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PART 1 | Milestones of Drug Policies and Development

Tenter d’être toutes choses pour tous les humains : le développement alternatif en Afghanistan

David Mansfield
Translated by Laurent Vannini
This article is a translation of:
Trying to Be All Things to All People: Alternative Development in Afghanistan []

Abstract

Le développement alternatif n’a pas eu beaucoup de succès en Afghanistan. Compris et mis en œuvre comme des interventions localisées pensées pour réduire la culture de plantes psychotropes, ces projets n’ont pas atteints leurs objectifs dans le courant des années 1990. Après 2001, avec la chute du régime des Talibans, une croissance inédite des niveaux de production de pavot à opium, et une arrivée en quantité non négligeable de programmes d’aide, le développement alternatif en est venu à revêtir des significations différentes en fonction des personnes en Afghanistan. Pour certains, le développement alternatif s’est poursuivi sous la forme d’interventions de court terme prévues pour obtenir des communautés qu’elles acceptent de réduire la production d’opium ou pour récompenser celles qui l’avaient déjà fait. Pour d’autres, cela pouvait être tout programme de développement mis en œuvre dans une zone de culture de pavot avérée ou présumée, sans considération des causes du choix de culture et de la différence en fonction des zones, du genre ou du groupe socio-économique. L’auteur montre ici qu’un manque de cohérence et de clarté de l’approche — et en particulier l’absence d’articulation et de mise en œuvre d’une stratégie de soutien des agriculteurs en transition vers des cultures licites au sein d’un cadre changeant d’aide au développement — ont porté le développement alternatif et les efforts de réduction de la culture du pavot à opium par le biais du développement rural, aux marges de l’Afghanistan. Pour citer les Corinthiens, en tentant de « d’être toutes choses pour tous les humains », le développement alternatif n’a finalement sauvé personne.

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Full text

À propos du titre : dans la Bible du roi Jacques (King James Bible), Corinthiens 9 : 19-23, Paul dit « je me suis fait toutes choses pour tous les hommes, afin que je puisse par tous les moyens, en sauver quelques-uns ».

1 Introduction

1Le terme de « développement alternatif » a rendu perplexe un grand nombre de personnes, et en Afghanistan sans doute plus que partout ailleurs (ONUDC, 2009). Pour celles et ceux qui étudient le sujet, l’intention du développement alternatif est manifeste – il s’agit d’une intervention spécifiquement destinée à encourager les communautés rurales à abandonner la culture de plantes servant à fabriquer des drogues. Néanmoins, pour toutes et tous les professionnels et législateurs du développement qui n’appartiennent pas à cette coterie, le développement alternatif demeure un terme obscur, défini par ses résultats escomptés – une réduction des cultures d’opium, de coca, ou bien de cannabis – mais qui reste dénué d’un véritable cadrage pour y parvenir.

2Les divergences existantes entre celles et ceux qui composent la communauté du contrôle des drogues ne font que renforcer la perplexité des professionnels et législateurs du développement qui travaillent dans les régions productrices de plantes servant à fabriquer des drogues. Par exemple, certains donateurs, à l’instar du Bureau International des Stupéfiants et de l'Application de la Loi (BIL) aux États-Unis, et bien souvent l’Office des Nations unies contre les drogues et le crime (ONUDC), demandent avec insistance que l’aide au développement soit conditionnée à la réduction des cultures – un concept dit d’aide conditionnelle – et liée à l’éradication de la culture de l’opium. D’autres donateurs, tels que l’Agence de coopération internationale allemande pour le développement (GIZ) et l’Union européenne (UE) parlent du développement alternatif comme d’une dynamique inclusive, participative, en faveur des populations pauvres, et non dépendante d’une réduction des cultures en soi, mais liée à l’amélioration des indicateurs du développement. Ces approches antithétiques peuvent pousser un grand nombre des principaux donateurs multilatéraux et bilatéraux à se poser la question de savoir pourquoi, si le développement alternatif ne se distingue pas des autres programmes de développement, sa mise en œuvre doit être cordonnée par des institutions spécialisées telles que l’ONUDC, qui sont chargées du contrôle des drogues mais n’ont que peu de marge de manœuvre en termes de développement ? En outre, de récentes initiatives visant à élargir le concept de développement alternatif pour y inclure les populations urbaines exposées à la criminalité et à la consommation de drogues ont plongé un peu plus les donateurs du développement dans la confusion au regard de ce qu’est exactement le développement alternatif.

3L’Afghanistan est l’un des endroits au monde où cette perplexité s’est manifestée probablement plus que partout ailleurs. Même si certains peuvent considérer l’expérience de développement alternatif en Afghanistan comme une anomalie en raison du contexte éprouvant en termes de sécurité, l’échelle et l’ampleur de l’aide effective au développement rural furent significatives, les États-Unis investissant pour leur part 1.46 milliards de USD dans le développement alternatif sur les 2.3 milliards qu’ils accordèrent à l’agriculture, et ce dans un cadre budgétaire global de 30.5 milliards alloués entre 2002 et 2019 pour le développement social, économique et administratif du pays (SIGAR, 2019a, 132). Durant la dernière décennie, certaines régions étaient considérées comme des « zones interdites » en raison de l’insurrection, mais une aide au développement très abondante fut accordée aux régions rurales de l’Afghanistan, notamment les territoires où se concentre la production du pavot à opium. De plus, l’Afghanistan étant responsable de la production de quasiment 90 % des opiacés illégaux dans le monde, il est difficile d’affirmer que l’expérience de développement alternatif dans le pays n’était, d’une manière ou d’une autre, pas appropriée.

4En réalité, l’expérience en Afghanistan est semblable à ce qui s’est déroulé dans d’autres pays producteurs de plantes servant à fabriquer des drogues, notamment la Colombie, le Pakistan et la Bolivie, avec des interventions en matière de développement destinées à réorienter la trajectoire des cultures ; il s’agissait de passer d’actions mono-sectorielles à court-terme visant à obliger les agriculteurs à abandonner la culture du pavot à opium (ou à récompenser ceux qui avaient déjà franchi le pas) à des programmes de développement rural de grande ampleur. En Afghanistan, un grand nombre de ces programmes de développement rural ont été présentés ou budgétés comme des programmes de développement alternatif, mais n’ont accordé que peu d’attention, voir aucune, aux raisons poussant à la production de l’opium et à la manière dont les agriculteurs pourraient réagir aux activités mises en œuvre, avec le risque notamment de voir augmenter la culture de pavot à opium.

5Ce chapitre s’appuie sur une littérature exhaustive, un grand nombre d’entretiens et l’expérience directe de l’auteur en Afghanistan depuis les années 1990. Il donne à voir le schisme toujours en train de se créer entre celles et ceux qui voient les interventions de développement comme un moyen d’arracher un accord aux communautés rurales concernant l’abandon ou la réduction de leurs cultures de pavot à opium en Afghanistan, et celles et ceux qui prennent leur distance avec le paradigme de l’économie de la drogue, malgré leurs responsabilités dans l’attribution d’une aide importante aux régions rurales, et qui au mieux voient la réduction des cultures de pavot à opium comme un paramètre extérieur au processus du développement et ne sentent aucunement obligés de faire en sorte que leurs interventions n’aggravent pas la situation.

6Ce chapitre se divise en cinq sections. La première trace le contour de la méthodologie – une approche qui s’inspire dans une large mesure de la propre expérience de l’auteur dans le pays et d’un accès direct tant à la littérature grise qu’aux débats de politique interne. La deuxième présente un résumé historique du développement alternatif en Afghanistan dans les années 1990 – les programmes, les acteurs et les raisons de son échec. La troisième section propose l’examen de la période qui suit l’effondrement du régime taliban, ainsi que des initiatives visant à redéfinir et recréer le développement alternatif dans un contexte de flux importants d’aide au développement, de donateurs bilatéraux et multilatéraux dominants et d’interventions par secteur. La quatrième section analyse la raison pour laquelle l’entreprise d’adoption d’une stratégie plus efficace, élargissant la responsabilité des causes et conséquences des cultures de plantes servant à fabriquer des drogues aux institutions de développement nationales et internationales, a échoué. La section finale offre quelques remarques conclusives.

2 La méthodologie

  • 1 La recherche de l’auteur sur les cultures de pavot à opium en Afghanistan est exhaustive. Elle comp (...)

7Ce chapitre est une enquête exploratoire rétrospective et s’appuie sur l’expérience de l’auteur qui a étudié pendant plus de deux décennies le développement rural dans les régions de culture du pavot en Afghanistan, a travaillé plus de vingt-cinq années dans le domaine du développement alternatif et de la recherche concernant les régions de culture des plantes servant à fabriquer des drogues en Afghanistan et ailleurs. Il mobilise des données de l’observation directe, recueillies en grande partie à travers des techniques inspirées de l’observation participante ; des données provenant de sources secondaires, notamment des comptes-rendus d’évaluation, des descriptifs de projets et autre littérature grise ; et des travaux de recherches sur le terrain avec celles et ceux qui cultivent le pavot à opium en Afghanistan et ce pour le compte d’organisations telles que l’Unité de recherche et d'évaluation de l'Afghanistan (AREU) et le Programme des Nations Unies pour contrôle international des drogues, devenu désormais l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime1 (ONUDC).

8L’expérience de l’auteur en Afghanistan comprend également sa participation au Programme régional pour l'Afghanistan de l’ONUDC entre 1997 et 2001 en tant que spécialiste de l’évaluation et du contrôle du projet de réduction des cultures de pavot à opium en Afghanistan. Il travailla ensuite pour le gouvernement du Royaume Uni entre 2001 et 2014, lorsque le pays fut désigné chef de file, puis nation partenaire de la lutte contre les stupéfiants dans le cadre du processus de Réforme du secteur de la sécurité. Son travail, et les comptes rendus qui en résultaient, pour le compte du gouvernement du royaume Uni, englobaient les contrats avec la Banque Mondiale, l’Union européenne, la Banque asiatique de développement, l’Agence de coopération internationale allemande pour le développement, les gouvernements des Pays-Bas et du Canada, l’Inspecteur général pour la reconstruction de l'Afghanistan (SIGAR) et un certain nombre d’organisations non-gouvernementales. Ces contrats, et d’autres plus anciens, avaient pour objectif le soutien à l’intégration de mesures qui ciblaient les causes des cultures de pavot à opium dans les programmes de développement rural, ainsi que l’évaluation des interventions dans les régions où étaient concentrées les récoltes de plantes servant à fabriquer des drogues.

9Cette expérience procura une connaissance directe des fonctionnements d’un grand nombre d’institutions nationales, bilatérales, multilatérales et non-gouvernementales, de la manière dont elles appréhendaient la culture du pavot à opium, et de ce qui pourrait être fait pour traiter la question. Tant la participation aux discussions de politique publique, que la planification et le contrôle des projets ou encore les missions d’évaluation, ont permis de récolter des données sur les perceptions des législateurs et professionnels concernant le développement alternatif, et de documenter dans quelle mesure les preneurs de décision et les personnes en charge de leur mise en œuvre pensaient que les interventions de développement et de développement alternatif pouvaient être utilisées pour répondre aux objectifs politiques, de développement et de contrôle des drogues. L’auteur était activement impliqué dans ces débats, ainsi que dans le contrôle et l’évaluation d’une variété de programmes différents, dont le Programme pour des moyens de subsistance alternatifs dans l’Est de l’Afghanistan (PAL), le Programme pour des moyens de subsistance alternatifs– Est de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) (ALP – EST), et son successeur Incentives Driving Economic Alternatives - North East West (IDEA-NEW), le National Emergency Rural Access Programme (NERAP) de la Banque Mondiale, le Mécanisme d’Appui au Développement Rural et Agricole Intégré - infrastructures (Comprehensive Agricultural and Rural Development -Facility, CARD-F) financé par le Royaume Uni et le programme de la « Food Zone » (Zone d’alimentation) d’Helmand (HFZ).

10À travers cette expérience, et après avoir dirigé le projet Lessons Learned (Leçons à retenir) du SIGAR sur la lutte contre les stupéfiants – une évaluation a posteriori des initiatives de lutte contre les stupéfiants prises par le gouvernement états-unien entre 2002 et 2017 – l’auteur a mené une analyse exhaustive des descriptifs de projets et de programmes, qui lui fournit une autre occasion de définir dans quelle mesure les politiques et les programmes ont intégré directement des actions visant à freiner la production d’opium et/ou atténuer le risque qu’elles puissent engendrer l’augmentation des cultures.

3 Le développement alternatif : Limites et échecs des interventions des années 1990

11Au cours des années 1980 et pendant quasiment toute la première moitié des années 1990, l’Afghanistan était en guerre. Suite au retrait de l’Union Soviétique en 1989 et à la chute du gouvernement Najibullah en 1992, le pays s’est divisé selon des lignes de partage géographiques et politiques, gouverné par les différents protagonistes dans ce qui avait été les formes armées d’opposition au régime communiste – les moudjahidines. À la fin de l’année 1993, les Nations Unies (UN) avaient conçu une mission humanitaire et de réhabilitation de concert avec ces responsables régionaux. La mission proposait une grande variété d’interventions visant à soutenir les initiatives des populations rurales pour améliorer leur situation économique, mais contribuait également à un processus de paix naissant (ONUDC, 1995b). Le contexte était marqué par des conflits de territoire, la difficulté de travailler avec des groupes armés, notamment pour la diffusion de l’aide, et des financements limités.

12Une partie de la mission des Nations Unies en Afghanistan dans les années 1900 consistait à freiner la production, le trafic et la consommation de drogues illicites. En outre, durant quasiment l’intégralité des années 1990, un certain nombre d’interventions mises en œuvre en Afghanistan furent qualifiées de projets de développement alternatif, leur objectif principal étant la réduction des cultures de pavot à opium. L’ONUDC, et la section des affaires de prévention, de répression et de lutte contre le trafic de stupéfiants (NAS) de l’ambassade états-unienne à Islamabad financèrent la grande majorité de ces interventions, qui incluaient un large éventail d’initiatives de développement rural dans les régions de culture du pavot réparties dans un grand nombre de districts en Afghanistan. Certaines interventions comprenaient des activités visant à améliorer les rendements et les revenus agricoles, dont faisaient partie les projets d’irrigation. D’autres comportaient des interventions auprès des éleveurs et la mise à disposition d’intrants de production agricole. Certains programmes ressemblaient plus à des programmes multi-sectoriels globaux qui cherchaient à améliorer la santé et l’éducation des populations locales, ainsi que leurs revenus. La seule caractéristique commune de ces programmes de développement alternatif était leur attachement spécifique à atteindre les objectifs de contrôle des drogues dans un territoire géographique donné.

13Chacun de ces projets et programmes fut confrontés à un certain nombre d’obstacles : tous se sont arrêtés très tôt, et aucun n’est parvenu à réduire les cultures de pavot à opium. Par exemple, les deux projets de l’ONUDC – le Programme de contrôle des drogues et de réhabilitation rurale en Afghanistan (ADCRRP), qui se déroula entre 1989 et 1996, et son Projet de réduction des cultures de pavot dans le cadre d’un programme pilote en Afghanistan (C28) qui eut lieu entre 1997 et 2000 – s’achevèrent plus tôt que prévu en raison d’un manque de financement. Le gouvernement états-unien cessa également son soutien à un projet de développement alternatif mis en place par Mercy Corps International (1989-99), une ONG dont le siège est aux États-Unis. Ce programme de deux ans exigeait des populations du centre de la province d’Helmand de réduire leur culture du pavot à opium de 80 % en échange du remplacement des cultures et de la réhabilitation d’un canal, mais il fut abandonné une année plus tôt que prévu en raison de l’augmentation des cultures de pavot à opium (Mansfield, 2001, 7).

14Une analyse détaillée de ces interventions de développement alternatif, en particulier ADCRRP et C28, montre que chacune souffrait du même défaut structurel : l’absence d’une stratégie cohérente et efficace pour comprendre et traiter les causes de la culture de pavot à opium et par conséquent, l’établissement d’objectifs et d’échéances irréalistes. En l’absence d’une stratégie claire sur la manière dont les interventions pourraient appréhender le rôle multifonctionnel que l’opium jouait dans les stratégies de subsistance, chaque projet adopta un modèle relativement rudimentaire, échangeant les aides au développement contre des réductions de cultures du pavot à opium. Parfois, cela se faisait directement en collaboration avec la communauté et son élite politique ; d’autres fois les opérations étaient réalisées avec les acteurs politico-militaires de la région ; et, dans le cas du projet C28 de l’ONUDC, avec l’aide des autorités talibanes elles-mêmes (Mansfield, 2004 ; 2001).

15L’échéance donnée aux populations pour abandonner le pavot à opium en échange d’une aide était courte (entre deux et quatre ans) ; l’aide au développement était insuffisante, dispersée géographiquement et ne prenait en compte ni la nature inégale du processus de développement ni le fait que les motivations et les facteurs qui influençaient la culture de pavot à opium variaient selon les groupes de population. L’approche était si sommaire qu’il était souvent difficile de faire la différence entre des projets financés sous la catégorie du « développement alternatif » et ceux conçus simplement pour offrir un répit aux populations rurales qui connaissaient une grande vulnérabilité en raison des conflits et de la pauvreté.

16L’ADCCRP était un exemple type d’une telle intervention de développement alternatif. Composé de quelques 200 sous-projets implantés par plus de 40 organisations non-gouvernementales (ONG) nationales et internationales, et avec un budget de seulement 9.2 millions de USD (PNUCID, 1996, 4), ses activités étaient réparties à travers différents districts dans les cinq provinces de Badakhshan, Helmand, Kunar, Nangarhar et Kandahar. Il y avait peu d’espoir que l’ADCRRP pût parvenir à autre chose que la fourniture d’activités de réhabilitation et de reconstruction dans les différents secteurs financés : l’agriculture, la santé, l’éducation, la création de revenus et les infrastructures. En réalité, L’ONUDC concluait de la manière suivante sa propre évaluation : « Il est assez perturbant de constater que nous n’avons pas encore de preuves suffisantes pour affirmer de manière positive que le programme de développement alternatif était parvenu à réduire la production d’opium […] Les projets mis en œuvre dans les provinces ont été disséminés et ne peuvent aucunement être associés à une réduction particulière » (PNUCID, 1995a, 23-24).

17En dépit de l’impact limité en termes de développement qu’était censé avoir l’ADCRRP, le programme stipulait que les communautés qui recevaient de l’aide devaient totalement cesser la culture du pavot à opium indépendamment des activités fournies ou des bénéficiaires. La manière dont la mise en œuvre des sous-projets particuliers qui avaient été choisis pouvait réellement engendrer la réduction de la culture de pavot à opium n’était pas explicite, au-delà de l’exigence que les communautés signent un contrat par lequel ils acceptaient d’abandonner la culture – la clause dite « du pavot » (PNUCID, 1995a, 23-28).

18La clause du pavot elle-même était critiquée par les ONG en charge de la mise en œuvre des programmes (Afghanaid, 1989, 22-24) ainsi que par la propre équipe d’évaluation de l’ONUDC, qui alla jusqu’à dire qu’elle était contre-productive. La signature des contrats élargit le conflit aux communautés, aux ONG et aux Nations Unies (ONUDC, 1995a, 24). Dans le même temps, certaines des ONG impliquées dans du travail humanitaire, tel que le déminage, questionnèrent l’éthique sous-tendant le fait de conditionner l’aide à la réduction des cultures de pavot à opium. Dans certains cas, la clause du pavot imposait aux responsables militaires locaux de détruire la récolte d’opium de communautés rurales éloignées, en dépit des preuves limitées d’un impact quelconque sur le développement (Afghanaid, 1989, 22-24). Dans la plupart des cas, la continuation des cultures n’entrainait pas l’interruption des activités du projet. Finalement, l’ADCRRP fut jugé inefficace pour réduire les cultures de pavot à opium (PNUCID, 1995a, 25). Le département du Développement international du Royaume-Uni (DFID) alla plus loin, et - incapable de percevoir une stratégie claire dans le programme de l’ADCRRP qui le distinguait des autres programmes de développement rural – questionna la pertinence de financer l’ONUDC pour la mise en œuvre de ce qui semblait être des projets de développement rural conventionnels (Kapila et al., 1995, 52).

19Le projet de l’ONUDC qui suivit, le Projet de réduction des cultures de pavot (C28), proposa quelques améliorations par rapport à son prédécesseur, l’ADCRRP, mais qui se révélèrent limitées in fine. En tirant les leçons de l’expérience de l’ADCRRP et de sa dissémination géographique disparate, le C28 concentra ses efforts sur quatre districts cibles : le district de Shinwar dans la province de Nangahar à l’Est du pays, et les districts de Ghorak, Khakrez et Maiwand dans la province de Kandahar au Sud de l’Afghanistan.

20Cependant, le C28 comprenait également plus de 200 sous-projets mis en place par des ONG, les Unités de contrôle et de coordination de la lutte contre les drogues (Drug Control and Coordination Units, DCCU) – qui étaient administrées par les autorités talibanes à l’époque – et les départements d’agriculture des universités de Kandahar et de Nangarhar. À l’instar de l’ADCRRP, le budget pour le C28 était également insuffisant pour accomplir la mission. Sur les 10.5 millions de USD que l’ONUDC reçut comme financement, environ 3 millions furent dépensés dans les quatre districts cibles, ainsi que pour un certain nombre d’initiatives à l’échelle de la province qui visaient à gagner le soutien des autorités talibanes de la province (Sloane, 2000, 10).

21De la même manière que l’ADCRRP, le C28 s’engageait également à réduire de manière spectaculaire les cultures de pavot à opium en très peu de temps. Dans le cas du C28, le pavot à opium devait être éradiqué dans chacun des districts visés dans une période de quatre ans. L’aide au développement à venir était conditionnée au respect d’un calendrier contractuel de réductions, formalisé dans ce qui sera connu sous le nom de Plans d'action de contrôle des drogues (DCAP), qui furent conçus par l’ONUDC et signés par les autorités et les représentants talibans des communautés locales.

22De nombreuses analyses du programme de l’ONUDC en Afghanistan exprimèrent des inquiétudes concernant les ambitions du C28 et les objectifs de réduction des cultures de pavot à opium qu’il avait fixés. Les donateurs soulevèrent des questions à propos des relations entre l’ONUDC et les Talibans, ou plutôt comme on les désignait à l’époque « les autorités présumées » ; à propos du travail de développement des compétences que l’Office réalisait en collaboration avec les institutions talibanes (PNICID, 1997, 17) ; à propos de l’aide technique et financière que l’ONUDC procurait aux Talibans pour qu’ils parviennent à mettre en place le réseau électrique de Kandahar (PNICID, 1997, 17) ; et à propos des tentatives du directeur exécutif en poste à l’époque de lancer un programme national sur dix ans (ONUDC, 1997, 15) qui aurait sans doute conduit à l’attribution d’aides supplémentaires aux Talibans (PNICID, 1997, 15 et 17).

23Les DCAP et le développement « conditionnel » caractérisant le fonctionnement du projet C28 étaient également l’objet de critiques. Considérés comme rigides (Mackrell, 1999, 7 ; Gelbert, 2000, 27 ; Sloane, 2000, 30), inappropriés pour ce qui devait constituer un programme pilote conçu dans le but de « développer et mettre en place des méthodologies reproductibles pour parvenir à réduire les champs de pavot en Afghanistan » (PNICID, 1997), et manquant de mises en place par les populations locales, les DCAP n’ont souvent été rien de plus que des forums aux cours desquels les Talibans, les autorités locales et les représentants des communautés pouvaient demander et négocier de l’aide. En outre, en dépit des violations annuelles des calendriers d’éradication, l’aide au développement n’était pas retirée (Sloane, 2000, 27). De la même manière que l’ADCRRP, le dernier Rapport d’évaluation de l’impact du projet décrivait le C28 comme étant « en grande partie un projet de développement agricole à l’échelle des villages dans tout le district qui présentait peu de différences avec de nombreux autres projets mis en place par des institutions spécialisées internationales et des ONG (Sloane, 2000, 27).

24Si l’on prend comme référence le niveau des cultures de pavot à opium en 1997, soit l’année de démarrage du projet C28, Shinwar connut une réduction de 12 % de ses cultures entre 1997 et 2000, Ghorak une réduction de 60 %, Maiwand une réduction de 22 % et Khakrez une augmentation de 11 %. Selon les DCAP réévaluées, qui utilisaient 1998 comme année de référence, l’ensemble des quatre districts avait constaté une réduction des cultures de pavot à opium entre 1998 et 2000 : 5 % dans le district de Shinwar, 49 % dans celui de Ghorak, 60 % dans Maiwand et 61 % dans Khakrez. Néanmoins, l’analyse finale concluait que les résultats dans ces trois derniers districts de la province de Kandahar étaient liés à la sécheresse et non pas aux initiatives du C28 (Sloane, 2000, 3).

25En somme, au tournant du millénaire, le développement alternatif était tombé en disgrâce en Afghanistan. En l’absence d’une stratégie cohérente pour se confronter aux différentes raisons qui poussaient les agriculteurs à produire de l’opium et aux multiples rôles que les récoltes jouaient dans les stratégies de subsistance, le développement alternatif devint étroitement synonyme d’initiatives simplistes visant à inciter ceux qui avaient obtenu le pouvoir militaire – en premier lieu les seigneurs de guerre, puis les Talibans – à contraindre les populations rurales à abandonner la culture du pavot à opium. La communauté en charge du contrôle des drogues favorisait également cette position consistant à « persuader-de-contraindre », plutôt que de voir l’aide au développement comme un moyen grâce auquel améliorer la qualité de vie de celles et ceux qui cultivaient cette plante. Dépourvu d’une compréhension objective du rôle multifonctionnel de la production d’opium et de la manière de la remplacer, le développement alternatif se livrait à du marchandage – offrir de l’aide aux autorités locales et aux élites au sein des communautés en échange de l’éradication du pavot.

26En réalité, aucun de ceux qui étaient impliqués dans ces tractations ne respectait sa part de l’accord. Du côté de celles et ceux qui fournissaient l’aide au développement, les financements reçus étaient insuffisants et à trop court-terme pour produire les résultats de développement nécessaires aux agriculteurs pour répondre à leurs besoins fondamentaux. En outre, les avantages qui découlaient de l’aide au développement étaient généralement monopolisés par les membres les plus riches de la population, qui étaient les moins dépendants à l’opium (Gelbert, 2000, 5 ; Sloane, 2000, 17). Pour ce qui concerne la population rurale, peu d’agriculteurs réduisaient leur culture de pavot à opium même lorsqu’ils avaient signé des contrats pour restreindre leur production, justifiant du fait qu’ils ne pouvaient pas survivre grâce à la seule aide limitée qui leur était fournie sans recourir à la production d’opium.

27Enfin, ceux qui étaient en charge d’imposer une interdiction et d’éradiquer les cultures étaient réticents à obliger les agriculteurs à abandonner leurs champs si la population rurale ne se voyait pas proposer d’alternative viable. En réalité, les autorités locales agissaient rarement contre les cultures, conscients du fait que le pouvoir dans l’Afghanistan rural est négocié, décentralisé et contesté. En l’absence d’un pouvoir coercitif centralisé, les responsables politico-militaires de l’Afghanistan rural craignaient que la marginalisation d’une partie importante de la population rurale, de par l’éradication ou l’interdiction du pavot à opium, aurait pour conséquence une perte du soutien de la population, et en définitive une perte de pouvoir politique (Mansfield, 2016).

4 Le développement alternatif : des tentatives pour redéfinir, redistribuer et élargir la propriété

28Avec la chute des Talibans en 2001, le paysage politique et économique en Afghanistan changea de manière significative. Parallèlement aux évolutions dans la conception du développement, il y eut la volonté d’abandonner les interventions de développement alternatif à très petite-échelle et concentrées sur des zones géographiques précises qui avaient été mises en place dans les années 1990. De la même manière, les interventions qui donnaient la priorité au contrôle des drogues dans les initiatives internationales de reconstruction de l’État et qui visaient à obtenir la réduction des cultures des responsables afghans en échange d’une aide au développement n’avaient plus vraiment la cote.

29En outre, au tournant du 21ème siècle, les donateurs commencèrent à donner la priorité aux interventions sectorielles. Les nations occidentales et les institutions multilatérales soutenaient des réformes à plus large échelle dans des secteurs entiers des services publics, et notamment la santé, l’éducation, le développement rural et le réseau routier. En Afghanistan, l’aide sectorielle prenait souvent la forme d’un soutien technique aux ministères de référence situés à Kaboul, ainsi que des financements pour la mise en œuvre de programmes nationaux de développement. Une grande partie de cette aide était distribuée par la Banque Mondiale, qui dirigeait les opérations de conception et de supervision des programmes prioritaires nationaux (PPN) et administrait le Fonds de reconstruction de l’Afghanistan (FRA), dans lequel les fonds des donateurs étaient regroupés et classés par ordre de priorité.

30Le processus de réforme du secteur de la sécurité (RSS) plaçait également les principaux donateurs à la tête de la coordination des initiatives internationales concernant la réforme de l’armée afghane (États-Unis), de la police (Allemagne), du désarmement et de la réintégration des anciens combattants (Japon), de la justice (Italie) et de la lutte contre les stupéfiants (Royaume Uni). Ces « pays chefs de file », initialement en charge de la coordination de l’aide internationale avec le gouvernement provisoire nouvellement formé et du soutien des autorités dans la mise en place de stratégies globales, virent leurs responsabilités s’étendre progressivement au financement et à l’instauration de programmes dans leur secteur respectif de la Réforme du secteur de la sécurité.

31Au sein de l’architecture de développement de l’aide sectorielle, des programmes prioritaires nationaux et de la Réforme du secteur de la sécurité, le type de projets de développement alternatif mis en place par le passé prenait de moins en moins d’espace. Un grand nombre de régions rurales étaient nettement plus fréquentées qu’elles ne l’étaient dans les années 1990, notamment par de multiples institutions et initiatives qui opéraient dans les mêmes districts et les mêmes communautés, sans se soucier la plupart du temps de la présence ou non de cultures de pavot à opium. Avec la conception et la mise en place de programmes sectoriels à l’échelle nationale, et une multitude d’organisations nationales, internationales et non-gouvernementales travaillant dans tout l’Afghanistan rural, il existait de moins en moins de domaines que les institutions en charge du contrôle des drogues telles que l’ONUDC pouvaient isoler, considérer comme relevant de leur prérogative, et utiliser pour instaurer un éventail de programmes sectoriels différenciés qui seraient associés à la réduction de la production d’opium. La politique d’attribution conditionnelle de l’aide au développement fut également rejetée durant les premières années qui suivirent la chute des Talibans par la majorité des donateurs principaux, au motif que cela saperait les efforts pour établir un contrat social entre l’État afghan et la population rurale, l’un des objectifs majeurs des initiatives de reconstruction. En réalité, il y avait un soutien très large à une approche qui donnait la priorité à la reconstruction et au développement, et qui plaçait la réduction des cultures de plantes servant à fabriquer des drogues à l’extérieur du processus de développement.

32Même les responsables des initiatives internationales de lutte contre les stupéfiants au sein de l’administration états-unienne – qui ont pendant longtemps été les partisans d’une éradication brutale et d’une réduction spectaculaire des cultures de plantes servant à fabriquer des drogues dans d’autres régions du monde – défendirent initialement l’idée que la situation en Afghanistan était qualitativement différente de celle existante dans d’autres nations productrices de drogues. Par exemple, Rand Beers, qui dirigeait alors le département d’ État états-unien du Bureau international des stupéfiants et de l'application de la loi (BIL), affirmait que l’ampleur des cultures au sein du pays, les enjeux redoutables auxquels avaient été confrontées les populations durant la guerre civile, la sécheresse, l’effondrement des institutions de l'État, et la dimension de l’aide au développement et à la reconstruction qui devait être accordée signifiaient que les réponses apportées à la question de la production de drogue en Afghanistan devaient être différentes de celles apportées dans d’autres pays (Mansfield, 2016, 148). Dès lors, jusqu’en 2005, ni le BIL ni l’USAID ne prêchèrent en faveur de programmes de développement rural ayant pour objectif spécifique la réduction des cultures de pavot à opium ou conditionnant l’aide au développement à la réduction des cultures (SIGAR, 2018a, 107). Au lieu de cela, durant ces premières années, l’accent était placé sur la conception d’un large éventail d’interventions de développement qui répondaient aux besoins immédiats des populations afghanes et qui se confrontaient, en partie, aux raisons les poussant à cultiver le pavot à opium.

33En effet, la notion d’« activités économiques de remplacement » fut élaborée pour indiquer une évolution et un abandon du modèle de développement alternatif qui avait été rejeté par la communauté du développement en Afghanistan et plus largement à l’échelle internationale (ONUDC, 2015, 84 et 118) (Voir le tableau n°1). Cela représentait une rupture par rapport à une approche de l’aide au développement qui était - peut-être injustement – assimilée de plus en plus au remplacement des cultures et à l’ONUDC, un organisme dont les compétences en termes de développement étaient remises en question par de nombreux donateurs après l’expérience de l’ADCRRP et du C28 dans les années 1990. Le montant du financement consacré aux politiques de développement en Afghanistan était sans commune mesure avec n’importe quel des programmes de développement alternatif menés dans le passé et sa mise en œuvre dépassait le cadre des compétences d’une seule institution spécialisée. Par exemple, les initiatives multilatérales, à l’instar de la première phase du programme de solidarité nationale (PSN) – un programme communautaire de développement rural instauré entre 2003 et 2007 – représentaient un coût de 600 millions de USD. Les programmes bilatéraux, tels que le Programme de reconstruction des marchés agricoles (RAMP) de l’administration états-unienne, disposaient d’un budget de 143 millions de USD entre 2003 et 2007. Le paysage du développement de l’ère post-Talibans était fondamentalement différent de celui des années 1990.

Tableau n° 1 : Quelles sont les différences entre le « développement alternatif » et les « activités économiques de remplacement » ?

Développement alternatif

Activités économiques de remplacement 

Trait caractéristique

Approche par projets locaux distincts

Intégration des objectifs de lutte contre les stupéfiants dans la stratégie et la planification de développement national

Analyse du problème

La définition du problème se limitait généralement à la présence de cultures de drogues illicites dans une région spécifique.

Analyse des moteurs de l’économie du pavot à opium.

Objectifs

Principalement la réduction des cultures de drogues illicites et le traitement des symptômes des cultures.

Un calendrier de développement et construction de l’administration qui traite les causes des cultures.

Acteurs

Conçu et mis en place par des organisations en charge du contrôle des drogues tant à l’échelle nationale qu’internationale.

Conçues et mises en place par des acteurs du développement ; soutien technique et de coordination des institutions en charge du contrôle des drogues.

Méthode de mise en place

Tentatives de substitution des revenus de l’exploitant générés par la coca et le pavot à opium

Se confrontent aux facteurs incitant les familles à cultiver des plantes servant à fabriquer des drogues

Evaluation des impacts

Mesuré en hectares de cultures de drogues illicites éradiqués.

Mesurées en termes de développement humain et au regard des indicateurs du contrôle des drogues ; cherchent à comprendre les processus influençant les familles dans leur passage d’activités illicites vers des activités licites.

Forces

Auparavant la seule manière de fournir une aide au développement au régions de production de drogues illicites marginalisées.

Reconnaissent les imbrications entre objectifs de développement et objectifs de contrôle des drogues ; composantes d’une stratégie nationale de développement

Faiblesses

Compréhension limitée du processus d’évolution d’activités économiques licites vers des activités illicites ; se résume souvent à l’adoption de « clauses conditionnelles » ; Rarement lié à une stratégie nationale de développement à plus grande échelle ; ignore le rôle plus large des cultures des drogues illicites ; peu de considération des enjeux majeurs du développement, tels que la pauvreté, le genre et l’environnement

Danger d’être réduits à des projets de création de sources de revenus alternatifs, et la non-prise en considération d’enjeux institutionnels plus larges ; difficiles à mettre en œuvre

Source : Mansfield et Pain (2005, 4).

34Il était également admis qu’il n’y avait pas un seul projet ou programme qui puisse prendre en considération l’ensemble des facteurs conduisant à l’expansion de la culture du pavot à opium en Afghanistan, et qu’une action plus exhaustive et plus concertée était nécessaire. La lutte contre les stupéfiants était devenue une question de portée générale dans le cadre de l’Interim Afghanistan National Development Strategy (Stratégie nationale provisoire de développement en Afghanistan, I-ANDS), et la Stratégie nationale de contrôle des drogues (NDCS) de 2003 privilégiait l’intégration des politiques de lutte contre les stupéfiants dans la planification et les stratégies nationales et provinciales (Gouvernement de la République Islamique d'Afghanistan, 2003). Intimement liée au concept d’intégration des politiques de lutte contre les stupéfiants, l’ambition des activités économiques de remplacement était d’intégrer la volonté de prendre en compte les raisons poussant à la culture de pavot à opium aux politiques et programmes à plus large échelle des organisations nationales, internationales et non-gouvernementales travaillant dans l’Afghanistan rural. Cette démarche était une reconnaissance du fait que la question des drogues en Afghanistan, de la même manière qu’ailleurs, était un « problème pernicieux » et complexe pour lequel était nécessaire l’adoption d’une « approche pangouvernementale », non seulement par le gouvernement afghan mais également par les donateurs et en particulier par les institutions en charge du développement au sein des gouvernements occidentaux qui programmaient une grande partie de l’aide accordée à l’Afghanistan (Conklin, 2001).

35Il y eut des périodes pendant lesquelles certains des donateurs du développement les plus importants en Afghanistan s’impliquèrent fortement dans des actions visant à intégrer dans la planification à large échelle du développement une compréhension des cultures de plantes servant à fabriquer des drogues et de leurs rôles multifonctionnels dans les stratégies de subsistances rurales. La Banque asiatique de développement, la Commission européenne et la Banque mondiale ont toutes poursuivi des initiatives visant à concevoir leurs programmes de telle manière qu’ils puissent être plus efficaces dans le traitement des causes de la culture du pavot à opium. Un certain nombre de PPN furent également évalués au cours de leur conception et mis en œuvre afin de s’assurer qu’ils prenaient mieux en compte le fait que les opiacés étaient produits, commercialisés et consommés en Afghanistan. Ces programmes furent ajustés afin que leurs activités puissent se confronter plus efficacement aux causes ou, pour le moins, n’aggravent pas la situation. On peut citer notamment des programmes tels que le Projet national d'urgence pour l’accès rural (National Emergency Rural Access Project - NERAP), le Projet national d’urgence pour l’horticulture et l’élevage (National Emergency Horticulture and Livestock Project – NEHLP), et le Projet national d’urgence pour l’irrigation et la réhabilitation (National Emergency Irrigation Rehabilitation Project - NEIRP).

36La Banque mondiale développa également une note de recommandation pour Traiter le problème de l’opium dans les opérations de la Banque mondiale en Afghanistan, ou ce qui sera connu sous le nom des « Recommandations pour l’intégration de lutte contre les stupéfiants » (counter-narcotics mainstreaming guideline). Le DFID et la Banque mondiale allèrent plus loin, et produisirent un rapport majeur analysant la manière dont les initiatives de développement pouvaient mieux appréhender les raisons poussant les agriculteurs à cultiver le pavot à opium (Ward et al., 2008). Ce rapport servit de tremplin à la conception de Comprehensive Agriculture and Rural Development - Facility (Développement agricole et rural global – Infrastructures – CARD-F), un programme de développement rural conçu pour identifier et soutenir de possibles opérations clés-en-main dans les régions rurales afin de créer des opportunités économiques là où le pavot à opium avait été tout sauf éliminé.

37En définitive, ces tentatives de recréer et de redéfinir la manière dont les acteurs du développement devraient répondre à la question de la culture du pavot à opium en Afghanistan étaient façonnées par les évènements politiques, et en particulier les positions de principe fluctuantes des donateurs majeurs, ainsi que du gouvernement afghan lui-même. La perception du « projet de reconstruction de l’État » en Afghanistan et son lien étroit avec la quantité d’opium cultivée étaient essentiels. Chaque fois que les cultures repartaient à la hausse, la pression politique s’accentuait, en provenance en particulier de l’administration états-unienne – et du BIL en son sein – pour mettre en place des initiatives qui diminueraient la production d’opium et ce très rapidement. Si la pression politique était exercée essentiellement pour accroitre les niveaux d’éradication, en particulier dans son insistance à mettre en œuvre un épandage aérien, elle avait également un impact sur les initiatives de développement rural dans les régions de culture du pavot, notamment dans le recours, une nouvelle fois, à l’aide conditionnelle.

  • 2 Par exemple, la version préliminaire du compte-rendu des discussions qui eurent lieu le 3 septembre (...)

38Par exemple, en 2005, le gouvernement états-unien a lancé un Programme d’activités économiques de remplacement de grande ampleur et bilatéral en réponse directe à l’essor des cultures constaté dans l’ensemble de l’Afghanistan l’année précédente. Ce programme consistait en des projets dans l’Est (115.8 millions de USD), le Nord (50.9 millions de USD) et le Sud (116.4 millions de USD) avec une extension conséquente dans le Sud-Ouest (75.1 millions de USD) qui courut jusqu’en 2009 (SIGAR, 2018a, 112). Afin que les programmes soient considérés comme étant des réponses explicites au problème de la culture du pavot à opium, les projets demandaient aux agriculteurs de « participer volontairement à la réduction des cultures de pavot » et exigeaient que l’aide soit stoppée lorsqu’ils ne respectaient pas leur engagement2 (USAID, 2009, 5). La même réaction spontanée – et tentative de lier directement la planification du développement à la réduction de la culture de pavot – pouvait être observée dans le projet de la Zone d’alimentation d’Helmand (HFZ) en 2008. Il s’agissait d’une initiative financée par les gouvernements du Royaume Uni et des États-Unis et qui avait pour objectif de faire baisser la production d’opium devant le constat de niveaux sans précédent de cultures de pavot à opium dans la province d’Helmand cette année-là et qui dura jusqu’à 2011. Mené sur trois fronts parallèles – fourniture de grains de blé et d’engrais, campagne de sensibilisation pour empêcher la plantation de pavot et éradication des cultures – ce programme exigeait également des agriculteurs qu’ils s’engagent contractuellement à ne pas cultiver de pavot à opium. L’aide conditionnelle était de retour (SIGAR, 2018a).

39Cela eut lieu en dépit des réticences de l’USAID à intégrer les tentatives du BIL de faire dépendre l’aide au développement de la réduction des cultures de pavot (USAID, 2001). En tant qu’institution spécialisée, ils avaient l’expérience des problèmes posés par le fait de lier directement l’aide à la culture du pavot à opium en Afghanistan et à d’autres production de plantes servant à fabriquer des drogues dans d’autres pays (USAID, 2001). Les contrats signés par les agriculteurs dans le cadre des programmes de développement par zone régionale étaient rarement respectés et l’évaluation du Programme pour des moyens de subsistance alternatifs– Sud de l’USAID) (ALP – South) posait la question de savoir si le projet avait eu un quelconque impact sur la culture du pavot. Le succès attribué au HFZ – au cours duquel les cultures diminuèrent de 37 % passant dans un délai très court de 103 000 hectares en 2008 à 63 000 hectares en 2011 (voir illustration n°1) - changea la donne. Cela conduisit à la mise sous pression de l’USAID par le Département d'État des États-Unis et l’Ambassadeur états-unien de l’époque pour lancer un programme similaire de deux ans, en grande partie sur un seul secteur, dans la province voisine de Kandahar en 2012, la Zone d’alimentation de Kandahar (KFZ), où l’aide conditionnelle fut une fois de plus appliquée (SIGAR, 2018a, 124).

Illustration 1 – La culture du pavot à opium dans la province d’Helmand, 1999 – 2018 (en hectares)

Illustration 1 – La culture du pavot à opium dans la province d’Helmand, 1999 – 2018 (en hectares)

Sources : ONUDC – ici UNODC (2019) ; CNC (Crime and Narcotics Centre) et gouvernement des États-Unis (2019)

40En parallèle de ces programmes plus à court terme ciblant un seul secteur qui étaient semblables aux programmes de développement alternatif des années 1990, l’USAID lança une série de programmes de développement rural à grande échelle, dont la majorité était en partie financée par un projet de budget élaboré par le congrès et consacré au « développement alternatif ». Contrairement à des programmes tels que HFZ et KFZ, ces programmes ignoraient quasiment la production d’opium, fondés sur l’idée que l’essor d’une économie rurale légale offrirait aux agriculteurs une alternative et les dissuaderait de cultiver des plantes servant à fabriquer des drogues (USAID-Afghanistan,2016).

41L’ampleur de cette aide était impressionnante. À tel point qu’en 2018 les États-Unis avaient déjà dépensé 1.46 milliards de USD dans ce qu’ils appelaient le développement alternatif, dont l’essentiel était composé de programmes de développement rural dans des zones de culture du pavot qui faisaient à peine mention du pavot à opium dans leur conception, leur mise en place ou les évaluations ultérieures (SIGAR, 2018a, 118). Parmi ces projets, on trouvait l’Accelerated Sustainable Agriculture Program (Programme accéléré pour un développement agricole durable – 2006-2010) avec un budget de 132.6 millions de USD, le Projet communautaire de développement de l’Ouest, de l’Est, du Sud et de Kaboul (2009-2012) avec un budget total de 334 millions de USD, le programme Afghanistan Vouchers for Increased Production (2008-2013) dont le coût était de 323 millions de USD, et le Projet national d’urgence pour l’horticulture et l’élevage (2010-2019) pour un coût de 71 millions de USD.

42Tous ces projets étaient financés au titre de la ligne budgétaire du développement de l’administration états-unienne, et étaient conduits dans les régions de culture du pavot en Afghanistan mais ne donnaient pas d’indication sur la manière dont les opérations qu’elles menaient permettaient d’aider les agriculteurs à abandonner la culture du pavot (SIGAR, 2018a, 118-119). L’USAID concluait elle-même que :

Par conséquent, l’approche générale de l’USAID au regard du financement [du développement alternatif] a été de supposer que les investissements pour augmenter la production de cultures à forte valeur ajoutée décourageraient automatiquement la production de pavot. Néanmoins, il y a eu peu de démarche pour analyser l’impact de nos programmes sur la culture du pavot, ou tout aussi important, de l’impact de la production de pavot sur la mise en place des programmes de l’USAID. Cela a contribué à la nature relativement floue et diffuse des initiatives [de développement alternatif] de l’USAID et, comme certains l’affirment, a conduit à des impacts marginaux ou non durables sur la production de pavot (USAID / Afghanistan, 2014, 4).

43En l’absence d’une exigence obligatoire imposée par le gouvernement afghan ou leurs propres gouvernements d’intégrer des interventions qui dissuaderaient la culture du pavot à opium, d’autres donateurs adoptèrent la même position. En réalité, dès 2009, la lutte contre les stupéfiants avait disparu de la feuille de route politique globale, en partie remplacée par les insurrections grandissantes et les enjeux des élections présidentielles, mais également par les réductions des cultures de pavot en général. Les donateurs du développement firent bon accueil à la possibilité de déléguer la responsabilité de réduire la culture du pavot à opium aux autorités en charge de l’application des lois, et à l’USAID et d’autres donateurs qui soutenaient des initiatives telles que le HFZ et le KFZ, tout en donnant la priorité au soutien de la croissance économique.

44Le problème avec un grand nombre de ces programmes de développement n’était pas le fait qu’ils ne s’attachaient pas explicitement à l’objectif de réduire la culture du pavot à opium – cela dépassait leur mandat statutaire et leur capacité d’action, et peu d’autres institutions en dehors de l’ONUDC pensaient que recourir à l’aide conditionnelle permettrait d’atteindre un niveau supérieur de développement ou les objectifs de contrôle des drogues. La question était plus liée au fait qu’ils n’envisageaient pas comment ils pourraient contribuer au mieux à la réduction de la dépendance des agriculteurs à l’opium comme stratégie de subsistance, ou -plus important encore, - qu’ils ne faisaient pas attention à ne pas aggraver la situation.

45Il en résultait que certaines de ces interventions, à l’instar du HFZ et du KFZ, encourageaient par inadvertance la culture pavot à opium. Par exemple, l’engrais était détourné pour la production d’opium, et un meilleur système d’irrigation augmentait les surfaces arables qui pourraient accueillir le pavot à opium aux récoltes plus nombreuses. Des effets moins directs pouvaient être observées suite à la mise en place de programmes conventionnels de développement rural qui se concentraient sur l’augmentation de la production de blé, comme les Programmes de développement par zones régionales (RADP) que l’USAID lança avec un budget de 300 millions de USD (SIGAR, 2018a). Ces programmes comportaient le risque (i) de déplacer les agriculteurs ayant des terres, mais pas d’argent, qui avaient compté sur la culture d’opium, exigeant un lourd travail, pour avoir accès à la terre comme métayers, notamment dans d’anciennes régions désertiques où ils pouvaient cultiver encore plus de pavot, comme cela fut le cas lors du HFZ, et (ii) d’améliorer le rendement du blé, rendant plus de terre arable disponible à des cultures à haute valeur ajoutée, dont le pavot à opium. D’autres programmes, tels que ceux visant à l’expansion d’une horticulture à forte valeur ajoutée, exposaient également les agriculteurs à certains risques : ceux qui cultivaient des terres en métayage pouvaient se retrouver sans maison, sans terre et sans accès à des cultures vivrières, et devaient dès lors déraciner leur famille et chercher d’autres terres ailleurs où ils pourraient faire pousser du pavot à opium.

46En somme, s’il existait des réserves compréhensibles au regard de l’adoption d’une aide conditionnelle brutale et contre-productive pour réponse manifeste à une inquiétude vis-à-vis des cultures de pavot, il n’était pas possible d’ignorer le fait que le pavot à opium était cultivé dans une région. Fermer les yeux devant ces pratiques pouvait, en réalité, les encourager, et conduire au déplacement et la marginalisation des populations pauvres, rendant les programmes de développement incapables de remplir leurs obligations en faveur des populations pauvres, et aggravant la situation pour ce qui concerne la culture des plantes servant à fabriquer des drogues.

5 Le développement alternatif : une résistance au changement

472018 marqua une forme apparente de retour aux années 1990. L’USAID n’était plus impliqué dans aucun programme de développement lié aux cultures du pavot à opium (SIGAR, 2018b, 189). Les autres donateurs, tels que la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement et la Commission européenne, ne tenaient pas compte des cultures de pavot à opium même lorsqu’ils finançaient des programmes d’irrigation à grande échelle dans les régions de culture du pavot (Banque mondiale, 2014, 41 ; Byrd et Mansfield, 2014). Le BIL et l’ONUDC étaient de nouveau aux commandes, insistant pour la mise en place de programmes de développement alternatif à court terme qui conditionnaient l’aide aux réductions des cultures de pavot.

48Les tentatives de repenser le débat concernant la lutte contre les stupéfiants et le développement alternatif en Afghanistan échouèrent. En dépit d’un grand nombre d’initiatives des donateurs les plus impliqués dans les programmes relatifs aux moyens de subsistance en milieu rural pour mieux intégrer les drogues dans les programmes de développement, ils ne parvinrent quasiment pas à les mettre en œuvre. Les raisons pour cela étaient nombreuses et étaient en grande partie de nature politique et technique, en plus de la difficulté omniprésente de maintenir un quorum de donateurs intéressés au regard de la rotation rapide du personnel à Kaboul.

49Pour reprendre la définition de Conklin (2001), le problème de la drogue en Afghanistan est de « nature pernicieuse » et complexe, et requiert une appropriation et un soutien pangouvernemental, non seulement au sein du gouvernement afghan, mais également parmi les gouvernements des nations occidentales donatrices. Cela n’eut pas lieu. Par la suite, le président afghan Hamid Karzai ne montra que peu d’intérêt pour le sujet et, en dépit du rôle de « chef de file » puis de « partenaire » du Royaume Uni, les premiers ministres britanniques successifs ne saisirent pas vraiment ce qui était requis. De surcroît, ni les responsables politiques en Afghanistan ni les responsables politiques des pays partenaires occidentaux n’avaient une compréhension commune et cohérente du problème de la drogue ou de la manière dont il était lié au « projet afghan » plus largement dans ses différentes formes – contre-terrorisme, construction de l’État ou contre-insurrection. Ces institutions responsables de la mise en œuvre des actions de lutte contre les stupéfiants, telles que l’Afghan Drugs and Inter-Departmental Unit (ADIDU) et le BIL, ne contrôlaient pas tous les leviers, ni n’avaient toujours la capacité technique de s’impliquer de manière constructive avec les institutions responsables du renforcement de la sécurité, de la gouvernance et de la croissance économique.

50Constituant une branche parallèle d’institutions et d’activités, elles se retrouvèrent dans une situation de concurrence permanente pour l’obtention de ressources et l’attention des dirigeants politiques, qui ne voyaient pas toujours l’intérêt du problème de la drogue au regard de leur mission plus large et manquaient d’une compréhension partagée de la meilleure manière de gérer les conséquences négatives de la généralisation de la production d’opium. En outre, les spécialistes du contrôle des drogues étaient souvent considérés comme étant en quête d’objectifs de contrôle à court terme – plus spécifiquement, de réductions spectaculaires des niveaux annuels de cultures du pavot à opium – qui étaient souvent perçus par les membres des personnels du développement, du corps diplomatiques et de la sécurité comme préjudiciable à leurs visées institutionnelles.

51Au sein de la communauté du développement même, il y eut de nombreuses difficultés pour s’approprier la question de la drogue en Afghanistan. Ce fut particulièrement le cas des hauts fonctionnaires du ministère du développement afghan et des pays donateurs qui préféraient considérer que la question de la drogue était du ressort d’autres personnes – en règle générale, les personnels en nombre croissant du contrôle des drogues qui travaillaient dans les institutions telles que le ministère afghan de la lutte contre les stupéfiants (anciennement appelées Services de lutte contre les stupéfiants) ; le BIL ; la British Embassy Drugs Team (Cellule en charge des drogues de l’Ambassade britannique – BEDT) ; et les organismes en charge de l’application des lois, telles que la DEA, l’agence fédérale états-unienne chargée de lutter contre le trafic et la distribution de drogues et la Serious Organised Crime Agency du Royaume Uni (SOCA).

52Les cadres dirigeants des donateurs occidentaux du développement étaient particulièrement frileux à l’idée de s’impliquer dans le traitement de la question de la drogue. Les technocrates de Kaboul responsables des programmes de promotion du développement dans l’Afghanistan rural consentaient rarement à concevoir ou financer une intervention qui ne prenait pas en compte l’exportation la plus précieuse du pays, mais les hauts fonctionnaires d’autres capitales ne voulaient pas voir leur institution s’impliquer dans la lutte contre les stupéfiants, craignant qu’elles ne soient tenues responsables des fluctuations ultérieures de la culture du pavot à opium. Ils pensaient que rien de bon ne pourrait sortir du fait de participer à ce qui pourrait être perçu comme contraire aux objectifs de leurs institutions en termes de développement en faveur des populations pauvres. Les autorités afghanes adoptaient cette conduite en règle générale, en l’absence de toute pression pour s’impliquer en provenance de leurs principaux donateurs du développement.

53La stratégie essentiellement bilatérale de l’USAID, décrite dans la section précédente, représentait un autre obstacle, en particulier durant les premières années formatrices des interventions des partenaires occidentaux en Afghanistan. En raison de l’ampleur du budget de développement états-unien et de la perspective de mise en place de programmes de « développement alternatif » bilatéraux par le biais de prestataires externes, l’USAID pouvait sans problème poursuivre sa propre feuille de route, indépendamment de celle des autres donateurs majeurs. Par conséquent, lorsque certains des donateurs du développement rural les plus importants se rencontraient pour discuter de la meilleure manière d’intégrer la question des drogues dans leurs plans de développement, et même de mener des initiatives conjointes entre 2005 et 2009, l’USAID en était souvent absent. L’agence états-unienne conduisait plutôt des programmes bilatéraux de grande ampleur, dont certains était décrits comme relevant du développement alternatif et d’autres comme relevant du développement rural, souvent sans explication sur ce qui les différenciaient les uns des autres (SIGAR, 2018b, 128).

54L’absence de l’USAID dans les discussions entre donateurs, et la conscience qu’elle maintenait un ensemble de projets de développement et d’activités économiques de remplacement distincts, n’étaient pas en phase avec les messages que les technocrates de Kaboul présentaient au ministère afghan du développement. Le prolongement d’un type de « développement alternatif » semblable à celui des années 1990 renforçait la tendance des cadres dirigeants des pays donateurs occidentaux à chercher des projets de développement délimités qu’ils pouvaient qualifier comme participant de la « lutte contre les stupéfiants ». Cela permettait vraisemblablement à ces cadres dirigeants de répondre à la pression politique au sein de leurs propres gouvernements pour une implication dans la lutte contre les stupéfiants, tout en maintenant une distance stratégique – il ne leur était pas nécessaire d’intégrer les drogues dans leur portefeuille plus large de programmes de développement ni dans leurs négociations politiques en Afghanistan.

55Le processus de planification représentait une contrainte supplémentaire empêchant l’intégration des drogues dans le développement plus largement. Conçus essentiellement depuis Kaboul, les programmes de développement étaient plutôt génériques identifiant les provinces et les districts avec lesquels ils travailleraient sans vraiment entrer dans le détail. Ils manquaient de précision sur le contexte des régions en particulier, les dotations de ressource et la nature variée et complexe des stratégies de subsistance rurales menées par les populations locales. Tout cela devait se résoudre durant la mise en place même des PPN individuels ou des programmes bilatéraux. Les tentatives de construire des synergies entre ces différents programmes conçus de manière centrale et visant des échelles locale, de district et provincial étaient souvent freinées. Le programme de solidarité nationale (PSN) visait à établir des mécanismes locaux de planification du développement sous la forme de Conseils de développement communautaires (CDC), mais certains ministères et programmes étaient réticents à travailler par leur entremise. Des initiatives pour construire des plans de développement à l’échelle des provinces sous l’égide du Programme national de développement par zone (NABDP) échouèrent également. Cela conduisit la communauté de la lutte contre les stupéfiants à développer des plans de lutte contre les stupéfiants à l’échelle provinciale pour un certain nombre de provinces majeures par le biais du soutien technique qu’elle fournissait au ministère de la lutte contre les stupéfiants. En raison de la priorité donnée à la lutte contre les stupéfiants et de l’échec à gagner du terrain dans la communauté plus large du développement -qui tenait les cordons de la bourse – cette initiative s’avéra infructueuse.

56La question des capacités techniques était liée au problème de planification cohérente du développement tant à l’échelle provinciale que de district. L’intégration des raisons pour lesquelles les agriculteurs cultivaient le pavot à opium dans les interventions du développement rural, la compréhension des raisons différentes de cultiver selon les groupes socio-économiques, et la conception d’interventions qui, au mieux, pourraient réduire la dépendance à l’opium comme stratégie de subsistance et, pour le moins, n’aggraveraient pas la situation exigeaient une connaissance profonde de l’Afghanistan Rural (Ward et Al., 2008). C’était une connaissance que beaucoup de donateurs et de prestataires qui mettaient en place les programmes (notamment ceux qui fournissaient l’aide technique au ministère afghan du développement) ne possédaient pas. Ce manque de connaissance résultait des conditions de sécurité détériorées et du strict devoir de prudence imposé par les donateurs occidentaux à leurs personnels, mais il était également engendré par la forte rotation du personnel qui avait tourmenté les tentatives afghanes de reconstruction depuis le départ.

57En l’absence d’une connaissance de l’Afghanistan rural, le scénario par défaut adopté par les organismes du développement était de supposer qu’une intervention qui soutient la croissance de l’économie légale conduirait à une contraction de l’économie de l’opium. Le programme de financement bilatéral de l’USAID était saturé de projets qui ne faisaient que suivre cette orientation, notamment le RADP pour le SUD (125.1 M USD) le Nord (78.4 M USD), l’Ouest (69.9 M USD) et l’Est (28.1M USD) (SIGAR, 2018b, 120), ainsi que le Programme marketing pour une Horticulture et une agriculture commerciales (71 M$ US), (SIGAR, 2018b, 178) et plus récemment les Programmes de chaîne de valeur du bétail (55 M USD), des cultures à forte valeur ajoutée (54.9 M USD), et de l’Ouest (19 M USD) (SIGAR, 2018b, 178). Critiquée par le propre inspecteur général de l’USAID (USAID, 2012, 5), cette approche reposait sur une hypothèse fausse dans le cas du programme Incentives Driving Economic Alternatives - North East West (IDEA-NEW) (160 M USD) dans la province de Nangarhar (Mansfield, 2015a).

58L’Afghanistan est inondé par une variété de programmes qui mettent l’accent sur les conséquences de ne pas réussir à évaluer de manière adéquate l’impact de leurs activités sur la culture du pavot à opium. Il existe de nombreux exemples des effets délétères de programmes planifiés et mis en place de façon médiocre. Parmi eux, on peut citer le HFZ, qui ignorait les conséquences probables de l’incitation à généraliser la culture du blé sur différents groupes de population, et qui marginalisa ainsi les agriculteurs propriétaires de terre mais démunis financièrement et les poussa à se déplacer dans d’anciennes zones désertiques de la province d’Helmand où ils cultivèrent plus encore de pavot à opium. De la même manière, les programmes de développement rural qui fournissaient des intrants tels que des systèmes d’irrigation ou des engrais, voyaient ces derniers être détournés pour produire de plus grandes récoltes d’opium (Voir illustration n°2) (Mansfield, 2015b). La chose la plus surprenante peut-être est le fait que peu de leçons ont été tirées depuis les années 1990.

Illustration 2 - Projet d’irrigation financé par Good Performance Initiative et utilisé pour cultiver plus de pavot à opium dans le district de Pachir Wa Agam, Nangarhar.

Illustration 2 - Projet d’irrigation financé par Good Performance Initiative et utilisé pour cultiver plus de pavot à opium dans le district de Pachir Wa Agam, Nangarhar.

SOURCE : Alcis (2018) cité dans SIGAR (2018b).

6 Conclusion

59En Afghanistan, le développement alternatif est retombé dans les carences des années 1990. Mal utilisé et mal interprété, le terme en vint à signifier toutes choses pour tous les hommes au cours de la reconstruction d’après 2001. Les premières initiatives de développement, qui prirent en considération les échecs du développement alternatif dans les années 1990, cherchèrent à éviter à la fois à répéter les opérations du passé dans des zones délimitées mais également à conditionner l’aide aux réductions des cultures de pavot à opium. En lieu et place de cela, elles souhaitèrent intégrer les raisons pour lesquelles les agriculteurs cultivaient des plantes servant à fabriquer des drogues dans la conception et la mise en place des programmes de développement rural, notamment les PPN.

60Néanmoins, à terme, le manque de direction politique de haut niveau, l’appropriation incohérente et insuffisante de la question des drogues par les membres de la communauté du développement, les processus centralisés et divergents de planification du développement, et les capacités techniques limités eurent pour résultat une implication erratique et incohérente des organismes du développement sur la question en Afghanistan.

61Les périodes de forte implication correspondaient souvent aux moments où les niveaux de culture de pavot à opium augmentaient à l’échelle nationale ou bien dans une province particulière, notamment là où un gouvernement occidental dirigeait l’équipe de reconstruction, et que le personnel du développement se trouvait obligé de s’engager directement dans les initiatives de lutte contre les stupéfiants. La raison à cela était sans doute en grande partie le sentiment que les niveaux croissants de culture reflétaient un échec du projet de reconstruction de l’État en Afghanistan ou, pire encore, représentaient les piètres résultats des initiatives civiles et militaires des nations occidentales dans les provinces où la culture du pavot à opium augmentait. Lorsque les niveaux de récolte étaient stables ou diminuaient, il n’y avait pas une telle pression, et les hauts responsables du développement dissuadaient même leurs équipes de s’impliquer dans la question des drogues – même lorsque les programmes qu’ils finançaient fournissaient de l’aide dans des régions où se concentrait la production d’opium.

62En l’absence d’un engagement plus cohérent et plus significatif sur la question des drogues par un quorum de donateurs du développement et des ministères afghans, la communauté du contrôle des drogues comblait les carences. En réalité, force est de constater que la position par défaut est une position dans laquelle les institutions telles que l’ONUDC, le ministère afghan de la lutte contre les stupéfiants et le Bil ont favorisé ce qu’ils pensaient être modèle de développement dans les régions de culture des drogues, réitérant leur exigence d’une aide conditionnelle ou d’un « contrat social » qui liait l’aide économique à la réduction des cultures du pavot à opium (Costa, 2002 ; ONUDC, 2016). Au fil du temps, les activités économiques de remplacement finirent par être perçues comme synonymes de développement alternatif, et dans certaines régions – plus particulièrement avec la fourniture de grains de blés dans la province d’Helmand dans le cadre de l’initiative d’une zone d’alimentation – commençaient même à ressembler au remplacement des cultures, une approche que même la communauté de contrôle des drogues avait abandonnée dans les années 1980.

  • 3 On peut prendre comme exemple le programme de contrôle et d’évaluation d’Helmand (HMEP), une initia (...)

63La réalité est que la compréhension simpliste du développement alternatif comme étant lié à une aide conditionnelle, soit l’équivalent d’un échange grossier d’intrants du développement contre l’engagement à réduire la culture de plantes servant à fabriquer des drogues, garde un certain attrait, en particulier aux yeux des responsables politiques de haut niveau. En premier lieu, lier l’aide au développement directement aux réductions des cultures induit une causalité entre intrants du développement et résultats en termes de contrôle des drogues, même lorsque de toute évidence ce n’était absolument pas le cas dans l’Afghanistan rural. En second lieu, cela fournissait un critère de sélectivité associant des investissements financiers à des réductions de cultures que ne pouvait que rarement promettre les spécialistes du développement, au regard en particulier de la faiblesse des mécanismes de surveillance et d’évaluation de la communauté du développement en Afghanistan et de la dépendance à des enquêtes attitudinales, telles que celles déployées dans la province d’Helmand3.

64Pour finir, la dimension la plus précieuse de cette notion « d’échange » est peut-être qu’elle fournit une visée politique pour des récriminations ultérieures lorsque les réductions des cultures de pavot à opium n’ont pas lieu ou ne sont pas pérennes. Lorsque les cultures ne parviennent pas être réduites ou qu’il y a un regain de production, il est facile d’accuser le leadership national, les gouverneurs des provinces, les fonctionnaires des districts ou même les responsables des communautés pour leur « manque d’engagement » dans le contrôle des drogues, leur cynisme à accepter les sommes d’argent du développement sans respecter leur part du contrat, voire peut-être leur corruption et leur participation dans le trafic de drogues. Bien qu’un grand nombre de ces reproches puisse contenir une part de vérité, l’aide conditionnelle continue fondamentalement à refléter la nature décentralisée et contestée du pouvoir politique en Afghanistan. La réalité est que ces positions de pouvoir ne pourraient pas être conservées si ceux qui les occupent étaient contraints d’imposer des périodes prolongées de privation à des pans entiers de la population rurale.

65Sans recourir au type de pratiques coercitives requises pour faire respecter l’aide conditionnelle, ceux et celles qui cherchent à réduire les cultures de plantes servant à fabriquer des drogues en Afghanistan doivent travailler à un rythme différent et avec des instruments qui ne leur sont pas familiers. Parvenir à une perception partagée avec la communauté du développement de la manière dont l’amélioration des services de santé, de la protection sociale et de la croissance économique peut répondre à la problématique des causes des cultures du pavot à opium et réduire la dépendance aux cultures de drogues comme stratégies de subsistance serait d’une grande aide. Travailler avec les donateurs et le ministère du développement pour s’assurer que les programmes, à la fois en cours et dans les tuyaux, ne conduisent pas à l’essor des niveaux de cultures ou à une plus grande dépendance des populations à la production d’opium comme stratégie de subsistance se révélerait également une démarche inestimable. Il ne fait aucun doute qu’exorciser en Afghanistan le terme de développement alternatif – et son rapport à une aide au développement conditionnée et délimitée – aiderait également tant dans les discussions sur ce qu’il faut faire au sujet des cultures de drogues illicites, que pour déterminer le rôle que la communauté du développement au sens large peut jouer.

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Notes

1 La recherche de l’auteur sur les cultures de pavot à opium en Afghanistan est exhaustive. Elle comprend 24 comptes-rendus de ses travaux de recherche en profondeur rien que pour l’AREU, et plus de 75 rapports au total. Ce travail repose sur plus de 20 000 entretiens avec des foyers et un travail de terrain dans une grande variété de régions rurales, notamment Helmand, Nangarhar, Kandahar, Farah, Nimroz, Logar, Laghman, Badakhshan, Herat, et Ghor.

2 Par exemple, la version préliminaire du compte-rendu des discussions qui eurent lieu le 3 septembre 2005 lors d’un séminaire sur les activités économiques de remplacement indique : ‘Al Merkel de l’USAID ajouta que l’USAID ALP (programme d’activités économiques de remplacement de l’USAID) avait dans ses programmes une clause « d’aide conditionnelle » de deux ans, ce qui signifiait qu’après deux années s’il n’y avait pas d’impact sur les cultures de pavot, l’aide au développement serait stoppé ». Le planning de RADP N (Regional Area Development Programs – Programmes de développement par zones régionales) stipulait également que « L’obligation d’une participation colontaire des agriculteurs à la réduction des cultures du pavot à opium est un critère important pour le choix final des zones ciblées » (USAID, 2006, 21). Le rapport d'achèvement du projet pour l’ADP Nord évoque également le fait que « l’aide conditionnelle peut être imposée durant la seconde année de l’implantation du projet (USAID, 2009, 5).

3 On peut prendre comme exemple le programme de contrôle et d’évaluation d’Helmand (HMEP), une initiative soutenue financièrement par le Royaume Uni et utilisé pour mesurer l’impact des tentatives de stabilisation des cultures dans la province. Le sondage effectué par HMPE était soumis à des biais importants. Par exemple, HMEP indiquait que 3.5 % des foyers gagnaient de l’argent avec l’opium en 2013 en dépit de l’ampleur des cultures de la province, qui étaient passées de 75 176 hectares à 100 693 hectares entre 2012 et 2013, avec quelques zones cultivant le pavot à opium sur des surfaces allant jusqu’à 62.5 % des terres arables. D’autres études présentaient les mêmes sous-estimations systématiques de la culture de pavot à opium, notamment celles menées à large échelle telles que la National Risk and Vulnerability Assessment (NRVA), mais également celles conduites dans un cadre plus restreint comme celles menées par les programmes Incentives Driving Economic Alternatives–North, East, West (IDEA-NEW) et Measuring Impact of Stabilization Initiatives (MISTI) (Voir Mansfield, 2015a, 8).

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List of illustrations

Title Illustration 1 – La culture du pavot à opium dans la province d’Helmand, 1999 – 2018 (en hectares)
Credits Sources : ONUDC – ici UNODC (2019) ; CNC (Crime and Narcotics Centre) et gouvernement des États-Unis (2019)
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4167/img-1.png
File image/png, 74k
Title Illustration 2 - Projet d’irrigation financé par Good Performance Initiative et utilisé pour cultiver plus de pavot à opium dans le district de Pachir Wa Agam, Nangarhar.
Credits SOURCE : Alcis (2018) cité dans SIGAR (2018b).
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4167/img-2.jpg
File image/jpeg, 1.2M
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David Mansfield, « Tenter d’être toutes choses pour tous les humains : le développement alternatif en Afghanistan »International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 12 | 2020, Online since 19 October 2020, connection on 28 November 2020. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4167 ; DOI : https://doi.org/10.4000/poldev.4167

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About the author

David Mansfield

David Mansfield a mené des recherches de terrain dans l’Afghanistan rural depuis 1997. Il est un des meilleurs experts de l’économie de la drogue et de la subsistance dans le monde rural afgan. Ses recherches constituent des sources primaires importantes pour les analystes politiques et académiques. Il a récemment publié A State Built on Sand: How Opium Undermined Afghanistan (Oxford University Press: 2016).

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