie des populations. De nouveaux acteurs ont fait leur apparition : des banques mais aussi des institutions financières publiques, appuyés techniquement et financièrement par des fondations privées, des sociétés de technologies financières (Fintech2) ou encore des alliances internationales3. Ces acteurs ont appuyé des programmes d’ouvertures de comptes bancaires et ont favorisé l’apparition et la diffusion de nouveaux intermédiaires tels que les correspondants bancaires (Fouillet et Morvant-Roux, 2015) capables d’atteindre les personnes géographiquement, socialement et économiquement en marge d’un régime financier global dans lequel l’accès à un compte bancaire formel est une des clés de voute (Kar, 2013). Depuis le milieu des années 2000, le déploiement de politiques de pensions de retraite, d’allocations familiales et/ou de programmes publics d’emploi – comme c’est le cas au Mexique et en Inde – souligne l’inscription des transferts sociaux via l’infrastructure bancaire dans l’agenda officiel de nombreux pays dits en développement (Chopra, 2011).

  • 4 L’inclusion financière revêt plusieurs dimensions : i) la disponibilité, souvent mesurée par le nom (...)
  • 5 C’est aussi ce que défendent Rea et Nelms dans leur synthèse sur la monnaie électronique (Rea et Ne (...)
  • 6 Les données sur le Mexique s’appuient sur des entretiens réalisés en 2015 dans quatre régions de la (...)

2Cet article a pour objectif de resituer ces stratégies d’inclusion financière4 dans l’évolution des politiques dites de « développement » axées sur l’inclusion au marché (Berndt, 2015 ; Laville, 2015 ; Johnson et Williams, 2016). Le processus d’inclusion financière ­– tel qu’il est présenté dans l’agenda international depuis que l’engagement d’améliorer l’accès bancaire des populations ait été pris lors du sommet du Groupe des vingt (G20) à Pittsburgh en 2009 – revêt pourtant bien d’autres dimensions sociales et politiques. Nous ne souhaitons pas ici les minimiser, au contraire. S'il est indéniable que ces programmes d’inclusion financière, dite universelle (GPFI, 2016), s’inscrivent dans le processus de financiarisation contemporaine des économies domestiques, d’autres processus sont également à l’œuvre. Notre hypothèse est que les politiques d’inclusion financière peuvent s’interpréter comme contribuant à un processus d’extension de la légitimité de l’État dans des zones ou vers des populations marginalisées et encore mal contrôlées5. Dans un premier temps, nous revenons sur le contexte d’émergence de la problématique des services financiers pour les franges pauvres de la population mondiale. Ensuite, nous décrivons le changement de posture entre la microfinance et l’inclusion financière universelle. Dans la dernière partie, nous interrogeons le rôle de l’inclusion financière dans la structuration de relations entre l’État social et les citoyens pauvres, en s’appuyant sur les exemples du Mexique et de l’Inde6.

2. Le contexte de financiarisation des sociétés contemporaines

  • 7 Dans le cas indien, par exemple, la période de libéralisation financière débutée en 1991 conduit ra (...)

3Durant les décennies 90’ et 2000, la microfinance fut présentée comme un palliatif aux effets des politiques de libéralisation du secteur bancaire – notamment, l’assèchement du crédit pour les petits et moyens entrepreneurs7 –, aux privatisations et au recul de l’État. Offrant des facilités pour l’octroi de microcrédits venant soutenir l’auto-emploi, les services financiers de la microfinance étaient présentés comme un filet de protection (Weber, 2002). En atténuant localement les résistances aux politiques néolibérales, Fernando estime que : « La popularité actuelle du microcrédit démontre la capacité remarquable du capitalisme à utiliser le vocabulaire et les pratiques de ses détracteurs et opposants pour assurer les conditions de sa propre reproduction » (Fernando, 2006 : 31, traduction libre de l’auteur).

4Cette dynamique, peut être inscrite, comme le fait Weber, dans une « architecture globale du développement » (Weber, 2002, 537). Elle participait dès lors d’une approche du développement appelée « post » ou « nouveau » consensus de Washington (Stiglitz, 1998 ; Gore, 2000). Elle fût entérinée, pour les questions du financement du développement, par le consensus de Monterrey en 2002. Participant aux dynamiques de l’économie du développement de la fin du xxe siècle, la microfinance apparaît ainsi comme l’une « des multiples manifestations de la financiarisation qui s’est étendue et intensifiée au cours du dernier quart de siècle sous la pression des idéologies néolibérales qui faisaient de la finance et de la monnaie un vecteur essentiel parce qu’en apparence neutre » (Schümperli et al., 2007, 13).

  • 8 Terme utilisé dans la littérature pour évoquer les institutions de microfinance ayant pour objectif (...)

5Trois principales dynamiques concourent à façonner cette financiarisation contemporaine des économies domestiques : la monétarisation des dépenses, l’intermédiation financière croissante des paiements, de l’épargne et du crédit et, enfin, les modes nouveaux de protection contre les risques individuels et collectifs touchant aux personnes ou à leurs biens (Servet, 2006). Or, s’il est largement admis que les segments les plus vulnérables de la population sont au cœur de multiples interdépendances économiques, sociales et financières, la microfinance – ou du moins sa version alternative et solidaire – pouvait se révéler utile à la survie dans ce contexte de financiarisation des économies domestiques. D’ailleurs, à la suite des travaux de Woller et al. (1999) et de Morduch (2000), il est d’usage de scinder les IMF en deux catégories : celles cherchant à obtenir un impact social par la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité aux risques, et celles poursuivant des objectifs d’autosuffisance et de rentabilité financière. Cependant, dès le début des années 2000, des travaux de terrain observaient le caractère potentiellement anti-démocratique et inégalitaire du système financier contemporain, avec lequel la microfinance commerciale8 n’opérait aucune rupture (Guérin et al., 2013). Accéder à des services financiers formels, notamment de microcrédit, proposés par des institutions régulées et axées sur la recherche de rentabilité financière, n'est ainsi pas toujours synonyme de mieux-être.

6L’idée du microcrédit comme solution pour éradiquer la pauvreté a persisté durant trois décennies au cœur de l’agenda du développement. Les années 2000 marquent cependant une rupture : les nouvelles politiques tournent graduellement le dos à la lutte contre la pauvreté au profit d’un objectif d’inclusion financière et de lutte contre l’exclusion économique et sociale (Johnson, 2009 ; Johnson et Arnold, 2012). Les programmes conduits dans le cadre du mouvement pour une « Finance pour tous », visant à faciliter l’ouverture de comptes bancaires aux foyers en étant dépourvus, vont concerner un nombre de personnes bien plus important que celui enregistré par la microfinance. En effet, tout bénéficiaire de prestation sociale devra systématiquement ouvrir un compte bancaire. D’après les données de la Campagne du Microcrédit, au 31 décembre 2014, le nombre de clients des IMF atteignait environ 211 millions (Reed, 2015). Selon les données récoltées par la Banque Mondiale dans le cadre du projet Global Findex, entre 2011 et 2014, 700 millions d’adultes auraient ouvert un compte bancaire (Demirgüç-Kunt et al., 2015).

7Au-delà de ces évolutions, deux tendances méritent d’être mentionnées. La première concerne l’émergence dans plus de 50 pays de politiques publiques de transferts sociaux (programmes sociaux) qui s’articulent depuis quelques années avec les politiques d’inclusion financière (Langevin, 2016). La seconde concerne l'accélération de la diffusion d’opérations financières et monétaires digitalisées par les banques commerciales, en lien avec les Fintech ou par le biais des opérateurs de téléphonie mobile. D’après la principale association mondiale d’opérateurs de téléphonie mobile, l’inclusion financière digitale a atteint plus 500 millions d’usagers en 2016 (GSMA, 2016). En dépassant les barrières liées notamment à l’enclavement géographique, ces nouveaux outils permettant d’atteindre les plus vulnérables font naître l’espoir de repousser encore plus loin la fameuse frontière de l’exclusion financière « formelle ». La financiarisation connaît ainsi une accélération, à tous les niveaux et dans toutes les strates de la population mondiale.

3. De la microfinance à l’inclusion financière : nouveaux acteurs et nouvelles alliances

8Sur la base du constat d’une inclusion financière « incomplète », tant du point de vue des populations que des régions touchées, l’engagement d’améliorer l’accès bancaire des populations en marge fut décidé lors du sommet du G20 à Pittsburgh en 2009 (Soederberg, 2013). Cette réunion constitue le point de départ de nombreuses initiatives prises par les autorités nationales, soutenues par différentes plateformes et groupes d’experts tels que le Financial Inclusion Experts Group (FIEG), le Fonds d’équipement des Nations unies (FENU), la Better than Cash Alliance, des fondations parmi lesquelles la Bill & Melinda Gates Foundation et d’autres acteurs privés (MasterCard, Visa ou encore Crédit suisse). Ces acteurs, notamment le FIEG, investis de la mission d’inclure les exclus, prennent acte de l’échec de la microfinance, pointant qu’en dépit de deux décennies de croissance vertigineuse, 80% des pauvres dans le monde sont toujours exclus de l’accès aux services financiers autres que le microcrédit (Guérin et al., 2015). Début 2017, l’Alliance for Financial Inclusion (AFI) regroupe 94 pays développés et en développement. Afin d’atteindre une bancarisation massive, l’État, est appelé à élaborer une stratégie nationale d’inclusion financière (Moya, 2017) englobant les transactions financières de base (compte bancaire pour des dépôts ou des transactions comme les retraits, virements, ou les paiements) au lieu de se focaliser exclusivement sur l’octroi de prêts. Les microcrédits font également partie des services proposés mais n’occupent plus la place centrale comme ce fut le cas durant la décennie 90’.

  • 9 Ou financiarisation par la dette, c’est-à-dire la place toujours plus prononcée des dettes marchand (...)

9Loin de témoigner d’un recul des prérogatives de l’État, nous avançons l’hypothèse que ce processus d’inclusion financière accompagne, voire participe de l’extension de sa légitimité dans des zones mal contrôlées ou vers des populations marginalisées. Ce processus procède également de l’avènement de formes embryonnaires de citoyenneté déjà évoquées par Molyneux et al. (2016) à propos des politiques de transferts d’argent conditionnés. La bancarisation des particuliers facilitant l’accès à certains programmes sociaux (santé, protection vieillesse, emploi, etc.), le processus d’inclusion financière participe à la mise en relation entre l’État, ses politiques et ses citoyens. Néanmoins, loin de former un mouvement homogène, les contours de l’action étatique semblent sans cesse redéfinis selon les processus d’institutionnalisation de ces politiques et les contextes dans lesquels ils émergent. Selon les pays, la financiarisation de la pauvreté9 ne semble pas uniquement compenser l’absence de politiques sociales ; en certains cas, elle porte ces politiques et par là-même concourt à étendre la souveraineté territoriale de l’État. En s’appuyant sur le cas du Mexique et de l’Inde, la section suivante offre des exemples de cette relation renouvelée entre l’État et les citoyens.

4. L’inclusion financière au Mexique et en Inde : entre accès et contrôle des citoyens

10Alors que dans les pays développés, l’État a constitué et constitue une figure incontournable du processus de bancarisation et de son universalisation (Gloukoviezoff , 2010), pour les populations du Sud, selon les périodes et les lieux, l’accès aux services financiers a plutôt été pris en charge par des acteurs privés. Les banques commerciales (publiques ou privées), les réseaux de coopératives ou les organismes relevant d’une logique marchande (IMF pour l’essentiel) s’y déploient dans un contexte d’encadrement plus ou moins étroit des politiques publiques (subventions, supervisions, régulations). Depuis les années 1990, la démocratisation du crédit par les banques commerciales a tenu lieu de politique de promotion économique et d’emploi. Parallèlement, dans certains pays comme le Mexique et l’Inde, pour les franges pauvres de la population, la politique sociale s’est largement imposée comme vecteur d’intégration et comme « mode de relation global de ‘l’en haut’ avec ‘l’en bas’ » (Lautier, 2004, 177).

11Les évolutions récentes des politiques sociales (ou programmes sociaux), lesquelles intègrent désormais un objectif d’inclusion financière via la digitalisation des transferts, nous permettent d’avancer l’idée que les bénéficiaires représentent une cible des politiques de bancarisation massive, laquelle constitue une composante de la mise en relation de l’État avec les citoyens. L’intermédiation bancaire ne fait pas seulement sens dans la réalisation des pratiques monétaires et de la marchandisation des besoins financiers mais offre également un meilleur accès à un groupe, une communauté et, dans le cadre du processus d’inclusion financière, à un État qui utilise les infrastructures de paiement comme un réseau pour faciliter la diffusion des prestations sociales.

4.1. La promotion de l’inclusion financière via les transferts d’argent conditionnés au Mexique

  • 10 Les mères de famille le plus souvent (réunions diverses, tâches à accomplir, rendez-vous médicaux p (...)
  • 11 Langevin (2016) montre que l’imbrication des politiques sociales et des services financiers vise à (...)
  • 12 « (…) deuxièmement, que nous leur donnons accès à une ligne de crédit, mais pas avec un taux d'inté (...)
  • 13 Information obtenue sur le site internet (www.bansefi.gob.mx, consulté le 17 janvier 2018) et menti (...)

12Alors que dans les années 1990, dans le cadre des politiques néolibérales, l’offre de services financiers avait été délaissée aux profits d’initiatives privées (secteur financier, coopératif ou commercial), l’État mexicain, au début des années 2000, opère une reprise en main du déploiement de ces services vers les secteurs les plus marginalisés socialement et économiquement, notamment les populations rurales. Le Programme d’assistance technique à la microfinance rurale (Programa de Asistencia Técnica a las Microfinanzas Rurales, PATMIR) est l’incarnation de ce retour de l’État dans les zones rurales ; il durera plus d’une décennie (2003-2016). L’objectif du PATMIR est d’acheminer des subventions à la fois financières et sous forme d’assistance technique aux institutions du secteur de la microfinance actives dans les zones rurales. Dans le cadre de la stratégie nationale d’inclusion financière, la fin des années 2000 marque une nouvelle étape, avec le retour à un engagement plus direct de l’État mexicain. Cette stratégie s’affirme dans le plan national de développement à partir de 2012 (Moya, 2017). Initialement distribués en argent liquide, les transferts d’argent conditionnés10 (Progresa, Oportunidades puis Prospera) sont de plus en plus digitalisés, c’est-à-dire transférés sur un compte bancaire, conformément à loi budgétaire dès 2010. Ainsi, les deux axes d’action (inclusion financière et digitalisation des aides sociales) vont rapidement apparaître complémentaires via le versement des subsides sur un compte bancaire détenu auprès d’un organisme financier et permettant de retirer les aides avec une carte de débit11. Le déploiement des correspondants bancaires était également une composante de la stratégie mais ceux-ci n’ont pas eu le succès escompté (CNBV, 2010). La digitalisation des versements via l’utilisation d’une carte de débit pour distribuer les programmes sociaux s’est ensuite rapidement élargie à la possibilité d’accéder à des services de crédit et d’épargne théoriquement déployés par la Banque sociale publique, Bansefi. Pour justifier cette reprise en main par l’État de la politique d’inclusion financière, les autorités mexicaines évoquent l’existence d’une « demande » non couverte. De fait, en 2014, selon les données du projet Global Findex, 61 % de la population adulte n’a toujours pas accès à un compte bancaire formel, dont 72 % dans les zones rurales (Demirgüç-Kunt et al., 2015). Or, les 6,5 millions de familles bénéficiaires des programmes sociaux sont aussi largement exclues des services financiers formels et constituent donc une opportunité unique pour améliorer quantitativement l’inclusion financière. Par-delà l’argument de l’exclusion de la majorité des segments pauvres, les conditions d’accès aux institutions bancaires privées sont également dénoncées lors d’un entretien par la directrice des opérations de Prospera12, notamment le niveau exorbitant des taux d’intérêts imposés par les institutions financières commerciales à des populations pauvres souvent réceptrices de transferts publics. Les taux d’intérêt des crédits promus par Bansefi sont de l’ordre de 11.58% en taux annuel fixe13 alors que les institutions de microfinance sont au-delà des 30% annuels voire beaucoup plus pour certaines d’entre-elles (le cas le plus médiatisé étant Compartamos).

13Ce discours sur les taux d’intérêts appuie l’idée que l’État a bien un rôle à jouer non seulement pour élargir la part de la population « couverte » mais aussi pour réduire les coûts de l’endettement qui pèsent sur les franges les plus vulnérables de la population mexicaine (Morvant-Roux et al., à paraître). Dans la pratique, la stratégie d’articuler l’inclusion financière aux transferts sociaux se révèle néanmoins problématique à plusieurs niveaux. En termes d’accès tout d’abord, ces politiques n’ont pas de vocation universaliste car elles se concentrent sur certains segments de la population « précaire ». Prospera cible ainsi les familles pauvres, rurales pour l’essentiel, les jeunes étudiants et les personnes âgées. Les populations non-bénéficiaires de Prospera, c’est-à-dire vivant dans les zones marginales couvertes par Prospera selon l’évaluation du CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social) mais ne répondant pas aux « critères de pauvreté » ou, à contrario, celles vivant dans des zones non éligibles de Prospera (quartiers péri-urbains ne répondant pas aux « indicateurs » de marginalité), se trouvent ainsi d’emblée exclues de l’accès à ces services financiers. Par ailleurs, l’accessibilité des services pour les populations bénéficiaires est parfois difficile du fait de la faiblesse des infrastructures bancaires, par exemple l’absence de distributeur automatique de billet dans les zones rurales. Le cas le plus illustratif est l’État du Guerrero qui ne compte que deux succursales Bansefi pour près de 3,5 millions d’habitants dont la majorité est pauvre (entretien avec la directrice des opérations de Prospera, 2015). Par-delà la capacité matérielle à effectuer les opérations de base (dépôts-retraits), un certain nombre de barrières peuvent persister quant à l’usage des services financiers à proprement parler. Pour les services de crédit, si de nombreux travaux ont montré que les transferts monétaires sont souvent utilisés pour faire face au remboursement d’une dette (épicier, usurier ou IMF) (Morvant, 2006), la séquence est différente dans le cas de Prospera-Inclusion Financiera. Dans le premier cas, la titulaire reçoit l’argent puis décide de son affectation, tandis que les règles d’opération de Prospera stipulent que l’argent ne transite pas par le bénéficiaire car il est directement déduit du montant de son aide. Des barrières matérielles (rigidité, temporalité), symboliques (rôle symbolique des différents supports monétaires) ou psychologiques (sentiment de dépossession) peuvent ainsi dévier en amont l’affectation du transfert monétaire vers le remboursement d’un crédit, quand bien même ce dernier est de faible montant (moins de cent euros). Il en va de même de l’épargne : les intentions affichées de promotion des dépôts à partir de l’argent reçu des transferts sociaux auprès des intermédiaires financiers peuvent dans la pratique s’avérer plus compliquées. Servet (2018) évoque ces problèmes à propos d’un programme d’incitation à l’épargne bancaire conduit en Inde. D’après cet auteur, en prônant que l’épargne monétaire bancaire est de « meilleure qualité » par rapport aux autres formes et pratiques d’épargne (informelle, monétaire ou en nature), ces politiques s’inscrivent dans une approche quantitative et non qualitative des supports monétaires : neutralité des supports, substituabilité, absence de marquage moral des flux d’argent, etc. Or, de multiples études éclairent l’absence d’utilisation « spontanée » des comptes bancaires ouverts dans l’optique de recevoir les aides publiques ; la séquence se résume le plus souvent au retrait du montant intégral de l’aide (Servet, 2018). Ces observations soulignent à quel point la digitalisation des versements des transferts sociaux ne se traduit pas systématiquement par une inclusion financière totale qui s’entendrait comme l’universalisation de l’accès et de l’usage d’une gamme étendue de services financiers.

  • 14 Nous avons également rencontré un cas de boîte à lettre destinée aux suggestions et dénonciations m (...)
  • 15 Voir Foucault (1975).
  • 16 « Quelque chose [qui vient] du gouvernement », entretiens, juillet-août 2015, AMUCSS-Unige-UPN.

14Indépendamment du caractère sélectif des programmes sociaux (non-universalité), l’incitation à utiliser les services d’épargne et de crédit proposés aux bénéficiaires/titulaires de Prospera peut se traduire par un contrôle accru sur la gestion de l’argent reçu, et ce, par l’ensemble des acteurs du programme. Le contrôle s’effectue via le principe de co-responsabilité entre les bénéficiaires et Prospera (l’État fédéral mexicain). L’affectation de l’argent fait l’objet de consignes régulièrement martelées et d’un contrôle social visuel constant. Dans la pratique, les dépenses futiles (télévision, etc.) sont exclues ; seules les dépenses d’habillement, d’écolage et d’alimentation de la famille sont tolérées. Le contrôle passe par des visites imprévues chez les bénéficiaires, dans les écoles, etc. Il est aussi effectué par le personnel du centre de santé14. Cependant une grande partie de ce contrôle est social par le biais de critères visuels « objectifs » (chaussures neuves et « modernes » pour les écoliers, propreté de l’uniforme, hygiène des enfants, etc.)15 via les promotrices bénévoles du programme ou encore les autres bénéficiaires. Les femmes ne respectent pas toujours ces injonctions, certaines avouent même épargner en « cachette » (Entretiens avec des bénéficiaires de Prospera, juillet 2015, Zongolica, Veracruz). Dans ce contexte, l’inclusion financière risque de renforcer la dynamique d’ingérence de l’État dans la vie des pauvres via le renforcement des injonctions et le contrôle de la gestion de leur argent. En effet, les bénéficiaires doivent en plus des diverses réunions sur la santé, l’éducation, l’hygiène, la sexualité, etc. dorénavant participer à des cours d’éducation financière. L’enjeu consiste à leur inculquer un usage raisonné du crédit et les sensibiliser à l’épargne. Plus largement, ces formations cherchent à leur faire prendre conscience de la différence entre le crédit qu’il faut rembourser et le subside qui est un don. Il s’agit de « marquer » les différentes sources monétaires pour éviter toute confusion et assimilation du crédit à un don, tout en insistant sur le fait que cet argent provient de l’État « algo del gobierno »16.

  • 17 Il semble largement admis (sans doute grâce au matraquage constant du message par les employées et (...)

15En ce sens, l’inclusion financière peut instituer de nouveaux rapports de pouvoirs entre les citoyens et l’État fédéral ou ses représentants, et concourir à renforcer un mode néolibéral de gouvernement des populations tel que théorisé par Foucault (1975). Nos observations montrent néanmoins que pour les titulaires, la digitalisation du versement pour retirer le subside améliore la réception et le contrôle individuel à plusieurs niveaux. Maîtrise du temps d’une part, puisque le retrait s’effectue dans les cinq jours suivant la mise à disposition de l’argent au nom du bénéficiaire alors que jusque-là les bénéficiaires (à 95% des femmes) étaient publiquement convoquées sur une journée et devaient se plier à de longues heures d’attente, debout. Maîtrise sociale d’autre part, puisque l’usage du compte améliore la confidentialité vis-à-vis de leur entourage proche (époux notamment17) mais également par rapport à d’éventuels créanciers qui ne sont plus informés de la date exacte de la réception de l’argent et ne peuvent donc plus exercer la même pression sur les femmes.

16Du côté des non-bénéficiaires, le déploiement de l’inclusion financière via les politiques sociales risque cependant d’accentuer un sentiment de double-exclusion. Exclusion de l’accès aux aides de l’État fédéral, d’une part, et exclusion de l’accès à des services financiers à des conditions plus avantageuses, d’autre part. À propos de la première génération de ces programmes ciblés, Lautier notait déjà que l’accent sur la pauvreté rurale produisait une classe de non-citoyens parmi la population non salariée et précaire mais non pauvre (Lautier, 2004).

4.2. La promotion de l’inclusion financière via les Correspondants Bancaires (CB) en Inde

17Si l’intervention du Fonds monétaire international (FMI) au début des années 1990 a conduit le gouvernement indien à se détourner de la politique de déploiement bancaire (Copestake, 1988) initiée dans les années 1970 – politique articulée principalement autour de l’extension de coopératives de crédits et de prêts subventionnés en zone rurale (Burgess et al., 2005) – la fin des années 2000 est marquée par un renouveau de l’interventionnisme étatique dans le développement du secteur bancaire.

18Depuis 2004 et le retour au pouvoir du parti du Congrès, la Reserve Bank of India (RBI), la banque centrale indienne, soutient activement une politique d’inclusion financière dont l’ampleur est bien plus importante que celle du secteur de la microfinance (Fouillet et al., 2016). Cette dynamique poursuivie par le nouveau gouvernement élu en 2014, fait de l’inclusion financière l’un des principaux piliers des réformes pour une croissance soutenue et pour la réduction de la pauvreté et des inégalités dans le pays. L’objectif de la RBI est que chaque village indien de plus de deux mille habitants puisse disposer d’une antenne bancaire sous la forme d’une agence physique ou de la présence permanente d’un correspondant bancaire (CB), et que chaque citoyen se situe à moins de quinze minutes de marche de l’une de ces entités (Viswanathan, 2014).

19Les CB sont les principaux acteurs de cette nouvelle vision de l’intermédiation bancaire. Outre l’ouverture de comptes de dépôt, ces nouveaux intermédiaires recrutés localement permettent le décaissement des retraites des anciens agents de l’État mais aussi de l’argent de toute une gamme de programmes sociaux, notamment des pensions pour les personnes âgées non-fonctionnaires. Ces CB permettent également la collecte des dépôts de faible valeur, la collecte et le traitement préliminaire des demandes de prêts, la remise et les transferts de fonds, la vente de produits d’assurance, le recouvrement du capital et la collecte d’intérêts. En 2010, les 34’316 CB représentaient 51% de l’ensemble des points d’accès bancaires en zone rurale (agences et CB) ; en 2016, on dénombre 537’609 CB, qui représentent 91 % de l’ensemble des points d’accès (RBI, 2016).

20Outre le recrutement et le déploiement des CB sur le territoire indien, les banques commerciales étendent également leur réseau d’agences dans des zones jusque-là délaissées par le secteur privé. Industrial and Investment Corporation of India Bank (ICICI), la première banque commerciale privée indienne, connue dans les années 2000 comme la banque de la nouvelle classe moyenne urbaine (Parameswar et al., 2017), porte désormais son attention vers les campagnes. En 2014, son réseau dans le Tamil Nadu comptait 363 succursales dont 127 localisées dans des villages dépourvus d’autre entité bancaire. Durant l’année financière 2014, sur l’ensemble des agences bancaires ouvertes par les trois plus grandes banques privées commerciales (ICICI, Axis Bank et Housing Development Finance Corporation), plus de la moitié l’était dans des zones identifiées par la RBI comme sous-bancarisées.

  • 18 Tandis que les familles hors-castes, par exemple, présentent en moyenne un niveau de bancarisation (...)

21La mise en place de ces politiques d’inclusion financière s’est traduite par une forte augmentation de l’accès aux services bancaires de la population indienne. D’après les données de l’enquête Global Findex, entre 2011 et 2014, le pourcentage de la population adulte possédant un compte dans une organisation financière formelle serait passé de 35 à 53 % (Demirgüç-Kunt et al., 2015, 25). D’après les données de la RBI, entre mars 2010 et septembre 2016, le nombre de comptes de dépôt a été multiplié par 6,7, passant de 73,5 à 495,2 millions de comptes. Néanmoins, en plus de la qualité des services financiers, l’inclusion financière ne relève pas seulement de la disponibilité et de l’accès mais comprend également l’usage bancaire. Plusieurs études indiquent qu’une grande partie des comptes ouverts par les CB ne sont pas utilisés et peuvent être considérés comme dormants (Jos et al., 2011). Entre 2007 et 2009, 25,1 millions de comptes courants ont été ouverts. Une étude commandée par la Fondation Skoch indique que seuls 11 % de ces comptes étaient actifs (Kochhar, 2009). Tandis que l’une des priorités de ces programmes résidait dans l’ouverture de comptes bancaires pour les plus vulnérables, plusieurs travaux soulignent qu’ils n’ont fait que renforcer les inégalités économiques et sociales préexistantes. Majumdar et Gupta (2013), à partir d’une enquête menée auprès de 20’752 foyers dans le district de Hooghly dans l’État du West Bengal, concluent que les catégories les plus exclues en termes de religion, de castes, d’éducation ou de revenus étaient les mêmes que celles tenues à l’écart de ces programmes d’inclusion financière18.

  • 19 Certaines banques commerciales privées occupent désormais le statut d’institution principale (lead (...)

22Malgré ces dysfonctionnements, les autorités publiques reconnaissent à cette politique trois principaux mérites. Premièrement, les millions de comptes bancaires ouverts permettent au gouvernement de présenter des résultats spectaculaires en termes d’inclusion financière, l’un des objectifs déclarés par le gouvernement indien souhaitant afficher le visage d’une « nation moderne ». De plus, après la période de libéralisation des années 1990, cette politique a permis de rétablir un lien étroit avec l’ensemble des banques indiennes (publiques et privées)19. Enfin, cette politique a permis la mise en place d’une infrastructure pour faciliter la diffusion des programmes sociaux promulgués à la fois par le gouvernement central et par les gouvernements régionaux.

  • 20 Le secteur agricole indien contribue à hauteur de 18 % du PIB indien et à 50 % des emplois.

23Ce dernier point permet de mesurer le changement de stratégie de l’État indien par rapport au secteur bancaire désormais considéré comme un canal de transmission de l’État social (Bhatia et Bhabha, 2017). Depuis l’accès à l’indépendance du pays en 1947, de nombreux programmes de transferts sociaux ont été promus par le gouvernement indien. Ces programmes couvrent un large spectre d’interventions allant de systèmes de soutien pour les anciens fonctionnaires, les personnes handicapées, les veufs, aux programmes d’aide à l’éducation pour les ménages les plus vulnérables, en passant par les multiples subventions accordées aux agriculteurs20. Le National Rural Employment Guarantee Act (NREGA), lancé en 2006, est connu comme le plus important programme public d’emplois dans le monde. Concernant environ 26 % des ménages ruraux indiens (Maiorano, 2014), ce programme public d’emplois est conçu pour offrir cent jours de travail rémunéré par un salaire fixe sur des projets d’infrastructure (Chopra, 2014). Ce programme garantit par ailleurs un transfert social si un emploi n’est pas proposé. Pourtant, très peu des comptes bancaires ouverts dans le cadre du NREGA sont utilisés. Dans une enquête menée dans le district de Gulbarga, dans l’État du Karnataka, Ramji indique que 85 % des comptes bancaires ouverts sous l’égide de ce programme restaient dormants (Ramji, 2009).

  • 21 Sur le rôle des intermédiaires dans le déploiement des politiques de développement en Inde, voir no (...)

24Malgré le grand nombre de programmes publics déployés depuis 1947, de nombreux observateurs s’accordent à dire que tous les bénéficiaires potentiels n’ont pas perçu l’argent auquel ils pouvaient prétendre. Plusieurs facteurs expliquent cette mauvaise attribution des transferts sociaux tels que la corruption, le détournement de fonds, mais aussi le manque d’information (Erb et Harriss-White, 2002 ; Deshingkar et Johnson 2003 ; McCartney et Roy, 2016). Des foyers éligibles ne prennent connaissance de ces programmes que par des intermédiaires tels que des représentants politiques, des commerçants, des agents d’ONG, etc.21. Contre une rémunération, ces intermédiaires les aident à obtenir les bons documents, à les remplir (en Inde, le taux d’alphabétisation des adultes était de 63 % en 2011), à déposer la demande au bon endroit, et « motivent » l’administration pour que le dossier soit traité. Dans un article consacré au système public indien de distribution alimentaire dans les villes de Mumbai et d’Hyderabad, Landy et ses co-auteurs décrivent toutes les étapes de « la course d’obstacles que doivent parcourir les citadins pauvres pour essayer d’obtenir (une petite partie de) l’aide alimentaire à laquelle l’État indien leur donne droit » (Landy et al., 2013, 4). En dehors du financement des partis politiques, cette corruption organisée renforce également le pouvoir des classes dominantes et le processus d’accumulation (Pattenden, 2011).

25C’est dans ce contexte qu’émerge, en janvier 2013, le programme Direct Benefit Transfert (DBT) : le gouvernement indien souhaite utiliser les comptes bancaires ouverts par les CB pour transférer électroniquement le versement de l’aide sociale (NREGA, subvention pour la cuisine au gaz, aide aux agriculteurs, à l’irrigation, aide contre la sécheresse, etc.). Le déploiement de ces programmes d’aide devrait ainsi moins dépendre des administrations locales dont les fonctionnaires, souvent sous-payés, apparaissent comme l’une des principales sources d’inefficacité pour l’acheminement des transferts sociaux (Harriss et al., 1992 ; Nayak et al., 2002).

26Le paiement électronique via une entité bancaire a plusieurs avantages par rapport au paiement en argent liquide. Pour plusieurs observateurs, ces techniques permettent de réduire les situations de corruption ou de détournement des fonds transférés (Armey et al., 2014 ; Wright et al., 2014). Elles contribuent également à réduire les temps de trajet et d’attente de manière significative (Maldonaldo et Tejerina, 2010 ; Pickens et al., 2009). Les techniques biométriques, même, si elles connaissent certaines limites (absence de courant électrique pour recharger les batteries, empreintes digitales des travailleurs dans l’industrie chimique illisibles, mauvaise couverture téléphonique, etc.), améliorent l’identification des bénéficiaires et assurent donc une certaine transparence de la transaction. Un bénéficiaire prend connaissance sur l’écran d’une machine du montant de l’argent versé lors de la réalisation du transfert social et ne dépend plus d’un intermédiaire qui se déplace pour lui dans une administration parfois difficilement accessible. C’est dans cette perspective que le gouvernement indien lie les transferts sociaux et ses stratégies d’inclusion financière, l’objectif affiché étant de réduire le rôle des intermédiaires et de faciliter l’accès à une certaine forme de protection sociale pour les populations les plus vulnérables.

27La mise en place des premières politiques d’inclusion financière entre 2004 et 2010 impliquait l’ouverture d’un compte bancaire souvent peu utilisé par les populations ; aujourd’hui, le compte en banque devient un outil indispensable pour atteindre l’État. Le versement des pensions et l’accès aux programmes publics d’emploi notamment passent désormais par ce canal. Ne pas avoir de compte bancaire signifie dans nombres de cas, l’impossibilité de recevoir ces prestations sociales.

28Comme dans le cas du Mexique, les comptes ouverts permettent de déduire directement les emprunts mais aussi les impayés de prêts non remboursés. On assiste également à une volonté d’éducation financière supportée par la RBI : en mars 2016, on dénombrait 1’384 centres d’éducation financière, Financial Literacy Centres. Ici aussi, comme pour le Mexique, ces formations insistent fortement sur la dimension « épargne » qui permet également aux banques de disposer d’un dépôt en cas d’impayés ou, le plus souvent, de retard de paiement. En revanche, il n’existe pas pour l’instant de conditionnalité officielle où, sous couvert de l’accès à une prestation sociale, la personne bénéficiaire se voit imposer toute une série de contraintes. Cela ne signifie pas pour autant qu’il n’existe pas de conditionnalités officieuses liées notamment aux clientélismes locaux. Penser que l’ouverture de comptes bancaires et que la digitalisation des transferts sociaux pourraient supprimer ces structures de pouvoir serait naïf. Comme ont pu le décrire de nombreux auteurs, les clientélismes locaux jouent un rôle déterminant dans le financement des partis politiques, dans la reproduction des hiérarchies sociales (Landy et al., 2013) mais aussi et surtout comme formes de protection face aux risques (Picherit, 2009 ; Guérin, 2015). Si ces conditionnalités n’ont pas disparu, reste la question de leur transformation. Comment l’inclusion financière, entendue comme canal de transmission des prestations sociales, influence les économies politiques locales, les formes de clientélisme et les modes de reproduction du pouvoir ?

5. Conclusion

29Les nombreux programmes de crédits subventionnés mis en place dans les années 1970 ont laissé place à des initiatives publiques ou privées de développement de la microfinance dans le contexte des politiques de libéralisation des années 1990 et après le premier Sommet du Microcrédit à Washington en 1997. Parée de toutes les vertus, notamment en termes de réduction de la pauvreté, ces programmes de microfinance se sont révélés ne pas être à la hauteur des espérances portées par les grandes organisations multilatérales. L’enjeu est ensuite devenu de favoriser l’inclusion financière au sens large : le G20 de 2009 à Pittsburgh permet d’accélérer ce mouvement et de reconnaître que les fournisseurs de services financiers pour les plus vulnérables revêtent de nombreuses formes (ONG, réseaux postaux, société anonyme, banque à distance, correspondants bancaires, etc.), mais aussi que les services financiers proposés doivent être diversifiés et ne pas se cantonner aux seuls microcrédits prenant trop souvent la forme de crédits à la consommation.

30Dans cet article, nous avons soutenu l’hypothèse que les politiques d’inclusion financière pouvaient s’interpréter comme un instrument d’expansion de la légitimité de État dans des zones ou vers des populations marginalisées et mal contrôlées. En interrogeant le rôle de l’inclusion financière dans les relations entre l’État social et les citoyens pauvres, nos observations menées en Inde et au Mexique nous conduisent à considérer que l’accès à un compte bancaire devient un outil indispensable pour bénéficier des programmes sociaux.

31Ces programmes de protection sociale contribuent à rapprocher les populations en marge des administrations, et concourent ainsi à forger de nouvelles formes de citoyenneté (Van de Walle et Scoot, 2011 ; De Haan, 2014). Les États tendent à reprendre en main certaines prérogatives en matière d’inclusion financière via la digitalisation des paiements sociaux. Pourtant, parallèlement, d’autres mutations du paysage financier pourraient avoir des effets contraires, en visant la réduction ou la disparition de l’usage de l’argent liquide dans les pratiques quotidiennes. Derrière les arguments de lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, on peut craindre des dérives autoritaires des gouvernements, notamment mexicain et indien, dont celle de faire émerger un néo-individualisme pour reprendre l’expression de Berndt et Boeckler (2016) : un individu que l’on souhaite dépourvu d’anomalies comportementales, par l’élimination des pratiques jugées archaïques, non modernes. Ces instruments ouvrent la voie à des politiques de développement visant à amener les plus vulnérables à se comporter de la manière considérée la plus efficace, transformant ainsi les enjeux sociaux en simples défis techniques et réduisant les choix individuels et les libertés d’action.

32Le développement de ces services financiers digitaux n’autoriserait-il pas une mise sous surveillance de tous ? Les plus vulnérables ne risquent-il pas d’être les plus soumis à ces nouvelles formes d’exploitation et de contrôles. Mais plus qu’une vision manichéenne de l’inclusion financière opposant ceux pour qui elle s’apparente à une solution contre toutes les formes d’exclusion et ceux, au contraire, qui assimilent tout programme d’inclusion financière comme une nouvelle forme de contrôle de la population, aux vues de nos observations au Mexique et en Inde, nous soutenons qu’il est fondamental de comprendre ces politiques d’inclusion financière dans ce qu’elles produisent et reconfigurent les relations État/citoyens.

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Notes

1 Le terme de microcrédit est souvent confondu avec celui de microfinance. Le microcrédit fait référence à la provision de crédit à des personnes ne possédant pas de compte bancaire. La microfinance, quant à elle, définit un ensemble plus vaste de services financiers tels que des produits d’épargne, de crédit, d’assurance, de transferts de fonds, etc. Les Institutions de microfinance (IMF) sont des institutions à but lucratif ou non, qui délivrent ces services à des personnes exclues du système financier formel, à savoir celui régulé par une banque centrale.

2 Le terme Fintech provient de la contraction de « finance » et de « technologie ». Il désigne de nouveaux acteurs économiques qui utilisent les nouvelles technologies de l’information et de la communication pour résoudre certains problèmes inhérents aux services financiers, notamment l’exclusion financière. Sur ce thème, voir notamment l’article de Gabor et Brooks (2016).

3 L’Alliance for Financial Inclusion (AFI) notamment, réunit les banques centrales et d’autres institutions régulatrices de plus de 90 pays.

4 L’inclusion financière revêt plusieurs dimensions : i) la disponibilité, souvent mesurée par le nombre d’agences bancaires pour 100’000 habitants ; ii) l’accès, c’est-à-dire le nombre de compte de dépôts pour 1’000 adultes, par exemple, et ; iii) l’usage, compris comme le volume de l’épargne ou de crédit rapporté au produit intérieur brut. Ces trois dimensions ne permettent d’appréhender qu’une partie seulement de la complexité du processus d’inclusion financière. En effet, il est possible de disposer d’une agence bancaire près de chez soi sans pour autant y avoir accès. Ensuite, il est possible pour un adulte de posséder un compte bancaire mais de ne pas ou peu l’utiliser. De plus, ces dimensions ne permettent pas d’évaluer la qualité des services et produits financiers proposés (Sarma et Pais, 2010 ; Amidžić et al., 2014) ou de décrire la dimension sociale et affective des transactions monétaires et financières (Zelizer, 1994 ; Guérin, 2008).

5 C’est aussi ce que défendent Rea et Nelms dans leur synthèse sur la monnaie électronique (Rea et Nelms, 2017).

6 Les données sur le Mexique s’appuient sur des entretiens réalisés en 2015 dans quatre régions de la République : Oaxaca, Puebla, Queretaro, Veracruz. Les enquêtes ont été réalisées auprès de bénéficiaires, non-bénéficiaires du programme de transferts conditionnés Prospera et d’institutions financières. Ces entretiens ont été complétés par de nombreux échanges avec des leaders locaux et le personnel local de Prospera. Ce travail est le fruit d’une collaboration avec des chercheurs Mexicains (Association Mexicaine des Unions de Crédit du Secteur Social-AMUCSS et Université Pédagogique de Guadalajara-UPN) Belges (Université de Louvain) et Suisse (Université de Genève). Il est en cours de publication et cité sous Morvant-Roux et al., à paraître. Les données relatives à l’Inde ont été récoltées dans le cadre du projet « Spatial complementarity of mobile financial services, business correspondents, and banking infrastructures: Accounting for mobile financial services ecosystems in India » financé par l’Institute for Money, Technology and Financial Inclusion (IMTFI) de l’Université de Californie.

7 Dans le cas indien, par exemple, la période de libéralisation financière débutée en 1991 conduit rapidement à la fermeture de nombreuses agences bancaires à travers tout le pays mais plus particulièrement dans les zones rurales et semi urbaines. Ces fermetures ont ainsi fortement réduit l’accès au crédit pour de nombreux entrepreneurs. Entre mars 1992 et mars 2001, le nombre total de crédits octroyés par le secteur bancaire indien a diminué de 21% (Fouillet, 2009).

8 Terme utilisé dans la littérature pour évoquer les institutions de microfinance ayant pour objectif premier la rentabilité économique-et non sociale- de leurs opérations. Le cas emblématique étant l’Organisation non gouvernementale (ONG) Compartamos transformée en Société Anonyme au Mexique.

9 Ou financiarisation par la dette, c’est-à-dire la place toujours plus prononcée des dettes marchandes pour faire face aux nécessités quotidiennes. Voir Mader (2015).

10 Les mères de famille le plus souvent (réunions diverses, tâches à accomplir, rendez-vous médicaux pour elles-mêmes et leurs enfants, etc.).

11 Langevin (2016) montre que l’imbrication des politiques sociales et des services financiers vise à familiariser et « éduquer » les populations à l’utilisation des services financiers formels.

12 « (…) deuxièmement, que nous leur donnons accès à une ligne de crédit, mais pas avec un taux d'intérêt aussi élevé que ceux d’autres entreprises (organismes de crédit) (…) alors c'est ce que fait Bansefi, qui est la banque qui a mis en place cette série de produits conçus spécialement pour notre population, pour offrir toute une série de produits, car à la fin, toutes ces compagnies de crédit sont soutenues grâce au versement tous les deux mois des aides que nous versons », entretien réalisé le 25 juin 2015 à Mexico par Paola Suarez dans le cadre de son mémoire de Master de socioéconomie, Université de Genève.

13 Information obtenue sur le site internet (www.bansefi.gob.mx, consulté le 17 janvier 2018) et mentionnée dans Morvant-Roux et al. (à paraître).

14 Nous avons également rencontré un cas de boîte à lettre destinée aux suggestions et dénonciations mais son utilisation pour dénonciation ne semblait pas réellement fonctionner.

15 Voir Foucault (1975).

16 « Quelque chose [qui vient] du gouvernement », entretiens, juillet-août 2015, AMUCSS-Unige-UPN.

17 Il semble largement admis (sans doute grâce au matraquage constant du message par les employées et membres de comités locaux) que l’argent doit être utilisé par les femmes et non par les hommes. Mais le paternalisme du programme ne laisse aux femmes qu’une faible marge de manœuvre.

18 Tandis que les familles hors-castes, par exemple, présentent en moyenne un niveau de bancarisation moins élevé que l’ensemble de la population, celles-ci demeuraient tenues à l’écart de ces programmes (Majumdar and Gupta, 2013). On pourra également se référer aux articles de Cnaan et al. (2012) et de Taylor (2012).

19 Certaines banques commerciales privées occupent désormais le statut d’institution principale (lead bank) à l’échelle du district, ce qui leur confère un pouvoir politique local beaucoup plus fort.

20 Le secteur agricole indien contribue à hauteur de 18 % du PIB indien et à 50 % des emplois.

21 Sur le rôle des intermédiaires dans le déploiement des politiques de développement en Inde, voir notamment De Wit et Berner (2009), Mosse (2005), Simon (2009) et, plus récemment, Picherit (2015) et Daftary (2016).

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Cite this article

Electronic reference

Cyril Fouillet and Solène Morvant-Roux, « L’inclusion financière au service de l’État en Inde et au Mexique ? », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 10.1 | 2018, Online since 08 February 2018, connection on 21 October 2018. URL : http://journals.openedition.org/poldev/2504 ; DOI : 10.4000/poldev.2504

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About the authors

Cyril Fouillet

Professeur Associé, ESSCA School of Management (École Supérieure des Sciences Commerciales d’Angers), France.

Solène Morvant-Roux

Professeure Assistante, Faculté des Sciences de la Société, Université de Genève, Suisse.

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