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La participation citoyenne dans les politiques publiques de sécurité en Afrique : analyse comparative des exemples du Burkina Faso et du Niger

Abdoul Karim Saidou

Abstract

Ce texte analyse la participation citoyenne dans les politiques publiques de sécurité au Niger et au Burkina Faso. Il montre que cette implication du citoyen dans la gouvernance sécuritaire a été façonnée par les dynamiques des régimes politiques et les rapports de ceux-ci à l’international. Instrument de régulation politique, la participation citoyenne apparait ainsi comme un site d’observation privilégié des luttes pour le pouvoir et de la fabrique de l’action publique dans les États sous régime d’aide. L’analyse se révèle très féconde sous le prisme des logiques d’extraversion qui caractérisent l’action publique en Afrique.

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Full text

1. Introduction

1L’analyse des politiques publiques ‘ailleurs’, et plus particulièrement en Afrique, continue de susciter des débats épistémologiques (Artigas, 2014 ; Darbon et al, 2019 ; Eboko, 2015). En effet, si « depuis la fin des années 1990, l’analyse des politiques publiques connait un foisonnement scientifique sur le continent africain » (Darbon et al, 2019, 4), certains auteurs appellent à la prudence, arguant par exemple que la fragilité des États sous régime d’aide interdit l’usage même du concept de politique publique (Lavigne Delville, 2018, 54–56). Ces réserves liées au débat sur « l’exportabilité des concepts » (Gazibo et Thiriot, 2009) ne remettent pas en cause l’existence de politiques publiques en Afrique, malgré leur caractère internationalisé et multi-acteurs (Lavigne Delville, 2018, 68). Du reste, comme le remarque Patrick Hassenteufel (2019, 452), les États du Sud « […] sont soumis au même type de flux mondialisés que les pays de l’OCDE concernant des instruments et des orientations de politiques publiques en particulier, et, comme dans les pays occidentaux, les acteurs étatiques ne sont plus systématiquement au cœur de l’action publique ».

  • 1 Sur les facteurs explicatifs de la crise sécuritaire, notamment le phénomène de radicalisation, voi (...)

2Cette branche de la science politique apporte un regard innovant sur la politique africaine (Darbon et Crouzel, 2009) car elle permet de dépasser la « conception de l’État comme entreprise de domination caractérisée par ses efforts pour imposer un ordre politique global, en lui substituant une perspective centrée sur ses outcomes […] » (Enguéléguélé, 2008, 8). L’analyse des cas africains est d’une fécondité heuristique inestimable en ce qu’elle permet de « questionner les outils, les procédures, les méthodes et les résultats de la sous-discipline en les confrontant à des situations inédites afin d’enrichir l’analyse des politiques publiques » (Darbon et Provini, 2018, 10). Le présent article contribue à ces réflexions à partir du cas de la participation citoyenne dans les politiques publiques de sécurité au Niger et au Burkina Faso. Depuis la crise libyenne de 2011, ces deux États sahéliens sont confrontés au défi le plus grave de leur histoire (Institut Free Afrik, 2018 ; CNESS 2018 ; Maiga, 2017 ; Loada et Romaniuk, 2014)1.

  • 2 Au Burkina Faso par exemple, ces appels à l’autodéfense se multiplient depuis 2018 dans le pays. En (...)
  • 3 Les forums se sont tenus au Burkina du 24 au 26 octobre 2017 et au Niger du 6 au 8 décembre 2017.
  • 4 Introduit en politiques publiques par Peter Hall (1993), le concept de paradigme s’inscrit dans l’a (...)
  • 5 Certains politistes estiment que l’État et la société ne sont pas différenciés en Afrique (Chabal e (...)

3L’ampleur de la crise sécuritaire a conduit des citoyens à lancer des initiatives d’autodéfense2. Cette crise a aussi ouvert une fenêtre d’opportunité pour réformer les politiques de sécurité (Deltenre, 2013 ; ICG, 2017 ; Bryden et N’Diaye, 2011 ; OIF, 2010 ; Tisseron, 2015). Ainsi, ces deux États ont engagé une réforme des politiques sécuritaires selon une démarche participative. Des consultations nationales sous l’appellation de « forum national sur la sécurité » ont été organisées en 2017 (ISS, 2017 ; Pillerin, 2017)3. De ce fait, la sécurité, traditionnellement monopolisée par l’État, cesse d’être un sujet tabou. Le choix de cette démarche citoyenne semble indiquer un changement dans la fabrique des politiques de sécurité4, au regard de la place centrale de la société civile dans ce processus. Concept dont l’usage est très controversé en Afrique5, la société civile est ici perçue dans sa conception large, c’est-à-dire englobant l’ensemble des acteurs organisés existant en dehors de la sphère étatique (Auer, 1999 ; Lavigne Delville, 2015 ; Gibbon, 1998 ; Otayek, 2009).

4Les transitions des années 1990 ont accéléré la construction d’un espace public qui tend à se différencier progressivement de la société, rendant possible l’éclosion d’une société civile (Gazibo, 2007 ; Loada, 1996). De ce point de vue, l’existence d’une société civile, d’acteurs agissant en son nom et se positionnant comme contre-pouvoir, est un fait tangible (Loada, 1999). En ce sens, la participation citoyenne est entendue comme l’implication de la société civile, sur sa propre initiative ou celle de l’État, dans l’élaboration ou l’implémentation des politiques de sécurité. Celles-ci sont abordées de manière holistique, c’est-à-dire qu’elles prennent en compte la défense et la sécurité intérieure (Balzacq, 2016 ; Collins, 2016 ; Chihan, 2016; Bauer et Soullez, 2011). La participation citoyenne dans les politiques de sécurité s’inscrit dans le droit à la participation « […] un droit consacré aussi bien dans l’ordre juridique international que dans l’ordre juridique interne » (CGD et IDDH, 2012, 37).

  • 6 Sherry R. Arnstein (1969) distingue trois types de participation : non-participation, participation (...)

5En Afrique, ce droit politique a été introduit par le système colonial sous une forme limitée avant d’être élargi progressivement à la fin des années 1940 (Jaffrelot, 2000, 25-32 ; Loada et Ibriga, 2007). Au lendemain des indépendances, la plupart des régimes africains mirent fin à ce pluralisme créé par le système colonial (Bayart et al., 2019). Cependant, certains de ces régimes avaient maintenu une participation ‘symbolique’ (Danda, 2013, 58)6 : « […] la participation citoyenne prenait forme dans des dynamiques autoritaires et servait la propagande des régimes en place » (Tidjani Alou, 2012a, 115). Ces formes de participation ont presque disparu avec la troisième vague de démocratisation (Huntington, 1993), au moment où « l’Afrique renoue avec le pluralisme et les systèmes compétitifs qu’elle avait abandonnés ou bridés dans le cadre du processus de libéralisation politique » (CGD et IDDH, 2012, 10).

  • 7 Nous mettons ce terme entre “guillemets” en raison de son caractère normatif et son statut scientif (...)
  • 8 Voir également, Banque mondiale (1997), Loada (2001, 44), Cairney (2012, 157).

6La participation citoyenne s’est banalisée sous une forme nouvelle avec la démocratisation et les programmes d’ajustements structurels (Fresia et Lavigne Delville, 2018 ; Ake, 2003, 128-136, Fukuyama, 2004, 17-31). Elle a été une injonction internationale dans les pays sous régime d’aide dans le cadre des politiques de « bonne gouvernance » (Kazancigil, 2002 ; Mény, 1994 ; Loada, 2001 ; Tidjani Alou, 2001). La notion de gouvernance diffusée en Afrique par les institutions financières internationales est présentée comme un vecteur de changement (Hermet, 2005 ; Dubois, 2009 ; Marks et al, 1996) : « cette nouvelle façon de faire s’inscrit […] dans une logique de ‘bonne gouvernance’7 où l’on gère et alloue les ressources de façon à résoudre les problèmes collectifs en favorisant la participation, la transparence, la primauté du droit et l’équité » (Gaudin, 2007, 95)8.

7Si la « bonne gouvernance » n’a pas mis un terme au néopatrimonialisme (Bach et Gazibo, 2011), elle a boosté la participation citoyenne (Gazibo, 2017) même si la sécurité fait partie des domaines les moins perméables à ces changements (Bangoura, 2010 ; Sampana, 2015). De ce fait, les forums sur la sécurité au Niger et au Burkina Faso semblent enclencher un renouveau de la participation citoyenne. Celle-ci est aussi au cœur des débats dans les vieilles démocraties où elle apparait en réaction à la « fatigue démocratique » (Reybrouck, 2014) ou, plus globalement, à la crise de la démocratie minimaliste (Schumpeter, 1972). La participation citoyenne se fonde sur la démocratie participative (Boisvert et Brodeur, 2010), qui « […] désigne l’ensemble des procédés par lesquels le citoyen s’implique dans l’exercice du pouvoir politique avant, pendant et après l’adoption de la norme juridique » (Robbe, 2005, 14). Celle-ci est décrite comme une « nouvelle modernité politique », dans laquelle « l’autorité de la science et du progrès, le surplomb de l’État sur la société et la légitimité des élus se trouvent aujourd’hui, sinon détrônés, du moins nettement relativisés » (Gaudin, 2007, 51).

  • 9 Selon Jacques Chevallier  « la démocratie participative ne saurait être d’abord considérée comme un (...)

8Sans se substituer à la démocratie représentative9, la démocratie participative, dont procède la « bonne gouvernance », reconfigure les rapports État–société civile. L’administration publique en Afrique se retrouve « placée sous haute surveillance de la société civile » (Loada, 2001, 31). Un tel changement complexifie l’action publique (Cairney, 2012, 154–174 ; Lascoumes et Le Galès, 2012, 107–109) : « au cours des dernières décennies, l’élaboration des politiques publiques est devenue un processus de plus en plus collectif où s’entremêle une multiplicité d’acteurs privés et publics » (Boisvert et Brodeur, 2010, 90). La « bonne gouvernance » a enclenché une « démonopolisation » de la sécurité en tant que fonction régalienne (Roché, 2004 ; Chevallier, 2011).

  • 10 Certains auteurs trouvent ce point de vue exagéré et montrent que l’État reste malgré le maître du (...)
  • 11 Il s’agit du modèle de réforme sécuritaire développé par les Nations-Unies dans les pays post-confl (...)
  • 12 L’histoire de l’importation de la police de proximité au Burkina Faso montre l’importance des acteu (...)
  • 13 On verra plus loin que dans les deux pays, l’organisation du forum sur la sécurité n’obéît pas aux (...)

9Comme le souligne Kadidiatou Ali Gazibo (2017, 85), « dans cette configuration, l’État perd son monopole de ‘faiseur’ de paix et devient un acteur parmi tant d’autres »10. Dans les années 1990, la diffusion du concept de sécurité humaine a problématisé l’implication des citoyens dans la sécurité (Ganascia, 2012). Ce concept marque un changement paradigmatique (Hall, 1993), la sécurité cessant d’être stato-centrée et se focalisant sur le citoyen. Le modèle anglo-saxon de police de proximité et la réforme du secteur de la sécurité (RSS)11 ont eu le même effet sur la théorie de la sécurité (Saidou, 2019). Le transfert de ces concepts construits ailleurs obéît à un double impératif : répondre à l’insécurité par des politiques efficaces et capter l’aide internationale (Fresia et Lavigne Delville, 2018)12. Dans les discours officiels, les forums sur la sécurité au Niger et au Burkina Faso de 2017 se nourrissent de ces modèles. Si dans la pratique, l’usage de ces modèles s’écarte à certains égards des logiques observées dans les pays occidentaux, il n’en demeure pas moins qu’il ouvre un nouveau chantier sur la participation citoyenne13.

10Tout en étant liée à la sécurité en tant que politique substantielle, la participation citoyenne est analysée ici en tant qu’élément constitutif d’un processus d’élaboration de l’action publique. Elle relève ainsi des politiques institutionnelles, c’est-à-dire « l’ensemble des décisions et des activités publiques qui ont pour objet de garantir et d’améliorer le fonctionnement de l’appareil étatique » (Knoepfel et al, 2016, 115). On est ici en présence d’un changement dans la fabrique de l’action publique (Boussaguet, 2019 ; Aldrin et al, 2016). En la matière, les travaux les plus récents insistent sur la prise en compte de la longue durée (Pierson, 2004 ; Hoffler et al., 2010) et la pluralité des temporalités, permettant ainsi de dépasser « la dichotomie ‘changement marginal versus changement radical’ devenue courante dans l’analyse de l’action publique » (Palier et Surel, 2010, 397).

  • 14 Une telle approche repose sur une perspective historique que des auteurs comme Charles Tilly (2011, (...)

11Le présent article s’inspire de cette approche, plus précisément de la problématique proposée par Bruno Palier et ses collègues qui se caractérise par la prise en compte de la longue durée et l’analyse comparative (Palier et Surel, 2010). Une telle posture appelle une approche séquentielle, isolant les différentes temporalités du changement (Palier et Surel, 2010, 391 ; Cairney 2012, 41-43)14. La problématique est attentive au paradigme de l’extraversion, « […] qui insiste sur la fabrication et la captation d’une véritable rente de la dépendance comme matrice historique de l’inégalité, de la centralisation politique et des luttes sociales […] » (Bayart, 1999, 100). En clair, il s’agit de s’interroger sur les déterminants domestiques et exogènes de la participation citoyenne dans les politiques de sécurité.

  • 15 Selon Giovani Sartori (1994, 22–23), « l’important est de retenir que comparer, c’est à la fois ass (...)

12Plus globalement, cette recherche s’inscrit dans l’analyse comparative des politiques publiques (Hassenteufel, 2019 ; Gazibo et Jenson, 2015), notamment la comparaison binaire, visant à expliciter les dissemblances et les similitudes entre des cas présentant des « analogies fondamentales » (Gazibo 2002, 427-449)15. Suivant une approche longitudinale (Coman et al, 2016, 39), l’article examine la participation citoyenne dans la sécurité sous l’angle des temporalités longue, moyenne et courte (Palier et Surel, 2010, 394 ; Fontaine et Hassenteufel, 2002, 11 ; Cairney, 2012, 32-34), de 1960 à 2019. Il se focalise ainsi sur un processus de mise sur agenda, c’est-à-dire le processus par lequel les problèmes privés accèdent au statut de problème collectif (Garraud, 1990 ; Kingdon, 2003 ; Cobb et Elder, 1983 ; Maillard et Kübler, 2015 ; Lascoumes et Le Galès, 2012, 68). Il s’agit du « premier produit que l’analyste doit étudier quand il aborde empiriquement le cycle d’une politique publique » (Knoepfel et al, 2016, 137).

13L’analyse montre d’abord que la participation citoyenne fut « octroyée » et utilisée comme instrument de consolidation des régimes populistes des années 1960 à la fin des années 1980. Elle montre ensuite la prégnance de la « bonne gouvernance » dans l’institutionnalisation de la participation citoyenne, sous-tendue par une logique de réappropriation de la dépendance. Enfin, l’article met en lumière comment – face à la crise sécuritaire – la participation citoyenne devient, selon des mécanismes différents, un outil de légitimation des régimes politiques.

2. L’« octroi » de la participation sous les régimes populistes

14Une analyse sur le temps long permet de montrer que l’implication de la société civile dans les politiques de sécurité était une pratique privilégiée par les régimes autoritaires. Cette participation était « octroyée » et canalisée par les gouvernants selon une logique d’extraversion. Sa mise à l’agenda procède d’une double logique de neutralisation des concurrents politiques et de légitimation des régimes politiques.

2.1 La neutralisation des concurrents politiques

15Le populisme a marqué plusieurs régimes africains d’obédiences idéologiques diverses (Chazan et al, 1999 ; Young, 1982). Ce populisme se caractérise par l’ambition des dirigeants de libérer les citoyens de l’emprise de forces sociales dominantes. Selon Mamoudou Gazibo, il renvoie « […] au discours des pouvoirs qui mettent l’accent sur le ‘peuple’ et le ‘développement à la base’ et qui prétendent construire une ‘démocratie’ et le ‘bonheur pour le peuple » (Gazibo : 2006, 99). Le populisme a pris une posture militariste au Niger sous le régime du président Diori Hamani (1960–1974) et sous la révolution sankariste au Burkina Faso (1983–1987). Dans le contexte burkinabè, le populisme était une forme de résistance contre « l’impérialisme », alors que dans le cas du Niger, le recours à cette référence idéologique avait une visée conservatrice, l’objectif étant de maintenir la coopération avec la France.

16Au Niger, la volonté de neutraliser le principal parti d’opposition, l’Union démocratique nigérienne (UDN) Sawaba de Djibo Bakary, a conduit à la « constitution d’une milice privée, armée et structurée à l’image de l’armée nationale » (Mahamane, 2008, 46). En réponse à la lutte armée lancée par le Sawaba, le parti au pouvoir, le parti progressiste nigérien/Rassemblement démocratique africain (PPN/RDA), créa en effet au sein de sa section de jeunes la « Jeunesse pionnière » formée par les israéliens sur l’art militaire (Salifou, 2010, 133). Les jeunes ont d’abord été appelés à créer des « brigades de vigilance » contre les commandos du Sawaba (Salifou, 2010, 136).

  • 16 Du reste, le président Diori ne considérait pas l’armée comme une priorité. Le gouvernement a fixé (...)

17Constituée des meilleurs éléments de la « Jeunesse pionnière », la milice du parti prendra part aux défilés lors des fêtes nationales (Salifou, 2010, 133 ; Mahamane, 2008, 77)16. Le populisme nigérien a donc secrété une violence conservatrice. Cette stratégie était dictée par les alliances internationales du parti au pouvoir et peut ainsi être abordée sous le prisme de l’extraversion (Bayart, 1999). Bouter le Sawaba hors du territoire s’inscrivait dans la lutte anti-communiste. L’option pour une milice plutôt que d’une armée puissante s’expliquait par la volonté d’éviter l’émergence d’une élite militaire, jugée dangereuse pour le régime. Qui plus est, le Niger avait conclu un accord de défense en 1961 avec la France, faisant de celle-ci le garant de sa sécurité extérieure (Berghezan, 2016).

  • 17 En outre, le régime Compaoré va créer les brigades populaires de vigilance composées de civils et c (...)
  • 18 Depuis 2018, face au défi terroriste, des appels se font de plus en plus entendre au Burkina Faso p (...)

18Au Burkina Faso, dès l’accession au pouvoir du capitaine Thomas Sankara le 4 août 1983, les Comités de défense de la révolution (CDR) ont été installés avec des objectifs presque similaires. Principalement composés de jeunes, les CDR avaient pour mission de soutenir l’action du régime et son orientation « anti-impérialiste » (Kyelem de Tambéla, 2012, 130–134 ; Jaffré, 1989, 189–190). Les CDR furent remplacés après la fin du régime sankariste en 1987 par les Comités révolutionnaires (CR) sous le régime de Blaise Compaoré17. Avec le revirement diplomatique de ce régime dans les années 1990, la stratégie populiste a été abandonnée18.

  • 19 Entretien avec Thomas Dakouré, Ouagadougou, 4 avril 2018.
  • 20 Voir pour plus de détails, Kyelem de Tambéla (2012, 130–154).

19Aussi bien au Niger qu’au Burkina Faso, la participation citoyenne dans les politiques de sécurité était une réponse à l’insécurité politique. Elle visait à asseoir le régime en place et à neutraliser ses concurrents. Ces expériences avaient également en commun le fait d’armer les citoyens et de les affecter à des taches de sécurité habituellement réservées à des professionnels (policiers, militaires, etc.)19. Cependant, les missions des CDR étaient plus diversifiées20 que celles de la milice du PPN/RDA. En effet, les CDR étaient mobilisés certes pour la sécurité du régime sankariste, mais intervenaient dans divers secteurs tels que la santé et l’environnement. Par ailleurs, au Niger, le référentiel idéologique était plus ancré localement car la création de la milice du PPN/RDA était liée à un populisme endogène.

  • 21 Ce terme Samariya « qui renvoie à la jeunesse en haoussa (samari : ‘les jeunes’) désigne les associ (...)
  • 22 Djibo Bakary ne se définissait pas comme un communiste à cause de sa foi musulmane et a toujours dé (...)

20Très tôt, le PPN/RDA s’était appuyé sur des structures traditionnelles, les Samariya, pour asseoir son assise politique21, l’idée étant de « […] conduire, à terme, à l’émergence d’un pouvoir paysan, intégrant désormais un système décentralisé, participatif et remontant » (Idrissa, 2008, 165–165). L’objectif était d’arracher les paysans de l’emprise de la chefferie traditionnelle (Walraven, 2017, 68). Cette participation citoyenne avait donc ceci de paradoxal qu’elle visait la transformation sociale tout en s’inspirant des logiques du terroir. L’alliance « tactique » entre le RDA nigérien et le parti communiste français explique probablement ce paradoxe, illustrant l’effet des logiques externes sur les stratégies des acteurs22. Sous le régime Sankara, ces logiques d’extraversion étaient observables car le modèle des CDR était inspiré de l’idéologie communiste importée par le mouvement estudiantin (Guissou, 1995, 178). Le populisme avait un versant ‘civil’ qui s’est traduit par des pratiques consultatives.

2.2 La logique de légitimation des autoritarismes

  • 23 Cette approche politique du président Diori ne faisait pas l’unanimité au sein de son parti ; certa (...)

21En plus des pratiques participatives dictées par les bailleurs de fonds dans le cadre de la « bonne gouvernance », d’autres formes de participation ont été observées sur le temps long. Celles-ci obéissaient à des impératifs pragmatiques plutôt qu’à la volonté de capter l’aide internationale. Au Niger, dès le début des années 1960, le président Diori engage une politique de « promotion humaine et d’animation rurale » inspirée de l’expérience de Mamadou Dia au Sénégal (Lavigne Delville, 2015, 40)23. Il fait élaborer le Programme triennal de développement (1961–1963) et les Grandes options des perspectives décennales « qui vont servir de cadre à tous les autres programmes de développement que le gouvernement mettra en œuvre entre 1964 et 1974 » (Salifou, 2010, 97). La société civile fut consultée, même si « dans la réalité, la participation est souvent envisagée quand tout est déjà conçu » (Danda, 2013, 61).

  • 24 Sur le processus de mise en place de la Société de développement, voir Sanoussi Jackou (2000, 90–12 (...)

22Le régime du général Seyni Kountché (1974–1987), qui s’était engagé à rompre avec l’héritage de Diori Hamani, s’est paradoxalement inscrit dans la continuité. Cette continuité s’explique par la stratégie diplomatique du général Kountché  en faveur du non-alignement. L’international fut ainsi une ressource pour le régime militaire et une variable qui façonna son rapport à la société civile. En effet, sous ce régime, le modèle populiste se sophistique avec le projet de la Société de développement (Ake, 2000, 54–46 ; Zakari, 2016, 27–33). Il consiste à associer l’ensemble des couches de la société à la gouvernance du pays24. Selon Sanoussi Jackou (2000, 98), il s’agit alors d’une « idéologie d’authenticité, d’africanité, de spécificité et de nigérienité », même si le pays reste un gros consommateur d’aide internationale.

  • 25 Des panneaux géants étaient installés à Niamey avec des messages tels que « la sécurité n’a pas de (...)

23Les jeunes sont un des piliers du projet de Société de développement à travers les Samariya. Selon Kimba Idrissa, « le schéma d’organisation en Samariya n’a rien d’original. Djibo Bakary, leader du parti Sawaba, est le concepteur et l’initiateur de ce mode de gouvernance sous la colonisation » (Idrissa, 2008, 197). Le projet de société de Kountché que Pearl Robinson (1992) décrit comme un « corporatisme néo-traditionnel » découle donc de cet héritage (Idrissa, 2008, 198). Si avec Kountché, « la sécurité de l’État devient l’axe central de la politique nationale »25, le régime se gardera de confier des tâches militaires aux civils (Malam Issa, 2008,142).

24En effet, les Samariya furent impliqués dans la collecte du renseignement. Un véritable État policier fut érigé dans lequel les faits et gestes des citoyens étaient surveillés (Salifou, 2010, 238). En aucun moment, le régime n’a associé les civils dans les taches de sécurité classiques dévolues à la police et à l’armée. Autant les militaires percevaient les civils comme des alliés, autant ils s’en méfiaient, préférant les confiner à des taches strictement circonscrites. Au demeurant, « la participation recherchée à travers la société de développement ne concerne pas la sphère politique, mais se limite exclusivement au domaine économique et social » (Maidoka, 2008, 223). En outre, contrairement au régime sankariste qui s’est distingué par une politisation des « masses », le régime Kountché est resté pragmatique et hostile au discours idéologique. Il n’en demeure pas moins que les deux régimes s’étaient distingués par leur recours à la participation citoyenne dans l’action publique.

  • 26 Voir également MEF (2015, 12-15).

25C’est dans cette optique que le CNR lança en 1984 le Programme populaire de développement dont la sécurité fut un des axes majeurs (Guissou, 1995, 124)26. Si au Burkina Faso, le populisme date de la période révolutionnaire, sous la présidence de Maurice Yaméogo (1960–66), cette velléité s’est manifestée sporadiquement, lorsque ce dernier a instauré par décret le 28 juillet 1964, l’élection des chefs traditionnels par les habitants, pour affaiblir la chefferie (Palm, 2017, 82). Sous la présidence du général Sangoulé Lamizana (1966–1980), la société civile a été associée dans l’élaboration des politiques publiques, sans que le régime ne bascule dans le populisme.

  • 27 Il n’existait pas de véritable plan de développement économique et social, avant l’arrivée de l’arm (...)
  • 28 Sur le concept de référentiel, voir Pierre Muller (2000).

26Un « plan cadre » à vocation économique a été adopté pour la période 1967–197027. Une commission nationale de la planification fut créée avec des démembrements au niveau local et incluant la société civile (Lamizana, 1999, 142). Le régime n’a pas opté pour la militarisation de la société civile, sous réserve de la mobilisation partielle des réservistes pendant le conflit frontalier qui a opposé le Burkina Faso et le Mali entre 1974 et 1975 (Lamizana, 1999, 317). Le tournant des années 1990 marque l’émergence de la «  bonne gouvernance  », qui va affecter l’action publique sécuritaire28.

3. L’importation de la ‘bonne gouvernance’ ou l’instrumentalisation de la dépendance

27L’analyse sur la temporalité moyenne met en évidence l’instrumentalisation de la dépendance par la réappropriation de la « bonne gouvernance ». Cette politique institutionnelle, qui apparait comme « l’instrumentalisation de la contrainte externe » (Bayart, 1999, 101) par les acteurs, a induit selon les cas, tantôt une participation de crise, tantôt une participation routinière.

3.1 La participation de crise

  • 29 Dans un ouvrage publié sous la direction d’Alain Edouard Traoré, ministre de la communication de l’ (...)

28Une nouvelle forme de participation s’est banalisée au gré des crises socio-politiques (Van de Walle, 2009, 135-163). Cette participation de crise s’est manifestée selon deux modalités: soit, à leur corps défendant, les dirigeants ont recours à la participation citoyenne pour résorber des crises ; soit la société civile s’autosaisit de la sécurité face à la défaillance de l’État. La première modalité – qui a été dominante – relève d’une stratégie de conservation du pouvoir par la réappropriation de la « bonne gouvernance ». Elle participe de manière latente à la légitimation de la participation citoyenne. Cette stratégie de régulation fut utilisée chaque fois qu’une crise menaçait la stabilité des régimes. C’est ainsi par exemple que le régime Compaoré va ouvrir le dialogue avec la société civile à la suite de l’assassinat du journaliste Norbert Zongo en 1998 (Loada, 1999) et des mutineries de 2011 (Traoré, 2012)29. Les mobilisations qui ont caractérisé les transitions dans les années 1990 et après, relèvent de cette participation de crise (Gazibo, 2006,179-187). Dans la plupart des cas, les politiques de sécurité étaient abordées sans être au cœur des priorités. Pour l’essentiel, les débats portaient sur les réformes politiques et la justice transitionnelle.

  • 30 Cette réforme était un des piliers des accords de paix signés le 15 avril 1995 entre les rebelles e (...)

29Au Niger, les crises qui ont suscité la création de cadres de dialogue politique étaient liées aux coups d’États et aux rébellions armées (Zakari, 2016, 79-112). L’armée s’appuya sur les groupes d’auto-défense arabes et peulhs pour combattre les rebelles toubous et touaregs (Saidou, 2015). Ces rébellions ont également accéléré la décentralisation au Niger, une réforme majeure pour l’ancrage de la participation citoyenne (Hagberg, 2009)30 :« la participation semble être omniprésente dans les argumentaires et les prétextes discursivement développés pour soutenir la nécessité de décentraliser » (Danda, 2013, 53). Mamoudou Gazibo (2007) montre comment dans les années 2000, face à une société civile forte, le Niger a basculé dans une sorte de cogestion de la crise sécuritaire et des questions minières.

30En outre, lors des transitions issues des coups d’États au Niger, l’armée s’est toujours appuyée sur la participation citoyenne pour se légitimer (Saidou, 2018a). La participation citoyenne servait à rassurer les acteurs nationaux mais aussi les bailleurs de fonds et les organisations régionales quant à la volonté de l’armée à opérer une transition inclusive. Lors de la transition militaire de 2010, un Comité des textes fondamentaux composé d’experts civils a été chargé de rédiger l’avant-projet de la Constitution. Le texte proposé a été ensuite soumis à un organe plus large, le Conseil consultatif national (Gazibo, 2012). Cette participation citoyenne était toutefois encadrée par l’armée malgré son caractère inclusif (Tidjani Alou, 2014).

  • 31 Le Collège des Sages était une commission composée de personnalités morales créée par le gouverneme (...)
  • 32 Le terme Koglweogo (langue mooré)  signifie littéralement « protéger la brousse » (Burkina Faso, 20 (...)

31La participation de crise a concerné les enjeux sécuritaires. Par exemple, au Burkina Faso, la société civile s’est penché sur l’organisation de la sécurité présidentielle, comme en témoignent les rapports du Collège des sages31 en 1999 et de la Commission de la réconciliation nationale et des réformes (CRNR) en 2015. On peut également citer l’exemple des colloques organisés en 1999 et 2010 au Niger par les régimes de transition militaires sur le rôle de l’armée dans la démocratie (Dodo Boukary, 2005). Lorsque la participation de crise résulte de l’initiative de la société civile, elle révèle les faiblesses de l’État (Imorou, 2017) par l’émergence d’une « sécurité par le bas » (Bayart et al, 2019, 111-131 ; Gazibo, 2017, 94-97). C’est ainsi qu’on peut expliquer la prolifération de groupes d’autodéfense tels que les Koglweogo au Burkina Faso et les Yambanga au Niger (Gansonré, 2017 ; Quidelleur, 2017)32.

  • 33 Cette reconfiguration du secteur de la sécurité est analysée dans le cas français par Sébastian Roc (...)
  • 34 Une réforme de la police de proximité a été adoptée avec le décret 2016-1052 du 14 novembre 2016 po (...)

32Face à des forces de sécurité « inefficaces, démotivées et discréditées » (Abdelkarder, 2013, 38), les citoyens prennent en charge leur propre sécurité, conduisant à une « démonopolisation » de celle-ci33 (Abdelkader, 2013 ; Olivier de Sardan et al., 2010, 14-15). Le foisonnement des sociétés privées de sécurité et la régulation de la circulation routière par de simples citoyens dans les grandes villes relèvent de cette logique (Abdou, 2016). Au Burkina Faso, pour canaliser cette participation citoyenne, le gouvernement a lancé la police de proximité avec un premier plan d’action exécuté pour la période 2005–2009 (Saidou, 2019) 34. Plutôt qu’un rejet de l’État, l’action des « gens d’en bas » reflète une « demande d’État » insuffisamment assouvie (Bayart et al, 2019, 135). Parallèlement à la participation de crise émerge une participation de routine.

3.2 La participation routinière

  • 35 Augustin Loada souligne que sa diffusion « renouvelle incontestablement les politiques de coopérati (...)

33Les transitions des années 1990 ont boosté la participation citoyenne (Bayart et al, 2019, 122 ; Olivier de Sardan, 2015, 9-49). La « bonne gouvernance » s’est diffusée sous l’impulsion d’ « entrepreneurs de cause » internationaux et transnationaux (Lavigne Delville, 2018 ; Otayek, 2002). Ce transfert de politique publique s’est traduit par des réformes institutionnelles (Tidjani Alou, 2012b ; Cairney 2012, 244-243, Darbon et Crouzel, 2009, 87-89)35. Depuis lors, la chose publique, « n’est plus le monopole de l’État et des élites au pouvoir » (Gazibo, 2007, 17). Ainsi, au Niger par exemple, « la participation gagnait en tonalité au fur et à mesure que le pays se démocratisait » (Danda, 2013, 53). Le rôle de la société civile s’est accru dans toutes les politiques sectorielles (Coulibaly, 2013), induisant une érosion du monopole étatique (Chevallier, 2011).

  • 36 Les Nations Unies encouragent ces changements. Par exemple, la résolution 2250 du Conseil de sécuri (...)
  • 37 Elle a été adoptée par décret n° 2005-459/PRES/PM/MFPRE du 31 août 2005 portant sur l’adoption de l (...)

34Les principes de participation, de redevabilité et de transparence sont devenus omniprésents dans les discours et pratiques, y compris dans le secteur de la sécurité36. La société civile est sollicitée à toutes les phases du cycle de l’action publique (Lavigne Delville, 2015 ; Gazibo, 2007), augmentant son rôle de contre-pouvoir (Loada, 2001, 31). La participation citoyenne s’est donc institutionnalisée. Si cette « bonne gouvernance » procède de la volonté de capter la rente de l’aide internationale, elle a trouvé un terreau fertile avec l’héritage des populismes (Mayaki, 2018, 95-97 ; Benequista et Gavanta, 2012 ; Darbon, 2009). Au Burkina Faso, le président Compaoré a construit son hégémonie en capitalisant l’héritage sankariste dans le domaine de la participation citoyenne (Loada, 2010). Le Burkina Faso adopta en 1998 un plan de promotion de la bonne gouvernance (Loada, 2001, 43), puis en 2005 une politique de bonne gouvernance (Burkina Faso, 2005)37. Le Niger adopta en 2013 une politique de modernisation de l’État (HCME, 2013), résultant d’un processus entamé dans les années 1990.

  • 38 Il s’agit du décret n°2011-296/PRES/PM/MEF/MATD du 13 mai 2011 portant sur la création, les attribu (...)
  • 39 Ce processus devait permettre d’améliorer la qualité du référentiel de développement adopté en 2002 (...)
  • 40 Le PNDES et le PDES couvrent respectivement les périodes 2016–2020 et 2017–2021.

35Le Burkina Faso créa en 2011 un cadre formel de concertation entre l’État et la société civile38. Faisant partie intégrante des politiques de développement, la sécurité a été investie par la société civile devenue partie prenante légitime dans l’action publique. La sécurité était ainsi discutée lors des différentes phases de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’évaluation des politiques sectorielles. C’est dans ce sens qu’au Niger, la révision de la Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP)39 lancée en 2005 a donné lieu à un exercice participatif (Tidjani Alou, 2014, 143-146). Au Burkina Faso, depuis l’adoption du Cadre stratégique pour la lutte contre la pauvreté (CSLP) en 2000, et plus tard, de la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable 2011-2015 (SCADD), la société civile a participé aux côtés des autorités politico-administratives aux revues annuelles instituées à cet effet (MEF, 2015, 24-28). Cette démarche s’est poursuivie avec les politiques actuelles, le Plan national de développement économique et social (PNDES) au Burkina Faso et le Plan de développement économique et social (PDES) au Niger40.

  • 41 Dans les deux cas, les acteurs impliqués viennent de plusieurs horizons : ministères, société civil (...)
  • 42 Créée en 1994 sous l’appellation « Haut-commissariat à la restauration de la paix », cette institut (...)

36Plusieurs réseaux de politiques publiques dans le secteur de la sécurité ont été créés. On peut ainsi citer au Burkina Faso, l’exemple de deux processus de réforme sécuritaire lancés depuis 2018, l’un portant sur la stratégie de prévention et de lutte contre l’extrémisme violent, et l’autre sur la politique de sécurité nationale41. L’exemple des actions de la Haute autorité à la consolidation de la paix au Niger est une autre illustration de la manière dont l’État tente la cogestion de la sécurité avec les citoyens42. Si ces formes de participation peuvent être analysées sous le prisme d’une « légitimation de l’activité bureaucratique » (Danda, 2013, 116), elles banalisent l’implication du citoyen dans l’action publique liée à la sécurité. Cette participation s’est amplifiée avec la violence terroriste dans le Sahel.

4. Le transfert de politique publique dans le contexte de la lutte anti-terroriste

37L’analyse sous le prisme de la temporalité courte montre que la participation citoyenne dans la sécurité obéît à une logique de réappropriation d’un modèle international. Cette participation extravertie se concrétise par des logiques différentes. Au Niger, le parti au pouvoir anticipe en inscrivant la participation citoyenne dans son offre politique, tandis qu’au Burkina Faso, c’est l’intensité de la crise sécuritaire qui conduit les autorités à y recourir.

4.1 La participation citoyenne comme reflet de la crise programmatique

  • 43 Sur l’importance du périmètre d’un problème social, voir Knoepfel et al. (2016, 146).

38Depuis l’accession au pouvoir en fin 2015 du président Roch Marc Christian Kaboré, l’usage de la participation citoyenne se consolide, comme en témoigne la réforme constitutionnelle (Saidou, 2018b). L’explication de ce choix politique réside non seulement dans l’érosion de l’autorité de l’État renforcée par l’insurrection de 2014, mais aussi et surtout dans la faiblesse programmatique du parti au pouvoir. Avec l’intensité de la crise sécuritaire, le régime Kaboré a cherché son salut dans la « bonne gouvernance ». Depuis l’attaque terroriste du 15 janvier 2016 dans la capitale burkinabè, l’insécurité est devenue une menace « sans frontières »43. Le recours à la participation citoyenne par l’organisation du forum sur la sécurité de 2017 a été accéléré par l’existence d’opportunités internationales.

  • 44 L’UE finance en partenariat avec la Belgique un projet d’appui au renforcement de la sécurité intér (...)
  • 45 On peut citer par exemple les cas du Centre pour la gouvernance démocratique (CGD) et de l’Institut (...)
  • 46 Le G5 Sahel a lancé des réseaux d’acteurs locaux dénommés « plateformes » –l’une pour les jeunes, l (...)

39En effet, l’action des partenaires extérieurs a été déterminante dans ce basculement vers une collaboration avec la société civile. L’Union européenne (UE) a apporté un appui technique et financier substantiel à l’organisation du forum44. D’autres acteurs internationaux tels que les Nations Unies ont offert leur expertise et leur appui financier pour accompagner la réforme sécuritaire. Ces acteurs internationaux et transnationaux financent également des programmes sur la sécurité au profit de la société civile45. Une plateforme sur la RSS a été lancée le 31 janvier 2019 par des acteurs de la société civile burkinabè46. Ces acteurs nationaux agissent comme « courtiers de l’international » (Dezalay, 2004) de par leur double rôle d’agents locaux et transnationaux. Dans le fond, l’organisation du forum sur la sécurité selon une démarche citoyenne reflète l’incapacité du président Kaboré à engager des réformes profondes. Cette faiblesse programmatique explique pourquoi le forum n’a pas mis fin à la quasi inertie qui caractérise la gouvernance sécuritaire (Institut Free Afrik, 2018).

  • 47 Entretien avec Thomas Dakouré, Ouagadougou, 4 avril 2018.
  • 48 Une commission a été mise en place le 17 juin 2019 pour l’élaboration de la politique de sécurité n (...)
  • 49 Le plan stratégique (PSR 2018-2022) adopté en Conseil des ministres le 24 octobre 2017.
  • 50 Sur la cohérence des politiques publiques, voir Savard (2010 : 309-335) ; Maillard et Kübler, (2015 (...)

40Plusieurs questions brûlantes sont restées sans réponse à l’issue du forum47. La fonction du forum était d’identifier les pistes pour une réforme globale. Le forum ne s’inscrivait pas, comme au Niger, dans la mise en œuvre d’une vision définie en amont par les dirigeants politiques. Malgré cette pauvreté programmatique, le gouvernement a engagé l’élaboration de la politique de sécurité nationale selon le modèle de la RSS48. Ce processus s’ajoute à d’autres réformes déjà engagées telles que l’élaboration d’une stratégie de prévention et de lutte contre l’extrémisme violent, l’adoption d’un plan stratégique de réforme des forces armées49 et d’une police de proximité (Saidou, 2019). La démarche engagée pose un problème de cohérence qui témoigne d’un déficit de vision globale sur la doctrine sécuritaire50.

  • 51 Entretien à Niamey avec Abdoulaye Igodoé, le 17 septembre 2018.
  • 52 Voir Décret n° 2017-760/PRN/MISP/D/ACR du 29 septembre 2017 portant adoption du document de la Stra (...)

41Cette incohérence est le résultat de l’extraversion des politiques publiques, en l’occurrence, la tendance de l’État à privilégier l’aide internationale. La même logique s’observe au Niger où une stratégie de sécurité intérieure a été adoptée en septembre 2017 avec l’appui de l’UE et des Nations Unies51, alors que, selon le choix initial du gouvernement, cette stratégie devait découler de la politique de défense et de sécurité en cours d’élaboration52. Le rôle clé des acteurs internationaux dans la réforme sécuritaire attire donc l’attention sur le poids de la dépendance dans la fabrique des politiques publiques (Hassenteufel, 2019). Plus concrètement, le forum sur la sécurité au Burkina Faso montre comment l’international peut être un facteur de résilience d’un régime aux capacités programmatiques faibles. L’offre internationale se présente comme une ressource politique pour résister au défi sécuritaire et consolider la légitimité du régime, s’insérant de ce fait dans une logique d’extraversion.  Ici, la participation citoyenne camoufle le déficit programmatique des dirigeants.

42Les stratégies des entrepreneurs de transfert burkinabè reposent sur la volonté de capter l’aide internationale, mais aussi de consolider leur légitimité érodée par la crise sécuritaire. Ce cas concret de transfert de modèle montre qu’au-delà des logiques d’incitations sur lesquelles insistent les travaux en termes de diffusion ou de convergence (Hassenteufel, 2019, 464-474), la logique de légitimation politique apparait comme un déterminant décisif. Si l’action publique apparait comme le résultat d’un transfert (Delpeuch, 2008), elle a été « domestiquée » selon les logiques et intérêts des importateurs nationaux, confirmant ainsi les résultats de plusieurs travaux qui montrent que « […] les transferts d’actions publiques sont synonymes de transaction, de négociations et d’ajustements à géométries variables » (Darbon et Provini, 2018,19). C’est du reste ce que confirme le cas nigérien où l’adoption de la participation citoyenne s’est faite par anticipation.

4.2 Le transfert du modèle participatif : une stratégie d’anticipation programmatique

  • 53 Voir la communication du Colonel Barthélémy Simporé lors du forum national sur la sécurité au Burki (...)

43Contrairement au Burkina Faso, le Niger semble avoir une stratégie ‘souverainiste’, moins soumise aux prescriptions des partenaires extérieurs, et fondée sur une anticipation programmatique. En réalité, le président Mahamadou Issoufou s’est approprié le modèle international de réforme participative de la sécurité diffusé en Afrique par des acteurs internationaux tels que le Centre de contrôle démocratique des forces armées (DCAF) basé en Suisse53. Avec la crise sécuritaire, le modèle de la RSS a connu une large diffusion dans les États du Sahel (Bryden et N’Diaye, 2011 ; OIF, 2010). L’analyse comparative des programmes des présidents Kaboré et Issoufou sur le chapitre de la sécurité montre un contraste frappant. Les engagements vagues du président Kaboré contrastent avec ceux, relativement bien étoffés et concrets du président Issoufou (Kaboré, 2015 ; Issoufou, 2016).

  • 54 Le PDES 2017-2021 est le premier plan quinquennal de l’opérationnalisation de la Stratégie de Dével (...)
  • 55 Voir les éléments clé du PDES 2017-2021 notamment dans son sous-programme 9.1 relatif à l’améliorat (...)

44La vision sécuritaire du président Issoufou, décrite dans son « Programme de la Renaissance Acte II », illustre l’appropriation de la RSS: « la redéfinition et la mise en œuvre d’une politique de sécurité nationale tenant compte des dimensions politique, économique, psychologique et militaire » (Issoufou, 2016, 6). Le PDES54 qui résulte de ce programme donne des détails sur la stratégie ; il prévoit « l’élaboration de la Politique nationale de défense et de sécurité (SNDS) qui prendra en compte les risques et menaces intérieurs et extérieurs » et « le développement des actions d’analyse, de recherche et de soutien à la prise de décision »55.

  • 56 Comme le souligne Damien Deltenre, les politiques engagées par le président Issoufou à partir de 20 (...)
  • 57 Le CNESS a été créé par décret n°2015-013/PRN du 16 janvier 2015 et est rattaché au cabinet civil d (...)
  • 58 Le gouvernement burkinabè a adopté en Conseil des ministres le 11 octobre 2019 un décret portant cr (...)

45Le cadre stratégique de la gouvernance sécuritaire défini par le PDES fournit des éléments sur les politiques sectorielles telles que la stratégie de défense, la stratégie de gestion de frontières, etc. Au Niger, il s’agit d’enrichir une vision déjà articulée par le parti au pouvoir, tandis qu’au Burkina Faso, c’est le forum qui déclenche l’élaboration de celle-ci56. Le Niger a confié l’élaboration de la politique de sécurité au Centre national d’études stratégiques et de sécurité (CNESS)57. C’est dans ce sens que ce centre a organisé le forum sur la sécurité, alors que le forum burkinabè a été organisé par un comité ad hoc présidé par le ministre de la sécurité58.

  • 59 Le forum a enregistré 120 participants au Niger contre environ 600 au Burkina Faso. Voir Ministère (...)
  • 60 Il s’agit principalement des experts du projet PARSIB financé par l’UE, des experts des Nations Uni (...)

46Le CNESS a été la principale cheville ouvrière du forum et est en charge de la réforme sécuritaire en général59, alors qu’au Burkina Faso, les experts du projet d’appui à la sécurité intérieure au Burkina Faso (PARSIB) 60financé par l’UE, étaient en première ligne dans l’organisation du forum. Du reste, le Niger n’a pas autorisé la participation des experts étrangers à son forum qu’il a financé entièrement, tandis qu’au Burkina Faso, une part substantielle du budget a été financée par l’UE. Il ne s’agit pourtant pas d’une stratégie « souverainiste » de la part du Niger, étant l’un des États les plus engagés dans la coopération internationale sur la sécurité, comme en témoigne la présence des forces étrangères sur son sol (Berghezan, 2016).

  • 61 Le CNESS a publié récemment une étude sur les facteurs de radicalisation (CNESS, 2018).
  • 62 Il s’agit, entre autres, d’Abdoul Azizou Garda, doctorant en science politique et Conseiller au min (...)
  • 63 Entretien avec Abdoul Azizou Garba et Mohamed Abdou, Niamey, 2 mai 2018.

47La spécificité du Niger réside dans l’anticipation programmatique, c’est-à-dire le fait que le président Issoufou ait inscrit la participation citoyenne dans la réforme sécuritaire dans son offre politique (Garraud, 1990), capitalisant ainsi l’expérience de son premier mandat (Issoufou, 2011). Il a bénéficié de l’expertise du CNESS qui a pris part à l’élaboration du PDES (République du Niger, 2017)61. Au Burkina Faso par contre, le président Kaboré a hérité d’un appareil sécuritaire en crise, dont la capacité d’anticipation a été érodée. Le rôle du CNESS illustre l’effet structurant des institutions dans l’action publique sur lequel insiste le néo-institutionnalisme (Lecours, 2002). Pendant le premier mandat du président Issoufou, un groupe de chercheurs et de hauts fonctionnaires avait engagé la redynamisation de la Cellule d’études prospectives et d’analyse (CEPA) du Ministère des affaires étrangères62. Plutôt que de renforcer la CEPA, le processus a abouti à la création du CNESS63, rattaché à la présidence de la République.

  • 64 Il été promu en 2018 chef d’état-major général adjoint des forces armées. L’actuel directeur du CNE (...)
  • 65 Comme le montre l’approche néo-institutionnelle, l’une des caractéristiques des règles institutionn (...)
  • 66 En témoignent plusieurs conventions signées avec des organismes internationaux et plusieurs activit (...)
  • 67 CEDEAO, 2016, Cadre politique de la CEDEAO pour la gouvernance et la réforme du secteur de la sécur (...)
  • 68 Par exemple, sur la base d’un modèle défini en 2018 par le G5 Sahel, les Etats membres ont enclench (...)

48Son premier directeur, le général Ibra Boulama Issa64 était, à sa nomination, chef d’état-major particulier du président de la République. C’est ainsi qu’on peut expliquer l’ascension rapide du CNESS dans l’architecture sécuritaire malgré sa création récente65. Son approche participative dans la réforme sécuritaire n’est pas le résultat d’une volonté d’autonomie politique, comme ce fut le cas du régime sankariste. Si à ses débuts, le CNESS a eu cette velléité, il s’ouvre progressivement à la coopération internationale66. Le Niger n’échappe donc pas à la logique d’extraversion qui caractérise l’action publique dans les États sous régime d’aide. Du reste, un processus de « d’harmonisation transnationale » (Hassenteufel, 2019) s’observe avec la politique sécuritaire des organisations régionales telle que la Communauté économique des États d’Afrique de l’ouest (CEDEAO)67 et le G5 Sahel (Diarra, 2016)68.

5. Conclusion

49L’analyse de la participation citoyenne dans les politiques de sécurité permet d’observer sur le temps long un processus de changement dans la fabrique de l’action publique. Tout en étant extravertie, la participation citoyenne a revêtu des sens différents au gré des changements de régimes politiques et des stratégies des élites dirigeantes. Cela confirme l’idée selon laquelle « […] la fabrique de l’action publique n’est pas faite que de convergence et de mimétisme » (Darbon et Provini, 2018, 19). Au plan cognitif, la participation citoyenne dans les politiques de sécurité a été historiquement portée par trois logiques paradigmatiques. C’est d’abord la logique populiste, jusqu’à la fin des années 1980. Ce modèle de participation a servi à neutraliser l’opposition et à légitimer les régimes en place. Au Niger, cette stratégie populiste est marquée par sa constance historique. Des années 1960, elle a perduré sans discontinuer, jusqu’à la fin des années 1980. Par contre, au Burkina Faso, il faut attendre le régime sankariste dans les années 1980 pour voir émerger ce modèle.

50C’est ensuite le transfert de la « bonne gouvernance », à partir des années 1990, construite par des « communautés épistémiques » occidentales (Haas, 1989), et réappropriée par les acteurs locaux. Un ensemble de réformes mises en œuvre principalement depuis les années 2000 a accéléré l’ancrage de la participation citoyenne. C’est enfin le paradigme de la RSS dans le contexte de la lutte contre le terrorisme et s’inscrivant dans une temporalité courte. Les forums sur la sécurité de 2017, qui résultent de cette logique, augmentent l’intensité de participation citoyenne dans les politiques de sécurité. Cette évolution ne change pourtant pas le caractère extraverti de ces politiques, comme le montre la tutelle française sur le G5 Sahel, qui déclasse la CEDEAO dans la gestion de la sécurité régionale (Yabi, 2017). En effet, les paradigmes qui façonnent les politiques de sécurité s’élaborent toujours dans l’arène internationale à laquelle peu d’acteurs de la société civile ont accès. Gros consommateurs de l’aide internationale, l’État africain et sa société civile semblent condamnés à rester de gros importateurs de modèles étrangers, qu’ils se contentent de « domestiquer » selon leurs intérêts.

  • 69 Sur l’approche historique en science politique, voir Klein et Marmor (2011) et Tilly (2011).

51Ces faits mettent en évidence le lien très étroit entre politique étrangère, action publique et dynamique des régimes (Alden et Aran, 2017, 63-86). Car la participation citoyenne dans la gestion sécuritaire a presque toujours été façonnée par le rapport des États à l’international. Depuis les années 1960, elle a servi à consolider les régimes politiques en utilisant l’international comme ressource, et n’a presque jamais été pensée dans sa valeur intrinsèque. On peut ainsi affirmer avec Jean-François Bayart que « la gouvernance de l’Afrique saharo-occidentale est produite ‘par le bas’ autant que ‘par le haut’, et selon une logique ancestrale d’extraversion » (Bayart et al, 2019,100). Sur le terrain épistémologique, l’analyse de la trajectoire de ces deux pays fait ressortir la centralité de la dimension historique dans l’étude de l’action publique69. Ce détour par l’histoire corrobore le potentiel heuristique de l’approche combinant la longue durée et la comparaison, démarche déjà très ancrée dans les travaux des « pères fondateurs » des sciences sociales (Gazibo, 2018, 17-52).

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Notes

1 Sur les facteurs explicatifs de la crise sécuritaire, notamment le phénomène de radicalisation, voir l’étude du PNUD (2017).

2 Au Burkina Faso par exemple, ces appels à l’autodéfense se multiplient depuis 2018 dans le pays. En 2019, des citoyens ont lancé la résistance populaire dans la ville de Kongoussi. Ces initiatives sont soutenues par des citoyens fidèles à l’idéal de l’ancien président Thomas Sankara. Une réflexion sur le thème de la résistance populaire a été lancée lors de la commémoration de l’assassinat de Sankara en octobre 2019.

3 Les forums se sont tenus au Burkina du 24 au 26 octobre 2017 et au Niger du 6 au 8 décembre 2017.

4 Introduit en politiques publiques par Peter Hall (1993), le concept de paradigme s’inscrit dans l’analyse des politiques publiques sous le prisme des idées (Maillard et Kübler, 2015,170).

5 Certains politistes estiment que l’État et la société ne sont pas différenciés en Afrique (Chabal et Daloz, 1999, 34 ; Badie, 1992, 116-121 ; Diamond, 1994, 5-17).

6 Sherry R. Arnstein (1969) distingue trois types de participation : non-participation, participation symbolique et participation réelle.

7 Nous mettons ce terme entre “guillemets” en raison de son caractère normatif et son statut scientifique ambigu en science politique. Voir à ce propos, Guy Hermet (2005).

8 Voir également, Banque mondiale (1997), Loada (2001, 44), Cairney (2012, 157).

9 Selon Jacques Chevallier  « la démocratie participative ne saurait être d’abord considérée comme un substitut à la démocratie représentative : il ne s’agit pas d’un modèle alternatif. Les dispositifs participatifs viennent se greffer sur les mécanismes représentatifs ; ils ne remettent pas en cause le pouvoir des représentants » (Chevalier, 2005, 219).

10 Certains auteurs trouvent ce point de vue exagéré et montrent que l’État reste malgré le maître du jeu, notamment B. Guy Peters et Jon Pierre (2006, 219) : “The state and its institutions have been changing, but they remain viable actors in making and implementing policy, and in governance taken generally”.

11 Il s’agit du modèle de réforme sécuritaire développé par les Nations-Unies dans les pays post-conflit. Ce modèle s’inspire du paradigme de la sécurité humaine et privilégie une démarche participative. Voir Bryden et N’Diaye (2011).

12 L’histoire de l’importation de la police de proximité au Burkina Faso montre l’importance des acteurs locaux comme importateurs. Des fonctionnaires de police, après un voyage d’études en 1993 au Canada, se sont approprié ce modèle et travaillé à son adoption à travers des réformes à petits pas. Le cas de Thomas Dakouré, contrôleur général de police– aujourd’hui à la retraite– et un des acteurs les plus influents, est éloquent à ce propos. Voir Saidou (2019, 105–108).

13 On verra plus loin que dans les deux pays, l’organisation du forum sur la sécurité n’obéît pas aux mêmes logiques.

14 Une telle approche repose sur une perspective historique que des auteurs comme Charles Tilly (2011, 521–540) considèrent indispensable pour la science politique.

15 Selon Giovani Sartori (1994, 22–23), « l’important est de retenir que comparer, c’est à la fois assimiler et différencier par rapport à un critère ».

16 Du reste, le président Diori ne considérait pas l’armée comme une priorité. Le gouvernement a fixé le 18 juin 1960 les grandes orientations du développement et n’a pas évoqué l’armée (Mahamane, 2008, 53).

17 En outre, le régime Compaoré va créer les brigades populaires de vigilance composées de civils et chargées de participer aux tâches de sécurité dans les villes. Voir Oulon (2018, 65–67).

18 Depuis 2018, face au défi terroriste, des appels se font de plus en plus entendre au Burkina Faso pour un retour à la résistance populaire inspirée de l’expérience du régime sankariste. Voir à ce propos l’interview accordée par Pierre Ouédraogo (2019), responsable des CDR sous le régime sankariste, à Radio France International (RFI), http://www.rfi.fr/emission/20191015-burkina-contre-jihadistes-resistance-populaire-sankara-pierre-ouedraogo (consulté le 20 octobre 2019). En octobre 2019, dans la ville de Kongoussi, des citoyens ont annoncé la création d’un « mouvement de résistance du Bam ».

19 Entretien avec Thomas Dakouré, Ouagadougou, 4 avril 2018.

20 Voir pour plus de détails, Kyelem de Tambéla (2012, 130–154).

21 Ce terme Samariya « qui renvoie à la jeunesse en haoussa (samari : ‘les jeunes’) désigne les associations traditionnelles de jeunes au sein desquelles jeunes gens et jeunes filles étaient organisés, de façon séparée, en groupes d’animation, de divertissement et de travaux collectifs » (Walraven, 2017, 68). Voir également Bakary (1992, 94–97).

22 Djibo Bakary ne se définissait pas comme un communiste à cause de sa foi musulmane et a toujours défendu l’idée que l’alliance avec les communistes était simplement ‘tactique’ (Walraven, 2017, 87).

23 Cette approche politique du président Diori ne faisait pas l’unanimité au sein de son parti ; certains membres y voyaient le risque que l’émergence d’un pouvoir paysan soit une menace pour l’hégémonie du parti (Lavigne Delville, 2015, 40).

24 Sur le processus de mise en place de la Société de développement, voir Sanoussi Jackou (2000, 90–129). Comme le montrent Mamoudou Gazibo et Céline Thiriot (2009, 29–31), la culture africaine a été un des instruments de légitimation des autoritarismes africains.

25 Des panneaux géants étaient installés à Niamey avec des messages tels que « la sécurité n’a pas de prix », « il n’y a pas de développement sans sécurité » (Malam Issa, 2008, 142).

26 Voir également MEF (2015, 12-15).

27 Il n’existait pas de véritable plan de développement économique et social, avant l’arrivée de l’armée. Un plan quinquennal 1963–1967 avait été rejeté, et un plan intérimaire de 2 ans (1966–1967) avait été peu appliqué (Lamizana, 1999, 141).

28 Sur le concept de référentiel, voir Pierre Muller (2000).

29 Dans un ouvrage publié sous la direction d’Alain Edouard Traoré, ministre de la communication de l’époque, le gouvernement retrace les séquences de la crise et présente les différentes mesures apportées en guise de solutions (Traoré, 2012).

30 Cette réforme était un des piliers des accords de paix signés le 15 avril 1995 entre les rebelles et le gouvernement (Saidou, 2014).

31 Le Collège des Sages était une commission composée de personnalités morales créée par le gouvernement pendant la crise consécutive à l’assassinat du journaliste Norbert Zongo (Collège des Sages, 1999, 6).

32 Le terme Koglweogo (langue mooré)  signifie littéralement « protéger la brousse » (Burkina Faso, 2010, 18). Le terme Yambanga quant à lui vient de la langue haoussa, et signifie approximativement « les vigiles ».

33 Cette reconfiguration du secteur de la sécurité est analysée dans le cas français par Sébastian Roché (2004).

34 Une réforme de la police de proximité a été adoptée avec le décret 2016-1052 du 14 novembre 2016 portant modalités de participation des populations à la mise en œuvre de la police de proximité.

35 Augustin Loada souligne que sa diffusion « renouvelle incontestablement les politiques de coopération administrative et marque l’irruption de nouveaux offreurs de modèles institutionnels dans un espace jusque-là tourné quasi exclusivement vers le modèle de l’ancienne métropole » (Loada, 2001, 43).

36 Les Nations Unies encouragent ces changements. Par exemple, la résolution 2250 du Conseil de sécurité du 9 décembre 2015 sur les jeunes, la paix et la sécurité reconnait le rôle central de la jeunesse en matière de paix et de sécurité et recommande aux États d’en faire des partenaires stratégiques (Simpson, 2018).

37 Elle a été adoptée par décret n° 2005-459/PRES/PM/MFPRE du 31 août 2005 portant sur l’adoption de la politique nationale de bonne gouvernance pour la période 2005-2015. Elle a été évaluée en 2015 et une nouvelle politique a été adoptée pour la période 2017-2026.

38 Il s’agit du décret n°2011-296/PRES/PM/MEF/MATD du 13 mai 2011 portant sur la création, les attributions, les organisations et le fonctionnement d’un cadre de concertation entre l’État et les ONG/associations de développement.

39 Ce processus devait permettre d’améliorer la qualité du référentiel de développement adopté en 2002, le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP).

40 Le PNDES et le PDES couvrent respectivement les périodes 2016–2020 et 2017–2021.

41 Dans les deux cas, les acteurs impliqués viennent de plusieurs horizons : ministères, société civile, organisations de jeunes, enseignants-chercheurs, partenaires techniques et financiers, etc. Voir par exemple la composition du comité de pilotage de la stratégie de prévention et de lutte contre l’extrémisme violent (MATD, 2018).

42 Créée en 1994 sous l’appellation « Haut-commissariat à la restauration de la paix », cette institution était chargée de la mise en œuvre des accords de paix signés entre le gouvernement et les rebelles touaregs et toubous. Depuis quelques années, ses missions ont changé : elle s’investit principalement dans la prévention des conflits par des actions de dialogue avec les populations locales.

43 Sur l’importance du périmètre d’un problème social, voir Knoepfel et al. (2016, 146).

44 L’UE finance en partenariat avec la Belgique un projet d’appui au renforcement de la sécurité intérieure au Burkina Faso (PARSIB) qui a été adopté 2016. On retrouve ce même processus avec la mission ECAP Sahel Niger, financée par l’UE et qui a appuyé l’élaboration de la stratégie nationale de sécurité intérieure en 2017.

45 On peut citer par exemple les cas du Centre pour la gouvernance démocratique (CGD) et de l’Institut Free Afrik, qui bénéficient de l’appui de divers partenaires occidentaux.

46 Le G5 Sahel a lancé des réseaux d’acteurs locaux dénommés « plateformes » –l’une pour les jeunes, l’autre pour les femmes pour soutenir ses actions dans la région.

47 Entretien avec Thomas Dakouré, Ouagadougou, 4 avril 2018.

48 Une commission a été mise en place le 17 juin 2019 pour l’élaboration de la politique de sécurité nationale. Voir décret n°2018-1161 du 19 décembre 2018 portant création, composition, attributions et fonctionnement d’une commission d’élaboration de Politique de Défense et de Sécurité Nationale.

49 Le plan stratégique (PSR 2018-2022) adopté en Conseil des ministres le 24 octobre 2017.

50 Sur la cohérence des politiques publiques, voir Savard (2010 : 309-335) ; Maillard et Kübler, (2015 : 11).

51 Entretien à Niamey avec Abdoulaye Igodoé, le 17 septembre 2018.

52 Voir Décret n° 2017-760/PRN/MISP/D/ACR du 29 septembre 2017 portant adoption du document de la Stratégie Nationale de Sécurité Intérieure. Le Niger a également lancé en novembre 2018 avec l’appui de l’USAID le processus d’élaboration de la stratégie nationale de prévention de la radicalisation et de lutte contre l’extrémisme violent.

53 Voir la communication du Colonel Barthélémy Simporé lors du forum national sur la sécurité au Burkina Faso (Simporé, 2017).

54 Le PDES 2017-2021 est le premier plan quinquennal de l’opérationnalisation de la Stratégie de Développement Durable et de Croissance Inclusive (SDDCI) Niger 2035 adoptée par le Gouvernement le 9 mai 2017 » (PDES 2017-2021).

55 Voir les éléments clé du PDES 2017-2021 notamment dans son sous-programme 9.1 relatif à l’amélioration du cadre stratégique de la gouvernance sécuritaire  (République du Niger: 140)

56 Comme le souligne Damien Deltenre, les politiques engagées par le président Issoufou à partir de 2011 révèlent une vision sur le long terme (Deltenre, 2013, 18).

57 Le CNESS a été créé par décret n°2015-013/PRN du 16 janvier 2015 et est rattaché au cabinet civil du président de la République. L’élaboration de la politique nationale de défense et de sécurité s’inscrit dans son plan d’action stratégique 2017-2019.

58 Le gouvernement burkinabè a adopté en Conseil des ministres le 11 octobre 2019 un décret portant création d’un centre national d’études stratégiques en défense et sécurité. Un centre portant la même dénomination a été lancé en 2016 par le colonel Auguste Denise Barry, ancien ministre de la sécurité sous le régime de transition de 2015. Les activités de ce centre se sont arrêtées avec l’arrestation de son fondateur le 29 décembre 2017, accusé de déstabilisation du régime Kaboré.

59 Le forum a enregistré 120 participants au Niger contre environ 600 au Burkina Faso. Voir Ministère de la sécurité (2018, 8).

60 Il s’agit principalement des experts du projet PARSIB financé par l’UE, des experts des Nations Unies, du directeur de l’Académie de police et de quelques enseignants-chercheurs dont l’auteur de ces lignes.

61 Le CNESS a publié récemment une étude sur les facteurs de radicalisation (CNESS, 2018).

62 Il s’agit, entre autres, d’Abdoul Azizou Garda, doctorant en science politique et Conseiller au ministère des affaires étrangères, du Dr Hassane Souley, haut fonctionnaire du même ministère, du Dr Mohamed Abdoulaye, Directeur de cabinet du ministre, du Pr Mahaman Tidjani Alou et du Dr Illa Ahmet, tous deux enseignant-chercheurs et conseillers à la présidence de la République.

63 Entretien avec Abdoul Azizou Garba et Mohamed Abdou, Niamey, 2 mai 2018.

64 Il été promu en 2018 chef d’état-major général adjoint des forces armées. L’actuel directeur du CNESS est le colonel Seidou Magagi Mahamadou.

65 Comme le montre l’approche néo-institutionnelle, l’une des caractéristiques des règles institutionnelles est de fournir un accès inégal aux arènes décisionnelles (Knoepfel et al, 2016, 102).

66 En témoignent plusieurs conventions signées avec des organismes internationaux et plusieurs activités conjointement organisées avec des fondations telles que Konrad Adenauer Stiftung (KAS).

67 CEDEAO, 2016, Cadre politique de la CEDEAO pour la gouvernance et la réforme du secteur de la sécurité, http://www.ecowas.int/wp-content/uploads/2018/08/ecowas-policy-framework-on-ssrg-french-adopted.pdf (consulté le 12 janvier 2019).

68 Par exemple, sur la base d’un modèle défini en 2018 par le G5 Sahel, les Etats membres ont enclenché un processus d’élaboration des stratégies nationales de prévention et de lutte contre l’extrémisme violent.

69 Sur l’approche historique en science politique, voir Klein et Marmor (2011) et Tilly (2011).

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Abdoul Karim Saidou, « La participation citoyenne dans les politiques publiques de sécurité en Afrique : analyse comparative des exemples du Burkina Faso et du Niger », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 11.1 | 2019, Online since 05 November 2019, connection on 11 November 2019. URL : http://journals.openedition.org/poldev/3209 ; DOI : 10.4000/poldev.3209

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Abdoul Karim Saidou

Abdoul Karim Saidou est maître-assistant en science politique à l’Université Ouaga 2 (Burkina Faso).

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