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L’OIT : la justice sociale dans un monde global ? Une histoire en tension

Sandrine Kott
Translation(s):
ILO: Social Justice in a Global World?
A History in Tension

Abstract

Cette contribution analyse, dans une perspective historique, les modalités selon lesquelles l’Organisation internationale du travail a pu affirmer et remplir la mission qui lui a été confiée en 1919 : représenter les mondes du travail et promouvoir la justice sociale de manière universelle. Elle montre que l’organisation s’est, dès sa création, enferrée dans une contradiction fondamentale entre la promesse de justice sociale et de démarchandisation du travail qu’elle formule et incarne et son rôle d’agence sociale de la mondialisation économique. Cette tension s’est amplifiée après la Seconde Guerre mondiale, dans le contexte de la guerre froide et de la décolonisation.

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Full text

1. Introduction

1L’OIT a été fondée en 1919, en marge des traités de paix qui ont marqué la fin de la Première Guerre mondiale. Sa Constitution forme la partie XIII du traité de Versailles. Jusqu’en 1940, elle a fonctionné comme une sorte d’agence technique de la Société des nations (Tortora, 1980). Mais, à la différence de celle-ci, elle a survécu à la Seconde Guerre mondiale en déménageant à Montréal en 1941. Elle a connu une seconde naissance en 1944, quand les principes qui ont présidé à sa fondation ont été réaffirmés et le texte de la Déclaration de Philadelphie annexé à sa Constitution. En 1946, elle est officiellement devenue une agence spécialisée des Nations unies (Alcock, 1971 ; Ghebali, 1989).

2L’OIT se prépare actuellement à célébrer son centenaire, qu’elle a placé sous le signe de l’« avenir du travail » (OIT, 2018a). Ce choix appelle trois remarques. Alors que l’on prophétise la « fin du travail », l’organisation a choisi de réaffirmer l’importance de celui-ci pour l’avenir du monde. Mais elle a apparemment renoncé à mener une réflexion sur son propre avenir. Enfin, elle semble peu désireuse de réexaminer son passé et de faire de l’histoire un outil pour penser cet avenir. Or cette histoire est riche d’enseignements.

3Les travaux historiques sur l’OIT abondent (Van Daele, 2008). Depuis dix ans, ce corpus s’est encore développé et a ouvert de nouvelles pistes de réflexion. Avec le tournant global des sciences sociales, l’organisation est devenue un terrain très prisé pour les champs d’étude en expansion que sont l’histoire des droits humains, du développement économique, des réseaux et de la réforme sociale ; ces recherches témoignent de la centralité de l’organisation et des questions liées au travail pour penser le monde (Van Daele et al., 2010 ; Lespinet-Moret and Vincent, 2011 ; Aglan et al., 2011 ; Kott and Droux, 2013). Par ailleurs, l’histoire du travail, délaissée depuis les années 1980, connaît depuis peu un regain de dynamisme. Dans les années 1960 et 1970, ce champ d’étude était principalement axé sur l’histoire des travailleurs et l’affirmation de la culture ouvrière. Il a donc donné naissance à des travaux sur les pratiques et formes de l’expression collective, menées selon une approche « par le bas » et très fortement inscrite dans des territoires. Comme en témoignent les débats sur la question du travail libre ou contraint et de l’informalité (Brass and Van der Linden, 1997), les recherches actuelles font sortir le travail de l’atelier industriel et s’interrogent plus clairement sur la diversité de ses formes. Enfin et surtout, les historiens ont ouvert leur espace géographique d’investigation : le travail est désormais saisi dans sa dimension globale et transnationale et les tenants de cette approche manifestent un intérêt croissant pour les connexions et la circulation des travailleurs. Les historiens du travail utilisent les archives et documents produits par l’OIT, mais ils partagent aussi les préoccupations actuelles de l’organisation quand elle réaffirme l’importance du travail et des travailleurs dans notre économie globale (Louis, 2011). Cette perspective a été à l’origine de la création même de l’organisation, des mesures mises en œuvre pour accomplir sa mission, mais aussi des tensions et limites qui ont pesées sur son action (BIT, 1931, 15-16).

4Cette contribution analyse donc, dans une perspective historique, les modalités selon lesquelles l’OIT a pu affirmer et remplir la mission qui lui a été confiée en 1919 : représenter les mondes du travail et promouvoir la justice sociale de manière universelle. À cette fin, nous explorerons tout d’abord la genèse et les textes fondateurs de l’organisation pour comprendre comment l’organisation a pensé et organisé sa mission de justice sociale (Gerry et al., 2009). Puis, à partir de la formule qui ouvre la déclaration de Philadelphie – « le travail n’est pas une marchandise » –, nous nous interrogerons sur les tensions créées au sein de l’organisation par la contradiction entre les objectifs sociaux qu’elle défend et les conditions de leur réalisation dans une économie ouverte. Enfin, nous explorerons les solutions mises en œuvre par l’OIT durant ses cinquante premières années d’existence pour œuvrer à l’avènement d’une mondialisation équitable pour les travailleurs.

2. La justice sociale au cœur de la mission de l’OIT

5Formulés en 1919, les principes fondateurs de l’OIT sont restés les mêmes. La Constitution de l’organisation a peu changé et s’ouvre sur un attendu qui l’a d’emblée inscrite dans une triple filiation : « Attendu qu'une paix universelle et durable ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale ». La promesse de justice sociale était d’abord une réponse aux revendications du mouvement ouvrier réformiste rassemblé dans l’union sacrée durant la Première Guerre mondiale. Lors de la réunion de Leeds en 1916, les représentants syndicaux des nations alliées contre l’Allemagne ont demandé la création d’une organisation internationale du travail, une sorte de parlement mondial au sein duquel seraient discutées et examinées les revendications sociales du mouvement ouvrier (ILC, 1916 ; Riegelman, 1934 ; Tosstorff, 2005). Puis, le christianisme social s’est joint à ce premier courant. Depuis la publication de l’encyclique Rerum novarum en 1891, la doctrine sociale de l’Église reposait en effet clairement sur une revendication de justice, reprise et amplifiée par le mouvement ouvrier catholique et chrétien (Pasture and Govaert, 1999). Mais l’OIT est également l’héritière directe de la réforme sociale libérale, dont certains mouvements s’étaient déjà organisés au sein de plusieurs associations internationales. L’OIT a hérité de sa bibliothèque, de son personnel et d’une partie de son programme social de la plus structurée d’entre elle, l’Association pour la protection légale des travailleurs, qui siégeait à Bâle depuis 1901 (Kott, 2014 ; Van Daele, 2005). Ces réseaux ont joué un rôle essentiel dans la naissance et la survie de l’OIT durant les vingt premières années de son existence. Son premier directeur, le socialiste français Albert Thomas, s’est d’ailleurs assuré de leur coopération en développant et en organisant leurs rapports avec l’organisation (BIT, 1931, 424-468). Les acteurs de ses différents courants se sont accordés sur deux points : l’industrialisation capitaliste avait engendré une pauvreté de masse qui pouvait induire des troubles politiques et sociaux ; et cette question sociale devait et pouvait être combattue par des réformes sociales au sein de l’ordre politique et économique existant. En 1919, cette activité réformatrice s’ordonnait selon trois volets : la protection, la redistribution et la négociation collective. Mais le mouvement n’était pas exempt de dissensions, notamment relatives au rôle qu’il convenait d’attribuer aux différents acteurs. Les socialistes mettaient l’accent sur le rôle régulateur de l’État ; le courant chrétien, rejoint par la tradition coopérative, était plus favorable au développement de l’associationnisme ; et les employeurs insistaient sur l’importance de la croissance économique pour financer les dépenses sociales.

6L’idée même de justice sociale n’a jamais fait l’objet de débats théoriques au sein de l’OIT, mais le préambule et les principes généraux de la constitution de 1919, puis la déclaration de Philadelphie qui s’y substitue en 1944, ont défini un certain nombre d’objectifs qui constituent le socle de l’organisation : « [la]réglementation des heures de travail, la fixation d'une durée maximum de la journée et de la semaine de travail, le recrutement de la main-d’œuvre, la lutte contre le chômage, la garantie d'un salaire assurant des conditions d'existence convenables, la protection des travailleurs contre les maladies générales ou professionnelles et les accidents résultant du travail, la protection des enfants, des adolescents et des femmes, les pensions de vieillesse et d'invalidité, la défense des intérêts des travailleurs occupés à l'étranger, l'affirmation du principe « à travail égal, salaire égal », l'affirmation du principe de la liberté syndicale, l'organisation de l'enseignement professionnel et technique et autres mesures analogues »1.

7Le travail normatif de l’OIT visait donc, à l’origine, à la concrétisation de ces différents objectifs (Bonvin, 1998) sous la forme d’une sorte de code du travail mondial, inspiré des législations mises en œuvre dans les nations les plus avancées socialement. La Commission de législation internationale du travail, réunie à Paris entre janvier et avril 1919, avait pour mission principale de définir les modalités d’élaboration d’un tel code. Les représentants italiens et français ont proposé que la Conférence internationale du travail – le parlement de la future organisation – puisse adopter des textes qui s’imposeraient automatiquement aux États membres ; les Britanniques étaient, quant à eux, favorables à un système de ratification quasi automatique. Toutefois, sous la pression des négociateurs états-uniens, le pouvoir de l’organisation a été à ce point réduit qu’elle est devenue presqu’entièrement dépendante des logiques nationales (Shotwell, 1934). Aujourd’hui encore, les recommandations de l’OIT n’ont qu’une portée indicative et les conventions doivent être ratifiées par les parlements nationaux des États membres. Or, de manière générale, les États n’ont pas intérêt à procéder à la ratification d’une convention. Outre le fait celle-ci suppose la mise en conformité de la législation du pays avec le texte de l’OIT, la ratification constitue un engagement lourd subordonné à un système de supervision annuelle, autant de contraintes auxquelles les États tentaient d’échapper (Maupain, 2010). Cette logique, déjà présente au moment de l’adoption de la toute première convention de l’OIT – celle relative à la journée des huit heures – explique en partie l’enrayement précoce du système normatif de l’OIT. Cette première convention était symbolique, puisque son thème était au cœur des revendications du mouvement ouvrier mondial. Mais elle n’a été ratifiée par aucun des grands pays industriels en dépit des efforts déployés Albert Thomas, premier directeur du Bureau international du travail (BIT) – le secrétariat de l’organisation – pour y parvenir. En réalité, les activités et les succès de l’OIT ont toujours été très dépendants de l’engagement des gouvernements et des divers acteurs nationaux.

8Malgré ces blocages, l’OIT a accompli un travail normatif considérable durant la période de l’entre-deux-guerres. 67 des 189 conventions actuellement en vigueur ont été votées entre 1919 et 1939, ce qui revient à dire que plus du tiers des conventions de cette organisation centenaire ont été votées pendant ses vingt premières années d’existence (OIT, 2018b). Ce travail normatif depuis toujours fondé sur un savant va-et-vient entre les fonctionnaires du BIT et ceux des administrations nationales a permis la constitution d’une expertise et d’un savoir-faire social reconnu, porté et diffusé par les fonctionnaires du BIT – dont le nombre ne dépassait pas 400 en 1931 (Kott, 2008).

9En 1919, les trois courants de la réforme sociale se sont accordés sur des objectifs sociaux dans le contexte spécifique de la fin de la guerre. Mais leur union visait également à contrer la révolution bolchévique et le déferlement des mouvements révolutionnaires européens (Phelan, 1949). L’OIT, clairement fondée comme une « alternative aux révolutions violentes » (Shotwell, 1933,18-25), a d’ailleurs été dénoncée par les communistes qui lui reprochaient de trahir les intérêts fondamentaux de la classe ouvrière sous couvert de réforme du capitalisme. Jusqu’en 1934, l’Union soviétique a refusé de rejoindre l’organisation.

10Mais les réformateurs ont su faire de l’URSS et de la révolution des ennemis utiles à leurs visées sociales. Lors de ses voyages, Albert Thomas, soulignait inlassablement l’importance du combat contre la misère dans la lutte contre la révolution. Cet argumentaire – ou cette croyance – a permis d’amorcer le financement des grands programmes de développement de l’après Seconde Guerre mondiale, dont les instigateurs, pour la plupart d’anciens fonctionnaires du New Deal, ont rejoint le système onusien via l'Administration des Nations unies pour le secours et la reconstruction (Ekbladh, 2010).

  • 2 L’URSS a initialement rejoint l’OIT en 1934, puis l’a quitté en 1940.

11En 1919, l’OIT s’était donné comme mission de convaincre le mouvement ouvrier que le réformisme était bien la solution qui permettrait de s’assurer du bien-être de tous. À cette fin, elle a notamment œuvré à la diffusion d’informations sur la réalité de la condition ouvrière en URSS. Dès le début de l’année 1920, lors de leur seconde réunion, les membres du Conseil d’administration de l’OIT ont évoqué la possibilité de mener une enquête sur la situation en Russie soviétique (OIT, 1920), dans le but avoué de désarmer la vague révolutionnaire en mettant un terme aux « illusions » des ouvriers (ABIT, 1921). Une section russe a été constituée et, durant l’entre-deux-guerres, l’OIT est devenue une sorte d’agence de renseignement sur le communisme en URSS. Ces activités proprement anticommunistes ont été réactivées au début de la guerre froide. En l’absence de l’URSS, le principal syndicat états-unien, l’American Federation of Labor, s’est servi de l’OIT pour mener une campagne dirigée contre le travail forcé en URSS et dans les pays qui allaient constituer le bloc de l’Est (Kott, 2012). Mais, après l’adhésion de l’URSS en 19542, les deux blocs ont collaboré au sein de l’OIT sur la base d’une ferme volonté commune de générer de la croissance économique en augmentant la productivité, et ce jusqu’à la crise de 1977 qui a conduit au retrait des États-Unis – jusqu’en 1980.

12Outre la lutte directe contre le modèle communiste, L’OIT s’est appuyée, dès sa création, sur sa structure tripartite et sur les principes de la négociation collective pour mettre en œuvre les solutions réformistes qu’elle prônait. Le tripartisme est un fondement de l’organisation et en irrigue le fonctionnement : les représentants des gouvernements, des travailleurs et des employeurs se réunissent à l’occasion de la Conférence annuelle du travail et, quatre fois par an, dans le cadre du Conseil d’administration – ou exécutif – de l’organisation. Dans les années 1990, le tripartisme a même fait son entrée dans le BIT avec la création des bureaux Actrav et Actemp. Il s’inscrit dans une vision réformatrice libérale qui entend corriger l’asymétrie des positions des ouvriers et des employeurs lors de la signature du contrat de travail, et ce grâce à l’organisation et l’encadrement de la négociation collective. Le tripartisme est en absolue contradiction avec le socialisme d’État, lequel n’opère pas de distinction entre acteurs étatiques et économiques. La structure tripartie et les modalités de la négociation collective propres à l’OIT reposent toutefois sur l’existence de partenaires sociaux organisés, et donc sur la liberté syndicale – laquelle est inscrite dans le préambule de la Constitution de 1919. La Convention de 1948 sur la liberté et la protection du droit syndical fait d’ailleurs partie du socle des conventions fondamentales, et son respect est assuré depuis 1951 par une commission de contrôle spécifique – le Comité de la liberté syndicale. Dans la logique libérale sociale de l’OIT, la présence d’un syndicat représentatif dans les entreprises est un gage de justice ; elle permet de rééquilibrer le rapport de force en faveur des travailleurs et de veiller à ce que leur situation sociale ne soit pas systématiquement indexée sur les résultats économiques des entreprises. La formule « le travail n’est pas une marchandise » est une affirmation de ce principe.

3. « Le travail n’est pas une marchandise »

  • 3 Voir le traité de Versailles du 28 juin 1919, Partie XIII, Annexe, Section II, Article 427 http://a (...)

13C’est aux acteurs syndicaux états-uniens que l’on doit la première référence à la démarchandisation du travail, laquelle est inscrite dans les principes généraux de la Constitution de l’OIT adoptée en 1919 : « Mais, persuadées qu'elles sont que le travail ne doit pas être considéré simplement (merely) comme un article de commerce, elles pensent qu'il y a des méthodes et des principes pour la réglementation des conditions du travail que toutes les communautés industrielles devraient s'efforcer d'appliquer, autant que les circonstances spéciales dans lesquelles elles pourraient se trouver, le permettraient »3. La lettre encyclique Rerum Novarum contenait déjà une condamnation explicite du travail-marchandise, mais la formulation choisie par l’OIT est inspirée du Clayton Antitrust Act de 1914 – « That the labor of a human being is not a commodity or article of commerce » – qui garantissait, sur cette base, le droit de coalition et de grève. Samuel Gompers, président de l’AFL, considérait cet article comme la « Magna Charta » des ouvriers et regrettait que le terme « merely » ait été ajouté dans le texte de l’OIT. C’est encore sous l’influence des États-Unis que la Déclaration de Philadelphie, annexée à la constitution de l’OIT après la Seconde Guerre mondiale, a confirmé et durci cette condamnation du travail-marchandise en affirmant que « le travail n'est pas une marchandise ».

14L’OIT a abordé la question du travail-marchandise dès 1920, dans le cadre du travail normatif sur la fixation d’un salaire minimal – un des principes généraux inscrits dans sa Constitution. Le délégué gouvernemental du Paraguay affirmait alors : « the delegation from Paraguay intends that incorporation of the American principle that human labor shall not be considered as merchandise shall include the principle, not only of limiting the working day, but also of the minimum wage in the various industries » (LN, 1920, 130). En 1944, le délégué gouvernemental de la Colombie déclarait : « Work should not be a commodity. There should be guaranteed living wages » (ILC, 1944, 101). Cette question du salaire minimal défini comme une condition et un instrument de la démarchandisation du travail traverse l’histoire de l’organisation. La première Convention sur les méthodes de fixation des salaires minimaux a été adoptée en 1926, à l’issue de recherches approfondies menées par des fonctionnaires du BIT, et complétée en 1970 par une autre convention qui encourageait les États à établir un système de salaires minima (Reynaud, 2017). De manière générale, les activités de l’OIT ont toujours reposé sur l’idée qui veut que le système conventionnel, en plaçant les travailleurs sous la protection d’une autorité politique, constitue un puissant outil de démarchandisation du travail.

15Dans la pratique, l’organisation a toutefois été rapidement confrontée aux limites de ces déclarations de principe, un fait par exemple évoqué en 1944 par le délégué travailleur indien : « The proclamation of this preamble of our Constitution and of Article 41 that workers are not a commodity is a paper declaration. Workers are a commodity in my country. I am afraid they are a commodity in many other countries » (ILC, 1944, 81).

16Les communistes ont d’emblée adressé à l’OIT une critique plus fondamentale en affirmant qu’elle contribuait à la perpétuation, voire à la propagation, du travail-marchandise en acceptant d’aménager les règles du jeu capitalistes. Cette critique a été récemment reprise par Guy Standing – fonctionnaire au sein de l’OIT de 1975 à 2006 – à partir d’un autre postulat : « Depicted as reducing the commodity character of labour, the conventions actually helped to legitimize and spread ‘fictitious decommodification’: they made the activity of labour less like a commodity but fostered national systems in which workers’ entitlements were increasingly dependent on the performance of labour and being in stable wage labour » If decommodification is about making people less dependent on the labour market, then making them more dependent on being in wage labour for their ‘social rights’ is a strange way of going about it » (Standing, 2008, 355-384). Le point de vue de Guy Standing doit être compris à la lumière de son engagement en faveur du revenu universel de base censé garantir la subsistance des individus indépendamment de leur activité, voire du salaire apporté par leur travail. Pour ses partisans, le revenu universel constitue une voie moderne et radicale vers la démarchandisation du travail.

17Or, depuis 1919, l’OIT a fait le choix inverse, puisque son groupe cible est composé des salariés (industrial wage earner), c’est-à-dire les travailleurs employés sur le « marché du travail ». Si les indépendants sont formellement couverts par la Déclaration de Philadelphie depuis 1944, les travailleurs titulaires d’un emploi dit « standard » – c’est-à-dire les salariés bénéficiant d’un contrat de travail et protégés par une législation sociale – restent aujourd’hui encore le principal groupe protégé par les normes de l’OIT.

18Nombre de travailleurs sont exclus du champ d’activité de l’organisation ; c’est tout particulièrement le cas en Inde où 93 % d’entre eux relèvent du secteur informel, un chiffre auquel il convient d’ajouter l’ensemble du travail reproductif généralement assumé par les femmes. Pour pallier cette difficulté, l’OIT a tenté d’encourager le développement du salariat et la généralisation des conditions d’« emploi standard ». La Convention de 1930 sur l’abolition du travail forcé (C 29) illustre parfaitement cette orientation ; elle vise à transformer le travail forcé en travail salarial contractuel encadré par les deux conventions de 1939 sur le contrat de travail et les sanctions pénales (C 64 et 65) (Maul, 2012 ; Rodríguez-Piñero, 2005 ; Zimmermann, 2010 ; Daughton, 2013). L’OIT a certes tenté de prendre des mesures d’encadrement du travail-marchandise, mais les principes mêmes sur lesquels elle est fondée la condamne à en accepter l’existence.

19Sous le mandat de David Morse, directeur général de 1948 à 1970, les termes de la relation se sont même inversés au profit d’une vision économiste du travail. Issu de l’administration du New Deal, David Morse a en effet fait de l’accroissement de la productivité un objectif central de la politique de l’organisation (Maul, 2010).

20L’OIT s’est donc intéressée à la question de l’organisation scientifique du travail et a élaboré une « politique de productivité » (Maier, 1977 ; Maier, 2010) dès les années 1920. Cette orientation s’est notamment concrétisée par la création à Genève, en 1927, de l’Institut international d’organisation scientifique du travail (IOST), dirigé par le britannique Lyndall Urwick. Ce volet des activités de l’organisation s’inspirait du modèle fordiste du welfare capitalism : en créant des richesses, l’accroissement de la productivité était supposé augmenter le pouvoir d’achat des travailleurs. Cette politique qui faisait dépendre les progrès sociaux des résultats de l’économie capitaliste a rapidement été combattue par une partie du patronat qui se refusait à augmenter les salaires ainsi que par les syndicats qui redoutaient une hausse du chômage (Cayet, 2010).

21À partir de 1950, la productivité est devenue une priorité de l’organisation. Dans son rapport de 1950, David Morse affirmait que « From the world point of view the real need in almost every sector is for increased production » (ILC, 1950, 3). Selon lui, les travailleurs s’en remettaient exagérément aux mesures redistributives pour augmenter leur niveau de vie, alors qu’il leur fallait devenir les acteurs de leur bien-être en accroissant leur productivité au travail.

22Au sein de l’OIT, ce tournant idéologique s’est principalement manifesté de deux manières : la nature des conventions a évolué et l’organisation a redoublé d’efforts pour prodiguer son assistance technique. Les conventions des années de guerre froide ont eu avant tout vocation à protéger les « droits de l’homme » et à garantir l’équité (notamment au moyen de la Convention sur la discrimination) plutôt qu’à créer les conditions d’une plus grande égalité. Elles visaient à « autonomiser » les travailleurs plutôt qu’à les protéger (notamment les conventions sur la liberté syndicale et sur la négociation collective). L’OIT a continué à accomplir un travail normatif important, mais les activités visant à encourager le développement économique ont pris le pas sur les autres volets. Le BIT a donc recruté un nombre considérable d’économistes et s’est adjoint les services de nombreux experts externes spécialisés dans ce même domaine.

23Dans le cadre de cette politique en faveur du développement économique, l’OIT a créé et mis en œuvre des missions de productivité, dont la première a été envoyée en Israël en 1952, un an avant que ne démarrent les activités de l’Agence de productivité européenne (European Productivity Agency-EPA) – une agence placée sous l’autorité de l’Organisation européenne de coopération économique dans le cadre du plan Marshall. L’EPA a été créée dans le but d’accroître la productivité dans les pays membres et, ainsi, de lutter contre la misère et éviter qu’une révolution ne se déclenche (Boel, 2003). Les missions de productivité de l’OIT constituaient le volet mondial des activités prises en charge par l’EPA en Europe occidentale. Après Israël, d’autres missions ont été envoyées en Inde, en Égypte, au Pakistan, en Yougoslavie, au Brésil, en Bolivie, en Grèce, à Hong Kong et à Ceylan (ABIT, 1952-1956). À la demande de nombreux gouvernements, l’OIT a mis en place des centres de productivité au sein desquels des experts dispensaient des formations (OIT, 1957a; 1957b). Ces missions de productivité étaient systématiquement accompagnées d’un programme de formation en gestion destiné aux cadres en charge de l’organisation du travail (OIT, 1965).

24L’approche productiviste choisie par l’OIT établissait clairement le primat de l’économique sur le social, mais l’organisation a simultanément réaffirmé ses visées sociales. Devant l’ECOSOC, David Morse a notamment rappelé que les gains de productivité devaient permettre d’accroître le niveau de vie des travailleurs et de créer des emplois ; que les avantages sociaux devaient découler des résultats économiques des salariés ; et que toute mesure visant à accroître la productivité devait être négociée entre travailleurs et employeurs (ECOSOC, 1953 ; International Organization, 1953). En 1950, dans son discours devant la Conférence internationale du travail, il a souligné le rôle exemplaire joué par les syndicats tchécoslovaques dans les négociations avec les directeurs d’entreprise, alors même qu’ils tombaient sous le coup de la convention 87 sur la liberté syndicale.

25Le tournant productiviste des années 1950 était en double contradiction avec le socle de valeurs de l’organisation : il s’est heurté à l’idée que le social devait l’emporter sur l’économique et a remis en cause la conception libérale du syndicat qui prévalait en son sein. Mais il a durablement ancré l’idée selon laquelle la prospérité économique constituait le fondement et la condition de la justice sociale universelle.

4. Une mondialisation équitable

26Le troisième attendu du préambule de la Constitution de l’OIT4 justifie l’existence de l’organisation par un argument économique : « Attendu que la non-adoption par une nation quelconque d'un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d'améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays ». Au moment de sa création, l’organisation avait donc bien vocation à lutter en faveur de la justice sociale, mais dans un contexte de libre-échange et de concurrence économique mondiale. L’idée selon laquelle les employeurs contraints par des lois nationales plus strictes à offrir une meilleure protection sociale à leurs salariés seraient nécessairement désavantagés sur le marché mondial est une croyance ancienne qui ne repose pas nécessairement sur des calculs solides (BIT, 1931, 15). Mais, comme la menace révolutionnaire, elle a incité les patrons réformateurs à œuvrer en faveur d’une protection sociale internationale. L’OIT s’est, d’ailleurs, toujours inscrite dans la lignée des grands industriels réformateurs libre-échangistes de la première moitié du XIXe siècle, comme Robert Owen et Daniel Legrand (BIT, 1931, 4-5) ; elle voit dans l’édiction de normes sociales mondiales la condition même d’une concurrence économique non faussée. En 1944, Karl Polanyi a résumé ce point de vue en ces termes : « The League of Nations itself had been supplemented by the International Labour Office partly in order to equalize conditions of competition among the nations so that trade might be liberated without danger to standards of living » (Polanyi, 1944, 27-28).

27Dès sa création, l’OIT s’est imposée comme une agence sociale régulatrice d’une mondialisation économique (Feiertag, 2008) alors limitée aux pays capitalistes de l’Atlantique nord. Comme la Société des nations dont elle dépendait, elle était initialement une entreprise européenne (Guérin, 1996). À la Conférence internationale du travail de 1930, la moitié des 51 pays réunis n’étaient pas européens, mais les États européens, plus particulièrement les vainqueurs de la Première Guerre mondiale, ont pris le contrôle du BIT : tous les chefs de section étaient alors français ou britanniques. En outre, un certain nombre d’acteurs états-uniens ont compté au moment de la création de l’OIT, parmi lesquels des membres de la mouvance progressiste incarnée par l’American Association of Labor Legislation (la branche états-unienne de l’AIPLT) – dont le président Woodrow Wilson était un membre actif – , mais aussi Samuel Gompers, le président de l’American Federation of Labor, qui a présidé la Commission internationale du travail réunie à Paris entre janvier et avril 1919 et joué un rôle considérable lors des discussions entourant la naissance de l’organisation (Moynihan, 1960). Les États-Unis ont d’ailleurs rejoint l’OIT en 1934 alors qu’ils ne sont jamais devenus membres de la SDN.

28Les normes élaborées durant cette période étaient donc le reflet des législations du monde économiquement développé de l’époque et comprenaient, par exemple, des dispositions relatives aux colonies. De ce fait, les périphéries européennes et latino-américaines se sont senties marginalisées et ont menacé de créer une organisation concurrente plus adaptée à leurs besoins. Les pays d’Asie ont, pour leur part, déclaré que leur niveau de développement ne leur permettait pas de mettre en œuvre une politique conçue pour des pays développés. Dès les années 1930, les fonctionnaires du BIT ont donc pris conscience de la nécessité d’« aider » les pays économiquement et socialement moins développés à établir des législations sociales compatibles avec les normes de l’OIT et de proposer leur assistance technique à cette fin, en particulier aux pays des Balkans puis à ceux d’Amérique latine (Stenger, 2016; Kott, 2010). Cet appui technique a notamment permis à l’organisation de diffuser son modèle d’assurance sociale et de veiller à ce que la législation de ces pays soit compatible avec ses conventions.

29Durant le mandat de David Morse, le nombre des membres de l’organisation a doublé en conséquence de la décolonisation. La question de l’universalité des normes est donc revenue sur le devant de la scène, et l’OIT s’est heurtée à de nouvelles difficultés, notamment à l’occasion des débats sur la convention relative à la sécurité sociale de 1950 à 1952. Les représentants des pays du Sud affirmaient qu’il leur était impossible d’adopter les standards européens et, compte tenu de l’état embryonnaire de leur législation, la Convention 102 a proposé une solution « à la carte » permettant aux pays les moins développés de sélectionner les branches de sécurité sociale qu’ils souhaitaient inclure en premier lieu dans leur système. Les employeurs du Nord se sont montrés très hostiles à cette solution qui, selon eux, faussait la concurrence économique (Guinand, 2003).

30En revanche, l’OIT a procédé différemment pour les territoires désormais qualifiés de « non métropolitains » : en 1947, elle a adopté les Conventions 83 à 86 qui prévoyaient d’étendre aux populations concernées les droits sociaux en vigueur dans les métropoles. En 1950, un comité d’experts sur les politiques sociales relatives aux colonies (Committee of Experts on Social Policy in Non-Metropolitan Territories) a été créé dans le but d’élaborer une stratégie de financement de ces politiques sociales (Cooper, 1996). Parallèlement, cette question a fait l’objet de discussions dans le cadre de la troisième Conférence du travail interafricaine – mise en place par les administrateurs coloniaux –, dont l’essentiel des conclusions a été repris en 1953 par le comité de l’OIT. Dans la mesure où il semblait acquis que les acteurs de la métropole ne pourraient pas investir aussi massivement que nécessaire dans les colonies, l’OIT a proposé d’étendre aux territoires non métropolitains le modèle européen de la productivité en faisant entrer les travailleurs africains sur le marché du travail, mais aussi en formant des cadres et des ouvriers et en développant une culture du management. Enfin pour inciter les travailleurs à être plus productifs, le comité a recommandé l’introduction du travail à la pièce (OIT, 1953). L’extension des politiques sociales était donc, dans ce cas également, étroitement liée aux résultats économiques des territoires.

31Des politiques du même ordre destinées aux pays du Sud ont été élaborées dans le domaine de l’assistance technique et du développement, deux thèmes qui sont devenus centraux pour l’OIT à partir de 1949 (Alcock, 1971, 209-251 ; 338-364). Elles ont été mises en œuvre dans le cadre du Programme étendu d'assistance technique des Nations unies – lancé par Truman (point IV) – en 1949, puis dans celui du Programme des Nations unies pour le développement à partir de 1965. L’OIT a essentiellement été chargée de la question des ressources humaines, soit des programmes de formation en gestion visant à l’accroissement de la productivité du travail. Plus de 2 000 experts, pour la plupart économistes, ont été recrutés hors de l’organisation et ont été envoyés dans différents pays entre 1950 et 1959. L’organisation a, en outre, mis en œuvre un programme de bourses, puis un programme de cours à l’intention du personnel d’encadrement des pays en développement dispensés au sein du Centre de Turin créé en 1965. L’objectif commun de l’organisation et des élites politiques locales était de favoriser le développement économique pour permettre aux différents pays concernés de trouver leur place dans la concurrence économique mondiale. Encore une fois, les progrès sociaux ont été considérés comme le résultat souhaitable de l’accroissement des performances économiques, et non comme un prérequis.

32L’OIT n’est certes pas responsable de cette prééminence du développement économique défini comme une condition du développement humain ; cette approche épousait la logique alors dominante, y compris dans les pays en développement eux-mêmes. De même, en 1969, l’organisation a emprunté à l’Inde l’approche par les « basic needs », qui a sous-tendu le Programme mondial de l'emploi et à laquelle on a reproché une focalisation excessive sur la production et la consommation au détriment du facteur humain. Cette contradiction entre les objectifs et l’action de l’OIT a eu des conséquences considérables et compte sans doute pour beaucoup dans le désintérêt affiché par les pays en développement à son égard, à différents moments de son histoire. Ainsi, en 1995, lorsque l’OIT a souhaité négocier l’introduction d’une clause sociale dans le traité de fondation de l’Organisation mondiale du commerce, les représentants des syndicats indiens s’y sont opposés, au prétexte qu’en ôtant un avantage comparatif à leur pays dans la concurrence internationale, on mettrait des millions de travailleurs indiens au chômage (Hensman, 2011).

5. Conclusion

33Dès sa création, l’OIT s’est enferrée dans une contradiction fondamentale entre la promesse de justice sociale et de démarchandisation du travail qu’elle formule et incarne et son rôle d’agence sociale de la mondialisation économique. Après la Seconde Guerre mondiale, durant la guerre froide et la période de décolonisation, cette tension s’est amplifiée dans un contexte où l’organisation a vu s’accroître considérablement le nombre de ses membres et se diversifier les problèmes à traiter ainsi que les solutions à mettre en œuvre.

34Mais les tensions qui ont parcouru l’organisation sont également le reflet de la diversité de ses sources d’inspiration. Différents courants ont d’emblée coexisté en son sein : une aile réformatrice libérale, un courant social-démocrate et une composante chrétienne sociale. Par ailleurs, l’approche normative dominante portée par les juristes s’est doublée, dès les années 1930, d’une vision développementaliste défendue par des économistes de plus en plus nombreux, qui a fini par la concurrencer.

35Nous avons également montré que les normes, malgré leur caractère ambigu, constituent des références importantes même quand elles ne sont pas ratifiées. Pour leur part, les politiques de développement ont toujours subordonné le progrès social aux résultats économiques et mis en avant les notions de croissance, de productivité et de consommation – même celles qui, comme le Programme mondial de l’emploi, ont été portées par des courants progressistes.

36Enfin et surtout, l’OIT a toujours travaillé au sein d’un espace contraint : contraint par les gouvernements nationaux ; contraint par les intérêts divergents des travailleurs et des employeurs ; et contraint par le système international lui-même, au sein duquel la place qu’occupe l’organisation a toujours été contestée. Durant la période de l’entre-deux-guerres, l’OIT a éprouvé de grandes difficultés à trouver sa place dans les négociations économiques menées sous l’égide de la SDN et à y apporter le volet social voulu. De plus, la Section d’hygiène de cette même SDN faisait concurrence à certains pans de ses activités. Dans les années 1970, l’UNIDO a pris en charge une grande partie de ses activités relatives au développement des pays industrialisés, et l’UNESCO une partie de son offre de formation.

37Néanmoins, tant que le monde a compté des régimes communistes, les acteurs réformistes de l’OIT ont su mobiliser et utiliser les peurs qu’ils suscitaient au profit de ses visées sociales. Après la disparition de cet ennemi utile, le discours de régulation sociale et de pratique normative de l’OIT est devenu plus difficilement audible, notamment face à celui de l’OCDE et de la Banque mondiale qui, dès les années 1980, ont prôné la dérégulation libérale. Pourtant, dans un monde où les multinationales parviennent à s’émanciper de toute législation sociale nationale et où la mobilité des travailleurs va croissante, les normes internationales proposées par l’OIT sont plus que jamais à l’ordre du jour.

38À cet égard, la dernière convention (2011) sur les travailleuses et travailleurs domestiques (C189) constitue à la fois une ouverture et un modèle. Elle vise en effet un groupe en grande partie composé de femmes et de migrants, une cible doublement marginalisée dans les espaces nationaux et bien plus dépendante que d’autres de la protection internationale. La manière dont les groupes d’activistes se sont saisis de ce sujet, puis du texte de la Convention, dans différents pays montre bien l’importance symbolique mais aussi pratique d’un texte comme celui-ci et ouvre de nouvelles perspectives (Boris and Fish, 2014).

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Notes

1 Voir http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/history/lang--en/index.htm (consulté le 17 juillet 2018).

2 L’URSS a initialement rejoint l’OIT en 1934, puis l’a quitté en 1940.

3 Voir le traité de Versailles du 28 juin 1919, Partie XIII, Annexe, Section II, Article 427 http://avalon.law.yale.edu/imt/partxiii.asp (consulté le 17 juillet 2018).

4 La Constitution de l’OIT est disponible sur http://www.ilo.ch/dyn/normlex/en/f?p=1000:62:0::NO:62:P62_LIST_ENTRIE_ID:2453907:NO (consulté le 4 décembre 2018).

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Sandrine Kott, « L’OIT : la justice sociale dans un monde global ? Une histoire en tension », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 11 | 2019, Online since 19 June 2019, connection on 19 August 2019. URL : http://journals.openedition.org/poldev/3139 ; DOI : 10.4000/poldev.3139

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About the author

Sandrine Kott

Sandrine Kott est professeure d’histoire contemporaine de l’Europe à l’université de Genève et, depuis 2017, professeure invitée à l’université de New York (NYU). Ses domaines de recherche principaux sont l’histoire sociale et culturelle des pratiques philanthropiques et de l’État social en France et en Allemagne, l’histoire des mondes du travail en Europe, la socio-histoire des pays communistes et post-communistes (RDA et Europe centrale). Elle travaille actuellement sur la circulation des savoirs et savoirs faire en matière économique et sociale entre les pays de l’est et de l’ouest de l’Europe durant la période de la guerre froide à partir des sources des organisations internationales.

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