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Territorios en disputa: Tensiones entre «extractivismo», derechos étnicos, gobiernos locales y medio ambiente en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú

Darío Indalecio Restrepo Botero and Camilo Andrés Peña Galeano
Translation(s):
Territories in Dispute: Tensions between ‘Extractivism’, Ethnic Rights, Local Governments and the Environment in Bolivia, Colombia, Ecuador and Peru

Abstract

Este capítulo estudia las tensiones subyacentes entre «extractivismo», procesos de descentralización, reconocimiento de derechos étnicos y protección del medio ambiente en cuatro países de América del Sur. Dos de ellos, Bolivia y Ecuador, se adhieren al llamado «socialismo del siglo XXI», mientras que los otros dos, Colombia y Perú, aplican políticas impulsadas por el neoliberalismo. Sin embargo, esta «importante fisura ideológica» no implica diferencias significativas en términos de dependencia de la industria extractiva y sus consecuencias sociales, institucionales y políticas; ni tampoco explica las diferencias en términos de las relaciones entre el extractivismo, la descentralización y las políticas gubernamentales relacionadas con el medio ambiente y los derechos étnicos.

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Full text

1. Introducción

1En la década de los ochenta, los países latinoamericanos iniciaron el proceso de desmantelamiento de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones liderada por el Estado, para reemplazarla por enfoques de la globalización que apuntan a impulsar el mercado interno, privatizar los grandes activos y monopolios del Estado, desregular el sector privado y emprender diversas medidas para una mayor flexibilización del mercado laboral (Zabalo y Zurbano, 2011).

  • 1 Una industria determinada puede estar o no estar situada íntegramente en un solo circuito. Por ejem (...)

2La adopción del sistema neoliberal profundizó la «heterogeneidad estructural», la cual hizo que las economías se muevan en dos circuitos: el primero, impulsado por sectores competitivos y modernos de la economía, y el segundo, por sectores carentes de la tecnología necesaria para competir en el exterior1 (Sánchez, 2006). Como consecuencia, los países sacrifican su capacidad industrial a medida que aumenta progresivamente su dependencia de las exportaciones de materias primas. En este contexto, tanto la vulnerabilidad como la volatilidad interna de las economías, crecen al estar expuestas a la volatilidad de los precios internacionales de las materias primas y a la demanda mundial. Al mismo tiempo, las economías emergentes están subordinadas a la división internacional del trabajo, mediante la cual exportan grandes cantidades de recursos naturales e importan bienes manufacturados de alto valor agregado. Esto profundiza la dependencia tecnológica y financiera, y crea la «enfermedad holandesa», es decir, la apreciación de la moneda local frente al dólar estadounidense, lo que reduce el precio de las importaciones y desestimula las exportaciones de los bienes que no están dentro del boom de las materias primas. De esta manera, se reproduce la lógica de la dependencia y el lugar subordinado en la economía y la geopolítica mundial (Gudynas, 2011).

3Es necesario distinguir dos tipos de «extractivismo». El primero se origina en los sectores minero y energético, y comprende la explotación de metales preciosos, petróleo, gas y minerales, que se destinan principalmente a la exportación (gráfico 12.1). El segundo se genera en el sector agrícola, y comprende extensas plantaciones de monocultivo, que suelen ser manejadas por grandes empresas (Ornelas, 2016). En esta última categoría, suelen incluirse productos como la soya (o soja), el aceite de palma, los cereales y el banano, dado que se producen a gran escala, con un alto nivel de tecnología y para fines de exportación. El extractivismo agrícola incorpora tierras y recursos en este sector, lo que reduce la posibilidad de producir alimentos para el consumo local. En este escenario, los países se ven obligados a importar alimentos. Cuando el ciclo de las materias primas se deprime, las monedas locales se devalúan, la tasa de inflación sube y los alimentos básicos se vuelven más caros, debido a que los agricultores locales no pueden abastecer el mercado interno. Así, la recesión económica llega acompañada de la inflación, también conocida como la estanflación.

Gráfico 12.1. Exportaciones del extractivismo minero y energético como porcentaje del PIB, 1990-2014.

Gráfico 12.1. Exportaciones del extractivismo minero y energético como porcentaje del PIB, 1990-2014.

Fuente: Elaborado por los autores, con datos de Comtrade (Naciones Unidas) y del Banco Mundial.

Gráfico 12.2. Principales exportaciones agrícolas extractivistas como porcentaje de la producción agrícola, 1990-2014.

Gráfico 12.2. Principales exportaciones agrícolas extractivistas como porcentaje de la producción agrícola, 1990-2014.

Fuente: Elaborado por los autores, con datos de Comtrade (Naciones Unidas) y del Banco Mundial.

4Las exportaciones agrícolas no son todas de naturaleza extractiva y no es posible determinar, en términos absolutos, el peso de los productos extractivos en ellas. Por precaución, en este capítulo se ha utilizado un puñado de productos claramente extractivos para cada país, y se los ha comparado con el valor agregado del sector agrícola. En el caso de Bolivia, los productos seleccionados son la soya y sus derivados, los cereales y las nueces de Brasil. Para Colombia, se considera el café, las flores, el banano y el aceite de palma; y en el caso de Ecuador, se opta por el banano, las flores, el cacao, el café y el aceite de palma. Para el Perú, se ha seleccionado el café, las uvas y otras frutas, así como los vegetales enlatados.

5En América Latina, el extractivismo ha coincidido con otros tres procesos, que pueden ser complementarios en algunos casos y excluyentes en otros. Primero, en la década del noventa, los sistemas políticos dictatoriales y los de democracia restringida dieron paso a la restauración de la democracia liberal y a procesos audaces de descentralización de los sistemas políticos y de la administración pública; en particular, la descentralización de las políticas sociales básicas (Restrepo, 2015). Segundo, casi quinientos años después de iniciada la conquista y la colonización de América Latina, las comunidades étnicas lograron el reconocimiento del derecho a existir como pueblos con sus propios derechos, sistemas de justicia, lenguas, autoridades y formas de gestión (Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, 2003). Tercero, se deja de concebir a la naturaleza como una fuente de recursos naturales ilimitada y crece la conciencia del agotamiento de estas riquezas. Se implementan medidas para determinar el costo ambiental de las actividades humanas y se crean áreas protegidas en la forma de parques, páramos y santuarios naturales (Gligo, 2001).

6En este capítulo se explora la relación entre el extractivismo y los tres procesos antes mencionados en cuatro países, dos de los cuales, Colombia y Perú, son partidarios reconocidos del neoliberalismo y el libre mercado, mientras que los otros dos, Bolivia y Ecuador, aplican políticas que están basadas en el llamado «socialismo del siglo XXI».

2. Discursos divergentes

  • 2 En ciertos contextos, también llamado «vivir bien».

7En Bolivia, el modelo neoliberal fue abandonado después de que Evo Morales asumiera el cargo en enero de 2006. El presidente boliviano basó su política de Estado en un discurso que exaltaba el concepto de buen vivir2, el «indigenismo», el nacionalismo y el antiimperialismo.

  • 3 Una compilación amplia sobre los significados de «buen vivir» para los indígenas sudamericanos se e (...)

8El concepto de buen vivir proviene de diferentes pueblos indígenas de América del Sur, y existen diversas interpretaciones de su significado y sus implicaciones3. A pesar de las diferencias, el concepto suele difundirse como una ideología que se opone a la concepción liberal del Estado y a los ideales modernos de desarrollo (Vanhults, 2015).

9Aunque no es fácil definir el buen vivir, se puede trabajar con la definición de Gudynas y Acosta, para quienes el buen vivir representa una «oportunidad para construir otra sociedad sustentada en la convivencia del ser humano en diversidad y armonía con la naturaleza, a partir del reconocimiento de los diversos valores culturales existentes en cada país y en el mundo» (Gudynas y Acosta, 2011, 103).

10El buen vivir se postula como una alternativa al desarrollo capitalista, que debe basarse en una nueva relación con la naturaleza y en la búsqueda de un modelo económico que no deprede los recursos de la naturaleza. Por lo tanto, el extractivismo no encaja en esta alternativa para el desarrollo, a menos que se utilice transitoriamente como una herramienta para alcanzar tal desarrollo alternativo.

11En Bolivia, esta ideología se refleja en la «Carta Magna» de 2009, que caracteriza al Estado como «plurinacional», al tiempo que llama la atención sobre la necesidad del «desarrollo productivo industrializador de los recursos naturales» como medio para eliminar la pobreza social y económica (Solón, 2014).

12El discurso nacionalista e «indigenista» del presidente boliviano Evo Morales ha generado un amplio debate, pues hay quienes creen que no es más que un discurso retórico y que no se tradujo en ningún cambio significativo en las políticas de Estado de Bolivia (Rocha, 2015).

13Esta retórica antiimperialista y anticapitalista contrasta con varias iniciativas a favor de «reformar el Estado boliviano y construir una sociedad capitalista “moderna” sin romper con las relaciones de dependencia y subordinación al imperialismo» (Rocha, 2015). De hecho, el presidente Morales promulgó la Ley de Promoción de Inversiones, en abril de 2014, que busca facilitar la afluencia de inversión extranjera directa.

14En el caso de Ecuador, el discurso del presidente Rafael Correa es muy similar al de su contraparte boliviana, ya que la política de Estado se basa en el concepto de buen vivir (León, 2008). Además, la Constitución de 2008 establece una concepción plurinacional del Estado y postula que la explotación de recursos naturales es necesaria para lograr una sociedad más moderna e igualitaria.

15Los planes nacionales de desarrollo de ambos países comparten varios objetivos: reducir las exportaciones primarias, incrementar las exportaciones, aumentar la productividad y la industrialización, y fortalecer el «papel del Estado como promotor del desarrollo» (Solón, 2014).

16Una de las diferencias más importantes está relacionada con el discurso redistributivo de Rafael Correa, quien se considera marxista y socialista y, como tal, se centra en la clase trabajadora. Su discurso se basa, en sus propias palabras, en la generación de «mejores políticas laborales, mejores políticas de salarios, democratización de la propiedad del capital, pero… con un buen sistema de impuestos redistributivos» (Paz y Cepeda, 2015, 2).

17En suma, en sus discursos, ambos países priorizan la protección del medio ambiente y la búsqueda de un modelo alternativo de desarrollo, que se considera un medio para lograr el buen vivir.

18Por el contrario, Perú y Colombia se han adherido a discursos liberales, que dan prioridad a la apertura económica y al libre mercado por encima del intervencionismo estatal.

19Actualmente, Perú tiene tratados de libre comercio (TLC) con 20 países y organizaciones multilaterales (Perú, 2015), entre los que destacan los TLC con Estados Unidos, China y la Unión Europea. También se encuentra en proceso de negociación o refrendación de ocho TLC más. Colombia tiene 12 TLC vigentes (Colombia, 2015), incluidos aquellos con Estados Unidos y la Unión Europea, y se han firmado o se están negociando otros ocho acuerdos más. Es importante señalar que ambos países forman parte del acuerdo de la Alianza del Pacífico, que aún está en proceso de afianzamiento, pero busca, entre otros objetivos, garantizar que los países de la Alianza —México, Chile, Colombia y Perú— puedan negociar de manera conjunta acuerdos comerciales con países de Asia y el Pacífico, que se espera que impulsen el crecimiento mundial en las próximas décadas.

20Colombia y Perú siguen una política económica que prioriza la estabilidad macroeconómica sobre la industrialización. Esta se centra en mantener tasas bajas de inflación, finanzas públicas equilibradas y la libre circulación de capitales y mercancías. En este escenario, la política industrial queda reducida a aquellas acciones que puedan generar un aumento de la competitividad del país, como la inversión en infraestructura, la simplificación administrativa y la reducción de impuestos, con el fin de atraer la inversión extranjera.

21En resumen, ambos países basan su discurso en el libre comercio y en la inversión extranjera como los mecanismos principales para promover el desarrollo económico, dentro del cual se privilegian de manera explícita las actividades extractivas de materias primas, puesto que forman parte de las ventajas comparativas de los países subdesarrollados en el comercio mundial.

3. ¿Trayectorias convergentes?

3.1 Extractivismo

22A pesar de las diferencias en los discursos, los cuatro países han basado su crecimiento económico en los sectores extractivos. A partir del comportamiento de las exportaciones mineras y energéticas, es posible distinguir tres fases que caracterizan el desarrollo de la economía extractiva a lo largo de los últimos veinticinco años en los cuatro países (gráfico 12.3).

23Primero vino la fase de contracción, que abarcó una gran parte de la década de los noventa, durante la cual las exportaciones se volvieron menos importantes por la debilidad de los precios internacionales. Luego vino una fase expansiva, que empezó en 1998 y se aceleró en 2003 debido al boom de los commodities. Por último, se observa una fase de estancamiento, que amenazaba con sumir a todos los países dependientes de las exportaciones primarias, en particular del petróleo, en las profundidades de una crisis económica cuando el precio del petróleo cayó de USD 150 por barril a menos USD 40 en solo dos años.

Gráfico 12.3. Exportaciones de productos mineros y de energía como porcentaje del total de exportaciones, 1990-2014.

Gráfico 12.3. Exportaciones de productos mineros y de energía como porcentaje del total de exportaciones, 1990-2014.

Fuente: Elaborado por los autores con datos de Comtrade (Naciones Unidas).

24Aunque la presencia del modelo extractivista se ha profundizado en los cuatro países, existen importantes diferencias en la forma de aplicar el modelo y sus consecuencias. Para identificar claramente estas diferencias, es posible establecer dos tipologías. Colombia y Perú son parte de un conjunto de países que asumen una «estrategia adaptativa» cuando se enfrentan con la oportunidad de utilizar commodities, lo que significa que ceden a la tentación de obtener recursos rápidos mediante la explotación a gran escala de productos primarios. Esto estimula la inversión extranjera directa, que a su vez beneficia al país al generar impuestos e inversión pública, principalmente en infraestructura y seguridad. Este enfoque viene acompañado de la búsqueda del desarrollo de cadenas productivas nacionales en torno a actividades primarias, al tiempo que utiliza excedentes para financiar políticas sociales y territoriales, así como la inversión en investigación en ciencia y tecnología. Ecuador y Bolivia, por lo contrario, siguen una «estrategia neodesarrollista». Estos países aprovechan el boom de las exportaciones primarias, pero implementan políticas compensatorias para proteger el mercado interno, diversificar la producción y generar valor agregado en otros sectores económicos. Estas políticas buscan, además, fortalecer la propiedad del Estado en las grandes empresas extractivas y gravar a las empresas extranjeras de una manera que favorezca al Estado. El neodesarrollismo asume el paradigma del desarrollo productivo como principal objetivo, pero intenta innovar el modelo con políticas de igualdad social, étnica y territorial, y con la defensa de los intereses nacionales frente al «imperialismo».

25A pesar de estas diferencias, los resultados en los cuatro países han sido los mismos: todos han profundizado su dependencia de las materias primas, mientras que su industria y su agricultura se han debilitado frente a los intereses del sector extractivo. Además, los cuatro países permanecen en una posición subordinada en la división internacional del trabajo, lo que significa que exportan principalmente productos de bajo valor agregado (es decir, materias primas) e importan productos de alto valor agregado (es decir, tecnología y capital).

26Respecto a quién hace la explotación —una diferencia clave entre las tipologías—, cabe recordar que las empresas estatales no son necesariamente más eficientes ni causan menos contaminación al extraer recursos naturales. Las empresas privadas nacionales y transnacionales no son necesariamente más depredadoras que las empresas de propiedad del Estado.

27Portillo Riascos (2014, 2015) realiza un análisis comparativo de los modelos de extracción petrolera en Ecuador y en Colombia, dos países ideológicamente distintos pero con el mismo grado de dependencia de la exportación de crudo. El autor encuentra que la diferencia más importante se relaciona con la propiedad del crudo. En Ecuador, el crudo es propiedad del Estado, mientras que en Colombia la propiedad puede ser de la empresa extractiva. Por lo tanto, en Ecuador, las empresas nacionales y transnacionales son contratistas que trabajan para el Estado, quien contrata sus servicios a un precio predeterminado. Por lo contrario, en Colombia el Estado ofrece a las empresas privadas concesiones de pozos petroleros y se centra en regular las actividades del sector. El Estado también es accionista mayoritario de Ecopetrol, la principal compañía petrolera de Colombia.

28Según el mismo autor (Portillo Riascos, 2014, 2015), Ecuador tiene reservas comprobadas de petróleo de aproximadamente 8.2 mil millones de barriles, mientras que Colombia tiene reservas equivalentes a solo 2.2 mil millones de barriles. Sin embargo, Colombia ha aumentado de manera considerable su nivel de producción bajo el modelo de concesiones y, en 2012, produjo un promedio de 944 millones de barriles por día, 60% de los cuales fueron generados por la empresa estatal Ecopetrol. En cambio, Ecuador produce un promedio de 505 mil barriles por día. Esta situación muestra que, en este caso, el «modelo neoextractivista», que es liderado por el Estado (un importante accionista en este negocio y sus utilidades), es menos eficiente cuando se trata de explotar recursos naturales que el «modelo adaptativo», que promueve los derechos de las empresas transnacionales a participar de las utilidades y estar sujetas a bajos impuestos.

29En el estudio de Portillo Riascos, se realiza un esfuerzo por medir la rentabilidad del petróleo en cada país. La conclusión es que Ecuador capta una mayor proporción de recursos del sector petrolero. Los cálculos del autor muestran que el Estado ecuatoriano cosechó el 53.2% de los ingresos petroleros en 2012, mientras que la participación del Estado colombiano fue solo del 35.4% en el mismo año. Esto sugiere que los estados neoextractivistas obtienen una mayor participación en los ingresos que la obtenida por los estados adaptativos.

3.2 Descentralización

30Las diferencias en el grado de descentralización política y fiscal determinan si los gobiernos locales bloquean o facilitan los avances en la economía extractiva. En un país con un proceso de descentralización avanzado, sería lógico esperar que las regalías se cediern a las entidades territoriales, que son las que deben enfrentar los impactos socioeconómicos y ambientales generados por la extracción de los recursos naturales. Además, los entes territoriales deberían tener la potestad de decidir sobre el ordenamiento del suelo, lo que implicaría decidir si quieren o no la explotación de los recursos naturales en sus jurisdicciones. Los procesos de descentralización han sido complejos y han surgido en una amplia gama de circunstancias. En Colombia, por ejemplo, la descentralización empezó con el Acto Legislativo 01 de 1986, que reformó la Constitución Nacional para permitir que los alcaldes fueran elegidos por votación popular. Posteriormente, la «Carta Magna» de 1991 estipuló que los gobernadores podían ser elegidos por el pueblo, lo que condujo a un nivel significativo de autonomía política en el nivel local. En cambio, siempre ha habido poca autonomía fiscal, debido a que numerosas leyes nacionales convierten a las autoridades territoriales en agentes administrativos y fiscales del gobierno nacional y del Congreso de la República. Además, en 2002 y 2008, se redujo gran porcentaje de las transferencias económicas a las entidades territoriales, pero los poderes políticos continuaron descentralizados.

31En el caso boliviano, la descentralización empezó en 1994 con la Ley N.° 1551 de Participación Popular, que otorgó autonomía política a las municipalidades, pero no hizo lo mismo con las prefecturas o gobernaciones, que continuaron bajo el control del gobierno central debido al poco esfuerzo real para asegurar la descentralización administrativa y fiscal. Así, estas instancias del gobierno local estaban altamente subordinadas al gobierno nacional y sujetas a su supervisión. Después de manifestaciones masivas y persistentes a favor de la autonomía departamental, finalmente se implementó la descentralización política en 2005.Los gobernadores, anteriormente designados por el presidente, han sido desde entonces elegidos por sus circunscripciones. En el Perú, la descentralización comenzó en 2002 con la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización. Desde entonces, el país ha puesto en marcha un proceso acelerado para transferir gran cantidad de recursos y responsabilidades a las entidades territoriales. No obstante, el proceso aún no se ha completado, puesto que la autonomía fiscal no ha sido aún plenamente implementada y el gobierno central continúa tomando decisiones respecto al uso de los recursos.

32En Ecuador, se adoptó la descentralización en 1977, que luego fue fortalecida mediante la Constitución de 1979. Sin embargo, el proceso de descentralización no se aplicó en serio hasta el 2008, cuando se intensificaron los esfuerzos de implementación. La descentralización se reforzó en 2010, con la adopción del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial.

33En los cuatro países, solo una fracción del total de regalías recibidas por la explotación minera y petrolera se asigna a las entidades territoriales donde se llevan a cabo las actividades extractivas. Estos pagos están pensados como una compensación por los daños económicos, sociales y ambientales. En el Perú, el gobierno también cede el 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas extractivas a las regiones.

34La distribución de los ingresos públicos provenientes del sector minero-energético entre los distintos niveles de gobierno (incluidos los niveles nacional, regional, departamental y municipal) difiere significativamente entre los países estudiados. En Ecuador, el porcentaje cedido a los territorios es muy bajo y prácticamente insignificante. En cambio en el Perú, el porcentaje cedido es bastante considerable, ya que representa el 50% del ingreso total; sin embargo, los gobiernos territoriales deben invertir estos recursos en infraestructura y su mantenimiento, lo que reduce los márgenes de libertad para asignarlos.

35Ninguno de estos países cuenta con un mecanismo para compartir un porcentaje de este ingreso con los municipios y departamentos no productores. Si existiera, generaría un principio de solidaridad con aquellas regiones pobres o marginadas. La falta de solidaridad interregional es dramática en el Perú, donde seis de los 26 departamentos del país representan el 64% de los recursos obtenidos de la minería, mientras que cuatro departamentos representan el 99% del dinero recibido del petróleo.

Cuadro 12.1. Participación de las entidades descentralizadas en los recursos públicos obtenidos del sector minero-energético

Cuadro 12.1. Participación de las entidades descentralizadas en los recursos públicos obtenidos del sector minero-energético

Fuente: CEPAL (2014a).

36En cambio, en Bolivia y Colombia los gobiernos centrales ceden una parte considerable de los impuestos a las regiones y hay menos ataduras provenientes del presupuesto del gobierno central; por ende, estos recursos pertenecen a las regiones. En ambos países existe además un mecanismo de solidaridad con las regiones no productoras, que genera un principio de solidaridad interregional y proporciona algunos recursos a las regiones marginadas. Ambos países también han emprendido recientemente procesos de recentralización fiscal para los recursos que provienen de las regalías, bajo mecanismos muy distintos.

  • 4 El IDH, creado en 2005, fija un impuesto del 32% sobre la producción de hidrocarburos, que se suma (...)

37En Bolivia, en 2007, se aprobó una reforma para distribuir el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)4, que obligaba a las regiones a ceder el 30% de este impuesto para el financiamiento del programa «Renta Dignidad», una iniciativa muy popular del gobierno central que otorga un estipendio mensual a los adultos mayores de 60 años (Yanguas, 2013).

38En Colombia, la recentralización comenzó con el Acto Legislativo 05 del 18 de julio de 2011, que reforzó el mecanismo de solidaridad con las regiones no productoras, al mismo tiempo que se creaban varios fondos de inversión para recibir los recursos de las regalías. Entre estos fondos, se destaca uno que concentra las regalías en las regiones productoras, otro que las distribuye en todos los municipios del país y un tercero destinado a la inversión en proyectos de ciencia y tecnología. Los recursos de las regalías siguen perteneciendo a las regiones, pero este dinero se canaliza hacia los fondos creados en 2011, lo que significa que las regiones no tienen libre acceso a estos recursos. El Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD), conformado por delegados de los municipios y departamentos, pero también del gobierno central, es el encargado de decidir la asignación de los recursos de estos fondos.

39En conclusión, hay tres escenarios diferentes en los países estudiados. En Ecuador, el grado de centralización continúa siendo muy firme y esto se refleja en el bajo nivel de distribución de los ingresos públicos provenientes de la minería y la energía. En el Perú, la descentralización fiscal de los recursos provenientes del sector minero-energético contrasta con la alta concentración de estas actividades en unos pocos departamentos. Colombia y Bolivia están sumergidos en largos procesos de descentralización económica y política, que se reflejan en los considerables recursos del sector extractivo que se ceden a todas las regiones, incluidas aquellas que no son productoras. Sin embargo, en ambos países hay procesos de recentralización en marcha.

40En suma, las diferencias que existen no son entre enfoques «neoliberales» y «socialistas», sino entre procesos políticos y movilizaciones sociales que desembocan en profundos procesos de descentralización en Colombia y Bolivia, a diferencia de los sistemas políticos más centralizados de Ecuador y Perú.

3.3 Derechos étnicos

41Entre los derechos étnicos, destacan el derecho a realizar consultas populares previas y defender la propiedad comunal, así como el derecho a preservar las tradiciones. Los cuatro países son ampliamente reconocidos por los niveles de respeto legal que muestran por los derechos étnicos.

42Según Yrigoyen (2011), es posible identificar tres ciclos de reformas jurídicas y políticas que buscan promover los derechos étnicos en la región de América Latina. El primer ciclo comenzó con la aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que consagra estos derechos y obliga a los países signatarios a aplicarlos. En los casos de Colombia y Bolivia, el Convenio fue aprobado en 1991, mientras que en Perú y Ecuador se firmaron los acuerdos necesarios en 1994 y en 1998, respectivamente.

43El segundo ciclo de reformas incorpora los derechos étnicos en las constituciones de cada país, en particular los «derechos políticos de participación, consulta y de autonomía, así como también sobre sus [propias] tierras, territorios y recursos naturales […], además de derechos de carácter lingüístico y cultural» (Aylwin, 2014). Los derechos étnicos se introdujeron en la Constitución colombiana en 1991, en la peruana en 1993, en la boliviana en 1994 y en la ecuatoriana en 1998.

44El último ciclo de reformas se refiere a lo que Yrigoyen (2011) llama «constitucionalismo plurinacional». Este cambio implica el reconocimiento de la existencia de pueblos diferentes dentro de un mismo Estado, lo que hace necesario hablar de un «Estado plurinacional», al tiempo que se organiza una estructura que contemple plenamente esta realidad. Los únicos Estados que han sido declarados plurinacionales son Ecuador y Bolivia, que introdujeron estos cambios en sus nuevas constituciones políticas en 2008 y 2009, respectivamente. El «socialismo» practicado en estos países innova al reconocer el pluralismo étnico y cultural de la nación, lo cual ha sido integrado en importantes desarrollos normativos, institucionales y políticos.

45Sin embargo, se considera, a menudo, que hay una relación distante entre el reconocimiento jurídico y la realidad política, como suele ser el caso en los países estudiados, en particular cuando los derechos étnicos se han interpuesto a la explotación minera y petrolera. En muchas ocasiones, las comunidades se han opuesto al extractivismo en sus tierras. Cuando la ley exige la consulta previa, las comunidades a menudo han solicitado que no se lleven a cabo actividades extractivas en sus territorios. Sin embargo, como las consultas no son vinculantes, las autoridades, junto con las empresas extractivas, ignoran las opiniones de los pueblos indígenas y continúan sus proyectos.

46Un ejemplo emblemático es el Decreto Supremo N.° 2298, promulgado por el gobierno de Morales en Bolivia, que estipula que las consultas con las comunidades no deberían durar más de 45 días después de que una empresa privada abre dicho proceso, luego de lo cual la empresa lo puede dar por concluido, incluso si las comunidades no han respondido. Esto constituye un grave abuso al derecho de los pueblos étnicos y representa una importante contradicción en la política nacional, una política que es la respuesta del presidente a la necesidad de incrementar la producción de gas para compensar la caída de los precios internacionales.

  • 5 Para una descripción más detallada, ver Gómez (2015) y Trujillo (2010).

47En Ecuador, Bolivia y Perú, los pueblos indígenas constituyen poderosos movimientos sociales que tienen la capacidad de influir de manera decisiva en la escena política. En Ecuador, el presidente Correa fue elegido gracias, en gran medida, al apoyo de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), que es el movimiento social más importante del país. Al comienzo de su mandato, Correa asumió las causas indígenas al respaldar «la prédica “antiimperialista”, la negativa a los tratados de libre comercio y la defensa de los recursos naturales» (El Comercio, 2015). Más tarde, se distanció progresivamente de los movimientos sociales, sobre todo de los movimientos indígenas que fueron los que lo llevaron al poder en 2006. Primero le dio la espalda a la CONAIE, luego de las elecciones de 2006. Y después de la adopción de la nueva Constitución en 2008, procedió a hacer lo mismo con otras organizaciones, incluida la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras, (FENOCIN)5. Este proceso creó una fisura importante entre el gobierno y los movimientos sociales, lo cual llevó a varias manifestaciones de protesta y la consiguiente represión por parte de los militares. Una de las razones más importantes de esta distancia fue la decisión del gobierno de Correa de pasar a explotar rápidamente los recursos naturales, que se han convertido en una importante fuente de financiamiento.

48De manera similar, el presidente boliviano Evo Morales, que proviene de la comunidad aimara, fue elegido con el apoyo de los movimientos indígenas y se distanció de los principales tras su elección. Sin embargo, a diferencia de lo que sucedió en Ecuador, algunos indígenas fueron designados en el gobierno central de Bolivia. El surgimiento de desacuerdos entre el gobierno y los movimientos sociales —como la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIBOD), que es el principal movimiento social del país, los indios guaraníes y el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)— era inevitable. Las relaciones con un gobierno que se autoproclama «antiimperialista» pero lleva a cabo actividades «extractivistas», y se reclama «indigenista» pero profundiza un sistema «desarrollista», han generado tensiones y divisiones en algunos movimientos sociales. En varias ocasiones, algunos movimientos han apoyado al presidente y más de uno ha apoyado a su partido, el Movimiento al Socialismo (MAS); pero esto aún no ha frenado la convergencia de movimientos sociales que están descontentos con las políticas y el estilo de gobierno centralista del presidente.

49Nuevamente, el principal desacuerdo es con el modelo extractivista del presidente Morales, que depende en gran medida de la extracción de los recursos naturales, especialmente de la extracción de gas, para financiar diversos programas sociales (Zeballos y Urbina, 2015).

50El presidente Morales y el presidente Correa lograron mantener un alto nivel de popularidad, que fue superior al 60% en los años previos a la caída de los precios de los commodities. Esto se debió, en gran medida, a importantes inversiones en políticas sociales que han contribuido a reducir significativamente los niveles de pobreza. De este modo, ambos presidentes pudieron distanciarse de los movimientos sociales, ya que orquestaron una cultura de selección en la asignación de proyectos, inversiones y sindicaciones, al favorecer a algunos movimientos y organizaciones sociales, al tiempo que excluían y perseguían a otros.

Gráfico 12.4. Pobreza multidimensional. Países seleccionados en términos de porcentaje de la población total, 2005 y 2012.

Gráfico 12.4. Pobreza multidimensional. Países seleccionados en términos de porcentaje de la población total, 2005 y 2012.

Fuente: Elaborado por los autores con datos de la CEPAL (2014b).

51En Perú, la situación no es muy distinta a la de los dos países ya discutidos, pues el presidente Ollanta Humala también salió victorioso, en las elecciones de 2011, debido en gran parte al apoyo de grupos indígenas y campesinos. Humala prometió una «gran transformación», que implicaba abandonar el neoliberalismo y defender a la población de los intereses de las empresas multinacionales, entre otros puntos. Pero después de ser elegido, optó por continuar, y en realidad profundizar, el modelo neoliberal y las prácticas extractivistas (Garra, 2014). Al igual que en Bolivia y Ecuador, la consulta previa se ha convertido, en la práctica, en la excepción; y, cuando se lleva a cabo, es de carácter consultivo, en vez de ser habitual y vinculante.

  • 6 Al respecto, ver Vieira (2012), ONIC (2013) y Bermúdez (2014).

52El caso de Colombia es diferente por el conflicto interno en curso. El dilema entre continuar la guerra o intentar un proceso de paz ha sido un factor determinante en cada una de las elecciones presidenciales colombianas desde los años 70. Por esta razón, los movimientos sociales y étnicos no han tenido el mismo peso en las victorias electorales, en la conformación de los gobiernos y en las formulaciones de políticas públicas, como es el caso en Ecuador y Bolivia. Álvaro Uribe ganó las elecciones en 2002 y en 2006 al prometer una confrontación sin tregua con las guerrillas. Juan Manuel Santos ganó en 2010 con la promesa de que continuaría en la senda de la guerra, pero abandonó este compromiso a cambio de un proceso de paz que lo llevó a su reelección en 2014. Durante este lapso, se fortaleció la lucha indígena, a pesar de la violencia oficial y de la guerrilla contra la autonomía étnica. Sin embargo, las victorias han sido más de orden simbólico y cultural. Así, a medida que crece el apoyo público a las demandas étnicas, el gobierno realiza acuerdos y promete inversiones que generalmente no cumple, lo que desencadena movilizaciones posteriores6. La consulta previa empezó como un mero ejercicio aleatorio para recopilar información, mientras se prometía una compensación por la intervención extractiva en los territorios étnicos. Posteriormente, la Corte Constitucional consideró que los procesos de consulta eran obligatorios y vinculantes, lo que estimuló al gobierno a desplegar una campaña mediática y legal contra los «enemigos del desarrollo», recordando a la gente que si la nación era propietaria del subsuelo, ninguna comunidad podía legalmente oponerse a las decisiones extractivas que eran legalizadas en el nivel central.

53En suma, los cuatro países estudiados convergen hacia el reconocimiento jurídico de los derechos de las minorías étnicas. Al mismo tiempo, los cuatro países demuestran desdén por estos derechos, en el nivel institucional y en sus gobiernos centrales en particular, que ven la consulta previa como un impedimento para el desarrollo económico extractivista.

3.4 El medio ambiente

54Todos los países estudiados han implementado procesos importantes para proteger el medio ambiente en el marco de una creciente conciencia ambiental que ha llevado a los Estados a comprometerse progresivamente con la protección ambiental, a medida que las empresas y los consumidores demuestran más interés en el tema. Los cuatro países firmaron el Acuerdo de París de 2015, el Protocolo de Kioto de 1998 y una decena de otros acuerdos más que los comprometen a proteger el medio ambiente y a modificar las regulaciones y las instituciones nacionales para estar en consonancia con los compromisos internacionales.

55De este proceso surgió la decisión de crear ministerios del medio ambiente, un paso que genera una presencia institucional más fuerte en asuntos ambientales y refleja una mayor conciencia política con respecto a estos temas. En Colombia, por ejemplo, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible fue creado en 1993, mediante la Ley 99 de Medio Ambiente; mientras que en Ecuador, el Ministerio del Medio Ambiente fue creado en 1996, mediante el Decreto Ejecutivo N.° 195. Posteriormente, en 2008, se creó el Ministerio del Ambiente del Perú, mediante el Decreto Legislativo N.° 1013 y, por último, en 2009, se creó el Ministerio del Ambiente y Agua en Bolivia, mediante el Decreto Supremo Presidencial N.° 29894.

56Este proceso también ha llevado a una expansión del número y la extensión de reservas naturales en los países estudiados (Gráfico 12.5). Estas reservas constituyen un avance importante en el frente ambiental, dado que no se pueden realizar allí actividades dañinas para la naturaleza, incluida, por ejemplo, la extracción de recursos naturales.

Gráfico 12.5. Áreas terrestres y marítimas protegidas como porcentaje del territorio total.

Gráfico 12.5. Áreas terrestres y marítimas protegidas como porcentaje del territorio total.

Fuente: Banco Mundial.

57En las últimas décadas, Perú y Bolivia han logrado un progreso asombroso en sus esfuerzos para expandir las áreas protegidas de sus países, llegando a cuadruplicar y triplicar la superficie total, respectivamente, hasta alcanzar niveles que bordean el 20% del territorio total en cada caso. Sin embargo, ambos países destacaban por la baja proporción de áreas protegidas en sus territorios. La situación en Colombia y Ecuador es diferente, ya que ambos países tienen una larga historia de mantenimiento de grandes reservas. Esto explica por qué estos países no han expandido significativamente sus reservas en los últimos años. De hecho, Ecuador ha registrado una reducción del total de áreas protegidas bajo el gobierno de Correa.

58A pesar de los esfuerzos institucionales, la deforestación no ha cesado en ninguno de estos países. La proporción de tierras forestales ha disminuido drásticamente en Ecuador, que ha perdido aproximadamente un tercio de esas áreas a lo largo de los últimos 20 años. Aunque se ha perdido menos área forestal en Bolivia, Perú y Colombia, el hecho de que el proceso no haya disminuido o no se haya detenido es motivo de especial preocupación (gráfico 12.6).

Gráfico 12.6. Territorio cubierto por bosques como porcentaje del territorio nacional, 1990-2010.

Gráfico 12.6. Territorio cubierto por bosques como porcentaje del territorio nacional, 1990-2010.

Fuente: Comunidad Andina de Naciones (CAN).

59El avance hacia la protección del medio ambiente ha colisionado con el extractivismo, cuya importancia en la economía ha crecido, creando tensiones y disputas irreconciliables. Esto se debe a que cada uno de los gobiernos centrales de estos países está promoviendo ávidamente la extracción minera y energética para generar más recursos con los cuales financiar las políticas sociales que necesita para conservar el apoyo popular.

60En todos los casos, el gobierno nacional es el encargado de expedir los permisos de explotación y también los permisos ambientales, lo que pone en conflicto sus diversos objetivos, ya que la reducción de los procedimientos y requisitos, o incluso la reducción de la necesidad real, para llevar a cabo estudios ambientales técnicos detallados, puede generar importantes beneficios económicos y fiscales a costa de objetivos ambientales.

61Los gobiernos pueden optar por desconocer los precedentes institucionales al autorizar, por ejemplo, la exploración y la explotación de reservas naturales, como fue recientemente el caso en Bolivia, en donde el presidente Morales, impulsado por su misión de aumentar sus reservas gasíferas, dio luz verde (mediante el Decreto Supremo N.° 2366) a la exploración de 11 de las 22 áreas protegidas del país (Zeballos y Urbina, 2015).

62En Ecuador, el presidente Correa ha autorizado, contra viento y marea, la explotación petrolera en el Parque Nacional Yasuní, que es una de las zonas con más biodiversidad en el mundo (Wilkinson, 2015).

63En Colombia y en Perú no se encuentran ejemplos significativos de explotación en parques naturales. Sin embargo, se han establecido numerosos proyectos mineros y energéticos en la selva, en particular en la selva amazónica. Dourojeanni et al. (2009) muestran que en el Perú hay un total de 138 concesiones mineras en la cuenca amazónica. En Colombia, el gobierno pretende acelerar la explotación minera en la Amazonía, mediante la creación de «áreas estratégicas mineras» que permitirían al gobierno ofrecer 20 millones de hectáreas en concesiones a las grandes empresas mineras, aunque este proceso se ha visto temporalmente frenado por una disposición judicial (El Tiempo, 2015). Con el fin de amparar legalmente la estrategia extractiva, el segundo gobierno de Santos (2014) creó las «licencias exprés», un proceso que reduce el tiempo necesario para expedir permisos de dos años y cuatro meses a solo 100 días, debilitando el control ambiental y los procesos de consulta previa en el proceso.

Cuadro 12.2. Exportaciones de la base energética nacional como porcentaje de la producción energética total.

Cuadro 12.2. Exportaciones de la base energética nacional como porcentaje de la producción energética total.

Fuente: Agencia Internacional de la Energía.

64Ambos grupos de países, el neoliberal y el socialista, no solo exportan la mayoría de la producción bruta de energía (petróleo, gas, carbón y biocombustibles), sino que registran una tendencia ascendente respecto a tales exportaciones en los últimos años (cuadro 12.2). Esto también indica que la economía primaria extractiva y dependiente ha crecido, mientras la base industrial no se expande.

4. Conclusiones

65A lo largo de este capítulo se ha discutido el hecho de que el discurso y la orientación ideológica no son los únicos elementos que determinan la realidad política y la dirección de las políticas de Estado en los países estudiados. A pesar de ser antagónicos, los discursos «neoliberales» y «socialistas» están convergiendo hacia una mayor dependencia del sector minero-energético, lo que conduce a la desindustrialización y «desagrarización». Con los recursos generados mediante la expansión de este modelo, las políticas sociales orientadas hacia la reducción de políticas han permitido que caiga el indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI), legitimando así las políticas gubernamentales, sean neoliberales o socialistas.

66Otra característica compartida por estos países es el reconocimiento de los derechos étnicos en la década del 90. Sin embargo, este proceso decayó fuertemente en el 2000, cuando los cuatro gobiernos decidieron aplicar restricciones a la consulta previa, uno de los principales derechos otorgados a las comunidades indígenas frente a las empresas extractivas, porque estas últimas consideran engorrosos los procesos de consulta..

67Los países también comparten diversos grados de similitud en términos de los daños que causan al medio ambiente, y a la selva amazónica en particular, a fin de impulsar la economía extractiva.

68Sin embargo, los países difieren en otras facetas que no son atribuibles a distinciones neoliberales o socialistas. Este es el caso de la descentralización. En la Colombia neoliberal y la Bolivia socialista, los gobiernos locales reciben una mayor proporción de los recursos generados por la explotación de recursos no renovables y disfrutan de algún grado de autonomía con respecto a la decisión de su uso. En cambio, en el Ecuador socialista, el gobierno central es el dueño de las regalías y no tiene ninguna obligación legal de compartirlas con las autoridades descentralizadas (es decir, las entidades territoriales), mientras que en el Perú neoliberal, vastos recursos descentralizados están concentrados en unas cuantas regiones y se asignan a propósitos muy específicos.

69Un último comentario: la tentación extractiva refuerza una característica ancestral de los Estados latinoamericanos, el centralismo y el presidencialismo, donde los poderes nacionales distribuyen selectivamente sus intervenciones sociales y económicas en los territorios regionales, de manera que refuerzan las desigualdades en capacidad de desarrollo y poder político de los diferentes territorios.

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Notes

1 Una industria determinada puede estar o no estar situada íntegramente en un solo circuito. Por ejemplo, los hidrocarburos tienden a estar situados en el circuito «moderno», que se caracteriza por altos niveles de tecnología, capital y vínculos con el mercado mundial; en cambio, la producción de vestimenta puede abarcar ambos circuitos: uno moderno exportador y otro que va a la zaga, caracterizado por bajos niveles de tecnología, capital y productividad, como en Colombia y Perú.

2 En ciertos contextos, también llamado «vivir bien».

3 Una compilación amplia sobre los significados de «buen vivir» para los indígenas sudamericanos se encuentra en Huanacuni (2010).

4 El IDH, creado en 2005, fija un impuesto del 32% sobre la producción de hidrocarburos, que se suma al 18% de las regalías.

5 Para una descripción más detallada, ver Gómez (2015) y Trujillo (2010).

6 Al respecto, ver Vieira (2012), ONIC (2013) y Bermúdez (2014).

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Title Gráfico 12.5. Áreas terrestres y marítimas protegidas como porcentaje del territorio total.
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Title Gráfico 12.6. Territorio cubierto por bosques como porcentaje del territorio nacional, 1990-2010.
Caption Fuente: Comunidad Andina de Naciones (CAN).
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Title Cuadro 12.2. Exportaciones de la base energética nacional como porcentaje de la producción energética total.
Credits Fuente: Agencia Internacional de la Energía.
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Darío Indalecio Restrepo Botero and Camilo Andrés Peña Galeano, « Territorios en disputa: Tensiones entre «extractivismo», derechos étnicos, gobiernos locales y medio ambiente en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú  », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 9 | 2017, Online since 09 February 2018, connection on 18 September 2018. URL : http://journals.openedition.org/poldev/2508 ; DOI : 10.4000/poldev.2508

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Darío Indalecio Restrepo Botero

Es profesor y director de los programas de doctorado de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Nacional de Colombia. Es doctor en Historia por la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Estudios de Desarrollo por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Es especialista en economía pública, relaciones intergubernamentales, sistemas políticos y participación comunitaria, entre otros.

Camilo Andrés Peña Galeano

Es economista y candidato a magíster en Ciencias Económicas. Actualmente es asistente de investigación en el Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID. Es especialista en las áreas de extractivismo, desarrollo territorial y protección social.

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