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PART 2 | Human Development and Drug Policies

La participación significativa de los “interesados” en los debates sobre las políticas mundiales de drogas: un análisis de política

Ann Fordham
Translated by Loreto Solís
This article is a translation of:
The Meaningful Participation of ‘Stakeholders’ in Global Drug Policy Debates—A Policy Comment [en]
Other translation(s):
La participation significative des « parties prenantes » dans les débats internationaux sur les politiques en matière de droguesun commentaire politique [fr]

Abstract

En la presente reflexión política se pretenden abordar tres preguntas fundamentales relacionadas con la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas internacionales de drogas. En primer lugar, ¿cuáles son las “partes interesadas” pertinentes y qué posibilidades tienen estas de participar en las discusiones sobre políticas de drogas en el marco de las Naciones Unidas? En segundo lugar, ¿han sido capaces algunas “partes interesadas” de influenciar positivamente la orientación de las políticas de drogas mundiales? Y en tercer lugar, ¿cuáles son las comunidades “más afectadas” por dichas políticas y cómo podría ampliarse su compromiso significativo en la definición de aquellas políticas que tienen repercusiones directas en sus propias vidas? Mediante el desglose de la terminología existente en torno a la sociedad civil, las partes interesadas y las comunidades más afectadas, el presente capítulo aboga por un distinción más clara entre los “titulares de derechos” y los ‘titulares de obligaciones”. El ocultamiento de los desequilibrios de poder intrínsecos que existen entre las distintas partes interesadas podría disminuir los derechos de las comunidades afectadas y legitimar que las empresas ocupen un lugar en los debates como “protagonistas plenos”, a pesar de tener intereses fundamentalmente distintos. Esta reflexión concluye que en la última década, la participación creciente de la sociedad civil y de otras entidades de la ONU en torno al Período extraordinario de sesiones de 2016 de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas (UNGASS), ha ejercido una influencia notable en el debate sobre las políticas internacionales de drogas, al trasladar una mayor atención hacia las cuestiones de la salud, los derechos humanos y el desarrollo.

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Full text

1 Introducción

Toda persona tiene derecho a participar en la vida pública. Esto incluye el derecho a una participación significativa en el diseño, la aplicación y la evaluación de leyes, políticas y prácticas de drogas, particularmente por parte de aquellos directamente afectados. (PNUD, Centro Internacional de Derechos Humanos y Política en materia de Drogas, ONUSIDA, OMS, 2019, 6).

1El presente análisis de política pretende responder a tres preguntas centrales vinculadas a la participación de los “interesados” en la formulación, el diseño, la aplicación y la evaluación de las leyes y políticas de drogas en el ámbito internacional. En primer lugar, ¿quiénes son los “interesados” y de qué forma se les incluye o no en las discusiones sobre las políticas de drogas? En segundo lugar, ¿de qué forma algunos “interesados” han conseguido influenciar positivamente las políticas de drogas? y, por último, ¿de qué otra forma se puede mejorar el compromiso significativo e influyente de los interesados “más afectados” en las discusiones sobre la política mundial de drogas que se mantienen en las Naciones Unidas (ONU)? Se analizará, asimismo, de qué manera se formula la perspectiva de desarrollo a la hora de definir quiénes son los “más afectados”.

2A efectos de este análisis, la atención se centrará principalmente en detallar la participación de la sociedad civil en la formulación y los debates sobre las políticas de drogas de la ONU. Se hará referencia al papel que desempeñan otros interesados –y en especial otros organismos de la ONU cuya labor principal no es la fiscalización de drogas–, y a sus efectos en la orientación de las discusiones sobre las políticas de drogas. Es necesario reconocer y comprender mejor el papel del sector privado, especialmente en lo referente a la tendencia cada vez más marcada hacia la autorización del uso del cannabis medicinal, así como en la legalización del cannabis para su uso recreativo por adultos. Con todo, el presente artículo se centrará esencialmente en el tema de la participación de la sociedad civil, y en particular en la representación y la inclusión de las comunidades “más afectadas”. Si bien este análisis de política no es un “análisis de los interesados”, el cual constituye un ejercicio mucho más detallado que no entra en el ámbito de este proyecto, se enumeran aquí los diversos tipos de “interesados” vinculados a las políticas de drogas.

2 ¿Quiénes son los “interesados”?

3Son numerosas las declaraciones de la ONU sobre fiscalización de drogas que hacen alusión al “importante papel que desempeñan todos los interesados” (Comisión de Estupefacientes de la ONU, 2019, 4) y que buscan garantizar la incorporación y la participación de estos en las discusiones en materia de políticas. En este contexto generalmente se incluye dentro de los “interesados” al “personal de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, y el personal judicial y sanitario, la sociedad civil, el mundo académico y las entidades pertinentes de las Naciones Unidas” (Comisión de Estupefacientes de la ONU, 2019, 7). En esta lista se incluye también, a veces, al sector privado.

4El término mismo de “interesado” [stakeholder en inglés, ndlt] amerita una consideración especial. Aunque se emplea ampliamente en el sistema de las Naciones Unidas (Asamblea General de la ONU, 2015), este concepto tiene su origen en el mundo empresarial y ha beneficiado considerablemente a las empresas, al permitirles ocupar un sitio válido en la formulación de políticas, en el establecimiento de normativas o en instancias orientadas a la elaboración de proyectos (Buxton, 2019; George, 2015). En lo fundamental, este término no distingue entre los “titulares de derechos” y los “titulares de obligaciones”. Esta opacidad subestima, casualmente o intencionadamente, los derechos de las comunidades afectadas, escondiendo los desequilibrios de poder que existen entre los diferentes interesados, al tratarlos como “agentes iguales” (George, 2015, 3). En este sentido, ha sido calificado de extremadamente problemático el acuerdo de colaboración recientemente alcanzado entre la ONU y el Foro Económico Mundial (WEF, 2019) con el objetivo de acelerar el cumplimiento de la Agenda 2030 a través del fortalecimiento de la colaboración institucional entre ambas entidades. En la carta que 240 organizaciones de la sociedad civil remitieron al Secretario General de la ONU, estas expresaron su preocupación de que dicho acuerdo contribuya a profundizar aún más la conversión de las Naciones Unidas en una empresa y lo instaron a fortalecer los mecanismos de compromiso con las comunidades más afectadas:

5Estas comunidades que son titulares de derechos humanos y están comprometidas con la preservación del bienestar común de las personas y el medioambiente, así como con el desarrollo de un sistema de gobernanza internacional más fuerte, independiente y democrático, deben recibir un trato diferente al de otros “interesados” cuyo único interés son las utilidades (FIAN International y TNI, 2019, 1).

6Lo anterior es cada vez más importante para el ámbito de las políticas sobre drogas a medida que se acelera la legalización del cannabis. En la formulación de las políticas sobre drogas debe prestarse gran atención al papel de interesados que desempeñan las empresas transnacionales (p. ej. la rápida proliferación de empresas farmacéuticas de cannabis). Su “interés” es considerablemente distinto, por ejemplo, al de la sociedad civil y las comunidades afectadas: en última instancia, su interés es el aumento del valor de las acciones (George, 2015). La política sobre drogas de la ONU todavía no cuenta con una instancia o grupo oficial de interesados múltiples como puede ocurrir en otros ámbitos de la ONU, como el Foro de múltiples interesados sobre la ciencia, la tecnología y la innovación en pro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (ONU, 2019), constituido por un conjunto de interesados, el cual incluye expresamente a los sectores “empresarial e industrial” junto a las categorías de “mujeres”, “agricultores”, “la infancia y la juventud”. Se ha sugerido que un sistema de gobernanza que “combina alguna forma de legitimación con una forma difusa e indefinida de responsabilización ha resultado muy ventajoso para las empresas” (Buxton, 2019). Por ejemplo, la actitud de las grandes empresas en la industria en expansión del cannabis es fuente de gran preocupación, especialmente ya que marginan a los productores tradicionales, ejercen presión para influenciar las políticas de gobierno, así como por sus prácticas problemáticas, tales como el acaparamiento de tierras (Paley, 2019). Estas preocupaciones deben tenerse en consideración, ya que las empresas de cannabis intentan participar cada vez más en los debates de la ONU sobre políticas de drogas. El poder y los recursos de las empresas son superiores a los de comunidades afectadas como los pequeños agricultores tradicionales, pero estos últimos tienen derecho a una participación significativa en su condición de “titulares de derechos”. En este sentido, no se deben confundir el poder y la legitimidad.

7En el ámbito de las políticas sobre drogas son frecuentes las violaciones a los derechos de las comunidades, por lo que su papel en la mesa de negociaciones debe consistir en exigir a los “titulares de obligaciones” –en este caso a los Estados miembros–, que respondan por sus actos. La participación significativa de las comunidades afectadas es, por lo tanto, fundamentalmente distinta del papel que cumplen otros interesados, y es necesario que ello se admita y se reconozca.

3 ¿Quiénes son “los más afectados”?

8El Documento final de la sesión extraordinaria de 2016 de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas (UNGASS) observó que debería permitirse, “que las poblaciones afectadas y los representantes de las entidades de la sociedad civil, cuando proceda, desempeñen una función participativa en la formulación y aplicación de las políticas y programas de lucha contra las drogas, y en el suministro de los datos científicos pertinentes de apoyo a la evaluación de dichas políticas y programas” (Asamblea General de la ONU, 2016, 4).

9Durante mucho tiempo ha predominado la participación real y significativa de las comunidades afectadas en el diseño, la aplicación y la evaluación de las políticas en los procesos de formulación de políticas de desarrollo, salud y sociales, sin embargo, esto debería ocurrir sin reservas. En este sentido, la salvedad de “cuando proceda” respecto a la participación en el Documento Final de la UNGASS es problemática. Los gobiernos siguen reservándose el derecho a limitar la participación de acuerdo con sus propios criterios de lo que se considera procedente. Esto también influye en términos de cuáles son los participantes que los gobiernos estiman “procedentes”. Restringir la participación de esta manera debilita el discurso de la participación significativa. Desde una perspectiva de derechos humanos, las personas más afectadas disponen del derecho a ser incluidas de forma significativa en todas las decisiones que afectan sus vidas (PNUD, Centro Internacional de Derechos Humanos y Política en materia de Drogas, UNAIDS y OMS, 2019). Los compromisos de la Agenda 2030 buscan garantizar que no se deje a nadie atrás y se comprometen con la participación de “todos las interesados” (Asamblea General de la ONU, 2015).

10Es importante para las discusiones en materia de políticas sobre drogas el hecho de que los derechos de ciertos grupos hayan quedado consagrados en las declaraciones de la ONU. Por ejemplo, a los pueblos indígenas se les han otorgado derechos especiales a la autodeterminación (Asamblea General de la ONU, 2007). La recientemente adoptada Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales consagra ciertos derechos específicos a quienes participan en “la producción agrícola en pequeña escala para subsistir o comerciar y que para ello [recurran] en gran medida, aunque no necesariamente en exclusiva, a la mano de obra de los miembros de su familia o su hogar y a otras formas no monetarias de organización del trabajo, y que [tengan] un vínculo especial de dependencia y apego a la tierra” (Asamblea General de la ONU, 2018, 5). El Artículo 10 de la Declaración establece de manera inequívoca el derecho a participar en la “preparación y la aplicación de las políticas, los programas y los proyectos que puedan afectar a su vida, su tierra y sus medios de subsistencia”.

11Aunque el derecho de participación de quienes consumen drogas aún no ha sido consagrado de manera explícita en ninguna declaración de la ONU, las Directrices Internacionales sobre Derechos Humanos y Política de drogas establecen que deben respectarse, protegerse y cumplirse todos los derechos humanos pertinentes de esta comunidad afectada. Por mucho tiempo la International Network of People who Use Drugs [Red Internacional de personas consumidoras de drogas] (INPUD) ha promovido el derecho de quienes consumen drogas a participar en el diseño y la aplicación de las políticas y los programas que les afectan, apoyándose en el lema “Nada sobre nosotros sin nosotros” (Canadian HIV/AIDS Legal Network, 2005). El uso activista de este slogan se remonta al movimiento por los derechos de las personas discapacitadas y representa un rechazo radical a los controles paternalistas y a la opresión ejercidas por otros. Las personas discapacitadas políticamente activas empleaban este lema para “proclamar que saben lo que es mejor para ellos y para su comunidad” (Charlton, 1998, 4).

12Por otra parte, las personas más afectadas, así como los grupos de la sociedad civil y de la comunidad en general, cumplen a menudo una importante función en la implementación eficaz de las políticas y programas, garantizando además la transparencia, la buena gobernanza y la rendición de cuentas en cuanto a la formulación de políticas (Pompidou Group, 2015). Uno de los ejemplos más pertinentes al respecto proviene del movimiento por los derechos de las personas con VIH, en que un principio esencial en la formulación de las políticas y programas indica que estas personas deben tener un papel central en las mismas.

13Sin embargo, en los debates sobre las políticas de drogas, algunos gobiernos perciben a los grupos de la sociedad civil y de la comunidad como un problema que hay que resolver o evitar, producto de que tradicionalmente la fiscalización de drogas ha aparecido vinculada con asuntos delicados desde el punto de vista político, como la seguridad nacional, el orden público, los controles fronterizos y la justicia penal (Fordham y Haase, 2018).

14Si se desea garantizar la participación significativa de aquellos más afectados por las políticas de drogas, primeramente es fundamental definir quienes son los “más afectados”. Según la definición del International Drug Policy Consortium [IDPC, Consorcio Internacional sobre Políticas de drogas], entre estos se incluye específicamente, aunque no exclusivamente, a “las personas que consumen drogas, las personas que participan en el cultivo de subsistencia de plantas destinadas al mercado ilícito de drogas, las personas que han estado encarceladas por delitos de drogas, los pueblos indígenas y otras comunidades como mujeres, niños y jóvenes afectados” (IDPC, 2018, 95). Esta lista no es de ningún modo exhaustiva y en ella se deben incluir, por ejemplo, a las personas actualmente encarceladas y a las minorías étnicas afectadas. Asimismo, la falta de acceso a analgésicos fiscalizados y a tratamientos paliativos genera una población adicional afectada, compuesta por pacientes que sufren de dolores. Las personas que viven en situaciones de conflicto y/o que han sido desplazadas por la fuerza, así como aquellas que huyen de la violencia o de la inseguridad, también pueden verse envueltas en el comercio de drogas, y por lo tanto, resultar afectadas por las políticas de drogas (Gutiérrez y Balfe, 2019).

15En todas las categorías de comunidades afectadas es ampliamente aceptado que las consecuencias de las políticas punitivas y represivas de fiscalización de las drogas las han asumido en gran medida personas marginadas y en situación de vulnerabilidad (IDPC, 2018). Muchas veces la vulnerabilidad socioeconómica es una característica fundamental de quienes resultan “más afectados” por las políticas de drogas. Esto parece lógico si se tiene en cuenta que una economía ilegal como el mercado de las drogas sirve de economía de sobrevivencia para muchas personas que viven marginadas de la sociedad, en situaciones de pobreza y sin verdaderas oportunidades de participar en la economía formal. Hay quienes afirman que, en gran medida, el sector del desarrollo ha ignorado esta verdad incómoda y que es necesario considerar “no solamente los daños que generan las economías ilegales, sino que también las funciones positivas que pueden cumplir, al ofrecer una red de seguridad social o incluso una fuente de creación de riqueza y de ascenso social para las comunidades pobres y marginadas” (Nuestra traducción, Gutiérrez y Balfe, 2019, 21).

16En los debates sobre las políticas mundiales de drogas, las repercusiones específicas que estas tienen en las mujeres han acaparado mayor atención en los últimos años. “La discriminación y la desigualdad moldean las experiencias de consumo y de comercio de drogas de las mujeres, así como los efectos que tienen en ellas las iniciativas de fiscalización de drogas, cuyas consecuencias desmedidas las soportan las mujeres pobres o marginadas por otras razones” (Nuestra traducción, Schleifer y Pol, 2017, 253).

17La estigmatización que sufren las mujeres que consumen drogas es mayor y las desalienta a recurrir a los servicios de salud. En general, paralelamente a la escasez general de servicios de reducción del daño, se observa una enorme falta de programas que tengan en cuenta las cuestiones de género (IDPC, 2018). Se ha sostenido que la vulnerabilidad socioeconómica a la que se ven enfrentadas las mujeres las hace más proclives a participar en el comercio de drogas, aunque la mayor parte de las veces solo participen en los niveles más bajos de este (Giacomello, 2014). En la mayor parte de los países, los índices femeninos de condena a prisión por delitos vinculados con drogas son mucho más altos que los masculinos, y durante su permanencia en reclusión, las mujeres reciben mucho menos apoyo familiar y de la comunidad que los hombres (Csete et al., 2016).

18Asimismo, en la actualidad se reconoce ampliamente que las repercusiones son marcadamente excesivas para las personas de color. El Grupo de Trabajo de Expertos de la ONU sobre los Afrodescendientes ha indicado claramente que existe una “falta de reconocimiento de que la persistencia de las desigualdades raciales y de los resultados con bases raciales está relacionada con prioridades políticas fundadas en la discriminación y en estereotipos raciales negativos” (Nuestra traducción, Grupo de Trabajo de Expertos de la ONU sobre los Afrodescendientes, 2019) y que las leyes y políticas represivas en materia de drogas afectan de manera excesiva a las personas afrodescendientes (Grupo de Trabajo de Expertos de la ONU sobre los Afrodescendientes, 2016). Con todo, en los debates sobre fiscalización de drogas de la ONU no se ha puesto de relieve ni reconocido adecuadamente la “discriminación múltiple” que representa la disparidad racial ejercida en la lucha contra el tráfico ilícito (Schleifer y Pol, 2017).

19Desde una perspectiva de desarrollo más tradicional, “los más afectados” se refiere exclusivamente a aquellas personas que viven en países en desarrollo o menos desarrollados. Sin embargo, si se asume una definición de desarrollo más amplia que redefina la separación tradicional “Norte-Sur” –la cual esconde con frecuencia la desigualdad socioeconómica profunda de los países más ricos y más desarrollados del “Norte global” geográfico–, es posible incluir también a las personas y comunidades marginadas en los países desarrollados (Trefzer et al., 2014). Con este propósito, el término “Sur global” “se utiliza en un sentido postnacional para incluir los espacios y las personas afectadas negativamente por la globalización capitalista” (Garland Mahler, 2018, 6). Esta es una perspectiva importante para abordar la cuestión de “los más afectados” por las políticas de drogas, ya que las leyes y las políticas injustas afectan excesivamente a las personas más marginadas en todas las sociedades. En lo que se refiere, por ejemplo, a las personas que consumen drogas, las consecuencias de las políticas draconianas de lucha contra el consumo de drogas las sufren mayoritariamente personas vulnerables y marginadas, sin importar si estas son detenidas por consumir drogas en Londres o en Yakarta. Tanto en los países desarrollados como en desarrollo, es muy menos probable que personas ricas, que poseen capital social y que consumen drogas, se vean envueltas en las acciones de la justicia penal. Esta misma dinámica se puede observar en relación con el acceso a los analgésicos. Aquello que se conoce como la “crisis mundial del dolor” es en realidad una crisis de los más pobres del mundo, que tienen escaso o ningún acceso a tratamientos contra el dolor y a atención paliativa (Bhadelia et al., 2019). En los países desarrollados, donde se consume el 90% de la morfina mundial (GCDP, 2015) dicho acceso no está limitado, como tampoco lo está para las personas de altos ingresos en los países menos desarrollados. Los recursos económicos pueden contribuir a hacer frente a esta falta de acceso general.

20Por lo tanto, la vulnerabilidad socioeconómica, la pobreza y las discriminaciones múltiples tales como las raciales y de género, son características que comparten las comunidades más afectadas por las políticas de drogas.

4 ¿Una participación significativa?

21”Así pues, se deberían crear canales de comunicación respetuosos, estratégicos, constructivos, transparentes y responsables entre gobiernos y representantes de la sociedad civil con el fin de garantizar un intercambio significativo de información y perspectivas. Sin embargo, las condiciones para un diálogo verdaderamente abierto, respetuoso y significativo con aquellas personas más directamente afectadas por las políticas de drogas solo se crearán si los gobiernos eliminan las sanciones penales a las personas que usan drogas y a los agricultores de subsistencia que se dedican a la producción de cultivos ilícitos” (IDPC, 2016, 17).

22Las estrategias represivas de fiscalización de drogas predominantes y en especial la penalización, profundizan y exacerban aún más la marginalización, la vulnerabilidad y en muchos casos la estigmatización y la discriminación a la que se ven enfrentadas la mayoría de las comunidades afectadas. Aunque el discurso de la ONU identifica a estas últimas como “interesados” importantes y alienta a los gobiernos a garantizar su participación significativa, no se reconoce el importante obstáculo que crea la penalización a la capacidad de estas comunidades para participar en la vida pública. Además de alimentar la estigmatización y la discriminación, la penalización se transforma en un verdadero obstáculo físico a la participación cuando se apresa y/o se excluye a alguien debido a sus antecedentes penales.

23En el ámbito de la fiscalización de drogas, los gobiernos más represivos se han mostrado reacios a la participación de la sociedad civil y en algunos casos han sido abiertamente hostiles a los representantes de la comunidad, entre otras, dentro de las sesiones y deliberaciones de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas (Comisión de Estupefacientes) (Fordham, Haase y Nougier, 2020). En la esfera nacional, los responsables políticos tampoco han estado dispuestos a dialogar con ciertos grupos cuya conducta se califica de delictiva según la legislación de drogas vigente. Por ejemplo, en Colombia, en momentos en que la industria del cannabis medicinal se liberaliza y el gobierno observa con interés las utilidades que podrían obtenerse de la producción, los agricultores de cannabis tradicionales enfrentan dificultades para asegurarse un lugar en la mesa de negociaciones (Rivera, 2019). Desde la perspectiva de la justicia social lo anterior es profundamente problemático, ya que estos agricultores deberían contar con apoyo para pasar al mercado lícito, lo cual requiere de voluntad política, creación de capacidades, apoyo técnico e inversión financiera. Además, es necesario implementar un tipo de justicia reparadora para quienes fueron condenados bajo legislaciones anteriores, en los casos en que las actividades correspondientes ya no estén sujetas a sanciones penales (Jelsma, Kay y Bewley-Taylor, 2019). Desde el punto de vista de las reparaciones a aquellos que han sufrido excesivamente las consecuencias de las políticas represivas en materia de drogas, como las personas de color y aquellas provenientes de las comunidades de más bajos ingresos, es fundamental la introducción de políticas de discriminación positiva para respaldar y permitir su participación en el mercado del cannabis recientemente legalizado. Ciertos programas de equidad social constituyen iniciativas de reparación serias y reales, como ocurre con el programa que implementó la Massachusetts Cannabis Control Commission [Comisión de Fiscalización del Cannabis de Massachusetts] en Estados Unidos, cuyo objetivo es “promover y alentar la participación integral en la industria de la marihuana de personas provenientes de comunidades que han sufrido excesivamente las consecuencias de la prohibición y el control de la legalidad de la marihuana, como también ejercer una influencia positiva en esas comunidades” (Massachusetts Cannabis Control Commission, 2019, 2).

24La fuerte oposición y animosidad que se manifiesta contra ciertos grupos afectados bajo condena actual o previa dentro de los espacios de formulación de las políticas dificultan una participación verdadera y constituyen otro impedimento serio al desarrollo de un activismo de tipo colectivo. Esta oposición pone en entredicho los compromisos continuos que se han venido realizando para alcanzar la participación significativa.

5 El Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil sobre Drogas

25En los debates sobre fiscalización de drogas de la ONU, la participación de la sociedad civil se ha visto facilitada durante los últimos treinta y cinco años por dos comités de ONG, con sede en Viena (Comité de Estupefacientes de las ONG de Viena (VNGOC)) y en Nueva York (Comité de Estupefacientes de las ONG de Nueva York (NYNGOC)) respectivamente. A lo largo del tiempo, estos comités han emprendido diversas iniciativas ya sea en reuniones de alto nivel o en encuentros diplomáticos con el fin de alentar y apoyar el compromiso de la sociedad civil (Fordham y Haase, 2018).

26La iniciativa más reciente ha sido el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil sobre Drogas (CSTF), que se reunió por primera vez en vistas a la Sesión extraordinaria de 2016 de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas (UNGASS) con el propósito de permitir una representación “integral, diversa, equilibrada e inclusiva” de los grupos de la sociedad civil en el proceso de la UNGASS. En la creación del CSTF se prestó especial atención a no solo intentar garantizar una representación regional, sino que también –y por primera vez– a incorporar a representantes de las poblaciones afectadas y de problemáticas mundiales (asientos denominados de las “voces mundiales”). Esto supuso la inclusión de asientos para personas consumidoras de drogas, personas que se recuperan de la toxicomanía, familias, jóvenes, agricultores de plantaciones consideradas ilegales, reducción del daño, prevención de drogas, acceso a medicamentos fiscalizados, personal médico y de la justicia penal (CSTF, 2016). Cuando se volvió a convocar al CSTF para la serie de sesiones a nivel ministerial de 2019, se agregó un asiento más entre los de las “voces mundiales” para “el desarrollo alternativo”. Dado el amplio espectro de la sociedad civil que participa en las discusiones sobre políticas de drogas, era necesario cuidar que la representación en el CSTF fuese equilibrada en términos ideológicos. En un extremo del espectro aún se hallan grupos muy comprometidos en lograr un “mundo sin drogas”. En el otro extremo se encuentran quienes defienden la plena legalización de todas las drogas. Entre estas dos posiciones existen muchos matices y una gran diversidad (Fordham y Haase, 2018).

27Con ocasión de la UNGASS de 2016, los representantes del CSTF realizaron consultas con sus diversos representados a fin de facilitar su aporte real a los debates y discusiones. Los representantes regionales llevaron a cabo consultas dentro de sus regiones respectivas, mientras que los representantes de las poblaciones afectadas y las áreas temáticas de las “voces mundiales” lo hicieron con sus pares. Muchas de estas consultas se realizaron a través de encuestas en línea, entrevistas y, en algunos casos, conferencias (CSTF, 2016).

28Una de las consultas presenciales más importantes se llevó a cabo en los Países Bajos y reunió a cerca de sesenta agricultores y representantes de agricultores en el Foro Mundial de Productores de Plantas Prohibidas, a fin de analizar sus puntos de vista y experiencias respecto a las políticas de fiscalización de los cultivos ilícitos. La Declaración de Heemskerk –resultado oficial de este encuentro–, que comprende una lista de recomendaciones sobre políticas, fue presentada en la UNGASS que se realizó en Nueva York y también formó parte de la contribución oficial del CSTF (Metaal, 2016). La INPUD, por su parte, presentó una comunicación basada en cinco consultas realizadas en 2015, de las cuales una fue realizada en forma virtual y las otras se llevaron a cabo presencialmente en Tanzania, Tailandia, Georgia y el Reino Unido. Se consultó a representantes de más de veinticuatro organizaciones de consumidores de drogas provenientes de veintiocho países (INPUD, 2016). Estas comunicaciones, junto a una gran número de otras consultas temáticas que abarcaron a personas afectadas por la falta de disponibilidad de sustancias fiscalizadas para fines medicinales y científicos, a exconsumidores de drogas, jóvenes y familias, pretendían incorporar puntos de vista vivenciales a las discusiones sobre las políticas de drogas de la ONU. Pese a la enorme labor coordinada a través del CSTF a fin de incorporar oficialmente a la sociedad en el proceso de la UNGASS, los Estados miembros nunca examinaron formalmente este informe durante sus deliberaciones, lo que fue una decepción para los representantes de la sociedad civil que participaban activamente en el CSTF (Fordham y Haase, 2018).

29Si bien el procedimiento del CSTF ha sido la tentativa más inclusiva hasta la fecha de garantizar que se tengan en cuenta las opiniones de las poblaciones afectadas en las instancias de la ONU en el ámbito de las drogas, en la práctica la incorporación real de las opiniones de los más afectados sigue siendo difícil. Esta dificultad se reconoce especialmente en lo relativo al compromiso de garantizar que “nadie se [quede] atrás” y de esforzarse “por llegar primero a los más rezagados” (Asamblea General de la ONU, 2015). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha identificado cinco factores que afectan a los más rezagados: la discriminación; la geografía; la gobernanza; el estatus socioeconómico; las conmociones y la fragilidad (PNUD, 2018). La “gobernanza” es un factor especialmente preocupante para las políticas sobre drogas y la participación significativa de los más afectados. En este aspecto, el PNUD se pregunta de qué forma las personas se ven perjudicadas por “instituciones mundiales, nacionales y/o locales ineficaces, injustas, no responsables o insensibles a las demandas” y afectadas por “leyes, políticas, procesos o presupuestos desiguales, inadecuados o injustos”. Adicionalmente, se considera que la “privación absoluta” y la “desventaja relativa” impedirían que las personas más rezagadas puedan “participar en el desarrollo humano o beneficiarse de este” (Nuestra traducción, PNUD, 2018, 7).

30Estas dificultades se observan especialmente en el marco de las instancias de fiscalización de drogas de la ONU. Parte del problema se origina en la falta reiterada de reconocimiento verdadero y explícito por parte de los Estados miembros del fracaso en alcanzar el objetivo establecido de reducir la escala del mercado ilegal y de los daños ocasionados por las políticas represivas en materia de drogas. La incapacidad para aceptar estas verdades incómodas crea oposición a la participación y a reconocer el aporte de ciertos agentes de la sociedad civil. Lo anterior dificulta que los Estados miembros puedan convenir sobre “quienes” son exactamente los más afectados. Como se ha señalado, aquellos que el sistema ha categorizado de “delincuentes” se enfrentan a dicha oposición, como también a obstáculos estructurales que impiden su participación. La imposibilidad de viajar para asistir a reuniones debido a la denegación de la visa de ingreso por tener antecedentes penales es un ejemplo claro de estos obstáculos.

6 Una falsa dicotomía

31Es sabido que en el marco de la Comisión de Estupefacientes de la ONU, los Estados miembros todavía cuestionan la participación de la sociedad civil en las políticas sobre drogas, y siguen viendo a muchos grupos con desconfianza y a través del prisma simplista de si son “liberales” o “prohibicionistas” (IDPC, 2008, 1). Esta categorización binaria de la sociedad civil ha obstaculizado el acceso de grupos más reformistas de la sociedad civil, incluyendo a los grupos defensores de la reducción del daño. En 2009, en su prefacio al Informe Mundial sobre las Drogas de ese año, Antonio Maria Costa, el Director Ejecutivo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), aludió reiteradamente a los “grupos de presión a favor de las drogas”, para difamar a las organizaciones de la sociedad civil que disputaron y cuestionaron el status quo de las políticas de drogas prohibicionistas (ONUDD, 2009, 1). En dicho análisis se describía erradamente a los grupos favorables a la reforma como organismos “libertarios” que buscaban disminuir la fiscalización de las drogas “[promoviendo] el viejo programa de legalización de los estupefacientes” (ONUDD, 2009, 3). En realidad el argumento de Transform, la organización más destacada entre las que reclamaban la legalización, era que la prohibición había dejado al mercado de las drogas sin control y en manos de la delincuencia organizada. Esta postulaba además que la legalización haría posible tanto la fiscalización estatal del mercado de las drogas, como el gravamen y la aplicación de estándares de calidad y pureza (Rolles, 2009). Esta falsa dicotomía sigue determinando hasta el día de hoy la participación de la sociedad civil en las instancias de la ONU relativas a las políticas de drogas, si bien a lo largo de los años los grupos favorables a la reforma, la reducción del daño y a una supervisión más estricta de los derechos humanos son cada vez más visibles, fuertes y numerosos, y han alcanzado una mayor legitimidad en la Comisión de Estupefacientes de la ONU.

32Se ha producido un giro importante en las opiniones que están representadas en la ONU, las que durante las primeras décadas de existencia de la Comisión de Estupefacientes de la ONU consistían casi exclusivamente en representantes de la sociedad civil partidarios de una prohibición de las drogas que animaban a los gobiernos a aplicar medidas represivas para reducir la oferta y la demanda (Fordham y Nougier, 2019). En las últimas dos décadas, sin embargo, son cada vez más numerosos los grupos reformistas serios de la sociedad civil que participan en la ONU con el fin de restablecer el equilibrio y disputar la orientación represiva de las políticas de fiscalización de drogas dominantes (Fordham, Haase y Nougier, 2020). Asimismo, muchos de los grupos de la sociedad civil situados al otro extremo del espectro han ido asumiendo progresivamente un discurso más moderado, lo que refleja que los grupos favorables a la reforma han conseguido hacer avanzar el debate. En la UNGASS las ideas reformistas predominaron desde un comienzo en los discursos de la sociedad civil y hasta ahora sigue siendo así.

7 Otros “interesados”: los organismos de la ONU

33Los discursos reformistas provenientes de la sociedad civil han ganado gran terreno, lo que se refleja con claridad en el tono progresista que ha ido surgiendo del sistema de las Naciones Unidas. A través de los años se han realizado grandes esfuerzos para llamar la atención hacia la falta de coherencia “de todo el sistema” sobre el tema de las drogas en la ONU, en especial en lo tocante a la falta de conexión entre la fiscalización de drogas y los derechos humanos (Barrett, 2008). Si bien se reconocía que la política de drogas era un tema transversal que requería de la coordinación de todo el sistema de las Naciones Unidas (Bridge et al., 2017), hubo varios intentos fallidos en este sentido, lo que creó un “monopolio vienés de las drogas y la delincuencia” que con el tiempo fue quedando cada vez más aislado (Jelsma, 2019). Y aunque se invitó como grupo adicional de “interesados” a otros organismos de la ONU no especializados en las políticas sobre drogas a contribuir a los debates que se realizaban en Viena, el espacio que se les concedió para ello fue en realidad muy limitado (Jelsma, 2019).

34La UNGASS de 2016 anunció un cambio en esta dinámica. La Asamblea General de la ONU declaró que la UNGASS de 2016 “tendrá un proceso preparatorio inclusivo que comprenda la celebración de consultas sustantivas amplias, de modo que los órganos, entidades y organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones internacionales y regionales pertinentes, la sociedad civil y otros interesados pertinentes puedan contribuir plenamente al proceso” (Asamblea General de la ONU, 2014). El entonces Secretario General Adjunto, Jan Eliasson, reafirmó también este planteamiento. Es posible que el hecho de que en Nueva York se estuviesen negociando paralelamente los nuevos ODS haya dado un impulso de fortalecimiento adicional a la coordinación del sistema de la ONU en todos los ámbitos correspondientes. Finalmente, una cantidad sin precedentes de otros organismos de la ONU pertinentes presentaron comunicaciones al proceso de la UNGASS (Fordham y Haase, 2018). En 2015, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la primera resolución sobre las repercusiones de las políticas de drogas en los derechos humanos, lo que dio origen tanto a un grupo de alto nivel en el Consejo, como al primer informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), el que fue presentado como una comunicación a la UNGASS (ACNUDH, 2015). La mayoría de las comunicaciones destacaban los fracasos y los perjuicios ocasionados por las políticas represivas. Muchas de ellas expresaban la necesidad de introducir reformas, entre las que se contaba específicamente la despenalización de las y los consumidores drogas, a excepción de las comunicaciones de la ONUDD (Hallam, 2016). Este compromiso amplio y progresivo proveniente de todo el sistema de las Naciones Unidas tuvo efectos positivos en el tono del debate, en cuyo contexto se consideró que el Documento Final de la UNGASS tenía mayor visión de futuro que las declaraciones sobre drogas de la ONU acordadas por consenso anteriormente (Bridge et al., 2017).

35Desde la UNGASS, también se ha observado una clara evolución en el tono de los organismos de fiscalización de drogas de la ONU, empezando por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) y la ONUDD, en cuanto a su visión estricta de la aplicación de la fiscalización. Desde entonces, ambas organizaciones han mostrado un rechazo más enérgico a las graves violaciones de los derechos humanos que se cometieron bajo pretexto de la fiscalización de drogas, por ejemplo, mediante la pena de muerte en Indonesia (ONUDD, 2016), las ejecuciones extrajudiciales en las Filipinas (JIFE, 2017b) y respecto a los abusos de los derechos humanos en general (JIFE, 2017a).

36La evolución más reciente y valiosa en cuanto al compromiso del sistema de las Naciones Unidas ha sido la creación de la Posición Común del Sistema de la ONU, cuyo propósito es respaldar a los Estados miembros en la aplicación práctica del Documento Final de la UNGASS. Además de producir mensajes coherentes en el área de las políticas de drogas para los organismos de la ONU que se correspondan claramente con sus obligaciones tanto en materia de derechos humanos como de los ODS, la Posición Común establece un “equipo especial de coordinación del sistema de las Naciones Unidas, dirigido por la ONUDD y compuesto de las entidades del sistema de las Naciones Unidas interesadas” que concretice los objetivos de dicho documento (Nuestra traducción, Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de la ONU para la Coordinación, 2019, 14). Esta doble iniciativa de la Posición Común y del equipo especial fue excepcionalmente difícil de conseguir y “ofrece una orientación oficial sin precedentes para los organismos de la ONU que puede contribuir a guiar el sistema de fiscalización internacional de drogas actual hacia el siglo XXI” (Jelsma, 2019, 1). En lo esencial, la Posición Común promueve explícitamente “soluciones alternativas a la condena y la sanción en los casos adecuados y, en especial, la despenalización de la posesión de drogas para uso personal” (Nuestra traducción, Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de la ONU para la Coordinación, 2019,14), haciendo de esta una recomendación transversal a la ONU. Esto ha permitido finalmente armonizar a la ONUDD con las demás entidades que recomiendan la despenalización del consumo y la posesión de drogas para uso personal.

37Los grupos reformistas de la sociedad civil han aportado una contribución directa a esta evolución del discurso, y por mucho tiempo sus mensajes de defensa en los debates de la ONU han sido coherentes e inquebrantables, intentando crear presión y tensión en el sistema, y hacer visibles sus incongruencias.

8 Conclusión

38La participación de los titulares de derechos y de las organizaciones que los representan en la vida pública constituye un principio fundamental de derechos humanos. La participación contribuye a mejorar la eficacia de los sistemas políticos, como también a mejorar el desarrollo y la aplicación de las políticas. El espacio que se otorga a la sociedad civil es, por lo tanto, una cuestión preliminar no solo a los derechos humanos, sino de manera más amplia, al desarrollo, la paz y la seguridad. Cuando la sociedad civil se sienta en la mesa de las negociaciones, la formulación de las políticas es mejor fundamentada, más eficaz y más duradera (ACNUDH, 2018, 36).

39Es necesario luchar por una participación importante, significativa y verdadera de la sociedad civil, y en especial de las poblaciones más afectadas, y proteger dicha participación. Aunque este principio ha sido consagrado en numerosas resoluciones de la ONU, en el contexto de los debates en torno a la política mundial sobre drogas la realidad dista mucho de ser ideal. En general, los principales obstáculos a los que se debe enfrentar la participación de la sociedad civil son la discriminación y la desigualdad (ACNUDH, 2018). En un régimen mundial de políticas de drogas que busca promover activamente “una sociedad libre del uso indebido de drogas” (Comisión de Estupefacientes, 2019, 1), muchos de quienes resultan más afectados y penalizados por las políticas represivas son víctimas de discriminación. Entre ellos se encuentran las personas que consumen drogas y los agricultores de subsistencia de cultivos para la producción de drogas. Esta discriminación debilita su participación como titulares de derechos en los debates en materia de políticas, lo que debe ser objeto de discusión y cuestionamiento. Factores tales como la geografía y la vulnerabilidad socioeconómica actúan como obstáculos adicionales a su capacidad de participar en las discusiones sobre políticas, especialmente en el contexto de la ONU, pero también en el ámbito más local.

40Se requiere de muchos más esfuerzos para facilitar la participación de las personas más afectadas en los debates sobre las políticas de drogas de la ONU. En este sentido, las iniciativas del CSTF tienen un valor inestimable. Para la UNGASS de 2016, el CSTF definió los grupos de poblaciones afectadas, lo que fue extremadamente importante, puesto que los Estados miembros no habrían podido llegar a consenso respecto de esta categorización y porque probablemente ciertos grupos hubiesen quedado excluidos debido a oposiciones de tipo ideológico. Además, las consultas del CSTF tenían por objetivo garantizar que junto a las opiniones de los más afectados, se incluyeran las de las personas provenientes del Sur global geográfico. Estas iniciativas fueron esenciales, si se consideran las dificultades extremas en términos de recursos y visas a las que se vieron enfrentados algunos representantes de comunidades que deseaban participar personalmente en dicho encuentro.

41Con el fin de afianzar aún más la participación de la sociedad civil en los debates de la ONU sobre las políticas de drogas, podría considerarse la inclusión de asientos oficiales para los representantes de la sociedad civil en las estructuras de gobernanza de las instituciones de fiscalización de drogas con sede en Viena. En este sentido, la Junta Coordinadora del Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH y SIDA (JCP de ONUSIDA), organismo de gobernanza de ONUSIDA, constituye un modelo progresista. En ella las ONG tienen cinco asientos: tres para los países en desarrollo y dos para los países desarrollados o con economías en transición. Estos cinco organismos tienen un representante cada uno y cuentan, además, con el apoyo de otras cinco ONG, que son miembros suplentes. Un principio fundamental en este caso, es garantizar que las personas que padecen de VIH estén representadas en esta estructura. Este modelo de gobernanza es radicalmente distinto al que se observa en Viena, en donde a los representantes de la sociedad civil solamente se les permite participar en la Comisión de Estupefacientes de la ONU en calidad de observadores.

42La participación de otros interesados que los titulares de derechos debe examinarse en relación con el “interés” que estos tienen en el debate. Permitir que el término de “interesados” oculte las condiciones diversas de los diferentes grupos es problemático. Aunque el sector privado tiene un interés cada vez mayor en la política sobre drogas a medida que se liberaliza el mercado del cannabis, no se puede otorgar a empresas transnacionales motivadas por cuestiones de rentabilidad el mismo estatus que a aquellos que participan como titulares de derechos. Al ocultarse los desequilibrios de poder inherentes que existen entre los distintos interesados se correría el riesgo de restar importancia a los derechos de las comunidades afectadas y de legitimar un espacio de negociación como “agentes iguales” para las empresas, a pesar de tener intereses fundamentalmente distintos.

43Por último, es hora de afianzar aún más los importantes avances realizados para garantizar una mayor participación de todas las instancias del sistema de las Naciones Unidas en las políticas de drogas de la ONU. Este ha sido, a lo largo de los años, uno de los aspectos principales de las demandas de la sociedad civil, estando conscientes de que es necesario romper la perspectiva compartimentada que se ha asumido en la ONU en relación con la fiscalización de drogas. Como resultado de la participación cada vez mayor, durante la última década, de la sociedad civil, así como de otros organismos de la ONU, el debate en torno a la política mundial en materia de drogas se ha dinamizado, lo que anuncia el quiebre irreversible de un consenso mundial venerado por largo tiempo sobre la fiscalización represiva de drogas y atrae más la atención hacia las cuestiones de la salud, los derechos humanos y el desarrollo.

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Ann Fordham, « La participación significativa de los “interesados” en los debates sobre las políticas mundiales de drogas: un análisis de política »International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 12 | 2020, Online since 27 October 2020, connection on 28 November 2020. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4237; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.4237

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About the author

Ann Fordham

Ann Fordham es directora ejecutiva del International Drug Policy Consortium (IDPC), red para la cual ha conseguido incrementar el número de organizaciones miembros de 30 a más de 190 en los últimos 10 años. Encabeza las actividades de promoción internacional en materia de políticas de drogas y derechos humanos, y es presidenta del Grupo Consultivo Estratégico de las Naciones Unidas sobre consumo de drogas y VIH. Comenta con regularidad temas relacionados con las políticas de drogas internacionales en los medios de comunicación. Posee una maestría en derechos humanos de la Universidad de Sussex, donde se especializó en derechos humanos y reducción del daño.

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