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PART 2 | Human Development and Drug Policies

Acción bélica: las zonas de conflicto y su repercusión en las políticas sobre drogas

Tuesday Reitano
Translated by Loreto Solís
This article is a translation of:
Making War: Conflict Zones and Their Implications for Drug Policy [en]

Abstract

La economía de las drogas ilícitas ha surgido como un factor preponderante de agravamiento de la violencia, de obstaculización de las negociaciones de paz y de corrupción de la transición de la guerra a la paz. Las cadenas de narcotráfico se extienden a través de continentes enteros, consolidándose a menudo en Estados frágiles y en situación de conflicto en los cuales los agentes violentos pueden sacar provecho de un “paradigma de gobernanza violenta” para afianzar su influencia económica, política y social. Se ha comprobado que lo anterior, combinado con el sistema internacional de detección y represión existente en materia de estupefacientes, tiene consecuencias adversas en la resolución de los conflictos, así como en las trayectorias de desarrollo de largo plazo de aquellas personas cuyas fuentes de ingresos dependen de la economía de las drogas. Si bien se justificaría la aplicación de una estrategia de reducción de los efectos negativos, se requiere que los encargados de las políticas sobre drogas demuestren ser capaces de proponer alternativas válidas que trasciendan la fase de cultivo y que se dirijan a agentes situados más adelante en la cadena de oferta de drogas.

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Full text

1. Introducción

1Las drogas y el conflicto están interrelacionados de forma casi indisociable, tanto en lo que respecta al ámbito estatal como al no estatal. A lo largo de la historia, los estupefacientes han servido para alimentar a un gran número de agentes de conflicto y, paralelamente, los conflictos pueden financiarse con los impuestos provenientes de la economía de las drogas ilegales. Las drogas son rara vez el motivo de inicio de un conflicto, pero existe una gran cantidad de ejemplos actuales en los que la economía de las drogas prolonga y exacerba los conflictos y la violencia e impide la consolidación adecuada de la paz (Cornell, 2005).

2Un análisis de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) –la más alta instancia mundial en materia de paz y seguridad– realizado por la Global Initiative Against Transnational Organized Crime (GI-TOC) [Iniciativa Mundial Contra la Delincuencia Transnacional Organizada], muestra que durante la última década el comercio de drogas ha sido objeto de preocupación creciente. De un total de 1.219 resoluciones del CSNU aprobadas entre 2000 y 2019, en 114 de ellas –cerca de 10%– se hacía mención al tráfico de drogas, que además ocupa el segundo lugar después del tráfico de armas como el tipo de delito más frecuente. Como lo muestra claramente la figura 1, es de particular importancia que la frecuencia con la que se menciona el tráfico de drogas en las resoluciones va en aumento. En el período 2010-2019, el número de resoluciones en que se mencionó específicamente el tráfico de drogas superaba el 20% (GI-TOC, 2020a) y el campo geográfico de esas resoluciones fue ampliándose considerablemente.

3Las menciones en el marco de resoluciones constituyen un método de medición imperfecto que no puede tomarse como indicador de la magnitud de ningún mercado ilegal, ni tampoco necesariamente como una reflexión acerca del carácter concreto de los conflictos sobre el terreno si se tiene en cuenta la politización y complejidad del Consejo de Seguridad como mecanismo multilateral (Bish, 2019), sin embargo, el reconocimiento permanente y cada vez mayor del peso del tráfico de drogas por parte del máximo organismo mundial de mantenimiento de la paz parece importante y digno de mención.

Figura 1. Menciones al tráfico de drogas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, por región (2000-2019).

Figura 1. Menciones al tráfico de drogas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, por región (2000-2019).

FUENTE: GI-TOC (2020b).

4En su Atlas Mundial de la Circulación Ilícita, la INTERPOL, la GI-TOC y el RHIPTO –Centro Noruego para el Análisis Mundial– estiman que el producto del tráfico de drogas representa 28% de los ingresos de los grupos armados no estatales y organizaciones terroristas en zonas de conflicto en todo el mundo. La mayor parte de estos ingresos no provienen de la producción o la distribución de drogas, ni de otra formas de participación directa en el comercio de las drogas, sino de los impuestos aplicados a las drogas que transitan a través de territorios controlados por grupos criminales. Entre ellos se incluye a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en Colombia, los talibanes en Afganistán, Boko Haram en Nigeria y diversos grupos extremistas de África Occidental y el Sahel (RHIPTO, 2018).

5La premisa de que la paz, la seguridad y el desarrollo son prerrequisitos para la reducción de la violencia se ha implantado con fuerza (Serwer y Thomson, 2008) y se cree, con fuerza similar, que estos mismos tres factores permitirán reducir las actividades ilícitas y las conductas criminales. Como consecuencia de lo anterior, en el marco de muchos de los conflictos de las dos últimas décadas, las dificultades para hacer frente a la economía ilegal se han dejado de lado esperando resolverlas una vez que se concluya la cuestión mayor de los acuerdos políticos y que se emprenda la senda de la consolidación de la paz (Boutellis y Tiélès, 2019).

6Los encargados de las políticas sobre drogas han estado en gran medida ausentes o han sido excluidos de estos debates y, por lo tanto, son extremadamente escasas las publicaciones que tratan sobre la importancia de la perspectiva de las políticas sobre drogas en las situaciones de conflicto y la forma en que pueden incorporarse a estas. Esto se debe tal vez a que paralelamente durante ese mismo período, la atención de dichos encargados estuvo más centrada en las dificultades cada vez más serias del entorno urbano, al reconocerse que los países con los índices más altos de homicidios y violencia ya no correspondían a zonas de conflicto, sino a zonas urbanas asoladas por la delincuencia organizada (ONUDD, 2019a), y que se necesitaban con urgencia nuevas estrategias para hacer frente al paradigma de la violencia urbana.

7La urgencia y los imperativos mencionados no eran en modo alguno injustificados, sin embargo, la época de los conflictos armados está lejos de terminar y todavía son múltiples los daños que puede ocasionar el financiamiento de agentes del conflicto con recursos provenientes de la economía ilegal. En la actualidad, la producción y el tráfico de drogas alimentan guerras civiles prolongadas, sin solución y mortíferas, que causan estragos. El auge en la producción y el tráfico de Captagon durante el conflicto prolongado en Siria es un ejemplo importante (Kravitz y Nichols, 2016); la circulación de cocaína a través de los grupos insurgentes del Sahel y su tráfico a través de los puertos de Libia, es otro (Micallef, 2019). En África, América y Asia siguen estando presentes movimientos insurgentes financiados por el comercio de drogas.

8Ha quedado de manifiesto que los Estados frágiles y las zonas de conflicto son atractivas para las organizaciones criminales transnacionales, lo que incrementa las posibilidades de que se sigan produciendo intersecciones entre los estupefacientes y los conflictos (RHIPTO, 2018). Así, en este análisis de política se pretende revisar –a un nivel más alto que la investigación etnográfica individual– la cuestión de esta intersección y examinar lo que la perspectiva de las políticas sobre drogas puede aportar a la consolidación de la paz en estos contextos.

9El presente capítulo está dividido en dos secciones. En el primero se analizan las características de la economía ilegal de las drogas y el modo de funcionamiento en situaciones de conflicto de aquellos que sacan provecho de aquella. La segunda sección concluye con una reflexión acerca de cómo lo anterior influye en la forma en que deberían considerarse y aplicarse las políticas sobre drogas y lo que puede aportar a los conflictos y a su resolución el hecho de incorporar una perspectiva de las políticas de drogas más fuerte.

10Este capítulo se apoya en la experiencia de cerca de dos décadas de la autora como experta en delincuencia organizada, economías ilegales y zonas de conflicto. En su calidad de ex funcionaria de la ONU, desempeñó labores en el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas en Afganistán e Irak, entre otros países, y como especialista en políticas en la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD). Como Directora Adjunta de la GI-TOC, la autora ha realizado numerosos trabajos de investigación sobre conflictos en África y Oriente Medio –concretamente en Siria, Mali y el Sahel, Guinea-Bissau, Libia, Somalia y el Cuerno de África–, como asimismo sobre el papel de la economía ilegal en la exacerbación y el prolongamiento de los conflictos. Su labor le permitió asimismo participar directamente en una serie de iniciativas multilaterales, bilaterales y de la sociedad civil, y entender la forma en que estas trabajan para intentar remediar estos problemas. El presente capítulo es el fruto, además, de una revisión bibliográfica extensa proveniente de diversos continentes, basada en el conjunto de la investigación científica etnográfica existente sobre temas de estupefacientes y violencia, conflictos y consolidación de la paz, como también en un conjunto cada vez más abundante y detallado de documentación no oficial elaborada por centros de estudios independientes y grupos de la sociedad civil, que generalmente analizan la economía ilegal empleando una perspectiva de política economía.

2. El nexo entre el tráfico de drogas y los conflictos

11En todos los continentes del mundo ha sido posible observar una interacción entre los conflictos y los estupefacientes. Además, incluso mucho tiempo después de que esos conflictos supuestamente se han resuelto, las consecuencias negativas todavía se dejan sentir, a menudo en regiones geográficas más amplias que la del epicentro original del conflicto. Las economías ilegales y los grupos en los cuales estas se apoyan han demostrado ser extremadamente durables, adaptables y propensos a ampliar su campo de operaciones.

12La casi totalidad de la oferta de heroína mundial proviene de la zona de conflicto que representa Afganistán. Los esfuerzos que se vienen realizando hace ya veinte años para establecer un nexo entre el cultivo de la adormidera y el “caudillismo”, la corrupción y el subdesarrollo en Afganistán –como lo describe Mansfield–, son un ejemplo de esta interacción (Intentar a todos hacerse de todo: desarrollo alternativo en Afganistán). De manera semejante, muchos de los conflictos más conocidos, que se han prolongado por más tiempo y que los estupefacientes han contribuido a agravar, se han concentrado en las regiones productoras, como ocurre con Colombia, donde la producción de coca fue un recurso que utilizaron los grupos insurgentes militares de las FARC (Felbab-Brown, 2005) y en Myanmar, donde la producción de opio financió la guerra civil y ha dejado a las fronteras del estado de Shan sumidas en el caos y la delincuencia (Cowell, 2005).

13En estas como en otras regiones, la intersección entre los conflictos y la producción de drogas dio origen a una serie de políticas y alternativas programáticas enfocadas al desarrollo alternativo de las personas que dependen del cultivo como medio de subsistencia. La eficacia de estos programas fue escasa y la perspectiva de desarrollo alternativo fue objeto de ciertas críticas. Por ejemplo, en un capítulo previo de la presente Edición temática, Buxton sostiene que el desarrollo alternativo no consiguió combatir las causas profundas de la producción de drogas y que se hallaba escasamente integrado a una estrategia que abordara la economía ilegal general y las personas que participan en ella de forma más global (Buxton, en esta edición). Con todo, la aplicación de la doctrina de lucha contra los estupefacientes vigente, que contemplaba entre otras, campañas autoritarias de erradicación de drogas, ocasionó daños aún más importantes. Estas no solamente no consiguieron una reducción considerable de los ingresos de las milicias armadas y grupos beligerantes que se financiaban gracias al comercio de drogas, sino que en algunos casos destacados, sirvieron para reforzar el respaldo de la población a dichos grupos (Felbab-Brown, 2009). Estas críticas se analizarán en otros capítulos del presente trabajo.

14Sin embargo, durante la década siguiente aproximadamente, surgió un tema de mayor preocupación para los sectores del mantenimiento y la consolidación de la paz, cuando se hizo evidente en países como Guinea-Bissau y Mali: que el comercio de tránsito de estupefacientes ilegales contribuía de forma esencial a la ausencia del Estado. Aunque ninguno de estos países eran zonas de producción de drogas, ni tampoco zonas de tráfico especialmente importantes, los ingresos provenientes del tráfico de drogas tuvieron una enorme capacidad de desestabilización y fueron fundamentales en el desarrollo de formas y niveles de violencia sin precedentes. Las ganancias del negocio de las drogas alcanzaron las más altas esferas gubernamentales, mediante redes complejas en las que se superponían los intereses políticos, comerciales y sociales (ICG, 2018; Shaw, 2015). Además, estos ingresos permitieron a los milicianos adquirir armas e influencia política (Tinti, 2014), lo que generó enormes dificultades para abrir el paso a procesos de paz o de transición política.

15En el contexto de estos conflictos, la gran atención que se había dado previamente al desarrollo alternativo hizo que el semillero se encontrara prácticamente vacío a la hora de enfrentar las repercusiones del comercio de drogas en la gobernanza y el desarrollo fuera de las zonas de cultivo.

16Los responsables internacionales y multilaterales, preocupados de negociar las políticas de transición, prefirieron encasillar al comercio de drogas y sus repercusiones complejas y dañinas como una amenaza a la seguridad que debía estar a cargo de las fuerzas del orden o incluso de militares. El consenso en cuanto a los efectos del comercio de drogas en la salud pública y a la reducción del daño parece romperse allí donde se percibe una intersección entre la delincuencia y el conflicto, lo que generalmente sirve para justificar una postura dura de las fuerzas del orden e incluso estrategias militarizadas que puedan romper ese nexo.

17Esta situación se ha agravado especialmente en Mali y Afganistán, donde se ha acusado de terrorismo a grupos armados que participan en el comercio de drogas. La atención que se comenzó a prestar al vínculo entre los estupefacientes y el terrorismo favoreció a tal extremo las iniciativas securitarias de las fuerzas del orden y la recopilación de información, que la guerra contra las drogas y la guerra contra el terrorismo se vincularon, y que “la separación tradicional entre las medidas y organismos de lucha contra los estupefacientes y el terrorismo se ha desvanecido paulatinamente desde el 11 de septiembre” (Björnehed, 2004, 313).

18Han quedado demostradas la ineficacia y los efectos negativos que producen las estrategias orientadas a la justicia penal estipuladas en el régimen internacional de fiscalización de estupefacientes en Estados débiles que cuentan con escasa capacidad policial, donde la conducta ética tanto de los mandos como de los agentes de policía puede cuestionarse fácilmente o ya es cuestionada (Aning y Pokoo, 2014) y, más importante aún, donde las personas que participan en la economía ilegal poseen cierta legitimidad en sus comunidades (Reitano y Hunter, 2016).

19Lo que hemos aprendido, asimismo, es que las agendas en materia penal y la situación política se intersectan de maneras muy variadas, de modo que intentar separar a los agentes de delito y de conflicto es un objetivo ingenuo (Bosetti et al., 2017) que no da cuenta del paradigma de la gobernanza violenta.

El paradigma de la gobernanza violenta

20Cuando las instituciones del Estado son débiles, las zonas de conflicto y la mala gestión de las transiciones con posterioridad a los conflictos ofrecen grandes oportunidades a quienes cuentan con los recursos necesarios y emplean a su antojo la violencia para alcanzar sus objetivos y consolidar el poder (Shaw y Reitano, 2017). Lo anterior es producto de la naturaleza intrínseca de los conflictos armados, independientemente de la ideología o el interés que hayan desatado el conflicto: estos son una disputa competitiva por el poder y la influencia que se sirve de la violencia.

21De este modo, lo que se crea durante el tiempo que dura un conflicto puede denominarse como un “paradigma de gobernanza violenta”, es decir, un ciclo que se refuerza a sí mismo, en el que se consigue un aprovechamiento político mediante el acceso a recursos que tienen un valor monetario o a los que se puede asignar uno, en que los recursos permiten comprar el respaldo de las comunidades locales a través del suministro de medios de subsistencia y del acceso a la influencia política existente (a través de la corrupción), y en que los recursos permiten comprar, además, el acceso a las armas y a soldados rasos (milicias, ejércitos, o seguridad pagada o “fortachones”), los que a su vez pueden servir para presionar o atacar a la oposición, debilitar un monopolio de la violencia, asegurar el control de territorios y bienes, u obligar a las poblaciones locales a prestar apoyo (figura 2).

Figura 2. El paradigma de la gobernanza violenta.

Figura 2. El paradigma de la gobernanza violenta.

FUENTE: LA AUTORA.

22Para describirlo de otra forma, que tal vez se corresponde mejor con las publicaciones oficiales en el ámbito de la gobernanza: un conflicto es un reto a la soberanía, en donde la soberanía se define como “una forma tentativa y siempre emergente de autoridad basada en la violencia que se practica y está destinada a generar lealtad, miedo y legitimidad desde los alrededores hasta la cumbre del Estado” (Blom Hansen y Stepputat, 2006). Esta definición justifica el derecho a una soberanía (ya sea local o nacional) para cualquier grupo que ejerza la violencia con el fin de crear legitimidad (Stepputat, 2018).

23Existen similitudes muy marcadas entre esta definición de soberanía y las técnicas que utilizan los grupos criminales para asegurarse el acceso y el control de los mercados ilegales (Tilly, 1985). De manera semejante, las organizaciones criminales mafiosas emplean la violencia o la amenaza de violencia para asegurarse el control de territorios y recursos, y garantizar el respeto de quienes viven dentro de su territorio, intimidar a comunidades y autoridades, y obtener ingresos ilegales (Varese, 2017). La violencia es el medio a través del cual se ejerce la competencia dentro y entre las organizaciones, se garantiza la disciplina interna, se vencen las amenazas al grupo y se toman represalias (Reuter, 2009).

24Incluso en una zona de conflicto en donde se objeta el monopolio de la violencia, un gobierno puede contar con grandes capacidades en lo tocante al uso de la fuerza en respuesta a problemas de seguridad. Sin embargo, la legitimidad y la violencia no siempre están en relación directa entre sí. En los casos en que se cuestiona la legitimidad en el uso de la fuerza por parte del Estado por razones de corrupción o porque se cree que el uso de la fuerza fue ilegítimo, los agentes no estatales tienen la capacidad de desarrollar su propia legitimidad en las comunidades en las que están insertos (Idler y Forest, 2015). Esto lo pueden lograr a través del uso de la violencia a fin de asegurarse el acceso a recursos e ingresos ilegales mediante la creación de economías de protección (Shaw, 2016b), y distribuyendo posteriormente una parte de esos ingresos y otros servicios a las comunidades.

25En todas partes del mundo los grupos criminales no solo ofrecen bienes materiales a las comunidades, sino también servicios, desde seguridad y justicia, hasta bienes sociales y públicos como salud, educación y ayuda humanitaria (Cockayne, 2007). Estos mismos principios se aplican a las zonas de conflicto, salvo que allí la prestación de seguridad física a grupos que se sienten perseguidos por el Estado es un medio especialmente potente que permite a los grupos armados desafiar la autoridad del Estado y ganarse la fidelidad de la comunidad (Mcloughlin, 2009). Si en un conflicto predomina la opinión de que el gobierno o las élites poseen o se están apropiando injustamente de recursos estatales y que las fuentes de ingreso de la gente común provienen de la economía ilegal, puede entrar en juego el síndrome de Robin Hood, en el cual los delincuentes son los que redistribuyen la riqueza y reequilibran la justicia que el Estado ha manipulado (Martínez-Gugerli, 2018), haciéndoles ganar aún más capital social.

26Una vez que los grupos criminales se han ganado la confianza y la legitimidad de la población local, esta puede ofrecerles protección o encubrirlos, proporcionándoles un bastión desde el cual pueden planificar y llevar a cabo sus operaciones (Reitano y Hunter, 2016). Lo que es más importante, en un contexto de cuestionamiento de la autoridad, la legitimidad puede fortalecer el capital político, contribuyendo a que actores financiados por la delincuencia se transformen en interlocutores válidos y ofreciéndoles un lugar en la mesa de negociaciones de conflictos.

27El paradigma de la gobernanza violenta pone de relieve la interdependencia entre la violencia, la legitimidad y el acceso a los recursos, como también el hecho de que cualquier las medidas tendientes a reducir cualquiera de estos elementos probablemente resultarán inadecuadas. Incluso en el caso de que sea posible reducir la violencia, por ejemplo, mediante la mediación, el acceso a los recursos, la legitimidad local y la amenaza permanente de un resurgimiento de la violencia pueden bastar para mantener el status quo. Este punto queda ilustrado con gran claridad en las treguas de pandillas que se negociaron en El Salvador (Dudley, 2013) o en los constantes fracasos de las iniciativas de cesación del fuego y de “acantonamiento” en Mali (Boutellis, 2015). A medida que los grupos armados afianzan el control del territorio y de la población, es posible que se produzca una reducción o alteración de la violencia, dado que la amenaza de violencia y de agresiones simbólicas son suficientes para mantener a la población civil bajo su autoridad (Catino, 2014).

28Otra estrategia que se propone para socavar el poder de grupos armados que se financian a través de recursos de origen delictivo consiste en restringir su acceso a dichos recursos. Las principales acciones que proponen las fuerzas del orden para luchar contra el tráfico de drogas y, más generalmente, contra la economía ilegal, son iniciativas de prohibición tempranas, como la interrupción de las cadenas de suministro de drogas y el congelamiento o la incautación de recursos ilegales. Con todo, se sabe que, en el mejor de los casos, estas dos estrategias son débiles –la vigilancia y la prohibición afectan solo a una parte minúscula de la circulación mundial total de estupefacientes (ONUDD, 2019b). Los costos exorbitantes, las restricciones legales y los requisitos reglamentarios de las normativas contra el blanqueo de dinero y la incautación de bienes las convierten en herramientas más simbólicas que prácticas (Reuter y Truman, 2004)–, lo que hace que casi carezcan de sentido en un contexto de conflicto en el que no existen instituciones estatales de peso para apoyar esos marcos. Aún más, los grupos armados que controlan un territorio están en condiciones de crear sus fuentes de recursos de forma oportunista ya sea a partir de cualquier otro flujo de recursos lícito o ilícito, u obteniendo de la población local el pago de impuestos a la protección (RHIPTO, 2018; Reitano et al., 2017).

29Si se desea limitar los tres aspectos del paradigma de la gobernanza violenta: el control y uso de la violencia, el acceso a recursos y la legitimidad ante las comunidades locales por parte de los grupos armados, lo que se requiere es una iniciativa simultánea, coordinada y duradera.

3. Llevar la agenda de las políticas sobre drogas a la mesa de negociaciones

30El paradigma de la gobernanza violenta pone de manifiesto que las medidas y estrategias para acabar con las economías ilegales deben ser entendidas como iniciativas profundamente políticas (Felbab-Brown, 2017). Aunque la violencia y los conflictos pueden ser consecuencia de diversos factores, el problema de las drogas se aborda con demasiada frecuencia como un tema genérico que puede ser tratado por medio de un conjunto de medidas básicas de detección y represión. Por el contrario –y como ocurre también en situaciones exentas de conflicto–, el hecho de simplificar situaciones complejas e ignorar los factores profundos en los que se sustentan las economías ilegales basadas en las drogas puede contribuir a exacerbar la violencia, las injusticias y la fractura social, en vez de reducirlas.

31Colombia y Afganistán son dos casos destacados de países en donde la “guerra contra las drogas” quedó atrapada en un conflicto nacional. En estos países, las políticas de lucha contra los estupefacientes no solo no han sido eficaces, sino que además han tenido consecuencias desastrosas para la población. La aplicación de iniciativas excesivamente centradas en la seguridad ha ocasionado una “carrera armamentista” ascendente entre el Estado y grupos criminales dotados de recursos importantes. Esto ha provocado un gran aumento en los niveles de sufrimiento de la gente común, contribuyendo escasamente a la reducción del tráfico o la violencia, o a la creación de un espacio en el cual se pueda negociar un restablecimiento más duradero de la paz.

32El uso emergente de nuevas tecnologías militares tales como los aparatos bélicos autónomos (p. ej. los drones), la cibertecnología o la inteligencia artificial, puede ofrecer posibilidades de mejora de las labores de vigilancia y facilitar ataques selectivos que reduzcan el número de víctimas civiles. No obstante, estas tecnologías, aparte de no estar reglamentadas ni haber sido sometidas a prueba (Nakamitsu, 2019), se encuentran a disposición de los grupos criminales y en especial de aquellos que se han enriquecido gracias al comercio de drogas o que cuentan con el apoyo de representantes externos. Por tanto, existen pocos datos objetivos que hagan pensar que estas tecnologías pueden modificar sustancialmente la situación actual.

33Para tratar el problema de los mercados de las drogas en las zonas de conflicto es necesario que la acción se oriente de forma más eficaz, tanto para reducir la posibilidad de que el comercio de drogas sirva para alimentar o prolongar los conflictos, como para evitar que este agrave las dificultades humanitarias o las perspectivas de desarrollo de largo plazo de las comunidades afectadas. Así, cabe interrogarse sobre la conveniencia de aplicar la perspectiva de las políticas de drogas a situaciones de conflicto, de post-conflicto y de consolidación de la paz en que es necesario hacer frente a una economía de las drogas potente.

34Esto puede aportar beneficios evidentes. Lo que ha quedado muy claro tanto en las zonas de conflicto como fuera de ellas, es que es necesario ampliar el concepto de reducción del daño a fin de abarcar la totalidad de la cadena de abastecimiento y no solamente las zonas de producción (Shaw, 2016a). El informe de 2020 de la Comisión Mundial sobre Política de Drogas se centra en el daño que ocasiona la acción de lucha contra el tráfico de drogas y concluye que no se ha prestado suficiente atención a las estrategias alternativas para hacer frente a los protagonistas de la economía ilegal, ni a la aplicación de soluciones de desarrollo a los aspectos relacionados con su participación en dicha economía (GCDP, 2020).

35En las cuestiones relativas a la delincuencia organizada, generalmente es el sector de las fuerzas del orden el que tiene la opinión de más peso y el que se expresa con mayor autoridad. Así, los responsables políticos encargados de negociar una emergencia humanitaria compleja, una cesación de la violencia o una transición viable, siempre podrán sentirse tentados de relegar los temas de la fiscalización de estupefacientes a este sector. Sería un aporte valioso que los defensores de las políticas sobre drogas fueran capaces de infundir en este entorno la necesidad de políticas iniciales de reducción del daño y de proponer buenas prácticas basadas en aprendizajes prácticos. Muy frecuentemente los responsables políticos y de desarrollo procuran encontrar ideas innovadoras para la elaboración de programas, sin descubrir demasiado durante ese proceso (GI-TOC, 2015).

36Ahora bien, todavía cabe preguntarse si el sector de las políticas sobre drogas cuenta con aprendizajes como los mencionados. Como lo destacó Felbab-Brown, hay una gran diferencia entre aquellos países de cultivo donde la situación de producción es obvia y aquellos en donde los cultivos no son visibles. En los primeros –como Afganistán, Colombia o Myanmar– existe una industria ilegal con gran cantidad de mano de obra, delimitada geográficamente y que genera medios de subsistencia. Este tipo de industrias permiten un control territorial por parte de agentes específicos y ofrecen parámetros cuantificables para medir los logros en materia de reducción de la producción (Felbab-Brown, 2017). Es en este tipo de contextos donde las estrategias de desarrollo alternativo han demostrado su capacidad de afianzarse y su eficacia (Brombacher, en esta edición). Por el contrario, en el contexto de las economías de tráfico o en las industrias de estupefacientes en que los cultivos no son visibles –como en los mercados en desarrollo de las anfetaminas, los opiáceos sintéticos o del abuso de medicamentos recetados– las posibilidades son mucho más limitadas.

37Todavía hay que esperar a que de la economía lícita surjan medios de subsistencia alternativos fiables para milicias que con su experiencia consiguen desplazar estupefacientes ilícitos a través de terrenos difíciles o que cobran impuestos al movimiento de bienes tanto en la economía legal como ilegal. Si bien es posible que en este aspecto el sector del desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR) tenga más que proponer, hasta ahora los profesionales de ese sector no han sido capaces de valorar la relevancia de su propia participación en estos debates. En los períodos posteriores a conflictos, se requiere de un compromiso de largo plazo para evitar que los agentes violentos ingresen a economías del delito y para impedir que las economías de la guerra centradas en estupefacientes ilícitos se implanten en economías de paz o en transiciones políticas (Shaw y Reitano, 2017).

38La aplicación de contramedidas de este tipo deberá basarse en un análisis serio de los intereses, planes y demandas de las partes involucradas. También se requerirá la comprensión, la cartografía y la actualización continua de la infraestructura de la economía ilegal, como asimismo de quienes la controlan. En lo que respecta a los agentes del conflicto, los recursos y el compromiso deberán estar dirigidos a desarrollar la confianza y las relaciones, a tener en cuenta sus reclamos y posibilidades de cartografía, si no para las partes directamente en conflicto, al menos para la próxima generación de la sociedad, de modo de disuadirlos de seguir enfrentándose. También habrá que atender a sus reivindicaciones políticas, si estos pueden ver una motivación en dejar de lado los intereses ilícitos y el peso político y de legitimidad que estos transmiten, y si pueden estar de acuerdo en erradicar por completo la violencia y resolver el conflicto. Esto requerirá que se destinen recursos a las relaciones diplomáticas y a la ayuda extranjera. En los casos en que el subdesarrollo y el uso no equitativo de la tierra sean una fuente de tensión, también será necesario abordarlo de la mano con la política sobre drogas. Aunque normalmente estos aspectos no forman parte de las políticas de lucha contra los estupefacientes, son elementos congruentes con un enfoque fundamentado en la reducción del daño y orientado al desarrollo.

39Tomar en consideración la imagen que la gente tiene de la economía de los estupefacientes, así como las relaciones que establecen con esta puede servir para debilitar el paradigma de la gobernanza violenta. En países de tránsito de drogas ilegales en donde el consumo nacional es limitado, es posible que el hecho de participar en la economía de los estupefacientes no sea motivo de gran estigmatización, por tratarse de una fuente de ingreso y de riqueza importante. Ello puede, por el contrario, alterar las normas tradicionales, culturales y religiosas, introducir mayor violencia en la sociedad y modificar considerablemente la economía política nacional. Educar a las comunidades para que estas entiendan los riesgos secundarios que supone el comercio de drogas, especialmente cuando este está vinculado con los agentes de un conflicto o con la inestabilidad política, es un ámbito en el cual las estrategias de la política sobre drogas pueden tener experiencias que aportar, pudiendo servir además como una manera de movilizar las respuestas de la comunidad en relación con el estado de derecho, la justicia y la salud pública (Reitano y Shaw, 2014). En aquellas regiones donde la cantidad de consumidores de drogas es importante y donde ya es posible observar el daño que estas producen –como en los países del Este y Sur del litoral africano–, la sociedad civil puede constituir un grupo de promoción y un socio más preparado a la hora de combatir el comercio de drogas (Haysom, 2020).

40Con todo, el riesgo principal de introducir una agenda de políticas de drogas en un entorno de conflicto o con posterioridad a un conflicto sin ofrecer una variedad programática, es que ello pueda politizar y militarizar aún más la lucha contra el tráfico de drogas. La descripción del paradigma de la gobernanza violenta denota la importancia del propio Estado en definir los límites de la economía ilegal y la legitimidad que pueden desarrollar los grupos criminales. Los estudios de casos de Mali y Libia han puesto de relieve el hecho de que las propias autoridades regionales y centrales pueden desempeñar un papel activo en permitir, proteger u obtener ingresos de la economía ilegal. Por un lado, el tráfico de drogas puede desarrollar la influencia política de agentes que están en condiciones de obtener ingresos y transformarlos en gobernanza violenta. Por el otro, basándose en la importancia que se atribuye a la fiscalización de drogas en la comunidad internacional, los agentes del Estado central o la autoridad dominante pueden hacer uso de una acusación de narcotráfico para desacreditar a una oposición legitima o a personalidades importantes dentro de una transición (Lacher, 2014).

41Probablemente intentar potenciar la posición de las políticas sobre drogas en la agenda internacional en un entorno de por sí complejo, cuando se está en condiciones de ofrecer escasas soluciones creíbles, conlleva más riesgos que beneficios. Sin embargo, parece importante animar al sector de las políticas en materia de drogas a seguir desarrollando una base empírica; a experimentar e innovar a través de políticas y programas orientados a la economía ilegal, a los agentes violentos y a las cadenas de suministro de drogas; como asimismo a entender mejor cuáles son los elementos fundamentales de un enfoque a posteriori eficaz de reducción del daño.

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References

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URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4097/img-1.png
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Title Figura 2. El paradigma de la gobernanza violenta.
Credits FUENTE: LA AUTORA.
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Tuesday Reitano, « Acción bélica: las zonas de conflicto y su repercusión en las políticas sobre drogas »International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 12 | 2020, Online since 15 October 2020, connection on 23 October 2020. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4097; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.4097

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About the author

Tuesday Reitano

Tuesday Reitano es subdirectora de la Global Initiative Against Transnational Organized Crime (http:// globalinitiative.net). Anteriormente se desempeñó como especialista de políticas en el sistema de las Naciones Unidas, y ha colaborado, en calidad de experta y asesora, con una gran variedad de organismos multilaterales y Estados para el fortalecimiento de las acciones en el ámbito de la delincuencia organizada.

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