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La huella hidrocarburífera de China en América Latina y África

Patricia I. Vasquez
This article is a translation of:
China’s Oil and Gas Footprint in Latin America and Africa

Abstract

Las extensas reservas de hidrocarburos de América Latina y África, y la creciente demanda de petróleo por parte de China podrían ser de mutuo beneficio. En las primeras décadas del siglo XXI, empresas petroleras estatales chinas comenzaron a adquirir importantes áreas en zonas productoras de ambos continentes. Al mismo tiempo, bancos estatales de China prestaban miles de millones de dólares a países productores de petróleo en América Latina y África a cambio de petróleo. Los contratos petroleros sucesivos de China con países con antecedentes de desempeño deficiente en términos de gobernanza hidrocarburífera han sido muy criticados y se citan a veces como una confirmación de los intereses más amplios de expansión geopolítica de Beijing. El presente artículo sostiene que aún no se cuenta con elementos suficientes para afirmar la veracidad de tal afirmación. Existen, en cambio, abundantes ejemplos de problemas de gobernanza en los países petroleros con los que China colabora en América Latina y África. La autora analiza con especial atención el bajo desempeño que revelan tres indicadores en materia de gobernanza –la transparencia, la responsabilidad, y la corrupción– en la relación entre China, y los países petroleros de América Latina y África. Para la autora corresponde en especial a los países anfitriones asumir la tarea, pendiente desde hace tiempo, de hacer frente a esas deficiencias, a fin de beneficiarse plenamente de una relación petrolera con China que podría abrir grandes perspectivas.

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Full text

La autora agradece a los dos colegas anónimos que revisaron este texto por sus valiosos comentarios.

1. Introducción

1En las últimas dos décadas, China ha sido el ángel guardián de los países productores de hidrocarburos de América Latina y África. Los bancos de desarrollo chinos prestaron miles de millones de dólares a países productores de petróleo en un momento en a éstos les resultaba difícil acceder a fuentes alternativas de financiación. Las empresas petroleras nacionales chinas (EPNC) invirtieron masivamente en ambas regiones aún cuando otros inversores decidieron guardar distancia debido a los bajos precios del petróleo, a las elevadas primas de riesgo de los países anfitriones, o como consecuencia de la crisis financiera mundial de 2008. Así comenzó a desarrollarse lo que parecería ser una relación de beneficio mutuo. América Latina y África poseían lo que China necesitaba –reservas de petróleo y gas–, al tiempo que Beijing, con enormes superávits de caja, ofrecía financiación e inversiones a países petroleros con problemas de liquidez en estas dos regiones.

2Sin embargo, algunos aspectos de esta relación dan la voz de alarma. Existe preocupación en la comunidad internacional en cuanto a la falta de transparencia y de rendición de cuentas en general que parece caracterizar a un gran número de acuerdos petrolíferos de préstamo e inversión entre China y América Latina o África. Esto se torna especialmente problemático en aquellos casos en que el país anfitrión tiene un historial de corrupción endémica que fácilmente puede dar cabida a la falta de transparencia y a una rendición de cuentas deficiente.

3En el presente ensayo se examinan algunos de los beneficios y dificultades de las inversiones extranjeras directas (IED) y de los préstamos en el sector de los hidrocarburos que China ha realizado en países latinoamericanos y africanos desde el año 2000. En este examen se ponen de relieve dos cuestiones principales: 1) que en América Latina y África los mecanismos de rendición de cuentas de los prestamistas e inversores chinos generalmente son demasiado débiles o inexistentes, y 2) que con frecuencia ni los países anfitriones ni las empresas e instituciones crediticias chinas cuentan con garantías fehacientes de que las inversiones y los préstamos se ajustan a lineamientos de gobernanza sólidos.

  • 1 Las bases de datos consultadas son la Initiativa China Global (GCI) del Centro de Política Global d (...)

4El análisis de estos temas no es sencillo ya que, salvo unas pocas excepciones, ni China ni los países anfitriones publican regularmente datos oficiales acerca de las IED y los préstamos chinos. La información existente consiste principalmente en anuncios realizados por funcionarios públicos o notas de prensa que no siempre son exactos. El conjunto de los análisis contenidos en este estudio se fundamentan en algunas de las bases de datos más fiables de las que se dispone actualmente.1 No obstante, dada la dificultad para acceder a información oficial fiable, las cifras de este informe deben considerarse solamente como tendencias y no como datos absolutos.

2. El crecimiento económico de China y su necesidad de seguridad petrolera y gasífera.

5El producto interno bruto (PIB) chino creció en promedio un sorprendente 9,5 % anual en la primera década del siglo XXI y aunque a partir de 2012 ese crecimiento se contrajo ligeramente, en 2018 todavía alcanzaba un 6,5 % (Banco Mundial (El), 2019). Tasas de crecimiento tan impresionantes significaron una mayor demanda de energía. Hacia el año 2011, China se había transformado en el mayor consumidor de energía del mundo (EIA, 2015).

6Mientras que el consumo de petróleo de China se disparaba, su producción quedaba rezagada. De manera análoga, la producción de gas natural se mantuvo por debajo del consumo en ese mismo período (ver Figura 1).

Figura 1.1. China: comparación entre producción y consumo de petróleo, y entre producción y consumo de gas natural.

Fuente: la autora, con datos del BP Statistical Review of World Energy (BP, 2018).

Figura 1.2. China: comparación entre producción y consumo de petróleo, y entre producción y consumo de gas natural.

Fuente: la autora, con datos del Statistical Review of World Energy de BP (BP, 2018).

7A fin de compensar la brecha entre producción y consumo, China comenzó a apoyarse cada vez más en importaciones, superando en 2014 a EE. UU. como mayor importador de petróleo mundial (Administración de Información sobre la Energía de los Estados Unidos, 2014). Ese año, las importaciones chinas de petróleo alcanzaron los 6,2 millones de barriles por día (bpd), mientras que su producción interna fue inferior: 4,8 millones de bpd. El Medio Oriente fue la principal fuente de exportaciones de crudo a China (52 % del total) en 2014, seguido de África (22 %), Rusia y los ex-Estados de la Unión Soviética (13 %), y con América Latina en cuarto lugar (11 %) (Administración de Información sobre la Energía de los Estados Unidos, 2015) (ver Figura 2). Arabia Saudita y Angola fueron las principales fuentes de petróleo importado de China en 2014, representando juntas un 29 % del total.

Figura 2. China: importaciones de petróleo en 2014, por región.

Figura 2. China: importaciones de petróleo en 2014, por región.

Fuente: recopilación de la autora con datos de la EIA de los EE. UU. (Administración de Información sobre la Energía, 2015).

8En el período 2000-2017 la demanda china de energía se mantuvo estable y sus importaciones de petróleo se dispararon (Figura 3), tendencia que se espera que continúe al menos hasta 2035, año en que según las previsiones, China podría importar cerca de 15,6 millones de bpd de petróleo, en lugar de los 9,2 millones importados en 2016 (EIA, 2014). Después de ello es muy probable que la demanda china de petróleo disminuya, principalmente como consecuencia de la transición del país de los vehículos a gasolina y diésel a los sistemas de transporte eléctricos y a gas natural, a efectos de combatir la contaminación. China cuenta con una de las normativas más exigentes del mundo en materia de rendimiento y emisiones de combustible.

Figura 3. China: importaciones de petróleo 2000-2017.

Fuente: recopilación de la autora con datos del Review of World Energy de 2018 de BP (BP, 2018).

9En lo referente al gas natural, en 2016 China produjo 13 mil millones de pies cúbicos por día, cifra equivalente a 64 % de la demanda interna (EIA, 2017a, 2017b). La demanda restante fue satisfecha gracias a importaciones a través de gasoductos de Asia Central y Myanmar (lo que representa cerca de 52 % de las importaciones totales hacia China), como asimismo en forma de gas natural licuado de distintos proveedores (EIA, 2014). Se espera que en los próximos años Rusia comience a abastecer a China con gas natural, una vez que se concluya la construcción actual de un gasoducto proveniente de Siberia oriental.

10A principios de la primera década del siglo XXI, China inauguró su estrategia conocida como Going Out, que consiste en incitar a empresas estatales de distintos sectores económicos a presentarse a licitaciones y a crear empresas conjuntas en el exterior (Brautigam, 2009). La estrategia del Going Out fue la consolidación de una perspectiva que venía gestándose en el país asiático desde hace décadas. En el caso de los hidrocarburos, las autoridades chinas se dieron cuenta que a la larga la brecha interna entre consumo y producción no sería viable y, por tal motivo, la búsqueda de nuevas fuentes de petróleo y gas en el exterior pasó a ser una prioridad esencial. Tras el lanzamiento del Going Out, las empresas petroleras estatales chinas emprendieron una agresiva campaña para adquirir superficies petroleras y gasíferas en el extranjero. En lo que respecta a África y América Latina, esta nueva estrategia de China produjo la consolidación y la expansión de las operaciones de empresas de petróleo y gas chinas que se habían iniciado de forma exploratoria a mediados de la década de los 90 (Xu, 2017).

11En los últimos años, los cambios significativos ocurridos en los mercados mundiales del petróleo y gas generaron una oportunidad para la estrategia china del Going Out. El descubrimiento de importantes depósitos de petróleo y gas de esquisto en EE. UU. en la última década, han acercado más que nunca a ese país a la autosuficiencia y es probable que pase a ser un exportador neto hacia 2026 (EIA, 2017a). La reducción de la demanda por parte de EE. UU. ya ha afectado negativamente las importaciones tradicionales a ese país, provenientes de América Latina y África. Por el momento, Venezuela, México y Colombia siguen estando entre los cinco primeros proveedores de petróleo da los EE. UU., mientras que Nigeria, Angola, Chad y Argelia se mantienen entre los primeros quince. No obstante, a excepción de Colombia, cuyas exportaciones de petróleo a EE. UU. se mantuvieron relativamente estables en el período 2000-2015, el comercio hidrocarburífero con los demás países mencionados ha registrado una caída importante en ese mismo período (Figura 4). En el caso de Venezuela, los trastornos de las exportaciones en los últimos años no sólo han estado condicionados por la reducción de las importaciones estadounidenses, sino que son también el resultado de las serias dificultades políticas y económicas internas que enfrenta ese país sudamericano.

Figura 4. Importaciones de petróleo de EE. UU., por país de origen.

Figura 4. Importaciones de petróleo de EE. UU., por país de origen.

Fuente: EIA, 2019a

12China se ha ido posicionando paulatinamente de modo de ofrecer un mercado alternativo a las exportaciones de esos países. La desaceleración económica mundial de 2007-2008 y los bajos precios internacionales del petróleo obligó a las empresas petroleras internacionales a realizar importantes reducciones de costos, que resultaron en la venta de activos a muy bajo precio y en el congelamiento de nuevas inversiones en el exterior, situación ésta que contribuyó a la expansión petrolera reciente de China en el extranjero. . De repente, era posible adquirir zonas petroleras y de gas promisorias en América Latina y África a precios competitivos y China aprovechó estas oportunidades sin pérdida de tiempo (Arriagada et al., 2014; Dollar, 2016).

13A fin de conseguir sus objetivos, China surgió con propuestas polifacéticas para atraer alos países productores. Las propuestasprometían inversiones, préstamos, la apertura de nuevas vías comerciales, y/o acuerdos políticos, a cambio de la expansión de la frontera hidrocarburífera china. Un mecanismo que se empleó a menudo consiste en que las empresas petroleras estatales chinas formen asociaciones con firmas petroleras estatales de los países anfitriones, a veces a cambio de préstamos por parte de los bancos estatales chinos. Estos acuerdos, generalmente complejos, están típicamente sostenidos por intensos esfuerzos diplomáticos por parte de China, y se caracterizan por altos niveles de opacidad.

3. China desembarca en América Latina2 y África

  • 2 Los datos relativos a América Latina se basan en gran medida en el trabajo de Vásquez (2018).
  • 3 Venezuela posee las mayores reservas petroleras comprobadas del mundo.

14América Latina y África poseen gran cantidad de reservas de petróleo y gas aún no explotadas. Las cifras más recientes muestran que África posee 128 mil millones de barriles de reservas comprobadas de petróleo, y América Latina cuenta con 302.809 mil millones, de los que cerca de 90 % se encuentran en Venezuela3 (Organización de Países Exportadores de Petróleo, 2018). Las reservas comprobadas de petróleo chinas, en cambio, son considerablemente inferiores, alrededor de 24.600 millones de barriles en 2014 (EIA, 2015). Las posibilidades para un intercambio de mutuo beneficio están dadas y China no ha perdido el tiempo.

  • 4 Entre los fondos de inversión sino-latinoamericanos se cuentan el Fondo de Cooperación Industrial C (...)

15Las empresas y bancos de origen chino comenzaron a inyectar grandes cantidades decapital en determinados países latinoamericanos y africanos a cambio de acceso a sus reservas petroleras. La presencia financiera china en los países productores se observó principalmente de dos formas: 1) como inversiones extranjeras directas (IED) expresadas en el surgimiento de fusiones, adquisiciones, joint ventures, y proyectos de inversión completamente nuevos; y 2) a través del otorgamiento de préstamos y líneas de crédito a los gobiernos de los países productores de petróleo a cambio de pagos futuros en petróleo. China estableció asimismo fondos de desarrollo bilaterales y regionales, y en algunos casos, los bancos comerciales chinos otorgaron líneas de crédito menores a países como Brasil y Ecuador. En América Latina estos fondos ascendían a unos 37.400 millones de dólares4 y en África, a 22 mil millones de dólares (Gallagher et al, 2016).

  • 5 Entre las empresas chinas de servicios e ingeniería petrolera con operaciones en Latinoamérica se e (...)

16La presente sección se centrará en las IED de China vinculadas con el petróleo y el gas, así como en los préstamos otorgados por sus bancos estatales. Las IED chinas en petrolero y gas estuvieron dominadas por tres EPNC: ): la Corporación Nacional de Petróleo de China (CNPC), Sinopec y la China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), con el apoyo de empresas chinas de servicios petroleros e ingeniería.5 La concesión de préstamos se canalizó principalmente a través de dos bancos estatales chinos –el Banco de Desarrollo de China (BDC) y el Banco de Exportación e Importación de China (China EximBank)– y, en menor medida, a través de un puñado de instituciones crediticias comerciales.

3.1 Visión general de las IED chinas en el sector petrolero y de gas de América Latina y África6

  • 6 Debido a la dificultad de acceso a datos fiables relativos a las IED chinas, las cifras utilizadas (...)

17Durante un período aproximado de siete años que se inició a mediados de la primera década del milenio, las EPNC invirtieron fuertemente en estas dos regiones, ya sea mediante la adquisición de activos de petróleo y gas, de su incorporación a joint ventures con empresas locales con el fin de desarrollar áreas específicas, o de la financiación de proyectos de desarrollo. . Hacia 2014, el ritmo de inversión de China en petróleo y gas en el exterior se había reducido, en parte por efecto de una caída en el precio internacional del petróleo. Otro factor clave que contribuyó a esadesaceleración fue una campaña enérgica contra la corrupción que se llevó a cabo dentro del país asiático y que puso a las empresas petroleras chinas en el centro de la tormenta, e hizo tambalear sus inversiones en el extranjero por temor a que éstas pudieran atraer la atención de las autoridades anticorrupción chinas (Downs et al., 2017).

18Las IED China’s en los sectores petrolero y de gas de África y América Latina se mantuvieron a niveles relativamente similares durante las dos primeras décadas del siglo XXI. De acuerdo con el China Investment Tracker de la Heritage Foundation, que lleva a cabo un seguimiento de todos las IED chinas superiores a los 100 millones de dólares, en el período 2005-2017 Beijing aportó unos 86 mil millones de dólares en IED en el sector energético africano, de los cuales alrededor de 31 mil millones se destinaron a proyectos petroleros y de gas (Heritage Foundation (The), 2017). Por su parte, las IED chinas en el sector energético latinoamericano fueron de aproximadamente 92.200 millones de dólares en ese mismo período, de los cuales cerca de 30 mil millones fueron destinados a los sectores petrolero y gasífero (Heritage Foundation (The), 2017).

19Dentro de América Latina, Brasil fue el destino preferido de las inversiones hidrocarburíferas chjnas, alcanzando cerca de 17.700 millones de dólares en el período 2010-2013. Argentina se ubicó en segundo lugar con 6.500 millones de dólares, seguida de Venezuela con 2.850 millones y Perú con 2.600 millones. Colombia, Ecuador y Bolivia también se beneficiaron de las inversiones chinas en hidrocarburos , aunque en menor medida, (Vásquez, 2018). En África, las tres mayores IED chinas en petróleo y gas en el período 2006-2013 estuvieron destinadas a Nigeria, con cerca de 12.100 millones de dólares, seguida por Níger, con casi 5 mil millones y Mozambique con 4.210 millones (Figura 5).

Figura 5. Inversiones extranjeras directas chinas en América Latina y África (2006-2013).

Figura 5. Inversiones extranjeras directas chinas en América Latina y África (2006-2013).
  • 7 Entre las fuentes se incluyen la Heritage Foundation (2017), Vásquez (2018), Tullow Oil (2012), Alv (...)

Fuente: recopilación de la autora a partir de diversas fuentes.7

20Una mirada más en detalle de las principales inversiones de China en el sector del petróleo y el gas en las dos primeras décadas del presente milenio muestra que en América Latina gran parte de ellas consistieron en fusiones y adquisiciones de empresas (M&A), en tanto que en África incluyeron también varios proyectos de inversión nuevos. Las EPNC formaron empresas conjuntas con algunas de las firmas petroleras occidentales de mayor experiencia, así como con empresas petroleras estatales de los dos continentes, probablemente con el propósito de adquirir conocimientos técnicos y de gestión. El intercambio de conocimiento es parte de la política del Going Out de China (Jiang y Sinton, 2014). Así ocurrió en Brasil, donde la asociación entre Sinopec y Petrobras pretendía contribuir a que la empresa china adquiriera de la brasileña conocimientos sobre perforaciones en aguas profundas, aunque en un comienzo los resultados en ese sentido fueron escasos (Husar y Best, 2013; Alves, 2013).

21La adquisición de nuevas licencias y de reservas de hidrocarburos en el extranjero forma parte de los esfuerzos concertados de China para diversificar sus fuentes de importación de petróleo, a fin de compensar su gran dependencia de abastecimiento respecto a un Oriente Medio inestable desde el punto de vista político (Daojiong, 2006). El Cuadro 1 muestra algunas de las principales inversiones de China en el sector del petróleo y el gas en América Latina.

Cuadro 1. Selección de inversiones petroleras y gaseras chinas en América Latina (2010-2013).

Fuente: recopilación de la autora basándose en Vásquez (2018).

22En la primera década del nuevo milenio, Nigeria fue de lejos el principal destino africano de inversión en petróleo de las petroleras chinas. Esto se dio principalmente gracias a, la adquisición en 2009 por parte de Sinopec de Addax Petroleum, empresa con sede en Ginebra, por un valor de 7.200 millones de dólares. La compra le transfirió a Sinopec acciones petroleras inmediatas de Addax en Nigeria, Gabón y Camerún, además de derechos de exploración en Irak. Es probable que las EPCN favorecieran la adquisición de empresas en el extranjero, más que la asociación con ellas, para ahorrarse negociaciones difíciles o muchas veces cargadas políticamente. Posiblemente ese fue el caso con la decisión de comprar Addax (Vines et al., 2009), cuya reputación desde sus inicios estuvo teñida por acusaciones de corrupción (Miller y Schoenberg, 2017).

23Níger constituye un caso interesante, ya que la petrolera china CNPC fue la responsable de que ese país sin salida al mar se transformara en productor de petróleo. En 2008 la CNPC adquirió los derechos de exploración de los bloques petroleros de Agadem, que contienen reservas petroleras de aproximadamente 500 millones de barriles. En 2006, ante la caída del precio del petróleo, Esso-Petronas había abandonado ese yacimiento (Coleman, 2015). La CNPC construyó además una refinería, en la que posee 60 % de las acciones, en asociación con el gobierno de Níger (40 %).

24Durante la primera década del siglo, Sinopec adquirió en Angola –segundo mayor productor de petróleo de África– una de las zonas extraterritoriales más promisorias del mundo, en asociación con la empresa estatal Sonangol. Angola desempeña un papel cada vez más crucial para China, ya que representa su segundo mayor proveedor de petróleo después de Arabia Saudita (Taraskova, 2017) (Cuadro 2). La presencia de Sinopec en Angola ha estado marcada por controversias, a partir del anuncio por parte de la empresa de que sus reservas totales estimadas en ese país eran del orden de los 5.200 millones de barriles (Alves, 2013). Esa cifra equivale a cerca de la mitad de las reservas angoleñas estimadas y recuperables comercialmente, que ascienden a 10.700 millones de barriles (Corkin, 2017). Sinopec fue acusada de haber exagerado el cálculo de sus reservas, y en un contexto de precios del petróleo a la baja, escasos resultados de sus inversiones petroleras, y una gestión considerada relativamente deficiente, la empresa china decidió retirarse de algunos de los bloques petroleros que poseía en Angola (Downs et al., 2017). Al igual que en Nigeria, la relación sino-angoleña no ha sido fluida, y refleja muchas de las dificultades detectadas en las asociaciones petroleras sino-latinoamericanas y sino-africanas que abordaremos en las últimas dos secciones de este artículo.

Cuadro 2. Selección de inversiones extranjeras directas chinas en el sector del petróleo y gas en África (2006-2013).

  • 8 Entre las fuentes se incluyen la Heritage Foundation (The) (2017), Tullow Oil (2012), Pfeiffer (201 (...)

Fuente: recopilación de la autora con datos de diversas fuentes.8

25Para los países productores africanos y latinoamericanos, las inversiones chinas en petróleo y gas fueron una solución mágica a partir del año 2010, en una época en que otras empresas vendían sus activos como consecuencia de la baja de los precios del petróleo y de la crisis financiera mundial. Las EPNC crearon asociaciones con algunas de las empresas más conocidas del mundo, especialmente en África. Entre éstas se hallaban Exxon Mobil, Chevron, Total, BP y Eni. Hacia 2016-2017, la inversión china se desplazó del petróleo y el gas hacia otras áreas, como el sector de la energía en América Latina y de los metales en África (Ray y Gallagher, 2017; (The) Heritage Foundation, 2017).

3.2 Préstamos chinos a los países petroleros de África y América Latina

26Los bancos chinos otorgan préstamos multimillonarios a los países africanos y latinoamericanos, cuyo reembolso generalmente proviene de los ingresos de futuras exportaciones de materias primas como el petróleo, el cobre, el cacao en grano, el café o el caucho. En el período 2007-2016, el total estimado de los préstamos concedidos por los bancos chinos en América Latina ascendía a 141.200 millones de dólares, de los cuales cerca de 98 mil millones de dólares –70 %– se asignaron al sector petrolero y gasífero (Gallagher y Myers, 2016). De los cinco principales países beneficiarios de dichos préstamos, cuatro son productores de petróleo –Venezuela, Brasil, Ecuador, y Argentina- y uno -Bolivia- es un importante productor de gas natural. Venezuela fue, por mucho, el principal prestatario, con 62.200 millones de dólares. Para el año 2017, los préstamos de China a Venezuela y Ecuador ya se habían interrumpido.

27En el caso de África, los préstamos de China durante el período 2000-2014, se estimaron en 86.300 millones de dólares, monto casi 60 % inferior al de los préstamos otorgados a América Latina (Brautigam y Hwang, 2016). Adicionalmente, en contraste con la situación de Latinoamérica, el grueso de los préstamos y líneas de crédito chinas en África no estuvieron destinadas principalmente a países ricos en petróleo. Sólo un 10 % del total de préstamos chinos a África fueron destinados a los sectores petrolero y minero de los países prestatarios. La mayoría de los créditos otorgados a África eran para proyectos en las áreas de transporte, energía y telecomunicaciones (Brautigam y Hwang, 2016). De los cinco principales beneficiarios africanos de los préstamos de China en el período mencionado --Ángola, Etiopía, Kenia, República Democrática del Congo (RDC), y Sudán-- sólo dos -Angola y Sudán- son países petroleros, y garantizaron los préstamos chinos con barriles de petróleo. Los demás países se sirvieron de otras materias primas o encontraron maneras más creativas de reembolsar los préstamos: Etiopía empleó como garantía las semillas de sésamo, y la RDC, el cobre. Kenia fue aún más creativa, garantizando un préstamo para la construcción de una línea de ferrocarril con los ingresos futuros del tráfico ferroviario (Brautigam y Hwang, 2016).

Cuadro 3. Principales beneficiarios latinoamericanos de préstamos chinos, 2007-2016.

  • 9 Un préstamo otorgado a Brasil en 2004 para la construcción de la red de infraestructura de gas natu (...)

País

Millones de dólares

Venezuela

62.200

Brasil9

36.800

Ecuador

17.400

Argentina

15.300

Bolivia

3.500

Fuente: la autora, con datos de Gallagher y Myers (2016).

Cuadro 4. Principales beneficiarios africanos de préstamos chinos, 2000-2014.

País

Millones de dólares

Angola

21.200

Etiopía

12.300

Sudán

5.600

Kenia

5.200

RDC

4.900

Fuente: la autora, con datos de Brautigam y Hwang (2016).

28Para aquellos países con calificaciones crediticias bajas, que no estaban en condiciones de ofrecer garantías de reembolso sólidas, el uso de recursos futuros como garantía contribuyó a reducir los riesgos y a asegurar los pagos. Este mecanismo en general ayudó a que los países prestatarios obtuvieran mejores tasas de interés en el mercado para financiar sus proyectos (Gallagher et al., 2016). En el marco del mecanismo de préstamo, se procedía a depositar los beneficios provenientes de la exportación de las materias primas en una cuenta abierta en un banco chino, de la que se obtenían los reembolsos del préstamo correspondiente (Brautigam y Gallagher, 2014).

29En el período 2003-2011, China dio préstamos a 43 países africanos, pero solamente a 14 en América Latina (Brautigam y Gallagher, 2014). Sin embargo, ninguno de los préstamos bilaterales de China a los cinco principales beneficiarios africanos se puede comparar en dimensión a los que recibieron los países latinoamericanos. A Venezuela, país productor de petróleo por excelencia, se le asignó casi la mitad del total de los préstamos chinos a la región, y por ello se considera que la mayor parte de los empréstitos de China a América Latina fueron destinados a países petroleros. En el año 2010 Venezuela recibió el mayor préstamo individual chino jamás concedido, por un monto de 20.300 millones de dólares. En comparación, el mayor préstamo individual de China a un beneficiario africano fue otorgado a Angola en 2011 por un monto muy inferior: 3.600 millones de dólares (Atkins et al., 2017).

30Si se comparan los préstamos individuales chinos en ambas regiones, Venezuela y Brasil recibieron por lejos la mayor cantidad total de préstamos en el período 2000-2016, seguidos de Angola en un lejano tercer lugar (Figura 6).

Figura 6. Principales países africanos y latinoamericanos beneficiarios de préstamos chinos (2000-2016).

Fuente: recopilación de la autora con datos de Brautigam y Hwang (2016), y Gallagher y Myers (2016).

31Los préstamos de China a Venezuela disminuyeron considerablemente en el período 2014-2017. Esto sugiere cierta preocupación por parte de las entidades bancarias chinas en cuanto a la capacidad de Venezuela de poder reembolsarlos, dao el deterioro económico de la nación sudamericana. Según datos anuales publicados por el Diálogo Interamericano y la Universidad de Boston, se estima que en 2017 Venezuela no recibió ningún financiamiento de China y que en 2018 recibió un único préstamo de 8 mil millones de dólares, cifra muy por debajo de los préstamos de años anteriores (Myers y Gallagher, 2018). Durante cierto tiempo los bancos chinos exigieron además a Venezuela que cumpliera con ciertas disposiciones en materia del uso de los fondos de los préstamos, como condición previa al otorgamiento de nuevos desembolsos (Yanran, 2017). Los analistas advierten que frente a los bajos precios del petróleo, es posible que los países cuyos ingresos dependen de las exportaciones de petróleo –como Venezuela o Angola– se enfrenten con crecientes dificultades para reembolsar sus préstamos a China (Gallagher et al., 2016). Más aún, es posible que los contratos de préstamo de largo plazo limiten el margen de maniobra futuro de los países prestatarios en materia de gasto público y reformas en políticas públicas (Hogenboom, 2017).

  • 10 El petróleo se destinaba a dos empresas comercializadoras de crudo, la China National United Oil Co (...)

32En el caso de Brasil, los préstamos de China fueron asignados a la petrolera estatal Petrobras en el marco del mecanismo de “préstamos por petróleo”. Petrobras recibió un crédito de alrededor de 36 mil millones de dólares de bancos chinos en el período 2009-2016 (Vásquez, 2018). En ese entonces la petrolera estaba pasando por un período de turbulencia. Sus acciones habían caído y la empresa terminó perdiendo la calificación de grado de inversión luego de una investigación que la puso en el corazón del más grande escándalo de corrupción en la historia de América Latina. En un contexto marcado por bajos precios del petróleo y con deudas del orden de los 24 mil millones de dólares, Petrobras solicitó ayuda financiera al gigante asiático (Vásquez, 2018). Tan sólo en los años 2015 y 2016, Petrobras recibió préstamos principalmente del BDC por 10 y 15 mil millones de dólares respectivamente. Como parte de pago por el préstamo dee 2016, Petrobras acordó enviar 100.000 bpd de petróleo a China durante un período de diez años (Petrobras, 2016).10 En 2017, el principal préstamo chino a Latinoamérica –por 5 mil millones de dólares– también fue otorgado a Petrobras a cambio de envíos de petróleo (Myers y Gallagher, 2018).

33La siguiente sección analizará la forma en que los países productores de petróleo latinoamericanos y africanos se han beneficiado de los préstamos e inversiones petroleras y de gas de China.

4. La apetencia petrolera de China: ¿qué aporta a América Latina y África?

34La presencia china en el sector de los hidrocarburos de América Latina y África no es nueva, sino que es anterior al nuevo milenio. Las empresas petroleras chinas aprovecharon las oportunidades económicas y políticas imperantes en América Latina en tres momentos de la historia: durante las privatizaciones de la industria petrolífera de los años 90, durante la fase de nacionalización de esta industria en los años 2003-2007 por parte de gobiernos de izquierda y, por último, durante las crisis financieras internacionales de 2008-2011 (Hongbo, 2012a, 2012b). La CNPC entró por primera vez en Perú en 1993, a través de licencias de exploración en las regiones de Talara y Piura (CNPC, 2017c). En 1997 la sociedad se expandió a Venezuela, donde obtuvo derechos de explotación en dos yacimientos petrolíferos menores: Intercampo y Caracoles (Hongbo, 2012a, 2012b).

35A partir de 2005, China emprendió inversiones más estratégicas y de mayor envergadura, aumentando progresivamente sus intereses petroleros en América Latina. Ese mismo año, Sinopec adquirió los activos de la canadiense Encana en Ecuador por 1.450 millones de dólares y creó Andes Petroleum. La adquisición de Encana incluía una participación en el oleoducto privado ecuatoreano, llamado Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), que lleva petróleo crudo de yacimientos amazónicos a terminales de exportación en el Océano Pacífico. La compra de Encana por parte de Sinopec inauguró la tendencia de inversiones y préstamos chinos en el ámbito de los hidrocarburos que caracterizó la primera década del nuevo siglo, en coordinación con su política del Going Out.

  • 11 Los ocho países eran Chad, Argelia, Mauritania, Níger, Nigeria, Libia, Túnez y Guinea Ecuatorial.
  • 12 Los siete países eran Angola, Argelia, Congo-Brazzaville, Côte d’Ivoire, Gabón, Mali y Nigeria.
  • 13 Los cinco países eran Nigeria, Kenia, Guinea Ecuatorial, Marruecos y Uganda.

36En el caso de África, la CNPC llegó a Sudán en 1995, marcando así la entrada china en el sector petrolero del continente y también convirtiendo a Sudán en país productor de petróleo (Brautigam, 2009, 71-74). La CNPC llenó el vacío que había dejado la petrolera estadounidense Chevron, tras su retirada por la intensificación de la guerra civil en Sudán. Hacia 2009, la CNPC poseía participaciones en cinco proyectos en Sudán, y China importaba cerca de 50 % de la producción total de petróleo de ese país (Economy y Levi, 2014). Alentada por su éxito en Sudán, la CNPC siguió expandiéndose en África y hacia 2003 estaba presente en otros ocho países.11 Otras EPNC siguieron su ejemplo: Sinopec entró en siete países africanos 12y CNOOC, en cinco13 (Kong, 2011).

37La ola de inversiones y préstamos chinos en hidrocarburos de la primera década del nuevo milenio ofreció ventajas a los países latinoamericanos y africanos al menos por tres razones. En primer lugar, durante la crisis financiera mundial, cuando los préstamos de los bancos privados internacionales escaseaban y las empresas petroleras redujeron la cartera de inversión, China supo posicionarse para llenar el vacío. Los bancos chinos otorgaron préstamos que superaban los montos de los empréstitos que en aquellos años otorgaban los organismos multilaterales clásicos (Gallagher y Irwin, 2017). Asimismo, las EPNC compraron activos que las empresas petroleras internacionales se vieron obligadas a vender debido a la caída de los precios del petróleo y al colapso financiero global. Los préstamos de China vinieron al rescate de países como Venezuela, Ecuador, y Argentina. En el caso argentino, China ayudó cuando durante el gobierno de Kirchner (2007-2015) las calificaciones crediticias cayeron a tal punto que limitaban el acceso del país a financiamiento internacional clásico. En el caso de Ecuador, la posibilidad de procurarse financiamiento externo de los bancos chinos ayudó al país a mejorar su posición crediticia frente a los organismos de calificación internacional (Moody's, 2012). Angola tuvo una situación similar, cuando el préstamo de 2 mil millones de dólares que recibió en 2004 del banco chino EximBank, le abrió la puerta a líneas de crédito de un grupo de bancos occidentales (Brautigam, 2009, 273-276).

38En segundo lugar, África especialmente y en menor medida América Latina, se benefició de los préstamos de China para impulsar áreas que los bancos de desarrollo habían dejado de lado, como la de infraestructura, y para impulsar un incremento de los volúmenes de comercio con el país asiático (Hongbo, 2017, 212-230). China goza, sin duda, de gran admiración en África y América Latina, por la increíble transformación interna que en los últimos tiempos la llevó de ser un país en desarrollo a convertirse en líder de la economía mundial (Brautigam, 2009, 10-12). En tercer lugar, los países cuyos ingresos dependen principalmente de las exportaciones de petróleo resultaron seriamente afectados por la caída del precio del petróleo a finales de 2008 y por dos años sucesivos. Sin poder acceder a líneas de crédito convencionales en los mercados internacionales por efecto de importantes inestabilidades económicas y políticas internas, estos países recurrieron a China que se convirtió en prestamista de último recurso (Chimenti y Creutzfeldt, 2016). Estos países pidieron créditos especialmente cuantiosos a China en períodos de bajos precios del petróleo, cuando sus ingresos por exportaciones petroleras se veían largamente afectados (Figura 7).

Figura 7. Préstamos de China a África y América Latina, y precio medio del petróleo (2007-2017) (en mil millones de dólares).

Fuente: recopilación de la autora con datos de Gallagher y Myers (2016); Atkins et al., (2017).

39Los bancos y las EPNC no tuvieron reparo en entablar negocios en países con inestabilidad política y económica, donde otras entidades financieras internacionales y empresas petroleras de occidente preferían no ir. Esa realidad dio origen a muchas especulaciones en cuanto a las intenciones de China en América Latina y África. Un sinnúmero de proyectos de investigación, comentarios, noticias y opiniones sobre los posibles efectos geopolíticos y de otra índole del vínculo petrolero que se iniciaba entre China y América Latina, y China y África se multiplicaron a la misma velocidad que los créditos e inversiones chinas en el exterior. Algunos han alertado sobre posibles resultados catastróficos en futuro, como consecuencia de la dependencia china en ambos continentes (Hausman, 2015; Reuters, 2018; Collier, 2007). Dichas voces perciben la diplomacia petrolera de China como una política orquestada por parte del Estado de ese país a fin de ejercer el control de los recursos provenientes de los hidrocarburos (Taylor, 2006; Kong y Gallagher, 2017). Otros han restado importancia a esas hipótesis negativas y las estiman exageradas o basadas en datos erróneos (Brautigam, 2009, 273-307; Economy y Levi, 2014, 1-10; González Vicente, 2013). La realidad es que los datos oficiales relativos a las IED y los préstamos chinos son tan difusos, inexactos, incompletos y de difícil acceso, que en la presente etapa resultaría difícil llegar a conclusiones con algún nivel de certeza.

40Hay una cierta lógica entre los que sugieren que Beijing entabla relaciones comerciales y diplomáticas con los países anfitriones a través de préstamos petroleros, con la esperanza de que más adelante esos vínculos pre-establecidos faciliten la llegada de inversiones chinas y sirvan para protegerlas de riesgos políticos locales (Shapiro et al., 2018; Li et al., 2013). Se requiere de investigación adicional para determinar fehacientemente la veracidad de estos supuestos. Se necesitaría recopilar más datos para evaluar si la diplomacia china en países petroleros difiere mucho de la de naciones occidentales en cuanto a generar oportunidades para sus propios inversores.

41En la siguiente sección se examinarán los aspectos más difíciles de la relación petrolera de China con América Latina y África, en especial, la falta de transparencia y la ausencia de mecanismos de rendición de cuenta eficaces que por lo general caracterizan los contratos petroleros chinos en ambos continentes. La transparencia y la rendición de cuentas van de la mano: la falta de la primera pone en peligro a la segunda, y crea un contexto apto para la corrupción, que es otro aspecto problemático de los avances de China en materia de hidrocarburos en América Latina y África.

5. Vulnerabilidades de los países anfitriones; y las propuestas petroleras chinas

42Como es ampliamente reconocido, la transparencia es condición necesaria para reducir la corrupción en los sectores del petróleo y el gas, puesto que contribuye a responsabilizar a las partes interesadas por su comportamiento ante los demás (Vásquez, 2016). Por el contrario, en contextos de poca información, las responsabilidades de diluyen y se incentivan la corrupción y la búsqueda de rentas. Esto se torna aún más problemático si la corrupción es un problema endémico países receptores de préstamos o IED.

43Se ha especulado mucho sobre las verdaderas intenciones de China al hacer negocios con gobiernos que desatienden la buena gobernanza (Porzecanski, 2015). Enfocarse exclusivamente en las intenciones del país asiático para analizar el resultado de sus préstamos e inversiones en los sectores petroleros de América Latina y África sólo ofrece una visión parcial del asunto. También es importante evaluar en qué medida los países anfitriones son capaces de sacar provecho de las eventuales oportunidades económicas que abre para ellos la relación con China, y de eludir al mismo tiempo las posibles repercusiones negativas de la relación bilateral. En tal análisis revisten especial interés los préstamos concedidos por los bancos estatales chinos.

44Como se mencionó anteriormente, en los últimos años la mayoría de los préstamos de China a América Latina estuvieron destinados, al menos en teoría, al sector de los hidrocarburos. Sin embargo en la práctica, la falta de transparencia hace difícil detectar no sólo cómo se invirtió el financiamiento chino en los países anfitriones, sino que ni siquira se puede evaluar con certeza si muchos de los préstamos fueron efectivamente otorgados. Pocas veces los prestamistas o los prestatarios publican información relacionada con acuerdos específicos de financiación o sobre la forma en que los fondos son asignados, lo que dificulta indentificar algún tipo de responsabilidad entre las autoridades de los países prestatarios. Por ejemplo, un préstamo por 1.500 millones de dólares que el BDC otorgó en 2011 debía destinarse originalmente a pagar las acciones de la empresa petrolífera venezolana Petróleos de Venezuela (PDVSA) en un proyecto conjunto con la brasileña Petrobras, cuyo objetivo era la construcción de la refinería Abreu Lima en el Estado brasileño de Pernambuco. No pudiendo cumplir con sus obligaciones financieras, PDVSA se retiró completamente del proyecto de refinería (Reuters, 2013) y no está claro en qué fueron gastados finalmente los fondos. De forma similar, una gran parte del préstamo de mil millones de dólares que el BDC concedió a Ecuador en 2010 fue clasificada como “discrecional”, lo que permitía al gobierno asignarla libremente. Tampoco está claro en este caso de qué forma se gastó el monto del préstamo. En Ecuador, la CNPC otorgó al gobierno 3 mil millones de dólares en 2012 para la construcción de la Refinería del Pacífico, a cambio de una participación del 30 % en el proyecto, sin embargo la refinería nunca fue construida y nadie ha rendido cuenta de esos fondos (Valencia, 2013).

45Habitualmente, los préstamos e inversiones petroleras se negocian a puerta cerrada entre un puñado de representates de alto nivel de China y del país anfitrión. Los bancos estatales chinos no publican sistemáticamente datos sobre sus préstamos e inversiones en el extranjero, y cuando sí lo hacen, la información generalmente no aparece desglosada (Sanderson y Forsythe, 2013). Asimismo, las estadísticas gubernamentales chinas relativas a los flujos de IED son escasas (Grimm, 2011) y las páginas web de las empresas petroleras chinas solo dan información anecdótica acerca de sus inversiones en el extranjero. Quienes investigan los préstamos chinos utilizan informes periodísticos, anuncios del gobierno y de políticos u otras aproximaciones generales para realizar estimaciones, lo que con frecuencia conduce a análisis incompletos o incluso errados (Brautigam, 2011, 203-222; Brautigam y Hwang, 2016; Hwang, 2017).

46La falta de transparencia también es marcada en los países anfitriones. Si nos basamos en los nueve criterios de transparencia enumerados en el Cuadro 5, Venezuela es el menos transparente de los países latinoamericanos o africanos productores de hidrocarburos que han recibido inversiones y préstamos chinos para el sector del petróleo, seguido de cerca por Angola. Tres países africanos (Mozambique, Níger y Nigeria) y solo uno latinoamericano (Perú) son signatarios de la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) que promueve la transparencia voluntaria en lo referente a los pagos y los ingresos de la industria extractiva.

Cuadro 5. Criterios de transparencia del sector petrolero.

Cuadro 5. Criterios de transparencia del sector petrolero.

Fuente: la autora, con datos de la Natural Resource Governance Initiative (2018).

47Como dijimos antes, la falta de transparencia en la industria petrolífera abre oportunidades a la corrupción. Muy a menudo el papel que desempeñan las instituciones ligadas al petróleo en los países anfitriones es incierto y las decisiones las toma el gobierno y/o la empresa petrolífera estatal. En Angola, las funciones de la petrolera estatal Sonangol son imprecisas, debido a su doble labor consistente en otorgar licencias y explotar recursos. Esta división poco clara de funciones facilita maniobras institucionales y acuerdos opacos, y dificulta la rendición de cuentas de la empresa. Es de esperar que la restructuración de Sonangol que se está llevando a cabo modifique esta situación en el futuro cercano. En Brasil, Mozambique, Perú y Ecuador, en cambio, las funciones institucionales están definidas más claramente, con organismos gubernamentales específicamente creados para otorgar concesiones, independientemente de la empresa estatal petrolera.

48Cuando los bloques petroleros se otorgan en secreto o si la empresa estatal que participa del acuerdo con su contraparte china no publica informes operacionales y financieros anuales que acrediten sus negocios, es difícil para la sociedad supervisar al sector petrolero.

49El Cuadro 5 muestra en particular que los niveles de transparencia de Brasil y Argentina son aún más bajos que los de Angola o Venezuela a la hora de divulgar el pago de impuestos por parte de las empresas petroleras, puesto que en aquellos países el gobierno no tiene la obligación legal de publicar los pagos. Y lo que es más, de los 10 países africanos y latinoamericanos que recibieron préstamos o IED chinas en el sector petrolero, enumerados en el Cuadro 5, sólo la mitad –Sudán del Sur, Mozambique, Níger, Perú y Ecuador– tiene obligación legal de dar a conocer sus contratos petroleros. Si bien esto último es un paso fundamental en pos de la transparencia en el sector petrolero, también refleja que queda aún mucho trabajo por hacer. Esta realidad pone de manifiesto que independientemente del comportamiento de los inversores chinos, en último término la transparencia sigue siendo de responsabilidad del país receptor.

50Lo anterior nos lleva a un segundo aspecto problemático de la relación petrolera sino-latinoamericana y sino-africana: la falta de rendición de cuentas en materia de acuerdos petroleros. La falta de transparencia que dijimos caracteriza los convenios de préstamo chinos en América Latina y África se corresponde bien con la forma secreta en que los gobiernos de los países receptores suelen dirigir sus industrias petroleras. Según algunas fuentes, la llegada de China acentuó aún más un estilo de gestión petrolera preexistente caracterizado por la no transparencia y la no rendición de cuentas (Hickey y Izarra, 2016). Tal vez el ejemplo más evidente en América Latina sea Venezuela, donde la industria petrolífera es el principal generador de ingresos fiscales a través de la petrolera PDVSA. En las últimas dos décadas, PDVSA ha pasado a ser de facto un ministerio social y de desarrollo que invirtió más en programas sociales que en petróleo (Monaldi, 2018). Las operaciones y transacciones de PDVSA han estado rodeadas de una atmósfera de opacidad: la empresa no publicó su informe de operaciones de 2017 y no ha publicado sus resultados financieros de 2018 (Ulmer y Parraga, 2018). Esta falta de información accesible al público hace difícil exigir que PDVSA rinda cuenta de sus gastos. En este contexto, los detalles sobre los contratos de préstamo chinos vinculados al petróleo y la forma en que se están gastando sus fondos siguen siendo un enigma.

51De forma similar a Venezuela, Angola depende casi exclusivamente de las exportaciones de petróleo para obtener divisas y la gestión de todos los aspectos relacionados con ese sector clave se han concentrado por lo general en Sonangol. Esta empresa ejerce un gran poder político y económico entre la elite dirigente del país (Corkin, 2017). Se cree que el presidente de Sonangol es uno de los pocos en detentar el poder político y económico en el país africano, formando parte de una red de “sistemas de clientelismo” que gira en torno al petróleo (Corkin, 2016, 123-160). El dominio que ejerce Sonangol en la economía política angoleña y su peso indiscutible en las decisiones del país han hecho de la empresa un cuasi-Estado dentro de otro Estado, el cual rinde cuentas exclusivamente al presidente del país.

52Como se mencionó anteriormente, además de tratarse de una operadora upstream (de exploración y producción), Sonangol organiza licitaciones y firma contratos con empresas petroleras internacionales. Históricamente, para que una operadora internacional pudiera prosperar en Angola, debía tener buenas relaciones con Sonangol. Se ha sugerido que las posibilidades de acceso de Sinopec al petróleo angoleño han estado estrechamente ligadas a su relación con Sonangol. El carácter secreto de los contratos petroleros de China y la falta de rendición de cuentas de Sonangol dificultan la posibilidad de evaluar la veracidad de esta insinuación. No obstante, un examen más detallado de la relación pasada entre estas dos empresas sugiere que Sinopec logró adquirir superficies petroleras en un momento en que gozaba de buenas relaciones con Sonangol y que no lo consiguió cuando las dos empresas entraron en conflicto (Alves, 2013). De lo anterior podríamos deducir que las inversiones petroleras chinas en Angola estuvieron a la merced de una micro-gestión no declarada de la industria petrolífera del país africano por parte de Sonangol. De cara al futuro, es posible que la transparencia de los actos de Sonangol se torne más transparente como consecuencia de la decisión del gobierno en 2018 de reformar la empresa (Almeida y Mendes, 2018). En el marco de esta reestructuración, la recién creada Agencia Nacional de Petróleo y Gas asumirá la función que hasta ahora tenía Sonangol de entregar licencias petroleras y gestionar los contratos de reparto de producción.

53Un tercer aspecto problemático en la relación petrolera sino-latinoamericana y sino-africana es la corrupción preexistente en los países anfitriones. La corrupción está íntimamente relacionada a la falta de transparencia, en la medida en que prospera en contextos de escasa información. Existe el riesgo de que las alianzas políticas y las dinámicas de las élites dominen y resulten decisivas en la configuración del tipo y alcance de los créditos e inversiones extranjeras, incluyendo las provenientes de China. En tal situación, los procesos de toma de decisión del país en lo relacionado con la industria petrolera quedan en manos de un número reducido de personas y esto tiende a potenciar la corrupción.

54En Ecuador, los Panama Papers revelaron que funcionarios nacionales recibieron sobornos en 2009, durante la primera negociación de un préstamo por petróleo entre la estatal Petroecuador y PetroChina, la empresa subsidiaria de la CNPC (El Universo, 2016). Años después, en 2017, Sinopec además fue objeto de una investigación en los EE. UU., tras la denuncia de que había sobornado a autoridades gubernamentales nigerianas utlizando bancos en los EE. UU. y especialmente en California (Miller y Schoenberg, 2017). Una de las denuncias de corrupción más polémicas realizadas contra EPNC ocurrió en Ecuador en 2014, cuando trascendió la noticia de que el expresidente Rafael Correa se había comprometido secretamente a permitir a las EPNC realizar perforaciones en el Parque Nacional Yasuni, una zona rica en yacimientos de petróleo, mientras que paralelamente buscaba donaciones internacionales a cambio de no explotar el petróleo subterráneo en ese parque amazónico de excepcional biodiversidad (Hill, 2014). PetroChina y Andes Petroleum obtuvieron licencias para operar en Yasuni con el apoyo financiero del Banco de Desarrollo de China (BDC) (Villavicencio, 2013).

55La corrupción es un fenómeno frecuente en los gobiernos de varios países latinoamericanos y africanos que han recibido inversiones y préstamos petroleros de China. El Índice de Percepción de la Corrupción Internacional de 2017 de Transparency International, que clasifica los niveles percibidos de corrupción en el sector público, ubicó a Venezuela en el lugar 169 de 180 países. Este es el puesto más bajo de todos los países analizados en el presente artículo, seguido de Mozambique, ligeramente mejor situado con el lugar 153, Nigeria (148), y Ecuador (117). En los lugares 85 y 96 se encuentran Argentina y Brasil respectivamente, con los mejores resultados entre los países destinatarios de la inversión y el préstamo chinos, si bien ambos se mantienen en una baja posición en la clasificación general de transparencia (Transparency International, 2018).

56En lo que respecta a China, su ranking de corrupción en el mencionado índice fue sólo un poco mejor que la clasificación de los países latinoamericanos y africanos con los que tiene acuerdos petroleros: ocupa el lugar 77 de 180 países. Con todo, resulta alentadora la ofensiva sin precedentes que el presidente chino Xi está llevando a cabo desde 2015 contra la corrupción en su país. Esta campaña ha estado dirigida a las empresas petroleras estatales, lo que afecta seriamente y por extensión, también a sus operaciones en el exterior. En 2017, el expresidente de Sinopec fue condenado en China a 16 años de cárcel por malversación de fondos, y por exageración de las reservas y descubrimientos petroleros en Angola en el período 2008-2015 (Reuters, 2018; Downs et al., 2017).

57Las medidas internas de China contra la corrupción representan un paso en la dirección adecuada, sin embargo no permiten enfrentar plenamente la magnitud de este problema en los países petroleros con los que China se relaciona en América Latina y África. Entre otras cosas, la capacidad del país asiático de supervisar y hacer cumplir tales medidas a sus empresas en el extranjero es limitada (Hogenboom, 2017; Economy y Levi, 2014, 100-116). Lo que es más importante, los bancos chinos que financian proyectos internacionales tienen la obligación de respetar las leyes internacionales y del país anfitrión, lo cual se dificulta cuando la corrupción en el Estado receptor está muy difundida y su gobernanza general es deficiente.

58Existen indicios que muestran que cuando los países anfitriones adoptan y hacen cumplir reglamentos y normas rigurosas en su sector petrolero, las empresas y bancos chinos suelen incorporar los requerimientos locales. Por el contrario, las empresas y bancos chinos generalmente no muestran comportamientos mejorados en aquellos países anfitriones cuya gobernanza petrolera es deficiente (Economy y Levi, 2014, 191-193). Lamentablemente, la eliminación de limitaciones al período presidencial que impuso el presidente Xi recientemente en China, abrió la posibilidad de su posible permanencia indefinida en el poder, lo cual suscita dudas en cuanto a su verdadero compromiso con la buena gobernanza, tanto en su país como en el extranjero (Buckley y Bradsher, 2018).

59Los datos muestran además que la presencia de una sociedad civil fuerte y comprometida en los países receptores puede contribuir a sacar a la luz los actos de corrupción de la industria petrolífera y, en cierta medida, a corregir una gobernanza general deficiente. A título de ejemplo se pueden citar las distintas reacciones que suscitó en Angola y Brasil una condición similar que el EximBank chino exigía a cada uno de estos países en 2004 para otorgarles un préstamo de infraestructura, la cual establecía que el 70 % de la mano de obra, los materiales de construcción y el equipo debían provenir de contratos con China. El requisito del banco contó con escasa resistencia en Angola, donde las organizaciones sindicales y las normativas de protección de la industria nacional son relativamente débiles y tuvo, en cambio, una fuerte oposición en Brasil, donde los sindicatos son muy activos y la normativa nacional al respecto es estricta. Finalmente, el proyecto brasileño terminó incorporando condiciones sobre la mano de obra china mucho más reducidas que el de Angola (Alves, 2013).

60Algunas iniciativas internacionales pueden asimismo contribuir a combatir la corrupción y compensar la mala gobernanza petrolera en los países anfitriones. Por ejemplo, la Bolsa de Hong Kong –donde cotizan las operadoras petroleras chinas– instituyeron la obligatoriedad de los informes de gestión para sus empresas a partir de 2017 (Yeung, 2017). Se ha sugerido además que aquellos países cuyas políticas están orientadas hacia el mercado y acogen a empresas petroleras occidentales, como ocurre con Ghana, adoptan mayores precauciones que aquellos cuya industria petrolífera es administrada por el Estado, como es el caso de Ecuador (Aidoo et al., 2017).

  • 14 Los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial miden la percepción de confianza respecto a sei (...)

61Beijing ha establecido reiteradamente acuerdos con países productores petroleros cuyas prácticas de gobernanza son deficientes. Estas prácticas se manifiestan de distintas maneras: control insuficiente de la corrupción, desprecio por el estado de derecho, escasa participación de la sociedad civil y poca rendición de cuentas, transparencia deficiente y gran inestabilidad política. La mayoría de los países latinoamericanos y africanos con los que China realiza negocios petroleros cumplen con algunas o con todas las características mencionadas y ocupan una baja posición en los indicadores más conocidos de medición de la gobernanza global. Venezuela mostró los niveles más bajos en los seis índices medidos por el Indicador de gobernabilidad mundial del Banco Mundial de 2017 (Grupo del Banco Mundial (El), 2019).14 Del mismo modo, tanto Venezuela como Angola obtuvieron posiciones marcadamente bajas –lugares 74 y 70 de 89 países respectivamente– en el Índice de gobernanza de los recursos naturales de 2017, el cual mide las políticas y prácticas que aplican las autoridades para regular el sector petrolero (Natural Resource Governance Institute, 2018). Los dos países obtuvieron bajos puntajes en la sección del índice sobre participación y rendición de cuentas, con 28 puntos para Angola y 32 para Venezuela, en donde 100 es el mejor resultado y 0, el peor. En el otro extremo del índice están Brasil y Argentina con 6/89 y 22/89 respectivamente, seguidos por Ecuador con 19/55 y Mozambique con 24/55.

62Pese a su estrecha relación con países petroleros con antecedentes de gobernanza deficiente, hasta la fecha no parecen existir pruebas concluyentes que muestren que China escoge deliberadamente establecer relaciones comerciales en el sector petrolero con países dotados de una institucionalidad débil (Gallagher y Irwin, 2017). Sería más preciso afirmar que a los inversores y los bancos del país asiático parece no importarles el desempeño en términos de gobernanza ni la situación económica de los países receptores. Esto contrasta con los inversionistas occidentales, que son más reacios al riesgo y mucho más sensibles a exponerse en términos de reputación y de imagen (Dollar, 2017).

63La discusión anterior muestra que, en última instancia, es responsabilidad de los países anfitriones combatir la corrupción y ajustarse a normas exigentes de gobernanza petrolera. Los aportes externos a la gobernanza por parte de inversores o prestamistas, o mediante la adopción de nomas internacionales pueden ser útiles, sin embargo estos esfuerzos nunca conseguirán resolver totalmente las deficiencias profundas de gobernanza petrolera doméstica. Esa labor sólo la pueden abordar con alguna esperanza de éxito los gobiernos de los países anfitriones y las sociedades respectivas en su conjunto. Hasta que ello no ocurra, las empresas petroleras chinas –al igual que sus pares occidentales– seguirán tomando las decisiones en materia de inversión extranjera que mejor respondan a sus intereses comerciales, independientemente del desempeño de los países anfitriones en el ámbito de gobernanza petrolera. Esto se debe a que las empresas petroleras chinas, como todas las demás, persiguen principalmente la rentabilidad (Chen et al., 2016). En el momento de la agresiva penetración china en América Latina y África, en el período del Going Out, las empresas occidentales se habían posicionado tiempo atrás en las mejores áreas petroleras libres de riesgos. Se ha sugerido que como consecuencia de la escasez de zonas prometedoras para el mercado de los hidrocarburos en el mundo, a las empresas chinas no les quedó otra alternativa que invertir en países que los inversionistas occidentales habían evitado previamente debido a los riesgos políticos o geológicos existentes en ellos (Kong, 2011).

64Una estrategia exclusivamente comercial como la anterior podría explicar la penetración inicial de China en Sudán tras la partida, en los años 80, de un sinnúmero de empresas petroleras internacionales, en medio de un recrudecimiento de la guerra civil y de las posteriores sanciones estadounidenses. Lo anterior también podría explicar lo ocurrido en Venezuela, donde, como ya se mencionó, las empresas petroleras estatales chinas adquirieron zonas petroleras de gran interés y sus bancos otorgaron cuantiosos préstamos a cambio de superficies petroleras. Desde un punto de vista exclusivamente comercial, resultaría difícil condenar a las EPNC por haber adquirido a un bajo costo zonas ricas en petróleo con grandes perspectivas en países como Venezuela, a pesar de las dificultades políticas y económicas de estos países. Estas empresas escogieron enfrentar la tormenta a la espera de tiempos mejores.

65En lo referente a los préstamos chinos, se considera que estos han contribuido a mantener gobiernos no democráticos como el gobierno autoritario actual de Venezuela (González, 2016). Las deudas cada vez más elevadas con China, como la venezolana, suscitan preocupación en cuanto a la capacidad de los países prestatarios de cumplir con sus obligaciones (Brautigam y Hwang, 2016). Los préstamos no son de carácter altruista o concesiones, los países receptores están obligados a reembolsarlos.

66En los próximos años China continuará invirtiendo con fuerza en el sector petrolero y gasífero de América Latina y África, aunque probablemente se orientará hacia áreas más vanguardistas como las reservas de esquisto en Argentina, el gas natural licuado en Mozambique o las perforaciones marítimas a gran profundidad en México (González, 2016). No obstante, es posible que los contratos de préstamo por petróleo se reduzcan o se tornen más selectivos, como parece sugerirlo en los últimos años el recorte crediticio de China a Venezuela.

67China tiene mucho que ofrecer a los países latinoamericanos y africanos ricos en petróleo que necesitan de inversiones. Y aunque los países anfitriones ven las oportunidades que se presentan, solamente algunos –concretamente Angola con su reestructuración de Sonangol– se dan cuenta de la urgencia que entraña el fortalecimiento de su gobernanza petrolera para sacar el máximo provecho de esa relación bilateral. Sería acertado que los países petroleros anfitriones se adhirieran a normativas internacionales como la EITI, que exige a todas las empresas que operan en un país miembro cumplir con sus requisitos de transparencia. Si bien esta iniciativa todavía es perfectible, puede constituir una herramienta inicial eficaz en pro de la transparencia en países con falencias de gobernabilidad petroleras como las descritas anteriormente. Un buen ejemplo de esto es Perú, país signatario de la EITI que exigió a la CNPC publicar sus pagos al gobierno, una práctica que la empresa china generalmente no usa por iniciativa propia en los países donde opera (Rustad et al., 2017).

6. Conclusión

68Durante la primera década del nuevo milenio, las empresas petroleras estatales chinas adquirieron grandes superficies petroleras y gasíferas en África y América Latina, y sus bancos estatales otorgaron préstamos multimillonarios respaldados por las ganancias provenientes de las ventas futuras de petróleo. Para China la adquisición de nuevos activos y reservas de hidrocarburos en el exterior forma parte de un esfuerzo por diversificar sus fuentes de abastecimiento. Para América Latina y África, las inversiones chinas en petróleo y gas fueron un apreciado influjo de oxigeno que les permitió compensar la desinversión por parte de las empresas petroleras internacionales en períodos de bajos precios del petróleo y de crisis financiera mundial de 2008. Asimismo, los préstamos de China fueron un salvavidas para los países que no disponían de acceso a líneas de crédito internacionales o para aquellos que necesitaban financiamiento para proyectos de infraestructura.

69A simple vista, las relaciones sino-latinoamericana y sino-africana en torno a los hidrocarburos parecen ser relaciones de mutuo beneficio, sin embargo existen múltiples dificultades que, si no son atendidas, podrían ser perjudiciales tanto para China como para sus países clientes. La situación más apremiante es la falta de transparencia que rodea las inversiones y préstamos chinos en el sector de los hidrocarburos. Por lo general tanto China como los países anfitriones muestran reticencia a informar acerca de sus negociaciones y acuerdos. A su vez, la falta de información dificulta la supervisión de estos acuerdos y la rendición de cuentas de las autoridades. En un contexto de acuerdos secretos entre unos pocos, se abre espacio a la corrupción y a la búsqueda de rentas por parte de un puñado de funcionarios de gobierno que toman las decisiones relativas al petróleo. Esto es especialmente cierto en países con alta corrupción.

70Mucho se ha escrito acerca de los objetivos tanto geopolíticos como de otra índole que llevan a China a países petroleros donde la gobernanza es deficiente y donde otros temen adentrarse debido a los altos riesgos económicos o políticos. Se requiere de mayor investigación para comprobar la veracidad de estos argumentos. Puede simplemente tratarse del hecho de que China otorga poca importancia a las prácticas de gobernanza petroleras en los países con los que entabla relaciones. En aquellos países en que la aplicación de las normas es deficiente, la indiferencia del país asiático hacia la buena gobernanza echa leña al fuego. Para asegurarse, en los últimos años China ha sido más prudente en sus actividades con países en dificultades y Beijing ha comenzado a poner freno a la corrupción dentro de sus propias empresas petroleras estatales. Y aunque esta evolución es bienvenida, lo cierto es que en definitiva es responsabilidad del país anfitrión adoptar y hacer cumplir normas estrictas a las cuales deben ajustarse los inversores extranjeros.

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Notes

1 Las bases de datos consultadas son la Initiativa China Global (GCI) del Centro de Política Global de Desarrollo de la Universidad de Boston, la Iniciativa de Investigación China-África (CARI) de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins (SAIS), la Base de Datos Financiera China-América Latina del Diálogo Interamericano y el China Global Investment Tracker de la Heritage Foundation.

2 Los datos relativos a América Latina se basan en gran medida en el trabajo de Vásquez (2018).

3 Venezuela posee las mayores reservas petroleras comprobadas del mundo.

4 Entre los fondos de inversión sino-latinoamericanos se cuentan el Fondo de Cooperación Industrial China-América Latina y el Caribe, el Fondo de Inversión China-América Latina y el Caribe (junto al Banco Interamericano de Desarrollo), el Fondo de Inversión China-México y el Fondo de Inversión Celac-China (Gallagher et al., 2016).

5 Entre las empresas chinas de servicios e ingeniería petrolera con operaciones en Latinoamérica se encuentran BGP, Shandong Kerui Petroleum Equipment, Hilong Oil Service & Engineering, Shengli Oilfield Highland Petroleum Equipment Co., Jereh, Great Wall Drilling y Changqing Petroleum Exploration Bureau (CPEB).

6 Debido a la dificultad de acceso a datos fiables relativos a las IED chinas, las cifras utilizadas en el análisis de la presente sección son aproximadas y deben interpretarse como una indicación de las tendencias más que como datos absolutos.

7 Entre las fuentes se incluyen la Heritage Foundation (2017), Vásquez (2018), Tullow Oil (2012), Alves (2013), Sinopec (2017a, 2017b), y Ray y Gallagher (2017).

8 Entre las fuentes se incluyen la Heritage Foundation (The) (2017), Tullow Oil (2012), Pfeiffer (2013), Alves (2013) y Sinopec (2011).

9 Un préstamo otorgado a Brasil en 2004 para la construcción de la red de infraestructura de gas natural Gasene no estaba respaldado con petróleo (Alves, 2013).

10 El petróleo se destinaba a dos empresas comercializadoras de crudo, la China National United Oil Corporation y la China Zhenhua Oil Co. Ltd, así como a la empresa petroquímica Chemchina Petrochemical Co. Ltd.

11 Los ocho países eran Chad, Argelia, Mauritania, Níger, Nigeria, Libia, Túnez y Guinea Ecuatorial.

12 Los siete países eran Angola, Argelia, Congo-Brazzaville, Côte d’Ivoire, Gabón, Mali y Nigeria.

13 Los cinco países eran Nigeria, Kenia, Guinea Ecuatorial, Marruecos y Uganda.

14 Los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial miden la percepción de confianza respecto a seis indicadores: estado de derecho, participación y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, eficacia estatal, calidad de la reglamentación y control de la corrupción. http://info.worldbank.org/gobernanza/wgi/#home.

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Credits Fuente: recopilación de la autora con datos del Review of World Energy de 2018 de BP (BP, 2018).
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Patricia I. Vasquez, « La huella hidrocarburífera de China en América Latina y África », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 11.1 | 2019, Online since 03 February 2020, connection on 21 February 2020. URL : http://journals.openedition.org/poldev/3272 ; DOI : https://doi.org/10.4000/poldev.3272

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Patricia I. Vasquez

Patricia I. Vásquez trabaja en temas relacionados con la industria del petróleo y el gas, y más recientemente con el litio en América Latina y África Oriental. Colabora de forma independiente para instituciones como el Banco Mundial, el PNUD, el PNUMA y el Woodrow Wilson International Center for Scholars. Patricia es investigadora asociada del Centro sobre Conflictos, Desarrollo y Consolidación de la Paz del Instituto Superior de Estudios Internacionales y de Desarrollo de Ginebra, y se desempeñó además como investigadora superior del Instituto de los Estados Unidos para la Paz. Es autora de diversas obras académicas, así como del libro Oil Sparks in the Amazon: Local Conflicts, Indigenous Populations, and Natural Resources.

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