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PART 1 | Milestones of Drug Policies and Development

Regulación del cannabis y desarrollo: alternativas comerciales (más) justas para mercados legales emergentes

David Bewley-Taylor, Martin Jelsma and Sylvia Kay
Translated by Loreto Solís
This article is a translation of:
Cannabis Regulation and Development: Fair(er) Trade Options for Emerging Legal Markets [en]
Other translation(s):
Réglementation du cannabis et développement : vers un commerce (plus) équitable pour les marchés licites émergents [fr]

Abstract

Los importantes cambios en las políticas han dado lugar a un auge sin precedentes de los mercados del cannabis medicinal, y un número creciente de países avanza hacia una reglamentación jurídica de su consumo no médico por parte de adultos. Es probable que esta tendencia aporte una serie de beneficios. No obstante, la preocupación aumenta respecto al surgimiento de una gran cantidad de empresas de cannabis con fines de lucro originarias del Sur global, las cuales compiten ferozmente para apoderarse de los espacios lícitos que se están abriendo en la actualidad en un mercado internacional del cannabis de miles de millones de dólares. Esta situación amenaza con expulsar a los pequeños agricultores tradicionales del Sur global de los mercados legales emergentes. Aquellos que intentan abandonar su condición de ilegalidad se ven enfrentados a enormes dificultades como consecuencia de una combinación de herencia de la penalización y obstáculos administrativos para la legalización. Ante el actual recalentamiento de un mercado dominado por las empresas, la conquista de espacios y la protección de estos para los pequeños agricultores requerirán acciones positivas, reglamentación de la inversión extranjera y una buena concepción de estrategias legislativas y de mercado. Esta reflexión política analiza el desarrollo de las dinámicas de mercado desde una perspectiva de desarrollo, ofreciendo un conjunto de principios orientadores y proposiciones de acción sobre las cuales construir un modelo de regulación comercial del cannabis más equitativo y (más) justo.

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Full text

1 Introducción

  • 1 Los conceptos “Norte global” y “Sur global” se usan aquí para referirse a la división geográfica mu (...)
  • 2 Aunque actualmente en estos países la transición de los mercados es objeto de debates de diferente (...)

1En los últimos cinco años aproximadamente, los cambios en el ámbito de las políticas han redefinido radicalmente el mercado mundial del cannabis. No solamente se ha producido un auge sin precedentes de los mercados medicinales, sino que como consecuencia de las modificaciones introducidas en diversas legislaciones, un número cada vez mayor de países se está aprontando a la legalización del uso no medicinal del cannabis por adultos. Estas medidas son producto del reconocimiento de la ineficacia y de las consecuencias negativas graves de la aplicación, durante décadas, de políticas represivas en esta materia. Un balance de estos fracasos del pasado y el paso hacia un nuevo modelo de reglamentación del cannabis deberían aportar una serie de beneficios claros en términos de salud y derechos humanos, además de posibles reducciones de la delincuencia y de la tasa excesiva de encarcelamientos. Con todo, también siguen aumentando las dudas que suscitan las dinámicas actuales del mercado. Entre estas, existe preocupación respecto a la cantidad de empresas lucrativas de cannabis originarias del Norte global1 que han entrado en una competencia extremadamente fuerte con el fin de apoderarse de los espacios legales que se abren actualmente en un mercado mundial del cannabis de varios miles de millones de dólares. Esto amenaza con excluir de estos mercados emergentes a pequeños agricultores tradicionales marginados, provenientes de países como Colombia, México, Jamaica, San Vicente y las Granadinas, Marruecos, Sudáfrica, India, Nepal o Tailandia, aún cuando son ellos quienes han abastecido durante décadas los mercados ilegales2.

2En consecuencia, es esencial que en los importantes y oportunos debates que se abren en torno al acceso de los pacientes al cannabis terapéutico y a la estructura emergente de mercados regulados para su uso recreativo, especialmente dentro del Norte global, no se pasen por alto las necesidades socioeconómicas y los intereses de los productores tradicionales de cannabis del Sur global. Los millones de personas en el mundo que actualmente dependen del mercado ilegal como medio de subsistencia no deberían quedar excluidos de esta transición histórica. Si se dispone de políticas públicas adecuadas, no debería haber ninguna justificación para que los pequeños agricultores no puedan beneficiarse de esta apertura del mercado, trabajando con o junto a empresas éticas en una colaboración que les beneficie mutuamente. Un enfoque de este tipo no solamente permitiría ir más allá de la simple responsabilidad social empresarial (CSR), sino que también sería coherente con las obligaciones de acabar con la pobreza, el hambre y las causas de la desigualdad estructural y la discriminación, contraídas por los gobiernos en el marco de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. La Sesión extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) sobre el problema mundial de las drogas (UNGASS) de 2016, reafirmó un espíritu de “responsabilidad compartida” a este respecto (Asamblea General de la ONU, 2016).

  • 3 En diversos países se está expulsando o se podría expulsar del mercado emergente a pequeños agricul (...)

3Basándose en datos provenientes de algunos de los países antes mencionados3, el presente análisis de política sostiene que los encargados de las políticas en las distintas instancias de gobernanza deberían aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios radicales en el mercado del cannabis para contribuir a orientar su crecimiento y asegurar que permita a los productores del Sur global salir de la ilegalidad. Desde una perspectiva de desarrollo sostenible, esto implicaría establecer normas y trazar un rumbo que provoque una carrera ascendente y no descendente. Avanzar más allá de un conjunto de normas legales mínimas facilitaría el camino para una visión más justa y equitativa que la que se observa hoy en el mercado lícito emergente del cannabis: lo que denominamos un modelo de comercio (más) justo del cannabis. Un modelo de este tipo debería tener en cuenta las complejidades conceptuales que suponen los términos “comercio justo”, “Fairtrade”, “comercializado de forma justa” u otras variantes gráficas, así como la “competencia de significados entre estos términos” (Tiffen, 2019; Walton, 2010; Ehrlich, 2018), y basarse, aún así, en muchos de los principios superiores desarrollados por lo que se podría denominar el “movimiento del comercio justo”. Este modelo debería fundarse concretamente en un enfoque de derechos, inclusivo y medioambientalmente sostenible de la participación en el mercado.

  • 4 Entre ellas se encuentran el Consejo de Certificación del Cannabis (CCC), Certified Kind, Clean Gre (...)
  • 5 Por ejemplo, responden a una iniciativa de la industria y no al impulso de trabajadores ni de movim (...)

4El concepto de comercio (más) justo del cannabis no es tan irrealista como podría parecer a primera vista. Un análisis del mercado del cannabis en Estados Unidos (EE. UU.) de 2018, por ejemplo, reveló que en ese país cerca de una decena de organizaciones voluntarias especializadas en la elaboración de normativas sobre el cannabis afirman certificar al cannabis como un producto “ético”4. En la práctica esto quiere decir cosas muy variadas y pone además de manifiesto los problemas que se desprenden de la adopción voluntaria de normas y las dificultades que supone la elaboración de normas (inter)nacionales, los cuales no son problemas exclusivos al mercado del cannabis5. Comenzando por un breve panorama general de la situación actual tanto del cannabis medicinal como recreativo, este análisis de política analiza a continuación algunos de los obstáculos relacionados con la transición de los pequeños productores de cannabis hacia la legalidad. Luego de explorar ciertas cuestiones esenciales vinculadas al cannabis y al desarrollo, el presente capítulo concluye destacando diversos aspectos y ofreciendo un conjunto de principios fundamentales que pueden contribuir a orientar el fomento y el desarrollo de un comercio (más) justo para el cannabis.

2 Expansión del mercado legal

  • 6 El presente análisis de política no aborda el tema de la eficacia clínica del cannabis medicinal. S (...)

5Desde sus inicios en California en 1996, el uso terapéutico del cannabis se ha legalizado ya hace algún tiempo en muchos estados de EE. UU. y a octubre de 2019, 33 de ellos, además del Distrito de Columbia, permitían su uso en el tratamiento de pacientes. En otros lugares del país, el mercado medicinal del cannabis ha experimentado una verdadera expansión en los últimos años. Casi todos los meses un nuevo país legaliza el cannabis para fines medicinales6. Si bien Israel, Canadá y Holanda pueden considerarse entre los países pioneros, habiendo autorizado el uso terapéutico del cannabis en 1992, 1999 y 2001 respectivamente, este tipo de legislaciones se ha venido expandiendo rápidamente por toda Europa (Alemania, Grecia, República Checa, Polonia, Eslovenia, Luxemburgo y Suiza), Oceanía (Australia y Nueva Zelanda) y Latinoamérica (Uruguay, Colombia, Chile, Argentina, México, Perú, Paraguay), pese a la presencia de una serie de deficiencias en los marcos regulatorios de la mayoría de los países citados. Esta tendencia también comienza a hacerse visible en el Caribe, África (Lamer, 2018) y Asia, en países como Jamaica, San Vicente y las Granadinas, Barbados, Trinidad y Tobago, las Islas Vírgenes de EE. UU., India, Sudáfrica, Lesoto, Ghana, Zambia, Zimbabue, Suazilandia, las Filipinas y Tailandia (Aguilar et al., 2018; Pascual, 2019) (véase la figura 1).

6Más allá del uso medicinal y en una evolución política que se inició en 2012, once estados de EE. UU. además del Distrito de Columbia, aprobaron recientemente iniciativas de votación o leyes para regular el cannabis. Uruguay (2013) y Canadá (2018) han promulgado sus propias legislaciones nacionales en esta materia (véase figura 1). Estos nuevos marcos de reglamentación jurídica del mercado del cannabis en su conjunto, incluyendo el uso no terapéutico, “adulto” o “recreativo”, están contribuyendo a un nuevo debate en otros lugares del mundo. Por ejemplo, si bien muchos son los países que siguen empeñados en políticas de prohibición represivas, la reglamentación del cannabis está en la agenda de los gobiernos de México y Luxemburgo, mientras que en Nueva Zelanda la coalición de gobierno se comprometió a realizar un sufragio en 2020 para decidir acerca de la legalización del cannabis no medicinal. El gobierno holandés va a aprobar un programa de cuatro años de duración cuyo objetivo es realizar ensayos locales de producción reglamentada de cannabis para abastecer a los llamados “coffeeshops”, en donde la compra y uso de cannabis han sido tolerados desde los años 90. En Suiza se realizarán próximamente experiencias parecidas y en otros países europeos han surgido diversas propuestas de reglamentación municipales y regionales (Blickman et al., 2019). En EE. UU. se están planificando actualmente otras iniciativas de votación en los estados y cada vez es mayor el número de asambleas legislativas de los estados que evalúan la posibilidad de dotarse de normativas en materia de cannabis. En la región del Caribe, la Comisión Regional sobre la Marihuana de 2018 de la CARICOM concluyó que el “régimen prohibicionista [de la ONU] en materia de cannabis y marihuana no está en condiciones de cumplir su cometido” y recomendó introducir “cambios importantes en las leyes de la región para hacer posible la disolución de este régimen [...] que ha probado ser ineficaz, injusto y ha ocasionado más daño que el que perseguía prevenir” (Comisión Regional sobre la Marihuana de la CARICOM, 2018, 62). Además, siguiendo los pasos de Jamaica, en diciembre de 2018, tanto San Vicente y las Granadinas como Antigua y Barbados, promulgaron normativas para regular el uso terapéutico del cannabis, y despenalizaron la posesión y el cultivo para uso personal, lo que marcó un giro hacia estrategias más liberales en materia de drogas (Jamaica Observer, 2018a; 2018b).

7Es probable que esta tendencia hacia la reglamentación jurídica se consolide y propague a otros países. Sin embargo, aunque bajo ciertas condiciones se podría justificar que el auge del cannabis medicinal quede sometido al sistema actual de fiscalización de drogas de la ONU, no cabe ninguna duda de que la reglamentación jurídica de los mercados no medicinales no se ajusta a las disposiciones de los tratados de la ONU en la materia. A medida que más países avancen en la dirección descrita, se incrementarán las tensiones en torno a los tratados y los Estados se verán obligados a explorar alternativas para conciliar los cambios de política con las obligaciones que emanan del derecho internacional (Jelsma et al., 2018).

Figura 1. Mapa mundial de la regulación del cannabis.

Figura 1. Mapa mundial de la regulación del cannabis.

FUENTE: LOS AUTORES Y AUTORAS.

3 Apropiación empresarial

8Estos cambios en las actitudes, seguidos de cambios en las políticas, han generado bastante interés del sector empresarial y en especial de la industria farmacéutica, del tabaco y del alcohol, como también de bancos de inversión y fondos de cobertura. Pese a la existencia cada vez más evidente de una burbuja especulativa, las posibilidades de inversión en el Sur global y en los países productores de cannabis tradicionales son especialmente atractivas. Allí, la combinación entre costes de producción bajos, variedades de plantas de cannabis adecuadas, posibilidades de exportación del cannabis para fines medicinales y mercados de consumidores potenciales dentro de la región con fines medicinales y recreativos, ha producido lo que se ha denominado una “fiebre verde” de inversionistas y empresas de cannabis terapéutico. Estas empresas, mayoritariamente canadienses, se interesan en regiones como América Latina y el Caribe, y buscan conectar la demanda actual y futura de países consumidores emergentes del hemisferio occidental y Europa con la oferta proveniente de los países productores tradicionales, para recoger los enormes beneficios que podrían obtenerse (Pascual, 2019).

9Las empresas de cannabis que comenzaron a cotizarse en la bolsa canadiense acumularon miles de millones de dólares, lo que desencadenó una burbuja financiera motivada por previsiones de mercado extremadamente especulativas. Gran parte del capital que generaron las ventas de esas acciones se invirtió en la promoción de acciones, en fusiones y adquisiciones (Rendell y Kiladze, 2019), mientras que otra parte del mismo se destinó a crear nuevas infraestructuras de cultivo y producción en países del Sur o a adquirir empresas locales autorizadas. A la fecha, sin embargo, se han concretado escasos intercambios comerciales internacionales de cannabis y a partir del segundo semestre de 2019, se han observado señales evidentes de rompimiento de la burbuja mencionada. Así por ejemplo, el precio de mercado de la empresa canadiense Canopy Growth –que aún es la mayor empresa mundial de cannabis– cayó, pasando de 18 mil millones de dólares (24 mil millones de dólares canadienses) en abril de 2019 a cerca de 5,5 mil millones (7,1 mil millones de dólares canadienses) a mediados de noviembre (Bloomberg, 2019).

10Los miles de millones de esta “fiebre verde” no han acabado con los productores tradicionales de cannabis del Sur global, que siguen teniendo dificultades para acceder a un mercado dominado por las empresas y ello, pese a la intención de algunos gobiernos de apoyar a los grupos locales más pequeños, ya sea a través del cannabis terapéutico o para otros fines más específicos que el de consumo recreativo difundido en una variedad de países.

4 Las dificultades de la transición

11Sería justo que los primeros en beneficiarse del surgimiento de espacios lícitos en el mercado sean aquellos que han debido soportar abasteciendo al mercado ilegal del cannabis, generalmente para su sobrevivencia económica básica a falta de otras oportunidades viables, aquellos que resultaron más perjudicados con la “guerra contra las drogas” y aquellos que de distintas maneras allanaron el camino a los cambios del último tiempo en relación con las políticas. Con todo, quienes intentan abandonar la ilegalidad, enfrentan enormes dificultades debido a una mezcla entre las secuelas de la política de penalización, y los obstáculos legales y administrativos de paso a la legalidad. A la luz de las dinámicas actuales de recalentamiento y alta competitividad del mercado del cannabis mundial, la conquista y la protección de espacios para los pequeños agricultores de países productores tradicionales (figuras 2 y 3) requerirá de acciones positivas, reglamentación y control de la inversión extranjera y de las empresas transnacionales, como asimismo de una concepción adecuada de estrategias legislativas y de mercado. Y si bien no es el tema de este trabajo, lo anterior también se aplica a las comunidades negras y latinas en EE. UU. o a las minorías étnicas en otras regiones, las cuales han resultado afectadas por la lucha contra el tráfico ilícito (Dufton, 2017, pp. 225248). A medida que este mercado sigue surgiendo y conformándose en el Sur global, en el Norte global ya es posible identificar lo que se anuncia para el futuro. En EE. UU. y Canadá se han constatado dificultades para superar las secuelas de la política represiva de prohibición, incluso en jurisdicciones comprometidas con la noción de justicia social, que intentaron dar acceso prioritario a aquellos que participaban en el abastecimiento del mercado ilegal (Avins, 2019). Los pequeños productores de cannabis del Sur global (véase figura 4) se ven enfrentados a obstáculos muy semejantes, si no peores, para hacerse de un espacio en el mercado lícito.

Figura 2. Cultivo ilegal de cannabis en Westmoreland, Jamaica.

Figura 2. Cultivo ilegal de cannabis en Westmoreland, Jamaica.

FUENTE: Martin Jelsma, agosto de 2018.

12Se pueden observar algunos casos de evolución positiva. A finales de 2018, en el marco de una serie de medidas, las autoridades de San Vicente y las Granadinas aprobaron una ley de amnistía destinada a ayudar a los pequeños agricultores que practicaban el cultivo y el comercio ilegal de cannabis a salir de la ilegalidad y pasar a ser productores autorizados de cannabis medicinal. Sin embargo, tanto en San Vicente y las Granadinas como en otros países del Caribe, los costes de obtención de una autorización son elevados para los pequeños productores. A lo anterior se agregan otros costos iniciales relacionados con el cumplimiento de normativas tales como la instalación de sistemas de seguridad, lo que comprende cosas tan básicas como los cercos. Es necesario, además, destinar gastos a la búsqueda de asesoría en materia de técnicas de cultivo tradicionales y en la modificación de las mismas, a fin de conformarse a las normas y protocolos de las Buenas Prácticas Agrícolas. Lo anterior implica que es necesario atraer capital extranjero y apoyarse en este. En Jamaica, por ejemplo, parece ser que la mayor parte de los 30 permisos que otorgó la Autoridad de Licencias de Cannabis (CLA) para el cultivo y venta de cannabis cuentan con un apoyo extranjero importante. Lo mismo ocurre con las 170 solicitudes que fueron aprobadas de manera condicional. Esta enorme dependencia de la inversión extranjera supone que se disponga de condiciones normativas apropiadas que permitan solicitar el tipo de inversión adecuada y aseguren que la extracción de riquezas no vaya en detrimento del desarrollo y los medios de subsistencia locales.

13En varios sentidos, la Comisión sobre la Marihuana de la CARICOM anticipó la preocupación por las asimetrías que podían resultar de la situación emergente, cuando advirtió que, “la incorporación del cannabis y la marihuana como fuentes de desarrollo económico no está exenta de dificultades”. Más específicamente, destacó que, ”una gran preocupación radica en el hecho de que un sistema nuevo podría colocar demasiado poder y beneficios económicos en manos de los grandes intereses comerciales extranjeros, en detrimento de las diversas partes interesadas, y en especial de los pequeños agricultores [...] el cannabis ha producido importantes ganancias económicas y medios de subsistencia para pequeños agricultores y comerciantes que actualmente temen que la liberalización y la legalización puedan marginarlos” (Comisión Regional sobre la Marihuana de la CARICOM, 2018, 56).

14Para hacer frente a estas preocupaciones, se han introducido algunas medidas, entre las que se cuentan disposiciones relativas a los tipos de colaboraciones y acuerdos en que pueden participar los inversionistas extranjeros. De acuerdo con la legislación jamaicana, por ejemplo, las empresas extranjeras están obligadas a contar con socios locales, los cuales deben conservar –formalmente al menos– el control mayoritario. No obstante, parece evidente que la relación entre las fuentes y los tipos de inversión en el mercado emergente del cannabis es un área que va a requerir de un control atento. Esto es especialmente cierto en el ámbito del cannabis, en donde el acceso al capital ya está repleto de dificultades debido a las limitaciones que impone la normativa bancaria estadounidense y al hecho de que el cannabis todavía sea considerado ilegal a nivel federal. Dado que las instituciones bancarias jamaicanas tienen vínculos con EE. UU., estas no están dispuestas a aceptar a clientes del mercado del cannabis por temor a las posibles repercusiones negativas al no existir las normativas bancarias correspondientes (Subramaniam, 2019). Aunque lo anterior entraña grandes dificultades, la situación está evolucionando. Así por ejemplo, San Vicente y las Granadinas se convirtió en el primer país del Caribe en permitir a los agricultores autorizados a abrir cuentas bancarias en el Banco de San Vicente y las Granadinas, de propiedad mayoritariamente estatal. Esto abre una posibilidad para que los pequeños agricultores de este y otros países pasen del mercado ilegal al mercado legal, o para aquellos que simplemente desean entrar por primera vez en el comercio de cannabis.

Figura 3. Cultivo ilegal de cannabis en Colombia.

Figura 3. Cultivo ilegal de cannabis en Colombia.

FUENTE: Martin Jelsma, junio de 2017.

5 Cannabis y desarrollo

15Varios países han mostrado interés en utilizar los espacios lícitos que se están abriendo de golpe en el mercado mundial como una posibilidad de “desarrollo alternativo” o, mejor dicho, simplemente como una posibilidad de desarrollo para los pequeños agricultores que actualmente producen cannabis para el mercado ilegal. Esta aparece como una alternativa más viable si se la compara con los proyectos fallidos de “sustitución de cultivos” que se implementaron en el pasado. Ya a finales de los años 50, durante las negociaciones en torno a la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, se reconocía en cierta medida que la obligación de eliminación de los cultivos ilegales contemplada en el tratado requería de la puesta a disposición de medios de subsistencia alternativos para las comunidades afectadas. Por ejemplo Marruecos, que acababa de independizarse, llamó la atención sobre el problema de que ”miles de personas habían vivido por años del cultivo del quif, y que este constituía su fuente de ingresos principal” y le pedía a la comunidad internacional que prestara asistencia al desarrollo (UN CND, 1958, 28).

16Si bien el “desarrollo alternativo” (DA) en materia de coca y adormidera se transformó en un tema de debate importante en la ONU, se establecieron solo unos pocos proyectos en países productores de cannabis, en el Líbano, Marruecos, Indonesia y las Filipinas, ninguno de los cuales ha dado resultados satisfactorios. Los llamados reiterados –especialmente de parte de países africanos– a la comunidad internacional de donantes a proporcionar más asistencia al desarrollo en esta área no han sido escuchados. Los donantes no parecen creer que el DA pueda ser útil en el caso del cannabis y no lo ubican dentro de las prioridades de su agenda política. Con todo, la tendencia reciente a la reglamentación podría ofrecer una nueva perspectiva para proporcionar otras fuentes de ingreso lícitas (alternativas) a los agricultores que practican la agricultura de subsistencia y que actualmente dependen de la economía ilegal del cannabis.

  • 7 Países con una superficie de producción inferior a 10.000 hectáreas: Brasil, Colombia, Ghana, Kenia (...)

Figura 4. Países productores tradicionales7.

Figura 4. Países productores tradicionales7.

FUENTES: LOS AUTORES Y AUTORAS.

17Por ejemplo, recientemente se inició un proyecto piloto con comunidades rurales en Jamaica que representa un primer intento importante de utilizar la abertura de espacios lícitos en el mercado mundial del cannabis como una oportunidad económica para los pequeños agricultores que actualmente producen cannabis para el mercado ilegal. En 2016, la CLA introdujo un sistema de permisos escalonados para el cannabis terapéutico, que pretendía “otorgar autonomía a los pequeños agricultores que anteriormente habían sufrido la enorme acción represiva de los organismos encargados de combatir el tráfico” (Jones, Porter y Bishop, 2017, 115). El Primer Ministro de Jamaica, Andrew Holness, anunció que en el primer trimestre de 2019, el gobierno iba a “presentar un programa de desarrollo para los agricultores del sector del cannabis […] a fin de garantizar la protección de los pequeños agricultores de ese sector frente a la expansión de la industria mundial de la marihuana. […] porque constituye un temor real el hecho de que a medida que esa industria surge y se privatiza más, el hombre del ganja originario, el agricultor originario, podría perfectamente quedar excluido de las ganancias y beneficios” (Holness, 2019). El Proyecto de desarrollo alternativo de la CLA, que se está llevando a cabo en colaboración con la Asociación de Agricultores de Cáñamo y Cannabis de Westmoreland y la comunidad cimarrona St Elizabeth, está “orientado a la transición de los agricultores de cannabis ilegales actuales hacia la industria legal regulada” (CLA, 2017)En abril de 2019, J.C. Hutchinson, ministro sin cartera del Ministerio de la Industria, el Comercio, la Agricultura y la Pesca, destacó este objetivo. Refiriéndose a la puesta en marcha del Proyecto de desarrollo alternativo, enfatizó que “el cannabis es uno de los cultivos que el gobierno se quiere asegurar que los pequeños agricultores puedan cultivar legalmente” (Ferguson, 2019). El gran retraso del Proyecto de desarrollo alternativo, su aplicación limitada y una falta de claridad constante en cuanto a su estado de avance –a octubre de 2019 todavía no se había procedido a su lanzamiento oficial (Jamaica Observer, 2019)– hacen difícil realizar siquiera una evaluación inicial del mismo. Pese a lo anterior, vale la pena seguir la evolución de esta iniciativa, sobre todo si se tiene en cuenta la suerte que han corrido programas de este tipo en otros lugares del mundo.

18Varios de los países que en este último tiempo han optado por permitir el uso del cannabis para fines medicinales, han intentado introducir un sistema de acceso preferencial para los pequeños agricultores activos, así como limitaciones a las inversiones extranjeras. Desafortunadamente, estos intentos iniciales aún deberán probar si pueden contribuir a que los agricultores locales superen realmente los complicados obstáculos a los que se enfrentan al querer ingresar al competitivo mercado mundial del cannabis terapéutico. Entre tanto, las empresas extranjeras privadas –que se benefician de la apatía del gobierno y a veces incluso de la colaboración de políticos locales con intereses comerciales– están preparadas para invadir estos espacios de mercado y apropiarse de ellos mediante inversiones millonarias (Barjas, 2018). Pese a sus posibles buenas intenciones y a la reivindicación pública de su compromiso con las comunidades locales, muchas empresas de cannabis medicinal que desarrollan sus actividades en la actualidad en países como Jamaica y Colombia, han demostrado no estar a la altura de sus compromisos (Martínez Rivera, 2019).

6 Conclusión

19El Informe Mundial sobre las Drogas de 2006 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito concluyó que: ”El mundo no ha logrado hacer frente al cannabis como droga. Algunos países se toman muy en serio el consumo y el tráfico de cannabis, mientras otros hacen prácticamente caso omiso de ellos. Esta incongruencia menoscaba el crédito del sistema internacional y ya va siendo hora de resolver la ambivalencia mundial sobre la cuestión. O se salva la brecha entre la letra y el espíritu de la Convención Única, tan manifiesta en el caso del cannabis, o las partes en la Convención tienen que estudiar la posibilidad de definir de nuevo la condición jurídica del cannabis (ONUDD, 2006, 186). Hoy en día una serie de cambios sin precedentes en materia de políticas está redefiniendo el mercado mundial del cannabis y, paralelamente, la abolición paulatina del régimen de prohibición predominante en las últimas décadas marca una evolución positiva. Con todo, los resultados serían lamentables si los mercados medicinales y no medicinales legales que hoy surgen de las cenizas de la prohibición mundial de las drogas llevaran a aquello que esa prohibición perseguía y que nunca consiguió: la destrucción de lo que queda de culturas tradicionales de cannabis que han logrado sobrevivir a duras penas y la eliminación de las economías de sobrevivencia ilegales del cannabis en el Sur global. El establecimiento de un régimen mundial de prohibición del cannabis fue un error histórico de graves consecuencias. Con todo, si la transición hacia un mercado lícito ocasiona el apoderamiento de ese mercado y la concentración de las ganancias en los bolsillos de un grupo de grandes empresas farmacéuticas, agrícolas y del cannabis, obligando a los pequeños agricultores del Sur global al cese de sus actividades, otro error histórico estaría en ciernes.

20Es responsabilidad tanto de los gobiernos como de la industria del cannabis garantizar que esta transición esté guiada por principios de comercio (más) justos. Este, lejos de ser un cometido puramente quijotesco y bien intencionado, puede producir beneficios para ambos sectores. Para los gobiernos del Sur global, por ejemplo, la estructuración cuidadosa de marcos regulatorios para los productores podría ayudarles a cumplir con sus acuerdos en materia de derechos humanos y a conseguir resultados de desarrollo hasta ahora escurridizos en comunidades marginadas, contribuyendo así al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), como lo establece el compromiso con la ONU. En abril de 2018, al presentar el proyecto de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, Kate Gilmore, Alta Comisionada Adjunta de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, se refirió a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y a su promesa de “no dejar a nadie de lado”: “Las promesas de que no se dejará a nadie de lado mediante la discriminación o la pobreza, ni se excluirá a nadie a través de la marginalización ni se olvidará a nadie porque sus verdades puedan resultar incómodas para los privilegiados. Sin embargo, esas promesas universales no han sido respetadas. Se ha dejado de lado a los campesinos y demás personas que trabajan en las zonas rurales” (Gilmore, 2018). Y existe un riesgo real de que tal sea el caso de las personas que dependen del cultivo ilegal de cannabis.

21Si las empresas del sector del cannabis deciden ir más allá de la simple responsabilidad social empresarial, probablemente podrán beneficiarse del atractivo comercial de una producción ética o de un comercio (más) justo del cannabis. Aunque puede que así ocurra tanto en este caso como en los marcos regulatorios de otras industrias de materias primas, es probable que esto sea lo máximo que se pueda conseguir por la vía de la acción voluntaria y que la creación de estructuras adecuadas requiera de una cierta supervisión y evaluación de las políticas públicas. Este tema es asimismo importante para el movimiento de reforma de la política relativa a las drogas, el cual ha desempeñado un papel fundamental en suscitar tales cambios de políticas al denunciar acertadamente las múltiples consecuencias negativas de la prohibición. Ahora que ha llegado la época del cambio, es tiempo de dar prioridad a la promoción de un comercio (más) justo del cannabis, de proteger los derechos de los pequeños agricultores y de las demás personas que padecieron las políticas represivas, asegurándoles un espacio en los mercados lícitos emergentes.

22Las dificultades son múltiples y el panorama político, legislativo y comercial es variable. Teniendo en mente el carácter intrincado, transversal y complejo del contexto comercial y legal, se debe reflexionar atentamente a una serie de marcos regulatorios interdependientes relacionados con los productores, consumidores, la calidad y la normativa, como también con las políticas financieras y comerciales. A este respecto es posible aprender de otros mercados mundiales de productos básicos y de las batallas constantes de los pequeños agricultores por sobrevivir en medio de la desregulación y la globalización, de los acuerdos de libre comercio e inversión y de la libre apropiación de los mercados por parte de empresas transnacionales. Más aún, en muchos casos las tendencias neoliberales de la economía mundial han contribuido de manera directa a una expansión de las economías ilegales. Las caídas drásticas en los precios de exportación de productos básicos tradicionales como el café, el cacao y el plátano han obligado a muchos pequeños productores del Sur global a refugiarse en el cultivo ilegal de opio, coca y cannabis, que son de los pocos productos agrícolas respecto de los cuales tienen una ventaja comparativa. Esta situación de ilegalidad les permite obtener precios más altos y mayores oportunidades de sobrevivencia. Respecto a estos tres productos han surgido mercados de comercio justo con sus correspondientes mecanismos de certificación, dirigidos a conservar aunque sea pequeños espacios en estos mercados mundiales en los cuales algunas comunidades rurales han sido capaces de sobrevivir.

23Tanto el café, como el cacao y el plátano requieren condiciones climáticas que impiden transferir su producción al Norte global, mientras que el cannabis puede cultivarse prácticamente en cualquier lugar. En los principales mercados de consumo del Norte, tanto el mercado ilegal como el mercado legal emergente del cannabis han sufrido un proceso de sustitución de importaciones gracias a la rápida expansión de los cultivos en invernadero y en interiores. Lo anterior plantea dificultades adicionales para los productores tradicionales de cannabis del Sur global, así como para el desarrollo de contextos de comercio (más) justo similares que puedan protegerlos. Será necesario dar mayor importancia a temas tales como el “consumo ético” (Bennett, 2018a), la imagen de las marcas basada en las ventajas cualitativas de las cepas de cannabis autóctonas y las técnicas de cultivo tradicionales, el uso de certificados como los de “indicación geográfica” (Benavente, 2013) o de “denominación de origen” (Unión Europea, 2016) y las importantes desventajas en términos de emisiones de carbono de las plantas de producción en interiores e invernaderos (Milman, 2017).

24Por otro lado, mientras que en el caso del café, el cacao y el plátano fue necesario volver a conquistar pequeños espacios de comercio justo dentro de un mercado ya establecido y completamente liberalizado, la transición del mercado mundial del cannabis ilícito al lícito todavía se encuentra en una etapa inicial. Teóricamente, esto puede ofrecer mejores condiciones para definir desde un comienzo este mercado e introducir principios de justicia social y comercio (más) justos. Si bien la “fiebre verde” inicial y el crecimiento acelerado de las grandes empresas del cannabis hicieron temer una apropiación anticipada del mercado emergente por parte de estas, la reciente ruptura de la burbuja especulativa puede ser una señal de que aún es tiempo de iniciar un debate serio en torno a la forma de crear un mercado mundial del cannabis más equitativo. Son numerosos los países del Sur que abastecían tradicionalmente el mercado ilícito del cannabis y que, en un intento por no quedarse fuera del mercado mundial del cannabis terapéutico, se han dotado en el último tiempo de una legislación en esta materia. Sin embargo, mientras los principales países productores como Colombia, Jamaica, San Vicente y las Granadinas, Marruecos, Sudáfrica, Líbano, India, Nepal o Tailandia se sigan mostrando reacios a la legalización del cannabis para fines no medicinales, millones de pequeños agricultores seguirán perdiendo sus fuentes de ingreso. Para evitar tal situación se requerirá pronto de un compromiso activo de esos países en las instancias regionales y mundiales, a fin de abrir el debate acerca del sistema internacional de comercio del cannabis y de resistir a las restricciones de los tratados de fiscalización de drogas de la ONU vigentes.

25Con todo, sobre la base de los primeros elementos de análisis que se han introducido en este trabajo y que se exploran más ampliamente en otros (Jelsma et al., 2019), creemos que es posible desarrollar un conjunto de principios orientadores y propuestas normativas sobre las cuales construir un modelo de comercio (más) justo del cannabis. Sus principios fundamentales son los siguientes:

26Un compromiso a favor de la solidaridad y la justicia social, cuyas iniciativas trasciendan el simple lucro y las posibilidades comerciales, e integren las cuestiones éticas como parte fundamental de su funcionamiento.

27El empoderamiento de los productores y el reparto de los beneficios en la comunidad mediante condiciones comerciales más equitativas en las cuales no se considere a los productores únicamente como proveedores de materias primas, sino como creadores de valor.

28Normas de sostenibilidad medioambiental en relación con el uso de energía, agua e insumos agrícolas.

29Protección laboral que garantice la seguridad, la salud y la satisfacción de los trabajadores.

30El control democrático, la participación y los procesos de toma de decisiones, a través de modelos comerciales inclusivos y sistemas de responsabilidad social impulsada por los trabajadores.

31Transparencia y trazabilidad en el funcionamiento del mercado del cannabis y de la cadena de abastecimiento.

32Estrategias de largo plazo, poniendo especial atención a las comunidades marginadas y a las zonas rurales de los países productores (tradicionales).

33Respeto de la historia social y del papel del cannabis en las identidades y prácticas culturales y religiosas de las comunidades productoras tradicionales.

34Fundamentándose en estos principios generales, es posible implementar diversas medidas concretas:

35Cuotas que establezcan que un cierto porcentaje de cannabis provenga de pequeños productores.

36Un precio mínimo de venta del cannabis, de modo que se garantice a los productores un ingreso definido.

37Leyes favorables en materia de permisos, que den prioridad a los pequeños agricultores y a los agricultores tradicionales, de manera que dispongan de una ventaja inicial en el mercado.

38Un fondo de desarrollo procedente de los pagos recaudados a través del otorgamiento de licencias y/u otros ingresos, el cual podría volver a destinarse a las comunidades y regiones productoras de cannabis.

39Una reducción de los obstáculos de ingreso al mercado para los pequeños y medianos productores en términos de costos administrativos, cumplimiento de normas y seguridad.

40Limitaciones de la inversión extranjera en lo tocante a la adquisición de permisos, la apropiación empresarial y los derechos de propiedad intelectual de las variedades y productos locales de cannabis.

41Favorecer la existencia de mercados nacionales y de exportación lícitos para productos de salud alternativos derivados del cannabis, así como para medicamentos de prescripción farmacéutica de alta calidad.

42Alentar a los productores de cannabis a organizarse y registrarse como cooperativas para reunir recursos y coordinar iniciativas de presión y de negociación con gobiernos y empresas.

  • 8 Entendemos que en muchas regiones del mundo la reforma agraria es un proceso complejo y problemátic (...)

43Aprobar programas de reforma agraria en aquellos lugares en que los productores de cannabis se encuentran actualmente privados de acceso a la tierra o de seguridad en la tenencia de la misma8.

44Una amnistía y la supresión de los antecedentes penales con el propósito de facilitar la salida de la ilegalidad de los productores de cannabis.

45Los principios y medidas propuestas no son jerarquizables ni exhaustivas, y tienen por objeto incitar a continuar el debate y la reflexión a medida que el mercado legal del cannabis evoluciona. Seguramente se requerirá además de sensibilidad cultural y flexibilidad para tener en cuenta la diversidad de perfiles de los productores y consumidores de cada región. Ante todo, sin embargo, estas medidas y principios constituyen un llamado para que los encargados de las políticas, los organismos de desarrollo y los inversionistas empiecen a tomar en serio la problemática del comercio (más) justo del cannabis y a hacer que esta idea pase de ser una utopía a una realidad.

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Notes

1 Los conceptos “Norte global” y “Sur global” se usan aquí para referirse a la división geográfica mundial Norte-Sur y su correspondiente distribución desigual del poder económico y político, y se inspiran vagamente en la “línea de Brandt”. También es posible aplicar una interpretación no geográfica más amplia, según la cual “las interpretaciones de lugar que tienen en cuenta el poder […] representan un desafío a los modelos del Norte global (Primer Mundo) y el Sur global (Tercer Mundo)” basados en países y sugieren que “el uno puede existir dentro del otro” (Trefzer et al., 2014, 1).

2 Aunque actualmente en estos países la transición de los mercados es objeto de debates de diferente importancia, los países del Sur global que pueden calificarse de países productores tradicionales son muchos más numerosos. Véase la figura 4.

3 En diversos países se está expulsando o se podría expulsar del mercado emergente a pequeños agricultores tradicionales marginados, sin embargo los datos empíricos confiables de que se dispone al respecto son heterogéneos. En consecuencia, el presente estudio se centra principalmente en América, respecto de la cual existe actualmente una mayor disponibilidad de información.

4 Entre ellas se encuentran el Consejo de Certificación del Cannabis (CCC), Certified Kind, Clean Green, EnviroCan, la Fundación para las Normas Unificadas del Cannabis, la Certificación Centrada en el Paciente (PFC), la Iniciativa de Innovación de los Recursos (RII), Oregon Sungrown Certified y The Cannabis Conservancy (TCC) (Bennett, 2018b).

5 Por ejemplo, responden a una iniciativa de la industria y no al impulso de trabajadores ni de movimientos sociales, carecen de estructuras de gobernanza transparentes y de procedimientos de consulta o de establecimiento de normas, poseen escasos mecanismos de supervisión, evaluación y responsabilización, y no cuentan con métodos de identificación e incorporación de las perspectivas de grupos tradicionalmente marginados.

6 El presente análisis de política no aborda el tema de la eficacia clínica del cannabis medicinal. Se puede consultar un panorama de las informaciones científicas más recientes, por ejemplo, en NASEM, 2017; EMCDDA, 2018; y Hall, 2018.

7 Países con una superficie de producción inferior a 10.000 hectáreas: Brasil, Colombia, Ghana, Kenia, Kirguizistán, Líbano, Lesoto, Nepal, Nigeria, Paquistán, Paraguay, San Vicente y las Granadinas, Sudáfrica, Suazilandia y Tailandia.
Países con una superficie de producción superior a 10.000 hectáreas: Afganistán, India, Jamaica, Kazajstán, Mongolia, Marruecos y México.

8 Entendemos que en muchas regiones del mundo la reforma agraria es un proceso complejo y problemático, sin embargo no deja de ser una importante medida normativa que se debe tener en cuenta.

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List of illustrations

Title Figura 1. Mapa mundial de la regulación del cannabis.
Credits FUENTE: LOS AUTORES Y AUTORAS.
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4196/img-1.png
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Title Figura 2. Cultivo ilegal de cannabis en Westmoreland, Jamaica.
Credits FUENTE: Martin Jelsma, agosto de 2018.
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File image/png, 33M
Title Figura 3. Cultivo ilegal de cannabis en Colombia.
Credits FUENTE: Martin Jelsma, junio de 2017.
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4196/img-3.png
File image/png, 15M
Title Figura 4. Países productores tradicionales7.
Credits FUENTES: LOS AUTORES Y AUTORAS.
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/4196/img-4.png
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David Bewley-Taylor, Martin Jelsma and Sylvia Kay, « Regulación del cannabis y desarrollo: alternativas comerciales (más) justas para mercados legales emergentes »International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 12 | 2020, Online since 19 October 2020, connection on 28 November 2020. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4196; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.4196

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About the authors

David Bewley-Taylor

David Bewley-Taylor es profesor de Relaciones Internacionales y Políticas Públicas, y director fundador del Global Drug Policy Observatory (GDPO) de la Universidad de Swansea (Reino Unido). Ha colaborado con una serie de organizaciones especializadas en políticas sobre drogas del ámbito extraacadémico y ha elaborado informes para estas. Actualmente se desempeña como asociado principal del International Drug Policy Consortium y como investigador para el programa Drogas y Democracia del Transnational Institute (TI).

Martin Jelsma

Martin Jelsma es director del programa Drogas y Democracia del Transnational Institute (TI) de Ámsterdam e investigador asociado superior del Global Drug Policy Observatory de la Universidad de Swansea. Su trabajo se centra en el sistema de fiscalización de drogas de la ONU y en las relaciones entre las políticas de drogas, los conflictos, los derechos humanos y el desarrollo, colaborando a menudo con pequeños agricultores de cannabis, coca y opio.

Sylvia Kay

Sylvia Kay se desempeña como oficial de proyectos para el programa Justicia Agraria y Ambiental del Transnational Institute (TI) de Ámsterdam. Su labor se centra en temas relacionados con la tierra y las políticas alimentarias, la gobernanza de los recursos naturales, el desarrollo rural y la inversión agrícola. Más recientemente se ha implicado en debates en torno a las drogas y el desarrollo, así como en torno a las perspectivas del comercio (más) justo de cannabis.

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