1. Introducción

1Durante la primera década del nuevo milenio, América Latina registró un fuerte crecimiento debido, principalmente, al alza de precios de las exportaciones junto a la creciente demanda de China. Esto condujo a excedentes en las cuentas externas, pero también generó una reducción significativa del déficit fiscal y permitió incrementar el gasto público. Los países con políticas «heterodoxas» (Brasil, Argentina, Ecuador, Bolivia y Venezuela) promovieron esfuerzos para una mejor distribución de los frutos del crecimiento mediante el incremento del gasto social y fomentaron, con mayor o menor énfasis, la diversificación productiva, particularmente la orientada hacia el mercado interno. Los países con políticas «ortodoxas» (Chile, Colombia y Perú) promovieron la inversión extranjera en el sector primario exportador (minería, petróleo, pesca, soja, etc.), que era considerado como el principal motor de crecimiento, e implementaron políticas fiscales y monetarias conservadoras. Así se creó un clima de confianza para los inversores y se produjo una estabilidad en el tipo de cambio y en los precios. El deterioro de los términos de intercambio y la desaceleración de las exportaciones a China, que empezaron en 2010, han trabado el crecimiento en la región. Esto ha hecho que las tasas de crecimiento sean, en algunos casos, cercanas a cero y, en otros, incluso negativas.

2Luego de haber experimentado un rápido crecimiento a lo largo del ciclo de expansión que acompañó al boom de los precios de las materias primas, las economías latinoamericanas, y en particular aquellas más dependientes de la exportación de estas (petróleo, metales y soja, principalmente) a China, han sufrido una brusca caída en sus tasas de crecimiento. Luego de tres años de débil crecimiento, en 2015 el crecimiento en América Latina se tornó negativo (-0.9%). Algunos países, incluidos Brasil, Venezuela y Ecuador, han reportado tasas negativas de crecimiento, mientras que la desaceleración, con muy pocas excepciones, se ha generalizado en los demás países de la región (World Bank, 2016). Las perspectivas de crecimiento son poco alentadoras según los últimos pronósticos del Banco Mundial (World Bank, 2016) y del FMI (IMF 2016), e indican que se avecina una fase de crecimiento relativamente moderado.

4La caída de las exportaciones ha deteriorado la posición de cambio, provocando una depreciación del tipo de cambio y presiones inflacionarias. Estas presiones, a su vez, han mermado el poder adquisitivo de los hogares, lo que ha atenuado el ritmo de la reducción de la pobreza. La inversión privada ha caído y algunos países han adoptado políticas fiscales restrictivas, lo cual ha agravado la desaceleración económica. En este nuevo contexto es importante examinar el impacto que la desaceleración/recesión ha tenido sobre la desigualdad (de la Torre et al., 2014).

5Si bien durante la fase expansiva también creció el gasto social focalizado en los pobres, lo cual en cierta medida concilió el crecimiento con la redistribución, durante el actual periodo de menor crecimiento no es posible esperar que la expansión por sí sola reduzca la pobreza y la desigualdad. No obstante, existe aún un margen bastante amplio para políticas redistributivas, ya que el gasto social es todavía bastante reducido y los impuestos progresivos directos, a diferencia de lo que ocurre en países desarrollados, desempeñan un papel bastante menor (por no decir insignificante) en la reducción de la desigualdad. Para ello se requiere no solo voluntad política, sino también un consenso social que las respalde.

6Los distintos gobiernos que se han sucedido desde 1990 en el Perú han optado por implementar políticas neoliberales, como la supresión o la reducción del papel de las empresas del Estado y la mayor flexibilización del mercado laboral. No se ha cuestionado el modelo exportador primario; por lo contrario, se ha promovido la inversión extranjera en los sectores minero y petrolero, cuya rentabilidad se había visto incrementada por el alza de los precios internacionales. La débil diversificación productiva se ha centrado en la exportación de productos no tradicionales, gran parte de los cuales son productos agrícolas generados por grandes explotaciones altamente tecnificadas.

7El presente capítulo está dividido en trece secciones. En la segunda se examinan la evolución de la pobreza, la desigualdad y la polarización en los países que aplican políticas heterodoxas frente a aquellos que implementan enfoques de políticas ortodoxas, mediante la descomposición de los principales factores microeconómicos que impulsan dichas evoluciones en cada contexto. En la tercera sección y en las siguientes, se examina el caso del Perú, en donde se combinan políticas macro ortodoxas con políticas micro «heterodoxas». A partir del análisis de primera mano de las encuestas a los hogares de los últimos doce años, se examina el comportamiento de la pobreza durante las distintas fases de crecimiento (sección 3) y se responde a la pregunta de cuán propobre ha sido el crecimiento, resaltando los contrastes entre el periodo de rápido crecimiento y el de desaceleración (sección 4). En la sección 5 se examina de qué manera los efectos de la coyuntura macroeconómica nacional (ligada a la depreciación del tipo de cambio) y la situación en la esfera internacional (boom de los precios de las materias primas, fuerte demanda) se hacen sentir, también, a través del incremento de precios, en particular los de los alimentos.

8La reducción de la pobreza ha permitido a un gran número de hogares salir de la pobreza, pero la pregunta es en qué medida esta población ha pasado a formar parte de la «nueva clase media» o si este grupo ha pasado a engrosar las filas de las personas vulnerables que están al filo de recaer en la pobreza. Este punto será abordado desde una perspectiva dinámica (transiciones de la pobreza) en la sección 6, y desde una perspectiva estática a través de indicadores de desigualdad y polarización, en las secciones 8 y 9. En la sección 7 se examina el papel (directo) desempeñado por las políticas de transferencias públicas en la reducción de la pobreza, y en la 10, las fuentes de ingreso que explican los cambios en la desigualdad del ingreso. La percepción de la desigualdad y el papel del Estado en la redistribución conducen a la formación de coaliciones políticas que están a favor de una mayor intervención del Estado a través de políticas redistributivas para reducir la desigualdad. Este tema, particularmente pertinente en la situación actual de cambio de gobierno, se discute en la sección 11, mediante un análisis de las encuestas de opinión del Latinobarómetro y la Encuesta Mundial de Valores. Finalmente, en la última sección se explora en qué medida la política fiscal puede servir, a través de impuestos directos progresivos, como un instrumento redistributivo para disminuir la desigualdad de los ingresos al mismo tiempo que genera recursos para políticas sociales en favor de la población pobre.

2. Evolución de la pobreza y la desigualdad en América Latina2

10América Latina tiene la reputación, bien ganada, de ser el continente con mayor desigualdad de ingresos en el mundo (de Ferranti et al., 2004). Gracias a una década de fuerte crecimiento, los diferentes gobiernos de la región tuvieron la oportunidad de implementar políticas redistributivas con miras a reducirla (López-Calva y Lustig, 2010). La reducción del déficit fiscal, la disponibilidad de divisas, la expansión de la oferta educativa y, en el caso de los países mineros o petroleros, la distribución de las regalías a los gobiernos locales, han tenido, sin duda, efectos diferenciados.

11La disminución del coeficiente de Gini (que expresa la desigualdad total cuando es igual a 1 y la igualdad perfecta cuando es un valor cercano a 0) para los ingresos totales ha sido generalizada. En Brasil, Chile y Colombia, los niveles de desigualdad se mantienen altos y los descensos han sido menos pronunciados. En cambio, Argentina y Perú han logrado disminuir la desigualdad en los ingresos de manera continua a lo largo de todo el periodo (Lustig et al., 2013a). Más allá de estos matices, la convergencia de las tendencias significa que el crecimiento aunado a políticas redistributivas, tanto en los países «heterodoxos» como en los «ortodoxos», ha tenido un impacto fuertemente redistributivo. Este resultado incita a investigar más de cerca la implementación de políticas de protección social universal en diversos países de la región.

12En el contexto de la reducción de la pobreza y la desigualdad ocurrida a lo largo de la última década, los académicos y los organismos internacionales han centrado su atención sobre la clase media en expansión, considerada como una plataforma para la cohesión social y la consolidación de la democracia. El crecimiento de los mercados internos, la mayor estabilidad política y la creciente demanda de educación, entre otros factores, han permitido que algunos países emergentes escapen de la «trampa del ingreso medio». Sin embargo, poco se sabe acerca de la real dimensión de dicha expansión. Con el fin de tener una primera aproximación, se presenta (gráfico 8.3) la evolución del índice de polarización propuesto por Foster y Wolfson (2010).

13En general, los índices de polarización en todos los países disminuyen y convergen en valores entre 0,40 y 0,45. La excepción es Colombia, que no mostró ninguna mejora en la desigualdad ni en el índice de polarización. Brasil y Bolivia, que registraban los niveles más altos de desigualdad y de polarización a inicios de la década del 2000, son también países que registraron un incremento en la población en los segmentos intermedios de la distribución, lo que los hizo menos polarizados.

3. La reducción de la pobreza en la década más reciente de crecimiento

14El Perú ha experimentado una de las reducciones de pobreza más significativas en la región durante la última década (Gráfico 8.4). Entre 2004 y 2015, durante un periodo de fuerte y sostenido crecimiento macroeconómico, la incidencia de la pobreza en el país se redujo en 37 puntos porcentuales (una reducción del 63%). El promedio de la brecha de pobreza (la distancia relativa promedio que separa a la población pobre de la línea de pobreza) también disminuyó sensiblemente, pasando del 22,1% en 2004 al 5,4% en 2015. Del mismo modo, la severidad de la pobreza, que mide la heterogeneidad del gasto entre la población pobre, también se redujo significativamente durante el mismo periodo.

Nota: Diferencia porcentual del PBI a soles constantes de 2007; variación en la incidencia de pobreza total en puntos porcentuales.

4. ¿Cuán propobre ha sido el crecimiento?

16Uno de los argumentos a favor de mantener la primacía del modelo primario exportador es que el crecimiento, como la marea que eleva a todos los barcos al mismo nivel, terminaría por beneficiar igualmente a los hogares pobres, sin necesidad de políticas «asistencialistas» redistributivas. El crecimiento puede describirse como propobre cuando favorece en mayor medida a los pobres que a los no pobres, mientras que un crecimiento neutro no presenta ningún sesgo ni a favor ni en contra de los pobres (crecimiento homotético del gasto o del ingreso). Por otro lado, el crecimiento puede denominarse antipobre cuando los ingresos o los gastos de los hogares en los segmentos más ricos crecen más que aquellos en los rangos inferiores de la distribución del ingreso. Un crecimiento propobre reduce la brecha entre los hogares pobres y los demás hogares y puede conducir (aunque no necesariamente) a una reducción de la desigualdad medida por el coeficiente de Gini.

17En el recuadro siguiente (8.1), analizamos en qué medida el crecimiento ha sido, o no, propobre mediante la descomposición de la variación de la pobreza en dos partes: 1) la variación debida al crecimiento «puro» y, 2) la variación debida a la redistribución. Cabe precisar que la redistribución puede provenir de un crecimiento sesgado en favor de sectores que son intensivos en términos de mano de obra no calificada o, si está asociado con una disminución relativa en el desempeño de la educación superior, de las transferencias entre hogares y las donaciones públicas, entre otros factores.

18Mientras más grandes sean las brechas y la severidad de la pobreza, más difícil será reducir la pobreza mediante un crecimiento económico neutro. De este modo, la desigualdad y la pobreza están íntimamente vinculadas.

Recuadro 8.1. Descomposición de las variaciones de la pobreza en los efectos crecimiento y redistribución

En la descomposición de las variaciones de la pobreza en efecto crecimiento y efecto redistribución se comparan tres distribuciones: la distribución observada en t-1, la distribución simulada que aplica la tasa de crecimiento promedio a todos los hogares, y la distribución observada en el periodo t. El efecto crecimiento es la diferencia en la incidencia de la pobreza entre la distribución simulada y la distribución en t-1 (usando el gasto a precios constantes y la línea de pobreza en t). El efecto distribución es la diferencia de la incidencia de la pobreza entre la distribución en t y la distribución simulada en t (para los detalles de la descomposición no paramétrica, ver el gráfico A.8.1 en el anexo).

19El gráfico 8.6 presenta los componentes «crecimiento» y «redistribución» de las variaciones anuales de la pobreza y los puntos porcentuales de la variación anual de la pobreza, año por año. Con la excepción del 2005, los años que registraron un fuerte crecimiento han sido relativamente neutros en términos de distribución y, en una ocasión, el resultado fue ligeramente antipobre (2012). Los últimos tres años de crecimiento moderado fueron proporcionalmente propobres. En el 2015, la reducción de la pobreza se debió, principalmente y por segundo año consecutivo, al efecto redistribución, que superó al efecto crecimiento.

20De 2004 a 2015, la variación total en la incidencia de la pobreza fue de 36,9 puntos porcentuales; el efecto crecimiento fue de 25,3 puntos y el efecto distribución de 11,6 puntos. Por consiguiente, menos de un tercio de la importante disminución de la pobreza se debió al componente redistributivo del crecimiento, el cual, como ya hemos mencionado, incluye no solo el efecto de las políticas sociales sino también cambios estructurales y coyunturales en la economía. El crecimiento impulsado por las exportaciones del sector primario que no va acompañado por un desarrollo comparable en la producción para el mercado interno, aunado a un gasto social aún moderado, hacen presagiar que la reducción de la pobreza durante el periodo de bajo crecimiento será relativamente modesto. Además, el componente redistributivo del crecimiento registrado para el periodo 2011-2015 representó solo el 25.9% de la reducción de la pobreza (cuadro 8.1)

5. Efectos distributivos del incremento de los precios

21Los efectos diferenciados generados por las variaciones de los precios absolutos y relativos es uno de los canales a través de los cuales los factores macroeconómicos inciden sobre la distribución de los ingresos. El incremento de los precios afecta principalmente a los que no tienen la capacidad de indexar sus ingresos, mientras que los cambios en los precios relativos pueden conducir a una mayor pérdida de poder adquisitivo en los hogares más pobres si dicha variación es más fuerte en los productos alimentarios que en los no alimentarios. En el caso del Perú y otros países en desarrollo, los efectos también dependen de si los hogares son, o no, productores o consumidores netos de alimentos.

22Durante el periodo 2004-2015, el nivel general de los precios (medido a través del Índice de Precios al Consumidor- IPC) creció a una tasa promedio anual del 3,9%, con su nivel más alto de 7.6% durante la crisis de 2008 (es decir, un incremento acumulado del 43,1% entre 2004 y 2015). Las líneas de pobreza total y de pobreza extrema crecieron en proporciones similares (del 42,9% y del 58,5%, respectivamente). El índice de precios de los alimentos se incrementó a una tasa promedio del 5,3%. ¿En qué medida dichas variaciones afectaron la desigualdad y la pobreza?

23En el cálculo de estos efectos debemos tomar en cuenta, por un lado, el hecho de que las estructuras de consumo difieren según los niveles de gasto y, por otra parte, las diferencias espaciales en los niveles de precios. Así, la deflación del gasto nominal considera la ponderación específica de los distintos grupos de gasto para cada hogar. En cuanto a las disparidades en el nivel de precios, se deflactó el gasto con el deflactor espacial de precios multilaterales calculado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). El gráfico 8.7 muestra las diferencias entre la evolución del gasto nominal y la del gasto real para cada uno de los deciles del gasto entre 2004 y 2015. Se puede constatar que las pérdidas por inflación fueron mayores para los deciles más pobres.

24Este efecto diferenciado de la inflación por decil también está correlacionado con la disminución de la pobreza. La incidencia de la pobreza resulta de comparar el gasto nominal del año en curso con la línea de pobreza del año anterior considerando los precios del año en curso. El efecto directo del incremento en los precios es, por tanto, la diferencia entre la incidencia utilizando la línea de precios del año anterior y el gasto nominal del periodo actual con respecto a la variación de la incidencia con líneas a precios indexados a la inflación (gráfico 8.8). En el periodo 2010-2015, la pobreza bajó 9 puntos, pero si no hubiera habido inflación, la reducción hubiera sido de 17,7 puntos. El efecto neto es que la inflación ha contrarrestado la caída de la pobreza en 8,7 puntos (o de 11,6 puntos, si consideramos el periodo 2004-2015).

Notas: Si no hubiera habido inflación en el periodo 2010-2015, la línea de pobreza en 2015 hubiera sido la misma a la de 2010 ( B’ = 13.1%).

Variación de pobreza observada (30.8%-21.8% B-A = -9 puntos.

Sin inflación, la pobreza hubiera caído de B’-A= -17.7 puntos = (30.8%-13.1%). El efecto de la inflación es igual a: (A-B’)- (A-B) = (B’-B)

-8.7 puntos = (21.8%-13.1%)

6. Vulnerabilidad de los hogares

25La disminución de la pobreza observada en la última década, medida a través de indicadores estáticos (de incidencia, brecha y severidad), no revela la dinámica de la pobreza, particularmente en términos de flujos de entrada y salida de la situación de pobreza. La misma tasa de pobreza es compatible con muy distintos tamaños de flujo de población que entra y sale de la situación de pobreza, lo cual daría, en este caso, el mismo saldo neto. Es importante señalar que la inseguridad económica y la vulnerabilidad a la pobreza (medida como el riesgo de caer en la pobreza) deberían ser consideradas dimensiones del bienestar.

26Para aproximarse a la medición de la vulnerabilidad, se consideran las trayectorias individuales de los hogares utilizando datos longitudinales (panel de hogares) y se identifica, para dos periodos sucesivos, la proporción de hogares que permanecen en la pobreza, los que caen en la pobreza, los que salen de la pobreza y aquellos que nunca han sido pobres.

27El gráfico 8.9 muestra que la reducción de la pobreza medida se debió principalmente a una disminución del número de hogares que han sido siempre pobres, mientras que la proporción de hogares vulnerables permaneció prácticamente constante, representando alrededor del 10% del total.

Nota: El periodo considerado cubre distintos diseños de la muestra total y del panel.

28Visto desde otro ángulo, se puede considerar como parte de la población vulnerable a aquella que no ha sido pobre todos los años, pero que experimentó al menos un episodio de pobreza de por lo menos un año durante dicho periodo. La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) incluye una submuestra panel que sigue a los mismos hogares todos los años. En el cuadro 8.2, se presentan los resultados para el panel de hogares (2007-2011). Poco más de un hogar de cada diez (12,4%) fue pobre en todos y cada uno de los cinco años considerados, mientras que menos de la mitad (47,2%) no experimentó ningún episodio de pobreza durante el periodo 2007-2011. El resultado más llamativo es la muy alta proporción de población que vive en hogares vulnerables a la pobreza (pobres transitorios), pues cuatro de cada 10 experimentaron, al menos, un episodio de pobreza. Esta proporción contrasta fuertemente con la de pobres en 2011, último año del periodo. Dicho de otro modo, en 2011, el «halo» de pobreza comprende al 66,3% de la población y no solamente al 25,9% que vivió en pobreza aquel año.

7. Programas sociales y reducción de la pobreza

29Hemos visto que una parte de la reducción de la pobreza resulta de un crecimiento moderadamente propobre. En esta sección, examinaremos en qué medida las transferencias públicas focalizadas dan cuenta de dicho sesgo propobre en el crecimiento. Para ello examinaremos los distintos componentes del gasto real, basados en las modalidades de adquisición. El gasto total incluye tanto las compras como los bienes y servicios adquiridos a través del autoconsumo, el autoabastecimiento, el pago en especie, las transferencias desde otros hogares y las transferencias públicas. Nos centraremos principalmente en este último componente.

30Las transferencias públicas incluyen los diversos programas de transferencias (por ejemplo, los programas Juntos, Pensión 65, Beca 18, etc.) que tienen un impacto directo (a través del monto de la transferencia) y un impacto indirecto (a través de los comportamientos inducidos) sobre el bienestar de los hogares.

31En 2015, las transferencias públicas representaron el 3,6% del gasto promedio total de los hogares; este porcentaje no difiere significativamente de un año al otro (variaciones mínimas, limitadas dentro del rango del 3,2% al 3,9%). Los «esfuerzos» realizados por los distintos gobiernos en la lucha contra la pobreza no les han permitido asignar mayores montos de transferencias hacia los hogares en proporción al gasto promedio de los hogares. Al tratarse de programas de transferencias focalizadas, debemos examinar la importancia relativa de estas transferencias públicas en distintos segmentos de la distribución del gasto. El gráfico 8.10 presenta estas proporciones para los 5 deciles más pobres y para el promedio nacional. Para el decil 1, el más pobre, las transferencias públicas alcanzaron su nivel más alto en 2006 (el 12,1% del gasto total) y cayeron durante tres años sucesivos a 7,7% en 2009. Luego, las transferencias repuntaron en 2010, solo para volver a caer hasta en 2012; el crecimiento reportado posteriormente hizo que el monto de las transferencias volviera a niveles comparables a los alcanzados en 2008 (el 8,6% del gasto total en 2014). El perfil de la evolución observado para el segundo y tercer decil más pobre es bastante similar al de los cinco deciles más pobres, pero la proporción de transferencias públicas representa en promedio 2,2 y 3,6 puntos porcentuales menos, respectivamente. En el periodo 2004-2015, las transferencias públicas representaron, en promedio, el 8,6% del gasto de las personas en situación de extrema pobreza. Estas proporciones permanecieron relativamente estables durante la década.

32¿Cuál habría sido el nivel de pobreza en ausencia de transferencias públicas? Si se considera únicamente el impacto directo de tales transferencias, en el gráfico 8.11 se observa que el impacto se hubiera incrementado en el curso del tiempo. En 2004, la ausencia de transferencias hubiera incrementado la pobreza en 1,9 puntos suplementarios, mientras que en 2014 la pobreza hubiera crecido en 3,9 puntos. Se pueden identificar dos subperiodos: el primero comprende los años 2004-2008, durante el cual la ausencia de transferencias públicas hubiera representado un incremento de 2,6 puntos en la incidencia de la pobreza, que es menor que el monto encontrado en el segundo periodo, que abarca los años 2009 a 2014 (1,3 puntos de pobreza suplementarios).

33¿Qué monto tendrían que transferir los no pobres, como una proporción del gasto total de sus hogares, para que los hogares pobres puedan cubrir el costo de la canasta básica alimentaria? Esto nos daría una idea de la magnitud que las políticas deben contemplar respecto de la tributación y las transferencias hacia hogares con el fin de erradicar la pobreza.

34Es importante señalar que la fuerte reducción de la pobreza estuvo acompañada por una caída del monto asociado con el esfuerzo redistributivo en el curso del periodo examinado. Si bien «eliminar» la pobreza total hubiera implicado, en 2004, movilizar el equivalente al 25,1% del gasto de los hogares no pobres, en 2015 este porcentaje se redujo apenas al 2,9% (gráfico 8.12). Si el objetivo fuese más modesto y consistiese únicamente en eliminar la pobreza extrema y no la pobreza total (extrema y no extrema), entonces el esfuerzo redistributivo hubiera representado el 11,1% del gasto de los no pobres en 2004 y solo el 1,1% en 2015. En otras palabras, dadas las reservas fiscales y la baja presión fiscal en el Perú (14,7% en 2015) en comparación a los países con niveles de PIB comparables, la supresión de la pobreza mediante transferencias hacia los hogares pobres es una meta alcanzable.

8. La evolución de la desigualdad

35El nivel de desigualdad en los ingresos, medidos por el coeficiente de Gini, es relativamente alto y muestra una ligera tendencia a la baja perceptible a partir de 2008 (gráfico 8.13). La misma se observa en el caso del gasto real per cápita. Los coeficientes de Gini de los ingresos fluctúan entre 0,51 y 0,44, y aquellos relativos al gasto, entre 0,42 y 0,35 (ver estimaciones de intervalos de confianza en anexo, gráfico A.8.2).

36A pesar de las importantes brechas en el ingreso y en el gasto entre los hogares de las zonas urbanas y aquellos de las zonas rurales, el nivel de desigualdad al interior de estos ámbitos es alto y bastante similar.

37Otra manera de analizar los cambios en la desigualdad es comparar las proporciones relativas del total del gasto de cada uno de los quintiles de la distribución en dos periodos distintos (gráfico 8.14). Si se considera el valor total del gasto y su distribución en quintiles, podemos apreciar que, en 2004 y 2015, la disminución de la desigualdad llevó a que el quintil más rico perdiese 5 puntos porcentuales, redistribuyéndose 1 punto porcentual a cada uno de los quintiles restantes, salvo el segundo quintil más pobre que recibió 2 puntos porcentuales del gasto.

38La relación entre el gasto promedio para el quintil más rico y el quintil más pobre alcanzó su nivel más alto en 2007 y disminuyó de manera progresiva y regular hasta 2011. A partir de ese momento, la reducción de la brecha es básicamente imperceptible. Si se comparan las proporciones del percentil 75 con las de los percentiles 25 y 50, no hay cambios significativos en otras porciones de la distribución, ya que estos permanecen prácticamente constantes a lo largo del periodo 2004-2015.

9. La polarización de la distribución del ingreso

39El nivel y la evolución de la desigualdad, tal como la mide el coeficiente de Gini, nos dice poco acerca de la expansión, o la falta de esta, en la porción de los segmentos medios de la distribución del ingreso (considerados a menudo como equivalentes a la expansión de la clase media), o si, por lo contrario, estamos frente a una creciente polarización del ingreso. La polarización puede llevar a una pérdida de cohesión social y a mayores niveles de conflicto social, mientras que la expansión de la clase media impulsa una mayor participación ciudadana para monitorear a la clase política y a las políticas públicas.

40Para medir la polarización se utiliza el índice propuesto por Wolfson, que guarda una relación directa con el índice de Gini. El índice de Gini mide el área entre la diagonal y la curva de Lorenz en relación al área inferior de la diagonal; el índice de polarización analiza la importancia relativa de ambos extremos de la distribución (gráfico 8.15).

41Nuestras estimaciones para el índice de polarización, tanto del ingreso como del gasto real per cápita, muestran una tendencia descendente, que es más acentuada en el caso del ingreso que en el del gasto (gráfico 8.16). No se puede descartar la posibilidad de que exista una subestimación del grado de desigualdad debido a las dificultades que tienen las encuestas a los hogares para captar ciertas fuentes de ingreso específicas en los hogares más ricos y a la poca probabilidad de que el 1% más rico sea incluido en la muestra. Las tasas de rechazo (la renuencia a participar en las encuestas), la subdeclaración y los problemas muestrales también impiden una estimación aceptable de los ingresos muy altos. La comparación del ingreso agregado estimado por las cuentas nacionales y las encuestas a hogares ha llevado a varios autores a intentar corregir los coeficientes de Gini. Sin embargo, a menudo, las hipótesis elaboradas concernientes a la distribución de las discrepancias son, por consecuencia directa, responsables de los resultados observados, aunque no hay manera de corroborar estas hipótesis. La combinación de la información de las encuestas a hogares con los registros tributarios es una tarea prometedora pero aún pendiente en el Perú.

10. Contribuciones del mercado laboral y de las políticas sociales a las variaciones en la pobreza y la desigualdad: una descomposición de Shapley

42La reducción de la pobreza o la desigualdad pueden estar asociadas con el comportamiento de los ingresos laborales, las remesas y las transferencias privadas, los ingresos extraordinarios o, incluso, las transferencias públicas a través de distintos programas sociales. Como hemos visto anteriormente en este capítulo, a pesar de las diferentes orientaciones políticas, los países de la región experimentaron una fuerte reducción de la pobreza y la desigualdad. Es válido preguntarse si esta reducción se logró a través de los mismos canales: el mercado, para aquellos con políticas inspiradas por el Consenso de Washington; o a través de transferencias públicas, en el caso de los países con políticas heterodoxas.

43En un intento de responder a esta pregunta, emplearemos el método de descomposición propuesto inicialmente por Barros et al. (2006) y aplicado posteriormente por Kakwani et al. (2009) en Brasil y el enfoque usado para analizar Chile, Brasil y México propuesto por Zepeda et al. (2009) y extendido más tarde por Azevedo et al. (2013a). Este método se basa en la naturaleza aditiva de los distintos componentes del ingreso y en la construcción de una distribución contrafactual que retira un componente del ingreso por vez y luego recalcula los indicadores para identificar su contribución a los cambios en la pobreza y la desigualdad. El algoritmo elaborado por Azevedo et al. (2012) resuelve problemas relacionados con la sensibilidad de los resultados ante el orden en el que se considera cada componente del ingreso. Para evitar este problema, se calculan todas las combinaciones posibles y se utiliza el promedio de sus respectivas contribuciones como medida de su contribución (Azevedo et al., 2012).

44En el gráfico 8.17, cada cuadrante representa la contribución relativa de cada uno de los componentes del ingreso (agrupado en cinco principales categorías) a las variaciones en la pobreza y la desigualdad entre 2004 y 2015. La importancia de las transferencias públicas, que corresponden principalmente a los diversos programas sociales, destaca de manera particular en cuanto representan el 16% y el 26% de la reducción en la incidencia de la pobreza y en la brecha de pobreza, respectivamente. Estas transferencias también han desempeñado un papel significativo en la reducción observada en las desigualdades, contribuyendo en un 40% a la disminución observada en el coeficiente de Gini.

45La comparación entre el periodo 2004-2010 y el periodo 2010-2015 revela un giro importante en las fuentes de los cambios en la pobreza y la desigualdad. Por un lado, cae la contribución de los ingresos laborales a la reducción de la pobreza (del 80% al 52%). Sin duda, esto estuvo vinculado con la desaceleración y, en algunos casos, con la recesión en las actividades productivas orientadas al mercado interno, que son las actividades que absorben la mayor parte de los trabajadores calificados. Por otro lado, la contribución de las transferencias públicas a la reducción de la pobreza, como a la reducción de la desigualdad, aumentó de manera significativa (ver cuadro 8.A.1 en anexo). En el periodo 2004-2010, las transferencias representaban solamente un tercio en la reducción de la desigualdad (Gini), mientras que en el periodo 2010-2015 este mismo componente representó la mitad en dicha reducción.

46Un ejercicio similar, realizado por Azevedo et al. (2013b) para 14 países latinoamericanos en el periodo 2000-2010, nos permite comparar el caso de los países con políticas ortodoxas con el de aquellos que optaron por no cambiar los patrones de crecimiento basados en exportaciones primarias y en enfoques prudentes al manejo de la política fiscal y monetaria. Esto también concuerda con los análisis por país presentados por López-Calva y Lustig (2010). Sin embargo, la contribución relativa de las pensiones, los ingresos no laborales y los cambios en la fuerza de trabajo en los hogares comparados con los cambios en la desigualdad, difiere entre los países. En aquellos con instituciones más desarrolladas y mejores condiciones de vida (Argentina, Brasil, Chile y, en menor medida, Colombia), los ingresos por concepto de pensiones y transferencias desempeñan un papel más importante que en el resto. Perú y Ecuador comparten características similares en cuanto a la preponderancia de la contribución del ingreso laboral. El Perú se distingue de los demás países por ser el único país en el estudio que registra una contribución negativa (que incrementa la desigualdad) para los ingresos no laborales (-14%). Este resultado concuerda con nuestras estimaciones (una contribución negativa del -11% al Gini y -19% al índice de Theil, cuadro A-1). Nuestras estimaciones para el periodo más reciente (2010-2015) muestran que esta contribución cesa de ser significativa en el caso del Gini aunque se mantiene negativa en el caso del Theil.

11. La percepción de la desigualdad y el papel del Estado en la redistribución

47Las consecuencias de un mayor o menor nivel de desigualdad económica y una presión social que busca impulsar políticas redistributivas dependen de la percepción que la población tiene sobre la justicia distributiva, de una preferencia por una mayor igualdad en los ingresos, de factores que inciden sobre las disparidades en la calidad de vida y del rol que se le asigna al Estado para reducir las desigualdades. Para explorar estos temas, analizaremos las encuestas de opinión de Latinobarómetro y la Encuesta Mundial de Valores, lo que nos permite situar el caso del Perú en el contexto latinoamericano (gráfico 8.18).

48Un hecho persistente y sorprendente es que un alto porcentaje de la población del Perú percibe el nivel de desigualdad como muy injusto. De hecho, esta cifra supera a la de los países cuyos niveles de desigualdad (medidos por el índice de Gini) son en realidad más altos. Panamá, Ecuador, Bolivia y República Dominicana tienen niveles de desigualdad superiores que los de Perú. Sin embargo, una proporción menor de la población de estos países opina que dicha distribución es injusta o muy injusta. En el Perú, se considera que el origen de la desigualdad es, en cierta medida, menos «legítimo» que en algunos de los otros países de la región con niveles comparables o superiores de desigualdad.

49El análisis de las nueve últimas encuestas de Latinobarómetro permite saber cómo ha evolucionado en el tiempo la percepción sobre la justicia distributiva durante el periodo de crecimiento económico (gráfico 8.19). En el periodo de crisis (1997-2001), el porcentaje de la población que consideraba la distribución como justa o muy justa era de apenas el 5,2%. En la fase inicial de la expansión, esta proporción fluctuaba entre el 8,4% y el 12,8%. La tolerancia a la desigualdad parece haber aumentado de manera moderada en los últimos cinco años, cuando la proporción de la población que consideraba que la justicia distributiva era justa o muy justa, equivalía al 16,5% del total.

50La percepción de que la distribución es injusta o muy injusta no significa, en un sentido mecánico, que la población crea que los ingresos deberían ser nivelados. La Encuesta Mundial de Valores no reveló que la población adhiera de manera consistente con el curso del tiempo a una concepción meritocrática de la distribución, que plantea que quien se esfuerza más debería recibir mayor pago. La injusticia distributiva puede estar más relacionada con los obstáculos (discriminación, desigualdad de oportunidades, desigualdad en la riqueza) que generan un escenario en el que las reglas de juego no son las mismas para todos. Una explicación plausible de la preferencia por una concepción meritocrática de la distribución está vinculada con el porcentaje muy alto de trabajadores informales e independientes en el país, quienes —como sus propios «jefes»— tienen ingresos que no son parte del esquema de mediación salarial, sino que provienen directamente del mercado, el cual recompensa el mayor o el menor esfuerzo. Esto puede llevar a perder de vista el hecho de que estas personas compiten con otros trabajadores informales para obtener un «pedazo de la torta», ya que la demanda de sus productos/servicios no cambia con las alteraciones en el número de trabajadores informales. En los sectores con bajo costo de ingreso, sería necesario dedicar un mayor número de horas de trabajo a fin de conservar el nivel del ingreso. La ausencia de una relación capital/trabajo potencialmente conflictiva significa que las relaciones de subordinación en las que los trabajadores independientes se encuentran insertados —los trabajadores independientes que manifiestan estar a favor de las reglas meritocráticas para la generación de los ingresos— permanecen invisibles.

51Una comparación de los países en la región que tienen una proporción menor de trabajadores independientes que en el Perú muestra, aún con mayor claridad, la especificidad de las preferencias meritocráticas y no redistributivas respecto a la igualdad de los ingresos. Se encontró esta concepción meritocrática en más de la mitad de las opiniones registradas en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay, mientras que en el Perú casi ocho de cada 10 personas adhieren a esta preferencia (cuadro 8.3).

52La idea preponderante de que la riqueza es expansible y que puede crecer de una forma que sea suficiente para todos, se contrapone con la idea de que la riqueza es algo fijo y que solo unos pocos se enriquecen a expensas de otros, y es compatible con la concepción meritocrática de la distribución de los ingresos. Al mismo tiempo, el no considerar la riqueza como algo fijo atenúa los potenciales conflictos distributivos, particularmente cuando esta visión es compartida por la clase alta y las clases media y trabajadora. Si se compara el año 2008 (cuadro 8.4), que registra un nivel máximo de crecimiento, con el año 1996, que marcó el final de una profunda crisis económica, se observa una progresión en la proporción de personas cuya percepción se inclina hacia la idea de que la riqueza es expansible y no suscita conflictos distributivos. Esta progresión ha sido de unos 10 puntos porcentuales tanto para la clase media, la clase trabajadora y la clase baja, así como para las clases alta y media-alta.

53La opinión de que los ingresos de las personas deberían corresponder a sus esfuerzos, junto con la concepción de que la riqueza es expansible y la creencia de que la riqueza puede obtenerse sin el desmedro de la riqueza de otros, es consistente con la opinión mayoritaria de que el gobierno debería tener menor injerencia en la regulación de la obtención de los ingresos, lo cual sería mejor dejarlo en manos de los individuos. Sin embargo, aquí se observan diferencias entre las clases media y trabajadora, y las clases alta y media-alta (cuadro 8.5). Luego de haberle asignado un papel más importante al gobierno en la distribución de los ingresos entre 1996 y 2001 (un periodo de caída en los ingresos), en 2008 una menor proporción de las clases bajas asignó al gobierno un papel preponderante respecto a los esfuerzos de distribución de los ingresos.

12. La política fiscal como instrumento redistributivo

54La desaceleración del crecimiento en China, que fue uno de los principales motores del crecimiento en varios países de la región, ha implicado también el fin del ciclo de los precios altos de las materias primas y, por ende, una caída significativa de los recursos fiscales que tendrán, inevitablemente, repercusiones que pueden llevar a una contracción del gasto público. Es en este nuevo contexto de crecimiento más lento en el que probablemente se planteen interrogantes acerca de las vías posibles para reducir la pobreza y la desigualdad.

55A menudo se ha calificado a América Latina como la región con la mayor desigualdad de ingresos en el mundo. Sin embargo, es importante señalar que la distribución de los ingresos primarios o ingresos de mercado en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es tanto o más desigual que la que se ve en muchos países latinoamericanos. También es importante recordar que las políticas fiscales y el gasto social son mecanismos que compensan, en gran medida, las disparidades del mercado. En el caso de los países latinoamericanos, la política fiscal cumple un papel muy marginal en la atenuación de las desigualdades en los ingresos, ya que priman los impuestos indirectos (sobre el valor agregado), y estos son regresivos por naturaleza (Lustig et al., 2013b). El gasto social tiene un impacto redistributivo en favor de los hogares pobres pero, como hemos visto, tiene un alcance muy limitado en el caso del Perú (gráfico 8.20).

56Si se compara la situación del Perú con la de otros países de la región, se constata que el impuesto sobre la renta desempeña un papel menos importante que el gasto social y que el gasto en educación y salud, en particular (gráfico 8.21). Las transferencias en efectivo son más importantes en Chile, México, Uruguay y Brasil.

57El margen para la implementación de políticas a través de las cuales se pueda cumplir el doble objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad, es bastante amplio (Goñi et al., 2011; Blofield, 2011). Sin embargo, esta opción se enfrentará a la dificultad de poder generar un consenso social respecto de su oportunidad y conveniencia. Los hallazgos con relación a la percepción de la justicia distributiva y el papel asignado al mercado y al Estado permiten presagiar que las políticas fiscales redistributivas tienen aún mucho camino por recorrer antes de poder ser institucionalizadas como políticas de lucha contra la pobreza y la desigualdad.

13. Conclusiones

58En el nuevo contexto de bajo crecimiento, la reducción de la pobreza debe ir acompañada de políticas que tengan el objetivo de reducir la desigualdad. Estas políticas deberán, por un lado, impulsar el crecimiento de las actividades productivas orientadas al mercado interno y, por el otro, propiciar un shock de demanda mediante el incremento del gasto social. Así, ofrecerán el beneficio adicional de contribuir a reducir las brechas en el acceso a los bienes públicos de calidad, lo cual, a su vez, reducirá la desigualdad de oportunidades. La viabilidad de una estrategia alternativa de desarrollo en este nuevo contexto requiere de una visión distinta de la política tributaria que, a diferencia de los marcos en los países vecinos, no ha sido usada como un instrumento de política para lograr una mayor justicia redistributiva. Los montos necesarios para cerrar la brecha de pobreza representan apenas el 2,9% del gasto de los hogares no pobres en 2015. Está muy extendida la idea de que después de la espectacular reducción de la pobreza registrada en la última década, sería más difícil reducir la pobreza y la desigualdad en la medida que los hogares que aún no han salido de la pobreza se encuentran muy por debajo de la línea de pobreza. Sin embargo, esa idea no resiste la prueba de los datos: la reducción de la pobreza mencionada estuvo acompañada por una reducción de las brechas de pobreza. El bajo nivel de endeudamiento y las reservas acumuladas durante las fases de alto crecimiento (tanto en términos de divisas como de reservas fiscales) dan un amplio margen para aplicar políticas de distribución a través de un mayor gasto social, mejorando la cobertura de calidad en la educación, la salud y la universalización de los programas sociales (Pensión 65, Cuna Más, entre otros). El efecto redistributivo de ambos tipos de intervención en los países de la región dista mucho de los niveles observados en los países de la OCDE.

Anexos

Descomposición no paramétrica de las variaciones de la pobreza: crecimiento y redistribución*

60Este método se basa en el vínculo que existe entre la curva de Lorenz y la función de densidad acumulada (cdf, por su abreviatura en inglés). Como señalan Maasoumi y Mahmoudi (2013), la función cdf se puede utilizar para resaltar el efecto de redistribución dado que la curva de Lorenz (normalizada por el valor promedio) no es más que la inversa de la función de distribución:

61Puesto que se postula que cdf1 y cdf2 tienen el mismo valor promedio, Maasoumi y Mahmoudi muestran que:

62La porción del cambio en la incidencia de la pobreza que puede ser atribuida al crecimiento se resume, según los autores citados, a la siguiente expresión:

63La variación en la tasa de pobreza es igual a:

64La intersección entre la línea vertical (de pobreza) y la curva F₁ nos da (en el eje de las coordenadas) la incidencia de la pobreza (H₁).

65Se construye una nueva curva (F₁*) de frecuencia acumulada (cdf), multiplicando el gasto de todos los hogares (F₁) por la tasa media del crecimiento del gasto.

Nota: Con el fin de evitar el problema de los números índices, se calcula el efecto “promedio” luego de promediar las descomposiciones obtenidas después de aumentar la distribución inicial y aquella obtenida mediante la reducción de la distribución final.

Nota: Ingresos a precios de Lima Metropolitana. Intervalos de confianza calculados mediante el método de bootstrapping.

Nota: Todos los indicadores han sido calculados a partir del ingreso real per cápita a precios de Lima. En el cálculo de la incidencia de la pobreza (FGT0) y de la brecha de pobreza (FGT1), se han utilizado las líneas de pobreza de 2015.

En la descomposición de Shapley se utilizó el algoritmo ADECOMP, elaborado por Azevedo para el paquete STATA.