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PART 2 | Human Development and Drug Policies

La participation significative des « parties prenantes » dans les débats internationaux sur les politiques en matière de droguesun commentaire politique

Ann Fordham
Translated by Saskia Velasquez
This article is a translation of:
The Meaningful Participation of ‘Stakeholders’ in Global Drug Policy Debates—A Policy Comment [en]
Other translation(s):
La participación significativa de los “interesados” en los debates sobre las políticas mundiales de drogas: un análisis de política [es]

Abstract

Cette contribution vise à répondre à trois questions essentielles concernant la participation de la société civile dans l’élaboration des politiques internationales en matière de drogues. D’abord, qui sont les « parties prenantes » pertinentes et quels sont leurs possibilités de participation aux débats sur le sujet aux Nations Unies ? Ensuite, certaines de ces parties prenantes sont-elles parvenues à influencer de manière positive l’orientation des politiques internationales en matière de drogues ? Et troisièmement, qui sont les communautés les plus affectées et quelles actions pourraient être entreprises pour améliorer leur participation effective à l’élaboration des politiques anti-drogue qui affectent directement leurs vies ? À partir d’un examen de la terminologie entourant les notions de société civile, de parties prenantes, et des communautés les plus affectées, la contribution prône une distinction plus claire entre les « détenteurs de droits » et les « porteurs de devoirs ». Masquer les déséquilibres de pouvoir inhérents entre les différentes parties prenantes risque de minorer les droits des communautés affectées et de légitimer une place à la table des négociations pour les entreprises en tant qu’« acteurs égaux » en dépit d'intérêts fondamentalement différents. En conclusion, cette contribution montre que l’implication croissante, durant cette dernière décennie, de la société civile et de certaines institutions des Nations Unies autour de la Session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies sur le problème mondial de la drogue (UNGASS) de 2016 a influencé de manière marquante le débat international sur les politiques en matière de drogues en permettant de porter plus d’attention aux questions liées à la santé, aux droits humains et au développement.

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Full text

1 Introduction

  • 1 Par souci de cohérence avec la bibliographie, les sigles et références des citations sont laissés d (...)

Toute personne a le droit de participer à la vie publique. Cela comprend le droit à une participation significative dans la conception, la mise en œuvre et l'évaluation des lois, politiques et pratiques en matière de drogues, en particulier par les personnes directement concernées. (UNDP, International Centre on Human Rights and Drug Policy, UNAIDS, WHO, 2019, 61).

1Ce commentaire politique cherche à aborder trois questions clés relatives à la participation des « parties prenantes » dans la formulation, la conception, la mise en œuvre et l'évaluation des lois et des politiques en matière de drogues au niveau mondial. Premièrement, qui sont les « parties prenantes» et comment sont-elles ou non incluses dans les discussions sur les politiques en matière de drogues ? Deuxièmement, comment certaines « parties prenantes » ont-elles pu influencer positivement les politiques en matière de drogues ? Enfin, que peut-on faire de plus pour améliorer l'engagement significatif des parties prenantes « les plus affectées » dans les discussions sur la politique mondiale en matière de drogue qui se déroulent aux Nations unies (ONU) ? Nous aborderons finalement la question de la définition des perspectives de développement, en lien avec la discussion sur les personnes les « plus affectées ».

2Pour les besoins de ce commentaire politique, l'accent sera mis sur la participation de la société civile à la formulation et aux débats des Nations unies sur les politiques en matière de drogues. Il sera fait référence au rôle des autres parties prenantes – en particulier des autres entités des Nations unies dont l'objectif premier n'est pas le contrôle des drogues – et à leur impact sur l'orientation des discussions sur les politiques en matière de drogues. Le rôle du secteur privé doit être mieux reconnu et compris, notamment en ce qui concerne la tendance croissante à autoriser l'utilisation du cannabis à des fins médicales, ainsi que la réglementation légale du cannabis à des fins récréatives pour adultes. Néanmoins, ce document s’intéressera principalement à la question de la participation de la société civile et en particulier la représentation et l'inclusion des communautés « les plus affectées ». Ce commentaire politique n'est pas une « analyse des parties prenantes » car il s'agirait d'un exercice beaucoup plus détaillé qui, en tant que tel, dépasse la portée de ce projet. Il cherche cependant à énumérer les différents types de « parties prenantes » qui sont pertinentes dans le domaine des politiques en matière de drogues.

2 Qui sont les « parties prenantes » ?

3De nombreuses déclarations des Nations unies sur le contrôle des drogues ont fait référence au « rôle important joué par toutes les parties prenantes » (UN CND, 2019, 3) et ont cherché à garantir leur implication et leur participation aux discussions politiques. Dans ce contexte, les « parties prenantes » sont souvent énumérées comme « les organes de l'ordre public, le personnel judiciaire et de santé, la société civile, les universités et les entités concernées des Nations unies » (UN CND, 2019, 6). Parfois, le secteur privé est également inclus dans cette liste.

4Le terme « partie prenante » lui-même mérite d’être questionné. Il est largement utilisé dans tout le système des Nations unies (UN General Assembly, 2015) mais il provient du monde des entreprises et leur a énormément profité en leur permettant d'avoir un siège légitime dans les forums d'élaboration des politiques, de définition des normes ou d'orientation des projets (Buxton, 2019 ; George, 2015). Il est important de noter que le terme ne fait pas de différence entre « détenteurs de droits » et « porteurs de devoirs ». Cette confusion, qu'elle soit accidentelle ou intentionnelle, sous-estime les droits des communautés affectées, masquant les déséquilibres de pouvoir entre les différentes parties prenantes en les traitant comme des « acteurs égaux » (George, 2015, 3). Le cadre de partenariat récemment convenu qui réunit les Nations unies et le Forum économique mondial (WEF, 2019) dans le but d'accélérer la réalisation de l'Agenda 2030 en renforçant la collaboration institutionnelle entre les deux entités a été qualifié de très problématique à cet égard. Dans une lettre adressée au Secrétaire général des Nations unies, 240 organisations de la société civile ont exprimé leur inquiétude quant au fait que l'accord renforce encore la « corporatisation » des Nations unies et l'ont appelé à renforcer les mécanismes d'engagement avec les communautés les plus affectées :

Ces communautés, qui sont détentrices de droits humains et qui s'engagent à préserver le bien-être commun des personnes et l'environnement, ainsi qu'à construire un système de gouvernance internationale plus fort, indépendant et démocratique, doivent être traitées différemment des « parties prenantes » qui n'ont d'objectif que le profit (FIAN International et TNI, 2019,1).

5Cela est de plus en plus pertinent dans le domaine des politiques en matière de drogues, alors que la tendance à la réglementation du cannabis se poursuit. En ce qui concerne l’élaboration des politiques en matière de drogues, le rôle des sociétés transnationales (telles que les sociétés pharmaceutiques de cannabis qui prolifèrent rapidement) en tant que parties prenantes doit être soigneusement examiné. Leur « intérêt » est par exemple très différent de celui de la société civile et des communautés concernées –il s'agit en fin de compte d'accroître la valeur actionnariale (George, 2015). Les Nations unies ne disposent pas encore d'un forum ou d'un groupe multipartite officiel sur les politiques en matière de drogues, comme cela existe dans d'autres enceintes des Nations unies –par exemple le Forum multipartite sur la science, la technologie et l'innovation pour les objectifs de développement durable (UN, 2019) qui inclut explicitement les « entreprises et l'industrie » aux côtés des catégories « femmes », « agriculteurs », « enfants et jeunes ». Selon certains, un système de gouvernance qui « combine une certaine forme de légitimation avec une forme vague et indéfinie de responsabilité s'est avéré très avantageux pour les entreprises » (Buxton, 2019). Par exemple, le comportement des grandes entreprises dans l'industrie croissante du cannabis suscite de sérieuses inquiétudes, notamment en ce qui concerne la marginalisation des cultivateurs traditionnels, les pressions pour influencer les politiques gouvernementales et les pratiques problématiques telles que l'accaparement des terres (Paley, 2019). Ces préoccupations doivent être prises en compte à un moment où les entreprises du secteur du cannabis cherchent de plus en plus à s'engager dans les débats des Nations unies sur les politiques en matière de drogues. Les entreprises ont plus de pouvoir et de ressources que les communautés concernées, comme les petits agriculteurs traditionnels, mais ces derniers ont le droit de participer de manière significative en tant que « détenteurs de droits ». En ce sens, le pouvoir et la légitimité ne doivent pas être confondus.

6En ce qui concerne les politiques en matière de drogues, les communautés affectées sont souvent confrontées à des violations de leurs droits et leur rôle consiste à demander des comptes aux « porteurs de devoirs », en l'occurrence les États membres. La participation significative des communautés affectées est donc fondamentalement différente du rôle joué par les autres parties prenantes et il convient d'en tenir compte et de le reconnaître.

3 Qui sont les « plus affectés » ?

7Le Document final de la session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies sur le problème mondial de la drogue (UNGASS) de 2016 note qu’« il faut donner les moyens aux populations affectées et le cas échant aux représentants des entités de la société civile de jouer un rôle participatif dans la formulation, la mise en œuvre et la fourniture de preuves scientifiques pertinentes à l'appui, le cas échéant, de l'évaluation des politiques et programmes de lutte contre la drogue » (UN General Assembly, 2016, 4).

8La participation véritable et significative des communautés concernées à la conception, à la mise en œuvre et à l'évaluation des politiques est depuis longtemps omniprésente dans les processus d'élaboration des politiques de développement, de santé et sociales. Cette participation devrait toutefois être sans réserve. En ce sens, la mise en garde du Document final de l'UNGASS concernant la participation « le cas échéant » est problématique. Les gouvernements continuent à se réserver le droit de limiter la participation, selon leurs propres critères, aux moments où elle est jugée appropriée. Cela vaut également pour les participants qu'ils jugent « appropriés ». Cette mise en garde contre la participation affaiblit le discours sur une véritable participation. Dans une perspective de droits humains, les personnes qui sont les plus concernées ont le droit d'être incluses de manière importante dans toutes les décisions qui affectent leur vie (UNDP, International Centre on Human Rights and Drug Policy, UNAIDS et WHO, 2019). L'engagement de l'Agenda 2030 vise à garantir que personne ne soit laissé pour compte et s'engage à la participation de « toutes les parties prenantes » (UN General Assembly, 2015).

9Dans les discussions sur les politiques en matière de drogues, il est significatif que les droits de certains groupes aient été inscrits dans les déclarations des Nations unies. Par exemple, les peuples indigènes se sont vus accorder des droits spéciaux à l'autodétermination (UN General Assembly, 2007). La Déclaration des Nations unies sur les droits des paysans et autres personnes travaillant en milieu rural, récemment adoptée, consacre certains droits spécifiques pour les personnes engagées dans une « activité de production agricole à petite échelle de subsistance et/ou destinée au marché et qui [s’appuient] largement pas nécessairement exclusivement sur la main-d’œuvre familiale ou du ménage et sur d’autres formes non monétaires d’organisation du travail, et qui [ont] un lien particulier de dépendance et de rattachement à la terre » (UN General Assembly, 2018, 4). Le droit de participer à « l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques, programmes et projets susceptibles d'affecter leur vie, leurs terres et leurs moyens de subsistance » est clairement énoncé à l'article 12 de la Déclaration.

10Le droit à la participation des personnes qui consomment des drogues n'a pas encore été explicitement inscrit dans une déclaration des Nations unies, bien que les Directives internationales sur les droits de l'homme et les politiques en matière de drogues décrivent tous les droits humains correspondants qui doivent être respectés, protégés et garantis vis-à-vis de cette communauté affectée. Le droit des consommateurs de drogues à participer à la conception et à la mise en œuvre des politiques et des programmes qui les concernent est défendu depuis longtemps par le Réseau international des personnes qui consomment des drogues (INPUD) sous le slogan « rien sur nous sans nous » (Canadian HIV/AIDS Legal Network, 2005). L'utilisation de ce slogan dans l'activisme trouve ses racines dans le mouvement des droits des personnes handicapées et constitue un rejet radical du contrôle paternaliste et de l'oppression par les autres. Les personnes handicapées politiquement actives ont utilisé ce slogan pour « proclamer qu'elles savent ce qui est le mieux pour elles et leur communauté » (Charlton, 1998, 4).

11En outre, les personnes les plus affectées – et plus généralement la société civile et les groupes communautaires – jouent souvent un rôle essentiel dans la mise en œuvre efficace des politiques et des programmes, ainsi que pour garantir la transparence, la bonne gouvernance et la redevabilité dans l’élaboration des politiques (Pompidou Group, 2015). L'un des exemples les plus pertinents à cet égard provient du mouvement de lutte contre le VIH : pour celui-ci, le fait que les personnes vivant avec le VIH puissent participer à la conception des politiques et des programmes est un principe clé.

12Toutefois, dans les débats sur les politiques en matière de drogues, la société civile et les groupes communautaires ont souvent été considérés par certains gouvernements comme un problème à gérer ou à éviter car la lutte contre la drogue est traditionnellement inscrite dans des programmes politiquement sensibles tels que la sécurité nationale, le maintien de l'ordre public, le contrôle des frontières et la justice pénale (Fordham et Haase, 2018).

13Pour garantir une participation significative des personnes les plus affectées par les politiques en matière de drogues, il est tout d'abord essentiel de définir qui sont les « plus affectés ». L'International Drug Policy Consortium a défini cette notion comme incluant spécifiquement, mais sans s'y limiter, « les personnes qui consomment des drogues, les personnes impliquées dans l'agriculture de subsistance produisant des cultures destinées au marché des drogues illicites, les anciens délinquants toxicomanes incarcérés, les peuples indigènes et d'autres communautés telles que les femmes, les enfants et les jeunes » (IDPC, 2018). Cette liste n'est en aucun cas exhaustive ; par exemple, les personnes actuellement incarcérées et les minorités ethniques affectées doivent être incluses. En outre, le manque d'accès à des médicaments contrôlés pour soulager la douleur et aux soins palliatifs entraîne l'apparition d'une nouvelle population de patients souffrant de douleur. Les personnes qui vivent dans des situations de conflit et/ou qui sont déplacées de force, fuyant la violence ou l'insécurité, peuvent également être prises dans le trafic de drogue et être affectées par les réponses des politiques en matière de drogues (Gutierrez et Balfe, 2019).

14Dans les différentes catégories de communautés affectées, il est largement admis que le fardeau des politiques punitives et répressives de lutte contre la drogue a été principalement supporté par les personnes marginalisées et en situation de vulnérabilité (IDPC, 2018). Le plus souvent, la vulnérabilité socio-économique est une caractéristique essentielle des personnes les plus affectées par les politiques en matière de drogues. C'est logique, étant donné qu'une économie illicite, comme le marché de la drogue, sert d'économie de survie à un grand nombre de personnes qui vivent en marge de la société dans des situations de pauvreté et sans véritables possibilités de s'engager dans l'économie formelle. Certains considèrent que cette vérité dérangeante a été largement ignorée par le secteur du développement et qu'il est nécessaire de prendre en considération « non seulement les dommages générés par les économies illicites, mais aussi les rôles positifs qu'elles peuvent jouer en fournissant un filet de sécurité sociale ou même un moyen de création de richesse et de mobilité ascendante pour les communautés pauvres et marginalisées » (Gutierrez et Balfe, 2019, 21).

15Les répercussions spécifiques sur les femmes ont fait l'objet d'une attention accrue ces dernières années dans les débats mondiaux sur les politiques en matière de drogues. « La discrimination et l'inégalité façonnent les expériences des femmes en matière de consommation et de commerce de drogues et l'impact qu’ont sur elles les efforts de contrôle des drogues, avec des charges disproportionnées pour les femmes pauvres et marginalisées par ailleurs » (Schleifer et Pol, 2017, 253).

16Les femmes qui consomment des drogues sont confrontées à une stigmatisation plus importante, ce qui les empêche d'accéder aux services de santé. En général, en plus de la rareté générale des services de réduction des risques, il n’existe pas assez de programmes tenant compte des spécificités des hommes et des femmes (IDPC, 2018). Il a été avancé que la vulnérabilité socio-économique des femmes les rend plus susceptibles de participer au commerce de la drogue, bien qu'elles soient le plus souvent engagées dans les échelons inférieurs (Giacomello, 2014). Les femmes sont incarcérées à un taux beaucoup plus élevé que les hommes pour des infractions liées à la drogue dans la plupart des régions du monde et bénéficient d'un soutien familial et communautaire bien moins important que les hommes durant leur incarcération (Csete et al., 2016).

17En outre, l'impact absolument disproportionné sur les personnes de couleur est désormais largement reconnu. Le groupe de travail des Nations unies sur les personnes afro-descendantes a déclaré sans équivoque qu'il y a un « manque de reconnaissance du fait que les disparités raciales durables et les conséquences basées sur la race sont liées aux priorités politiques fondées sur la discrimination et aux stéréotypes raciaux négatifs » (UN Working Group of Experts on People of African Descent, 2019) et que les personnes afro-descendantes sont affectées de manière disproportionnée par les lois et les politiques punitives en matière de drogues (UN Working Group of Experts on People of African Descent, 2016). Cependant, la « discrimination liée à l'intersectionnalité » des disparités raciales dans l'application des lois sur les drogues n'a pas été suffisamment mise en évidence ou reconnue dans les débats des Nations unies sur le contrôle des drogues (Schleifer et Pol, 2017).

18Dans une perspective de développement plus traditionnelle, les « plus affectés » seraient exclusivement ceux qui vivent dans des pays en développement ou moins développés. Toutefois, si l'on adopte une définition plus large du développement – qui redéfinit la division traditionnelle « Nord-Sud » qui masque souvent la profonde inégalité socio-économique dans les pays développés les plus riches, dits « du Nord » – celle-ci permet d'inclure les personnes et les communautés qui sont marginalisées dans les pays développés également (Trefzer et al., 2014). Ainsi, l'expression « Sud global » est « employée dans un sens postnational pour désigner les espaces et les peuples qui subissent les effets négatifs de la mondialisation capitaliste » (Garland Mahler, 2018, 6). Il s'agit là d'une perspective importante pour aborder la question des personnes « les plus affectées » par les politiques en matière de drogues car les lois et les politiques injustes affectent de manière disproportionnée les plus marginalisés dans toutes les sociétés. En ce qui concerne les consommateurs de drogues, par exemple, le poids des politiques draconiennes en matière de consommation de drogues est principalement supporté par les personnes vulnérables et marginalisées, qu'elles soient prises en train de consommer de la drogue à Londres ou à Jakarta. Dans les pays développés comme dans les pays en développement, les personnes qui consomment de la drogue, qui sont riches et qui ont un capital social, ont beaucoup moins de chances d'avoir des démêlés avec la justice pénale. Cette tendance peut également être observée en ce qui concerne l'accès aux médicaments contre la douleur. Ce que l'on appelle une « crise mondiale de la douleur » est en fait une crise d'accès pour les personnes les plus pauvres du monde, qui n'ont pas ou peu accès au soulagement de la douleur et aux soins palliatifs (Bhadelia et al., 2019). L'accès n'est pas limité dans les pays développés où 90 % de la morphine mondiale est consommée (GCDP, 2015) ; et il en va de même pour les personnes ayant des revenus élevés dans les pays moins développés. Des ressources financières peuvent contribuer à remédier à cette pénurie générale d'accès.

19Par conséquent, la vulnérabilité socio-économique, la pauvreté et la discrimination intersectionnelle comme celle fondée sur la race et le genre sont les caractéristiques communes des communautés qui sont les plus affectées par les politiques en matière de drogues.

4. Une participation significative ?

20« Des canaux de communication respectueux, stratégiques, constructifs, transparents et responsables devraient donc être créés entre les gouvernements et les représentants de la société civile, afin de garantir des échanges d'informations et de points de vue significatifs. Toutefois, les conditions d'un dialogue véritablement ouvert, respectueux et sérieux avec les personnes les plus directement affectées par les politiques en matière de drogues ne seront créées que si les gouvernements suppriment les sanctions pénales à l'encontre des consommateurs de drogues et des agriculteurs de subsistance pratiquant des cultures illicites » (IDPC, 2016, 16).

21Les approches punitives dominantes en matière de lutte contre les drogues, en particulier la criminalisation, aggravent et exacerbent la marginalisation, la vulnérabilité et, dans de nombreux cas, la stigmatisation et la discrimination auxquelles sont confrontées les communautés les plus affectées. Bien que la rhétorique des Nations unies les identifie comme des « parties prenantes » importantes et appelle les gouvernements à garantir leur participation significative, le fait que la criminalisation représente un obstacle important empêchant de participer à la vie publique n’est pas reconnu. En plus d'alimenter la stigmatisation et la discrimination, la criminalisation devient également un obstacle littéralement physique à la participation si les personnes sont incarcérées et/ou exclues en raison d'un casier judiciaire.

22En matière de lutte contre les drogues, les gouvernements les plus répressifs ont fait preuve de résistance vis-à-vis de la participation de la société civile. Certains ont même été ouvertement hostiles aux représentants des communautés, y compris dans le cadre des délibérations et des sessions de la Commission des stupéfiants des Nations unies (CND) (Fordham, Haase et Nougier, 2020). Au niveau national, les décideurs politiques ont également refusé de collaborer avec certaines communautés qui sont associées à la criminalité telle qu’elle est définie par les lois existantes sur les drogues. Par exemple, en Colombie, alors que l'industrie du cannabis médical s'ouvre et que le gouvernement s’intéresse aux profits potentiels de la production, les cultivateurs traditionnels de cannabis luttent pour obtenir une place à la table des négociations (Rivera, 2019). Dans une perspective de justice sociale, cela est extrêmement problématique car ces cultivateurs traditionnels devraient être soutenus dans une transition vers le marché licite – ce qui demandera de la volonté politique, tout comme le renforcement des capacités, du soutien technique et des investissements financiers. En outre, une justice réparatrice doit être mise en œuvre – pour ceux qui ont été criminalisés sous les régimes précédents- lorsque les activités qu'ils ont exercées ne sont plus passibles de sanctions pénales (Jelsma, Kay et Bewley-Taylor, 2019). En ce qui concerne les réparations envers ceux qui ont supporté de manière disproportionnée le poids des politiques punitives en matière de drogue, comme les personnes de couleur et les personnes issues de communautés à faibles revenus, les politiques de discrimination positive visant à soutenir et à permettre leur participation au marché nouvellement légalisé du cannabis sont essentielles. Des exemples de programmes d'équité sociale, tel que celui mis en œuvre par la Commission de contrôle du cannabis du Massachusetts aux États-Unis, qui cherche à « promouvoir et encourager la pleine participation dans l'industrie de la marijuana des personnes issues de communautés qui ont été affectées de manière disproportionnée par l'interdiction et l'application de la loi sur la marijuana et à avoir un impact positif sur ces communautés » (Massachusetts Cannabis Control Commission, 2019, 2), constituent un effort sérieux et sincère de réparation.

23Dans les espaces de décision politique, la forte résistance et l'hostilité envers certains groupes affectés qui sont ou ont été criminalisés rendent difficile une véritable participation et constituent souvent un sérieux obstacle à l'organisation d'un activisme collectif. Cette résistance remet en question les engagements successifs pris pour parvenir à une participation réelle.

5 Le groupe de travail de la société civile sur les drogues

24En ce qui concerne les débats des Nations unies sur le contrôle des drogues, la participation de la société civile a été facilitée au cours des trente-cinq dernières années par deux comités d'ONG, basés respectivement à Vienne (Comité des ONG de Vienne sur les drogues (VNGOC)) et à New York (Comité des ONG de New York sur les drogues (NYNGOC)). Au fil des ans, diverses initiatives ont été entreprises par ces comités autour de réunions de haut niveau et de rassemblements diplomatiques afin d’encourager et de soutenir l'engagement de la société civile (Fordham et Haase, 2018).

25L'effort le plus récent est le Groupe de travail de la société civile sur les drogues (GTS), qui a été convoqué pour la première fois avant la Session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies sur le problème mondial de la drogue (UNGASS) de 2016, afin de permettre une représentation « complète, diversifiée, équilibrée et inclusive » des groupes de la société civile dans le processus de l'UNGASS. Lors de la création du CSTF, une attention particulière a été accordée non seulement à la représentation régionale mais aussi –et pour la première fois- à l'inclusion de représentants des populations affectées et des questions mondiales (sièges dits de « voix mondiale »). Cela a permis de créer des sièges pour les consommateurs de drogues, les personnes en voie de guérison, les familles, les jeunes, les agriculteurs de cultures jugées illicites, la réduction des risques, la prévention de la toxicomanie, l'accès aux médicaments contrôlés, les travailleurs de la santé et le personnel de la justice pénale (CSTF, 2016). Lorsque le CSTF a été convoqué à nouveau pour le Segment ministériel de 2019, un siège supplémentaire a été ajouté pour le « développement d'alternatives » en tant que siège de « voix mondiale ». La représentation au sein de la CSTF a dû être soigneusement répartie en termes d'idéologie, car le spectre de la société civile qui s'engage dans les discussions sur les politiques en matière de drogues est large. À une extrémité, il reste des groupes très engagés dans la réalisation d'un « monde sans drogue ». De l'autre, il y a les partisans d'une réglementation légale totale de toutes les drogues. Entre ces deux positions, il y a beaucoup de nuances et de diversité (Fordham et Haase, 2018).

26Pour l'UNGASS de 2016, les représentants au sein du CSTF ont organisé des consultations avec leurs différents groupes afin de faciliter une véritable contribution aux débats et discussions. Les représentants régionaux ont organisé des consultations au sein de leurs régions, tandis que les représentants des populations affectées et des domaines thématiques « voix mondiale » se sont organisés entre pairs. De nombreuses consultations ont été menées par le biais d'enquêtes en ligne, d'entretiens et, dans certains cas, de colloques (CSTF, 2016).

27L'une des plus importantes consultations en personne a eu lieu aux Pays-Bas et a réuni une soixantaine d'agriculteurs et de représentants d'agriculteurs pour le Forum mondial des producteurs de plantes interdites, afin de discuter de leurs points de vue et de leurs expériences en matière de politiques de lutte contre les cultures illicites. La Déclaration de Heemskerk, résultat officiel du forum, qui comprenait une liste de recommandations politiques, a été présentée à l'UNGASS à New York et a également été soumise dans le cadre de la contribution officielle du CSTF (Metaal, 2016). L'INPUD a fait une présentation basée sur cinq consultations entreprises tout au long de l'année 2015 ; l'une a été menée virtuellement, tandis que les autres ont eu lieu en Tanzanie, en Thaïlande, en Géorgie et au Royaume-Uni. Des représentants de plus de vingt-quatre organisations de consommateurs de drogues de vingt-huit pays ont été consultés (INPUD, 2016). Parallèlement aux nombreuses autres consultations thématiques, allant des personnes affectées par le manque de disponibilité de substances contrôlées à des fins médicales et scientifiques aux usagers en convalescence, aux jeunes et aux familles, ces contributions visaient à apporter le point de vue de ceux qui ont une expérience vécue dans les discussions des Nations unies sur les politiques en matière de drogues. Malgré l'énorme effort coordonné par le CSTF pour la contribution officielle de la société civile au processus de l'UNGASS, le rapport n'a jamais été officiellement examiné par les États membres au cours des délibérations, ce qui a été une déception pour les représentants de la société civile qui avaient été actifs au sein du CSTF (Fordham et Haase, 2018).

28Si le mécanisme du CSTF a été le plus inclusif à ce jour pour ce qui est de veiller à ce que les voix des populations affectées soient entendues dans les forums des Nations unies sur la drogue, il reste difficile de faire véritablement entendre la voix des personnes les plus affectées sur le terrain. Cette difficulté est reconnue, en particulier en ce qui concerne l'engagement de veiller à ce que « personne ne soit laissé pour compte » et de « s'efforcer d'atteindre en premier lieu les plus démunis » (UN General Assembly, 2015). Le Programme des Nations unies pour le développement (UNDP) a identifié cinq facteurs qui affectent les plus laissés-pour-compte : la discrimination, la géographie, la gouvernance, le statut socio-économique, et les chocs et la fragilité (UNDP, 2018). La « gouvernance » est un facteur crucial en ce qui concerne les politiques en matière de drogues et la participation significative des personnes les plus affectées. Concernant ce point, le PNUD s’interroge sur la manière dont les personnes sont désavantagées par « des institutions mondiales, nationales et/ou sous-nationales inefficaces, injustes, irresponsables ou peu réactives » et sont affectés par « des lois, politiques, processus ou budgets inéquitables, inadéquats ou injustes ». En outre, il est souligné que la « privation absolue » et le « désavantage relatif » empêchent les personnes les plus démunies de « participer au développement humain ou d'en bénéficier » (UNDP, 2018, 7).

29Ces défis sont bien mis en évidence dans les forums des Nations unies sur la lutte contre la drogue. Une partie du problème provient du fait que les Etats membres continuent à refuser de reconnaître réellement et explicitement leur incapacité à atteindre les objectifs fixés de réduction de la taille du marché illicite, ainsi que les dommages causés par les politiques punitives en matière de drogues. L'incapacité à accepter ces vérités dérangeantes crée une résistance, qui empêche notamment la participation et la reconnaissance des contributions de certains acteurs de la société civile. Les États membres ont donc du mal à s'entendre sur la question de savoir « qui » exactement est le plus affecté. Comme indiqué ci-dessus, les personnes que le système a classées comme « criminels » se heurtent à cette résistance, ainsi qu'à des obstacles structurels à leur participation. Un exemple clair de ces obstacles structurels est l'impossibilité de voyager pour assister à des réunions en raison du refus de visas d'entrée fondé sur des antécédents judiciaires.

6 La fausse dichotomie

30Dans le cadre de la Commission des stupéfiants de l'ONU, des États membres sont encore connus pour remettre en question la participation de la société civile aux politiques en matière de drogues. Ils continuent à considérer de nombreux groupes avec suspicion et à les aborder à travers un prisme simpliste pour savoir s'ils sont « libéraux » ou « prohibitionnistes » (IDPC, 2008, 1). Cette catégorisation binaire de la société civile a entravé l'accès des groupes de la société civile les plus orientés vers la réforme, y compris ceux qui préconisent la réduction des risques. En 2009, Antonio Maria Costa, le directeur exécutif de l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC), a fait référence à plusieurs reprises au « lobby pro-drogue » dans son avant-propos du Rapport mondial sur les drogues pour dénigrer les organisations de la société civile qui ont contesté et remis en question le statu quo des politiques prohibitionnistes en matière de drogues (UNODC, 2009, 1). Cette analyse a caractérisé de manière erronée les groupes pro-réformes comme des organismes « libertaires » qui cherchent à ce que les drogues soient moins contrôlées dans « la poursuite de l'ancien programme de légalisation des drogues » (UNODC, 2009, 3). En fait, l'organisation la plus importante qui réclame une réglementation légale, Transform, affirmait que la prohibition laissait le marché des drogues non contrôlé et aux mains du crime organisé. Elle soutenait que la réglementation juridique permettrait à l'État de contrôler le marché des drogues, la fiscalité et les normes de qualité/pureté (Rolles, 2009). Cette fausse dichotomie continue jusqu’à ce jour à définir la participation de la société civile dans les forums des Nations unies sur les politiques en matière drogues –bien qu'au fil des ans les groupes qui plaident pour la réforme, pour la réduction des risques et pour un contrôle plus strict des droits humains aient gagné en visibilité, en force et en nombre, et aient à leur tour acquis une plus grande légitimité à la CDN des Nations unies.

31Il y a eu une transformation significative en ce qui concerne les voix représentées à l'ONU. Pendant les premières décennies d'existence de la CDN, celles-ci était presque exclusivement composée de représentants de la société civile qui appelaient à la prohibition, encourageant les gouvernements à mettre en œuvre des mesures répressives pour réduire la demande et l'offre (Fordham et Nougier, 2019). Au cours des deux dernières décennies, cependant, un nombre croissant de groupes crédibles de la société civile, favorables à la réforme, se sont engagés au niveau des Nations unies pour rétablir l'équilibre et remettre en question l'orientation punitive des politiques dominantes de contrôle des drogues (Fordham, Haase et Nougier, 2020). En outre, de nombreux groupes de la société civile à l'autre bout du spectre ont adopté une rhétorique de plus en plus modérée, ce qui montre que les groupes prônant des réformes ont réussi à faire évoluer le débat. Lors de l'UNGASS, ce sont des messages de réforme qui ont dominé le discours de la société civile, et il en va de même depuis.

7 Autres « parties prenantes » entités des Nations unies

32Le discours de la société civile sur la réforme a gagné du terrain, ce qui est clairement démontré par le ton progressiste provenant du système des Nations unies. Au fil des ans, un effort important a été fait pour attirer l'attention sur le manque de cohérence « à l'échelle du système » sur la question de la drogue au niveau des Nations unies, en particulier en ce qui concerne la déconnexion entre le contrôle des drogues et les droits humains (Barrett, 2008). Bien qu'il ait été reconnu que les politiques en matière de drogues était une question transversale qui nécessiterait une coordination à travers le système des Nations unies (Bridge et al., 2017), plusieurs tentatives pour y parvenir ont échoué, créant un « monopole de Vienne sur la drogue et le crime » qui est devenu de plus en plus cloisonné au fil des ans (Jelsma, 2019). Alors que d'autres entités des Nations unies qui n'étaient pas spécialisées dans les politiques en matière de drogues ont été invitées à contribuer aux débats qui ont eu lieu à Vienne en tant qu'autres groupes de « parties prenantes », en réalité, on leur a laissé très peu de place pour le faire (Jelsma, 2019).

33L'UNGASS de 2016 a introduit un changement dans cette dynamique. L'Assemblée générale des Nations unies a déclaré que l'UNGASS de 2016 « devrait avoir un processus préparatoire inclusif qui comprendra de vastes consultations de fond, permettant aux organes, entités et agences spécialisées du système des Nations unies, aux organisations internationales et régionales concernées, à la société civile et aux autres parties prenantes de contribuer pleinement au processus » (UN General Assembly, 2014). En outre, le vice-secrétaire général de l'époque, Jan Eliasson, a soutenu cette approche. Le fait que, parallèlement, les nouveaux ODD étaient en cours de négociation à New York a peut-être aussi donné un nouvel élan au renforcement de la coordination dans tous les secteurs concernés du système des Nations unies. En fin de compte, un nombre sans précédent d'autres entités concernées des Nations unies ont présenté des propositions dans le cadre du processus de l'UNGASS (Fordham et Haase, 2018). En 2015, le Conseil des droits de l'homme a adopté la toute première résolution relative à l'impact des politiques en matière de drogues sur les droits humains, ce qui a donné lieu à la fois à un panel de haut niveau au Conseil et au premier rapport du Haut-Commissariat aux droits de l'homme, qui a été soumis à l'UNGASS (UN High Commissioner for Human Rights, 2015). Presque toutes les présentations ont souligné les échecs et les dommages des politiques punitives. Beaucoup d'entre elles –à l’exception de celles soumises par l’ONUDC- ont appelé à des réformes, notamment à la dépénalisation des personnes qui consomment des drogues (Hallam, 2016). Cet engagement large et progressif de l'ensemble du système des Nations unies a eu un impact positif sur le ton du débat, le Document final de l'UNGASS étant considéré comme plus avant-gardiste que les précédentes déclarations des Nations unies sur les drogues (Bridge et al., 2017).

34Depuis l'UNGASS, les institutions des Nations unies chargées du contrôle des drogues réalisent des contributions qui se font sur un ton très différent. L'Organe international de contrôle des stupéfiants (International Narcotics Control Board (INCB)) et l'ONUDC ont été les premiers concernés, en raison de la vision stricte de ces deux agences concernant la mise en place d’un contrôle sur les drogues. Depuis, les deux organisations se sont fait entendre davantage sur certaines des plus graves violations des droits humains commises sous le couvert du contrôle des drogues –par exemple autour de la question de la peine de mort en Indonésie (UNODC, 2016), des exécutions extrajudiciaires aux Philippines (INCB, 2017b) et des violations des droits humains en général (INCB, 2017a).

35L'évolution la plus récente et la plus significative en termes d'engagement du système des Nations unies a été l'élaboration de la Position commune du système des Nations unies visant à soutenir les États membres dans la mise en œuvre pratique du Document final de l'UNGASS. En plus de fournir aux entités des Nations unies un message cohérent sur les politiques sur les drogues, qui s'aligne fortement sur les obligations en matière de droits humains ainsi que sur les ODD, la Position commune préconise la constitution d’une « équipe spéciale de coordination du système des Nations unies, qui sera dirigée par l'UNODC et composée des entités du système des Nations unies intéressées » pour atteindre les objectifs du document (Conseil des chefs de secrétariat pour la coordination, 2019, 14). Il a été exceptionnellement difficile de faire approuver ces deux initiatives de la Position commune et de l'équipe du groupe de travail. Elles « fournissent des orientations sans précédent faisant autorité pour les entités des Nations unies et peuvent contribuer à orienter le système international actuel de contrôle des drogues vers le XXIe siècle » (Jelsma, 2019, 1). Ce qui est crucial est que la Position commune promeut explicitement « des alternatives à la condamnation et à la sanction dans les cas appropriés, y compris la dépénalisation de la possession de drogue pour usage personnel » (Chief Executives Board for Coordination, 2019,14), et qu’elle en fait une recommandation commune à diverses entités des Nations unies. Cela a finalement permis à l'ONUDC de s'aligner sur les autres entités qui recommandent la dépénalisation de la consommation et de la possession de drogue pour usage personnel.

36Les groupes de la société civile favorables aux réformes ont directement contribué à ce changement de discours. Pendant de nombreuses années, ils ont été cohérents et inébranlables dans leurs messages de plaidoyer vis-à-vis des débats des Nations unies, cherchant à faire pression et créer des tensions dans le système et à faire ressortir ses incohérences.

8 Conclusion

La participation à la vie publique des titulaires de droits et des organisations qui les représentent est un principe fondamental des droits humains. La participation améliore également l'efficacité des systèmes politiques, ainsi que l'élaboration et la mise en œuvre des politiques. L'espace de la société civile est donc une question de seuil, non seulement pour les droits humains, mais aussi plus largement pour le développement, la paix et la sécurité. Lorsque la société civile s'assied à la table des négociations, l'élaboration des politiques se fait de manière plus informée, plus efficace et plus durable (OHCHR, 2018, 36).

37La participation forte, significative et véritable de la société civile et en particulier des populations les plus affectées doit être défendue et protégée. Bien que ce principe soit inscrit dans de nombreuses résolutions des Nations unies, lorsqu'il s'agit de débats sur les politiques mondiales en matière de drogues, la réalité est loin d'être à la hauteur de l'idéal. En général, les principaux obstacles à la participation de la société civile sont la discrimination et les inégalités (OHCHR, 2018). Dans le cadre d'un régime mondial de politiques sur les drogues qui prétend promouvoir activement une « société sans toxicomanie » (UN CND, 2019, 1), beaucoup de ceux qui sont les plus affectés et les plus criminalisés par les politiques punitives sont confrontés à la discrimination. Il s'agit notamment des consommateurs de drogue et des agriculteurs de subsistance qui cultivent des drogues. Cette discrimination compromet leur participation en tant que détenteurs de droits dans les débats politiques et doit être contestée et remise en question. Des facteurs tels que la géographie et la vulnérabilité socio-économique constituent des obstacles supplémentaires qui les empêchent de participer aux débats politiques, en particulier au niveau des Nations unies, mais aussi à des niveaux plus locaux.

38Il reste beaucoup à faire pour faciliter la participation des personnes les plus affectées dans les débats des Nations unies sur les politiques en matière de drogues. Les efforts du CSTF ont été inestimables à cet égard. Pour l'UNGASS de 2016, le CSTF a défini les groupes de population affectés et cela était d'une importance capitale étant donné que les États membres n'auraient pas été en mesure de parvenir à un consensus sur cette catégorisation et que, pour des raisons d’opposition idéologique, certains groupes auraient probablement été exclus. Les consultations du CSTF visaient également à garantir que les voix des personnes issues du Sud géographique global soient prises en compte, aux côtés de celles des personnes les plus affectées. Compte tenu des problèmes très réels de ressources et de visa auxquels sont confrontés certains représentants communautaires qui ont cherché à participer en personne, ces efforts ont été cruciaux.

39On pourrait envisager de renforcer encore la participation de la société civile dans les débats qui ont lieu aux Nations unies sur les politiques en matière de drogues, notamment en accordant des sièges officiels aux représentants de la société civile dans les structures de gouvernance des institutions de contrôle des drogues basées à Vienne. L'exemple du Conseil de coordination du Programme commun des Nations unies sur le VIH et le sida (CCP de l'ONUSIDA), l'organe de gouvernance de l'ONUSIDA, est un modèle éclairé à cet égard. Le CCP d'ONUSIDA compte cinq sièges pour les organisations non gouvernementales – trois pour les pays en développement et deux pour les pays développés ou les pays avec des économies en transition. Ces cinq organisations ont chacune un représentant ; elles sont également soutenues par cinq autres ONG, qui constituent des membres suppléants. Il est essentiel de veiller à ce que les personnes vivant avec le VIH soient représentées au sein de cette structure. Il s'agit d'un modèle de gouvernance nettement différent de celui de Vienne – où les représentants de la société civile ne sont autorisés à participer à la CND des Nations unies qu'en tant qu'observateurs.

40La participation d'autres parties prenantes, au-delà des détenteurs de droits, doit être considérée en fonction de leurs « intérêts » dans le débat. Permettre au terme « parties prenantes » de masquer le statut différent des divers groupes est problématique. Bien que le secteur privé soit de plus en plus concerné par les politiques en matière de drogues à mesure que le marché du cannabis s'ouvre, les sociétés transnationales motivées par le profit ne doivent pas être élevées au même rang que celles qui participent en tant que titulaires de droits. Masquer les déséquilibres de pouvoir inhérents entre les différentes parties prenantes risque de conduire à sous-estimer les droits des communautés concernées, ainsi qu’à légitimer le fait que les entreprises aient une place à la table des négociations en tant qu'« acteurs égaux » en dépit d'intérêts fondamentalement différents.

41Enfin, les avancées significatives réalisées pour assurer que l’ensemble du système onusien participe davantage dans les politiques en matière de drogues doivent maintenant être renforcées. Il s'agit là d'une demande clé de la société civile au fil des ans, sachant que l'approche cloisonnée adoptée par les Nations unies en matière de lutte contre les drogues doit être démantelée. Au cours de la dernière décennie, le débat sur les politiques mondiales en matière de drogues est devenu plus dynamique grâce à l'implication accrue de la société civile, ainsi que d'autres entités des Nations unies. Cela annonce une rupture irrévocable du consensus mondial, depuis longtemps révolu, sur le contrôle punitif des drogues et une plus grande attention portée aux questions de santé, de droits humains et de développement.

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Notes

1 Par souci de cohérence avec la bibliographie, les sigles et références des citations sont laissés dans la langue originale du texte, à savoir l’anglais (ndlt).

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Ann Fordham, « La participation significative des « parties prenantes » dans les débats internationaux sur les politiques en matière de droguesun commentaire politique »International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 12 | 2020, Online since 04 November 2020, connection on 28 November 2020. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4278 ; DOI : https://doi.org/10.4000/poldev.4278

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About the author

Ann Fordham

Ann Fordham est directrice exécutive de l'International Drug Policy Consortium (IDPC) et, au cours des dix dernières années, elle a fait passer ce réseau de 30 à plus de 190 organisations. Elle dirige les efforts internationaux de plaidoyer sur les politiques en matière de drogues et les droits humains et est la présidente du Groupe consultatif stratégique des Nations unies sur la consommation de drogues et le VIH. Elle est régulièrement invitée par les médias pour donner son avis sur des questions relatives aux politiques mondiales en matière de drogues. Elle est titulaire d'une maîtrise en droits humains de l'université de Sussex, où elle s'est spécialisée dans les droits humains et la réduction des risques.

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