Skip to navigation – Site map

HomeIssues10Part 2 - Urban GovernanceGouvernance informelle : Perspect...

Part 2 - Urban Governance

Gouvernance informelle : Perspectives comparatives sur la cooptation, le contrôle et la dissimulation au Rwanda, en Tanzanie et en Ouganda.

Claudia Baez Camargo and Lucy Koechlin
Translated by Laurent Vannini
This article is a translation of:
Informal Governance: Comparative Perspectives on Co-optation, Control and Camouflage in Rwanda, Tanzania and Uganda [en]

Abstract

Cet article propose un nouveau cadre conceptuel pour qualifier et évaluer le répertoire des pratiques utilisées par les réseaux informels dans le but de redistribuer le pouvoir et l’accès aux ressources. Ces normes et pratiques distinctes font l’objet d’une typologie comprenant la cooptation, le contrôle et la dissimulation. La cooptation implique le recrutement dans le réseau par le biais d’échanges réciproques de faveurs. Le contrôle est destiné à garantir la discipline parmi les membres du réseau au moyen de l’humiliation et de l’isolement social. La dissimulation fait référence aux apparences formelles derrière lesquelles se cache l’informalité et a pour objet la protection et la légitimation du réseau. Ces trois modalités sont pertinentes pour parvenir à une conception plus détaillée de la corruption et de ses fondements. Les résultats de notre recherche comparative dans trois pays d’Afrique de l’Est (le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda) laissent à penser que ces pratiques informelles sont pertinentes pour comprendre les choix et les attitudes des fournisseurs et usagers des services publics à l’échelle locale. L’adoption de ce prisme d’analyse permet d'expliquer l’impact limité des recommandations conventionnelles de lutte contre la corruption et fournit une base au développement de stratégies alternatives qui exploitent le potentiel des dynamiques des réseaux sociaux pour favoriser des résultats positifs contre la corruption.

Top of page

Index terms

Mots-clés thématiques :

économie informelle, services publics, corruption

Geographic keywords:

Uganda, Tanzania
Top of page

Authors' notes

Les projets de recherche analysés dans cet essai sont financés par une subvention du gouvernement du Royaume-Uni. Néanmoins les points de vue exprimées ne reflètent pas nécessairement les politiques officielles du gouvernement du Royaume-Uni.

Full text

1 Introduction

1La littérature scientifique traitant de corruption fonde habituellement son analyse sur le modèle principal-agent de prise de décision, qui part du principe que la corruption advient comme le résultat d’incitations biaisées de l’agent et d’une capacité de surveillance déficiente du principal (Klitgaard, 1988 ; Rose-Ackerman, 1999). Les solutions politiques fondées sur cette conceptualisation recommandent des mesures telles qu’une criminalisation plus sévère de la corruption et de meilleurs mécanismes de surveillance dans le secteur public. L’absence de succès des mesures politiques classiques contre la corruption dans un grand nombre de pays, notamment en Afrique subsaharienne, a conduit d’autres chercheurs à conceptualiser la corruption comme un problème d’action collective (Persson et al., 2013 ; Marquette et Pfeiffer, 2015), qui fournit un cadre convaincant pour expliquer la persistance inébranlable de hauts niveaux de corruption mais n’en échoue pas moins à proposer des solutions politiques alternatives. Alors que se poursuivent les débats conceptuels sur cette question (Heywood, 2017 ; Mungiu-Pippidi, 2017), un consensus grandissant préconise la nécessité de recueillir des données empiriques afin de mieux comprendre les pratiques sous-tendant la corruption, qui de toute évidence perdure en dépit des réformes structurelles et institutionnelles (Baez-Camargo et Passas, 2017).

2Pour ce qui concerne les pays africains, l'absence d'une d’approche contextuelle des projets de loi contre la corruption n’est pas le fait d’une insuffisance de données. En réalité, un vaste corpus de travaux scientifiques traitant de l’Afrique a décrit en profondeur les caractéristiques spécifiques définissant les régimes politiques africains (Bayart, 1993 ; Bratton et Van de Walle, 1994 ; Chabal et Daloz, 1999) ainsi que les normes et pratiques sociales particulières parmi la population qui sont d’une manière ou d’une autre liées à la prévalence de hauts niveaux de corruption (Hyden, 1980 ; Olivier de Sardan, 1999 ; Blundo et Olivier de Sardan, 2006). Il serait dès lors utile de viser à développer de meilleures approches systématiques reliant les données empiriques concernant les moteurs de la corruption à l’échelle locale aux débats plus larges sur l’anti-corruption. De telles approches devraient se dispenser d’une perspective purement relativiste tout en s’assurant que les caractéristiques généralisables sont bien définies et autorisent les écarts contextuels.

3Parmi les questions pertinentes qu’il est nécessaire de se poser, on peut citer : Comment sont déterminées les décisions et les pratiques d’acteurs clés à l’échelle nationale et infranationale ? Quelles sont les pratiques que les individus considèrent comme utiles pour résoudre leurs problèmes et répondre à leurs besoins ? Quels sont les réseaux reliant les différents acteurs, et comment sont-ils organisés ? Comment ces réseaux et leurs pratiques sous-tendent ils la corruption ?

  • 1 Les données empiriques rassemblées dans cet article sont issues des conclusions de deux projets de (...)

4Dans ce chapitre, nous présentons des données empiriques1 visant à identifier ces pratiques et normes qui façonnent la capacité d’agir des acteurs locaux, qu’il s’agisse des élites politiques et économiques, des bureaucrates et des fournisseurs de services publics, ou encore des citoyens normaux, et ce dans trois pays africains : le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda.

  • 2 Pour une réflexion sur une approche inductive non-normative de la gouvernance, voir Blundo et Le Me (...)

5Dans cette analyse des données empiriques recueillies dans les pays composant notre étude de cas, nous privilégions une approche descriptive des dynamiques de gouvernance locale qui s'écarte des catégories et dichotomies canoniques (telles qu’État et acteurs non-étatiques, public et privé, ou encore les études sectorielles), et concentrons notre réflexion analytique sur les pratiques ancrées dans une société qui s'étendent au-delà du seul secteur public2. Néanmoins, nous faisons usage du terme de « gouvernance informelle » qui, bien que reproduisant des dichotomies empiriquement et conceptuellement contestables, est étroitement lié à la façon dont la corruption est problématisée parmi les professionnels internationaux du développement, l'un des publics cibles de notre recherche. Dans ce sens, notre usage de la notion d’ « informel » n’implique pas une séparation fondamentale entre différentes sphères, mais donne à voir le large éventail de répertoires contextuels dont disposent les acteurs qui transcende et contourne les distinctions essentialistes entre « le public » et « le privé ».

  • 3 Les projets ont utilisé des méthodes de recueil de données qualitatives avec le soutien d’une équip (...)
  • 4 Le concept de réseaux sociaux est très connoté d’un point de vue sociologique ; pour une critique d (...)

6Dans ce chapitre, nous nous appuyons sur les indications générées par les projets de recherche en cours, et analysons les données recueillies lors des débats de groupes de discussion focalisée (FGD) et d'entretiens conduits dans l'ensemble des trois pays, à savoir, la Tanzanie, l’Ouganda et le Rwanda3. Les données montrent explicitement l’importance des réseaux sociaux dans la mise en relation d’acteurs qui façonnent et sont façonnés par des modalités singulières de gouvernance informelle. Par conséquent, les réseaux sociaux sont apparus de manière inductive comme des passerelles heuristiques vers une meilleure compréhension des pratiques et des normes prévalentes, mais également comme des lignes d’inclusion et d’exclusion d’acteurs4. Tout au long du chapitre nous prêtons une attention particulière au rôle des réseaux sociaux en tant que formes d’expressions par lesquelles les normes sociales sont représentées et réitérées. À travers ce prisme d'analyse nous cherchons à obtenir une meilleure compréhension des dynamiques « réelles » de gouvernance, et des manières dont elles sous-tendent ou reproduisent la corruption.

7Ce chapitre est organisé comme suit : la deuxième partie propose des informations d’arrière-plan sur le contexte en vigueur dans les trois pays au regard de la lutte contre la corruption. La troisième partie expose les grandes lignes de l’approche conceptuelle utilisée pour révéler les moteurs de la corruption propres à chaque contexte et les traits généraux caractérisant les réseaux sociaux dans les trois pays. Nous décrivons ensuite comment les réseaux se servent des pratiques de cooptation (quatrième partie), de contrôle (cinquième partie) et de dissimulation (sixième partie). Enfin, dans la septième partie, nous prenons le temps de la réflexion pour comprendre les implications de nos résultats.

2 Informations générales sur la corruption au Rwanda, en Tanzanie et en Ouganda.

8L’Afrique de l’Est présente un cadre extrêmement favorable à l'exploration des freins majeurs à l’efficacité des initiatives prises contre la corruption. Les tendances régionales donnent à voir des différences nettes de performance que reflètent les trois cas d’étude composant notre recherche.

9À un extrême, l’Ouganda incarne un système modal dans la région. La corruption y est endémique en dépit de vastes réformes et d’opérations de luttes contre la corruption mises en œuvre par le gouvernement du président Yoweri Museveni. Les cas de versements de pots-de-vin, de favoritisme, d’absentéisme ou de don de cadeaux sont répandus, avec des conséquences négatives de grande ampleur sur la fourniture des services publics de base. La réalité de cette situation est confirmée par les résultats de nos recherches. Les participants ougandais y corroborent la perception d'une corruption rampante et devenue un aspect normalisé de la vie quotidienne.

10Au Rwanda, le gouvernement dirigé par le président Paul Kagame est reconnu pour avoir obtenu une réussite significative dans la prévention de la corruption au moyen d'une réforme radicale du secteur public, de l’application des mécanismes traditionnels de responsabilité et de l’introduction d’instruments de gouvernance conçus localement (Golooba-Mutebi et Booth, 2013 ; Bozzini, 2014). Cet engagement politique fort se manifeste d’un côté par une approche de « tolérance zéro » de la corruption fondée sur des sanctions sévères et leur stricte application, de l’autre par des campagnes de sensibilisation de masse au sujet de la valeur et de l’intégrité des mesures de lutte contre la corruption, le tout permettant au Rwanda de se classer parmi les pays d’Afrique les moins corrompus.

  • 5 Un sondage sur les opinions et les attentes des citoyens qui fut publié en septembre 2016 établit q (...)

11Dans le cas de la Tanzanie, de hauts niveaux de corruption ont imprégné tous les secteurs de l’administration publique durant des décennies, devenant une caractéristique permanente de l’expérience des citoyens dans leurs relations avec l’État, notamment sur la question de fourniture des services publics. Cependant, depuis les élections de 2015, le gouvernement dirigé par le président John Magufuli a fait le serment de renouveler la lutte contre la corruption, et a engagé des actions profondément ambitieuses pour sanctionner et interdire les comportements illicites. Bien que certaines des mesures prises par l’administration actuelle aient engendré une critique à l’échelle nationale et internationale au motif qu’elles étaient considérées comme nuisibles aux droits démocratiques et aux libertés civiques essentiels, il n’en est pas moins remarquable que les promesses du président Magufuli de combattre la corruption ont reçu un soutien écrasant des citoyens tanzaniens5.

12Ces trois résultats distincts du combat contre la corruption sont conformes aux données communiquées par le récent indice de corruption en Afrique de l'Est (EABI), qui établissait que 81 % des personnes interrogées en Ouganda estiment élevé le niveau de corruption de leur pays, tandis qu’en Tanzanie 44 % des personnes interrogées décrivent les niveaux de corruption de leur pays comme moyen. Une majorité des personnes rwandaises interrogées, 61 %, juge que les niveaux de corruption touchant leur pays sont bas. En outre, l’EABI indique également que les Ougandais partagent une vision sombre des performances passées et futures, puisque 59 % des personnes interrogées estiment que le niveau de corruption a augmenté par rapport aux années précédentes et continuera d’augmenter durant les 12 mois à venir. À l’opposé, une majorité de Tanzaniens et de Rwandais interrogés partageaient une opinion positive (respectivement 70 et 61 %), et pensent que la corruption a diminué par rapport aux années précédentes et continuera de diminuer dans les 12 mois à venir (70 % des personnes interrogées dans les deux pays) (Transparency International, 2017).

3 Une approche conceptuelle des réseaux sociaux : solidarité, enfermement et protection.

13Les résultats de nos recherches dans ces trois pays viennent corroborer les analyses d'un vaste corpus de travaux scientifiques concernant le rôle des réseaux sociaux en Afrique de l’Est et au-delà : les relations personnelles profondes constituent un mécanisme efficace de partage des ressources limitées et d'accès aux biens, aux services, aux ressources, voire même aux perspectives de carrière en contextes de pénurie de ressources et de performances insuffisantes de l’État (Jauregui, 2014 ; Rudd, 2000 ; Chang et al., 2001 ; Grodeland et al., 1998 ; Ledeneva, 1997 ; Sneath, 2002). Les résultats de nos recherches concernant les réseaux sociaux méritent d’être examinés de plus près dans le cadre du présent chapitre, parce qu’ils apportent un éclairage précieux sur les pratiques sociales locales qui sont liées à la prévalence de la corruption mais qui ne sont néanmoins pas prises en compte en règle générale dans les programmes traditionnels de lutte contre la corruption.

14Il est évident que les individus, où qu’ils soient, appartiennent à de multiples réseaux entremêlés, mais les types de réseaux qui sont les plus pertinents pour cette recherche sont ceux auxquels l’individu se sent lié par des contraintes qui sont imposées et entérinées au moyen de contrôles sociaux rigoureux. De tels réseaux sont l’équivalent social de ce que la science politique décrit comme la « coalition victorieuse » du dirigeant (Mesquita et al., 2005), soit ces électeurs dont l’adhésion est la plus importante pour conserver le soutien et la légitimité dans le cas d’un responsable politique, et le statut et la reconnaissance sociale au sein de la communauté dans le cas d’un individu. Il s’agit là des réseaux centraux, ou encore des groupes de référence (Koni-Hoffmann et Navanit-Patel, 2017), dans lesquels sont appliquées des normes sociales rigoureuses et au sein desquels les individus se sentent obligés de donner satisfaction aux attentes du groupe.

15De fait, nos données montrent dans quelle mesure les réseaux sociaux informels génèrent de puissants impératifs moraux, et notamment un sens de l’obligation de fournir secours mutuel et réciprocité en cas de faveurs accordées, ce qui va bien au-delà de toute forme de respect à l'encontre du cadre juridique formel. Il est ainsi attendu des individus qu’ils partagent avec leurs proches, ces derniers se sentant parfaitement en droit de bénéficier d’une partie de la richesse. Les obligations vis-à-vis des réseaux extérieurs à la famille sont fondées sur des normes puissantes de réciprocité. Par conséquent, les réseaux sociaux reposent sur une logique transactionnelle caractérisée par l’échange séquentiel de dons et de contre-dons. Ces impératifs se traduisent, en pratique, par le fait qu’un individu ayant une certaine position dans le secteur public a le devoir d’utiliser cette position au bénéfice de son réseau et que l’économie des faveurs pénètre la sphère publique à l’endroit de la fourniture de services, sous la forme de versements de pots-de-vin, de dons de cadeaux et de favoritisme.

16Notre recherche indique de manière significative que le critère d’inclusion pour intégrer ces réseaux centraux peut être flexible et défini suivant l'objectif recherché. Cela signifie que ces réseaux sont parfois élargis de façon délibérée pour mettre en relation des individus de plus en plus éloignés les uns des autres sur la base de considérations pragmatiques. Comme le fit observer un participant aux recherches en Tanzanie, « lorsque vous avez un problème et que vous ne connaissez personne pour vous aider, alors vous vous lancez et construisez vous-même le réseau vous permettant d'accéder à la personne qui sera en mesure de vous aider ». Dès lors, nous constatons que la taille des réseaux centraux varie considérablement en fonction des trois pays de notre étude, et cet écart semble être lié à l’efficacité de l’État en termes d’accès aux services publics essentiels et d’application de la loi.

17Par conséquent, les conclusions de notre recherche laissent à penser que les réseaux sociaux de grande taille sont plus fréquents en Ouganda et en Tanzanie, où les droits et les prérogatives formels sont considérés comme n'ayant qu'une faible incidence sur la fourniture réelle de services essentiels, tels que les services de santé, et où l’application de la loi est perçue comme déficiente. Au contraire, les réseaux centraux semblent être de plus petite taille au Rwanda, où l’opinion générale estime d’une part que les services sont fournis dans le respect des règles juridiques formelles et d’autre part que la chasse aux pratiques de corruption est efficace et entraîne véritablement l’exécution de sanctions.

18Dans les parties suivantes de ce chapitre, nous examinons les pratiques des réseaux sociaux au Rwanda, en Tanzanie et en Ouganda à travers le prisme d’analyse de trois différentes modalités de gouvernance que nous avions identifiés préalablement (Baez-Camargo et Ledeneva, 2017), et grâce auxquelles les réseaux politiques, sociaux et d’entreprises poursuivent leurs objectifs, qu’il s’agisse de rester au pouvoir, d’accéder aux ressources et aux services, de maximiser ses profits financiers ou simplement de « faire avancer les choses ». Dans ce chapitre, nous discutons de ces pratiques informelles, que nous avons nommées cooptation, contrôle et dissimulation, et soutenons qu’elles sont associées à de très hauts niveaux de corruption parce qu’elles matérialisent en définitive une redistribution informelle des pouvoir et des ressources.

19- La cooptation est synonyme de recrutements ou d’affectations stratégiques d’alliés et d’adversaires potentiels à des fonctions officielles. Ces nouvelles recrues peuvent dès lors exploiter en toute impunité le pouvoir et les ressources associés aux fonctions officielles en échange d’un soutien continu et d’une loyauté sans faille au régime.

20- Les mécanismes de contrôle jouent un rôle important dans la gestion des conflits d'intérêts cachés afin de garantir la cohésion de l’élite et de faire respecter la discipline parmi les alliés, raisons pour lesquelles les règles tacites de cooptation dépendent de l’existence de telles pratiques informelles de contrôle. On peut citer comme exemple fréquent l’application sélective de lois anti-corruption contre les opposants ou les renégats qui confirme la véracité de l’adage attribué à l’ancien dictateur brésilien Getulio Vargas : « Pour mes amis, tout ; pour mes ennemis, la loi ».

21- La dissimulation fait référence à la manière dont les réalités de la cooptation et du contrôle politiques sont camouflées sous des façades institutionnelles et des politiques pouvant faire penser à un engagement dans une démarche de bonne gouvernance et de responsabilité démocratique. Par conséquent, la punition qu’encourt un détracteur peut être présentée comme une preuve de l’engagement des responsables politiques contre la corruption.

4 La cooptation

22La première des pratiques informelles que nous avons identifiées est la cooptation. C'est le moyen par lequel prend forme le recrutement dans le réseau. Un élément clé de la cooptation est son caractère transactionnel : cela implique d’établir une relation fondée sur des liens solides de confiance, de réciprocité et de loyauté, qui rendent possible et renforcent un système d’échanges mutuellement bénéfiques. Dès lors, un don, une affectation, un pot-de-vin ou une faveur sont utilisés pour établir une relation, ce qui génère une dette pour le ou la bénéficiaire et engendre l'apparition d'une économie du don. L’équilibre des dettes n’est jamais trouvé : sinon il n’y aurait pas de relation. Les pratiques de cooptation se produisent du sommet vers la base, horizontalement ou de la base vers le sommet.

23La cooptation peut se produire depuis le sommet vers la base. Elle est alors initiée par des fonctionnaires très haut-placés (à l'échelle ministérielle ou du conseil de district par exemple), ou par des cadres dirigeants de rang intermédiaire (l’agent comptable d’un hôpital par exemple) et cible des membres du personnel de rang inférieur et des prestataires de service (par exemple, des infirmières et des enseignants). Du sommet à la base, les acteurs participent à la cooptation de façon à promouvoir et à consolider leur propre position. Ils procèdent en récompensant leurs soutiens et en neutralisant l’opposition par le biais d’attributions discrétionnaires de postes et de ressources, cultivant et élargissant ce faisant les réseaux qui leur garantissent un soutien. De leur côté, les bénéficiaires peuvent aisément extraire des rentes en échange de leur soutien inconditionnel. La cooptation du sommet vers la base peut s’étendre aux échelons inférieurs et intégrer des groupes sociaux importants à la coalition au pouvoir. Elle joue un rôle dans la prévalence des réseaux clientélistes et de patronage.

24Les pratiques de cooptation du sommet vers la base dans le secteur public engendrent des situations où les fournisseurs de service sont confrontés à des demandes de réseaux hiérarchiques sur leur lieu de travail, en plus de leurs responsabilités professionnelles formelles, et des demandes et attentes de leurs famille, ami.e.s et connaissances. Selon les conclusions de notre recherche, il existe des réseaux verticaux dans les secteurs de la santé en Tanzanie et en Ouganda qui sont le produit de la corruption dans les processus de recrutement. Les participants à la recherche dans ces deux pays indiquèrent que les emplois sont souvent obtenus grâce aux relations de réseaux lorsqu’un proche, un ami ou une connaissance du fonctionnaire en charge des nominations recommande à ce dernier un individu particulier pour occuper un poste. Dans ces circonstances, il est entendu que la personne qui attribue cet emploi fait une faveur à celle qui en bénéficie. Par la suite, cette dernière intègre son lieu de travail avec une dette tacite, mais parfaitement comprise, à l’égard de celui ou celle qui l’a parrainée. La corruption dans le recrutement advient également lorsque des sommes importantes sont versées pour obtenir un poste. Dans de tels cas, la dette est à la fois morale (par le fait d’être pris en considération pour le poste, pour lequel le pot-de-vin n’est que la condition préalable) et une dette réelle (puisqu’il sera indubitablement nécessaire que la personne récolte de l’argent auprès de sa famille et de ses amis et lève suffisamment de fonds pour se payer le poste).

25Dans de tels contextes, lorsqu’un emploi est obtenu non pas en vertu de compétences et de qualifications professionnelles, mais plutôt par le biais d’une transaction scellée par les relations sociales et/ ou l’argent, la loyauté tend à prendre bien plus de valeur que la performance une fois la personne en poste lorsqu’elle devient éligible à une promotion ou à d’autres avantages. En outre, les résultats de la recherche montrent que les réseaux verticaux sont propices à des comportements collusifs dans lesquels les fournisseurs de services corrompus jouissent, si ce n’est du soutien total ou de l’entière complicité de leurs collègues, du moins d’une occultation passive de leur part.

26La cooptation peut également s’exercer horizontalement lorsque deux réseaux ou plus prennent part à des pratiques qui profitent mutuellement à toutes les personnes impliquées. Par conséquent, les élites politiques non seulement obtiennent le soutien d’acteurs non-étatiques clés mais sont également recrutées pour exercer leur autorité publique afin de favoriser de manière excessive des intérêts particuliers. Par exemple, certaines entreprises influentes peuvent être cooptées dans le but de soutenir les intérêts des élites politiques (par exemple, dans le cadre du financement de campagnes électorales), et elles reçoivent en échange des avantages substantiels (par exemple, d'importants contrats gouvernementaux). La cooptation horizontale se produit également lorsque des fonctionnaires utilisent leur autorité de prise de décision de manière utilitaire sur la fourniture de services, l’accès à des emplois, ou la répartition de ressources, et ce afin d’agrandir leurs propres réseaux. En Ouganda, les chefs d’établissement ou les proviseurs d’écoles prestigieuses sont connus pour réserver de manière informelle quelques places dans les processus d’inscription afin de plaire à des personnalités publiques de haut rang ou à des familles fortunées dont les enfants ne seraient en d’autres circonstances pas acceptés sur la seule base de leurs notes. D’autres témoignages en provenance de Tanzanie révèlent que les personnels de santé peuvent choisir de fournir stratégiquement des traitements préférentiels à certains patients, à un enseignant par exemple, avec pour objectif de bénéficier d'une faveur en retour, autrement dit un coup de main lorsqu’il leur faudra inscrire leurs enfants à l’école.

27La cooptation de la base vers le sommet est synonyme de réseaux informels à l’échelle de la communauté, où le fait d’être membre de groupes sociaux particuliers unit les individus à travers des liens de réciprocité et l’obligation morale d'aide mutuelle et de mise en commun des ressources. Les pratiques de cooptation à cette échelle sont associées à de la corruption parce que dès lors qu’un membre obtient une fonction officielle, le réseau attend de cette personne qu’elle en tire des rentes au bénéfice du groupe. En Ouganda et en Tanzanie, comme dans beaucoup de pays d’Afrique, les personnes qui occupent un emploi dans la fonction publique, ou qui sont perçues d’une manière ou d’une autre comme ayant une certaine influence, subissent une pression assez importante, qui les incite à acquérir des ressources au bénéfice du groupe, légitimant ce faisant certains actes et pratiques corrompus dans l’intérêt de la communauté, de la famille et des proches.

28Les pressions sociales peuvent être synonymes de modalités plus proches de l’extorsion telles que des pots-de-vin, voire même des malversations. Cela se produit lorsque les possibilités de redistribution matérielle que procure le salaire d'un prestataire de service ne sont pas à la hauteur des attentes des réseaux. Cela fut l’objet d’un récit frappant lors d'un entretien avec un médecin généraliste en Tanzanie, qui expliquait que le préjugé social le plus répandu était l’idée que détenir un diplôme de docteur en médecine signifie gagner un salaire élevé, ce qui est radicalement remis en question par la réalité des rémunérations en vigueur dans le secteur de la santé publique.

29Les données de la recherche en Tanzanie et en Ouganda montrent que les réseaux sociaux ont tendance à être fluides et de grande taille. À cet égard, l’échange de faveurs est une pratique majeure qui est propice à l’expansion des liens sociaux, et qui contribue tant à initier qu’à renforcer la cooptation dans le réseau. « Il existe une relation réciproque, ce qui veut dire que si aujourd’hui vous m’avez aidé, demain je dois trouver un moyen de vous rendre la pareille », comme le décrivait le participant tanzanien d’un groupe de discussion focalisée. Par conséquent, construire un réseau suppose des relations évolutives sur la base de l’échange réciproque de faveurs, de produits et de ressources. Ces relations participent des conditions de consolidation mutuelle de la dette pour le bénéficiaire de la faveur et du sentiment de prérogative pour le bienfaiteur ou la bienfaitrice. De telles pratiques s’observent dans le cas de la distribution de services publiques de santé, en ce sens où les patients cherchent activement à coopter des travailleurs de la santé dans leurs réseaux, convaincus qu’autrement il ne sera pas possible d’obtenir le traitement médical nécessaire. C’est une des raisons pour lesquelles les patients apportent souvent des cadeaux non sollicités de différente nature lors de leurs rendez-vous dans les établissements de santé avec l’espoir qu’en agissant ainsi ils peuvent créer une relation privilégiée avec le soignant.

30En Ouganda, les fournisseurs de service estimaient que dans environ la moitié des interactions, les utilisateurs concernés offrent des « cadeaux » non sollicités aux fournisseurs. Les fournisseurs de service tanzaniens ont indiqué être habitués à recevoir des cadeaux de la part de gens sous la forme de biens matériels, tels que du maïs, du riz, des chèvres, des haricots ou à travers un virement par téléphone mobile. En raison de la nature ambivalente du cadeau, un fournisseur de services déclara qu'il doit essayer de comprendre ce que le cadeau signifie dans le contexte immédiat et se demander si ce cadeau pouvait générer une situation dans laquelle il se retrouverait soudain redevable, si toutefois l’intention derrière le cadeau était une forme de cooptation, ce qui soulève la question posée de la manière suivante par un participant : « Comment faire face à ce type de problème, lorsque vous avez déjà mordu à l’appât qui vous a été lancé ? ». D’autres exemples des différents types de cooptation sont décrits ci-dessous (tableau 1)

Tableau 1 - Différents types de cooptation

Échelle nationale

Lieu de travail (fourniture de service)

Échelle de la communauté

Cooptation du sommet à la base

Nomination partisane de sympathisants ou d’opposants

Recrutement et pratiques d’avancement

Patronage et réseaux clientélistes

Cooptation horizontale

Relations symboliques entre les élites politiques et les intérêts du monde économique

Comportements collusifs sur le lieu de travail / profiter de fonctions officielles pour développer des réseaux

Développement instrumentalisé de réseaux

Cooptation de la base au sommet

Attentes des électeurs quant au devoir des responsables politiques de procurer des avantages particuliers à leurs groupes

Favoritisme dans la fourniture de services et malversations / abus de pouvoir pour favoriser ses réseaux

Don proactif de cadeaux afin de développer ses réseaux en y incluant des individus utiles

Source : données recueillies par Claudia Baez-Camargo

31Le cas du Rwanda fournit à la fois une confirmation des pratiques décrites ci-dessus et un point de contraste avec elles. Selon les données de notre recherche, le favoritisme au Rwanda est la modalité de la petite corruption qui est toujours la plus répandue dans le secteur de la santé, où des traitements préférentiels (plus rapides) sont administrés à la famille et aux ami.e.s des prestataires de service. Cependant, la pratique utilitaire de dons de cadeaux ou de versement de pots-de-vin dans le but de développer des réseaux utiles semble être moins utilisée au Rwanda. Si cela a certainement à voir avec le risque potentiel de découverte et de sanction qui accompagnent de telles activités (un risque évoqué dans la section suivante), un élément important à souligner est le fait que le régime rwandais, en améliorant de manière significative la qualité et l’accès aux services publics, a rendu en grande partie superflue la fonctionnalité du développement de réseaux, dans le sens où aucune stratégie informelle telle que le don de cadeaux ou la sollicitation de relations sociales n’est nécessaire pour bénéficier d’un traitement convenable.

  • 6 Ces règles émanent d’Ubudehe, un dispositif développé localement et une initiative de réduction de (...)

32Les expériences vécues majoritairement par les participants à la recherche au Rwanda indiquent que pour l’essentiel, la fourniture de services s’effectue dans le respect des règles et des prérogatives juridiques formelles6. En d’autres termes, l’un des moteurs identifiés de la croissance et de l’alimentation des réseaux sociaux en Tanzanie et en Ouganda, c’est-à-dire le fait de chercher à surmonter les problèmes d’accès aux services publics de base et de qualité médiocre de ces services, est atténué au Rwanda grâce à l’amélioration des services publics.

5 Le contrôle

33La deuxième modalité de nature informelle est le contrôle, qui se rapporte à la manière dont les réseaux informels font respecter la discipline parmi leurs membres. Cela peut se produire de manière informelle (par exemple, le recours à des menaces voilées ou à l’exclusion du réseau) ou encore par le biais d’une application sélective de règles formelles (par exemple les lois anti-corruption). Il est intéressant de noter que le contrôle informel advient également de la base vers le sommet ; par ce biais, les acteurs sont enfermés dans le système et il est attendu d’eux qu’ils répondent exigences et aux attentes de leurs réseaux, en dépit de quoi ils s’exposent à de fâcheuses conséquences allant de l’humiliation sociale jusqu’à la violence.

34On peut s’attendre à différents types de sanctions si l’on ne respecte pas les normes du réseau. Les pratiques de contrôle au sein des réseaux hiérarchiques sur le lieu de travail ont été illustrées par deux travailleurs de la santé ougandais en zone rurale. D'après eux, les gens deviennent corrompus non seulement pour obtenir de meilleures postes, mais également parce que celles et ceux qui ne participent pas aux schémas de corruption recommandés ou celles et ceux qui dénoncent des cas de corruption s’exposent à de graves répercussions. C'est ce qu'a vécu un travailleur de la santé : « si vous refusez, vous êtes grillé pour l'obtention d'un emploi ou bien votre nom n’apparaîtra pas dans le registre du personnel ». Par conséquent, la peur de perdre son travail ou d’être persécuté peut se traduire par l'obéissance à la règle du « ne rien demander, ne rien dire », comme l’explique un infirmier qui fut témoin de cas de corruption impliquant certains de ses collègues travailleurs de la santé : « Même si vous savez parfaitement ce qui est en train de se passer, vous ne dites rien parce que cela dépasse votre compréhension ».

35Comme nous l’avons signalé précédemment, l’efficacité des réseaux sociaux est liée à la façon dont ils incarnent des valeurs profondément ancrées de réciprocité, de solidarité et d’obligation morale envers le groupe auquel on appartient. Certains comportements sont exigés en fonction de ces valeurs. Concrètement, lorsqu’il est question de la famille, la capacité de prendre part au gain de ses parents proches est un principe essentiel et indiscutable de la vie sociale dans les trois pays. Par conséquent, l’une des pires transgressions a lieu lorsqu’un individu est découvert en train de tourner le dos à l’un des membres de sa famille. Cela peut entraîner l’humiliation et l’isolement social, bien que dans certains contextes les conséquences peuvent être encore plus extrêmes comme l’explique un usager à Kampala : « Si mon frère gagne quinze millions, que je lui demande de me donner vingt mille shillings pour l’inscription de mon fils à des examens, et qu’il me parle de sa vache qui est malade, et qu’il a besoin de cent mille shillings pour la faire soigner et que par conséquent il ne peut pas m’aider en me versant seulement vingt mille shillings, alors que puis-je faire d’autre avec lui que de le battre à mort ? ».

36En dehors de la famille, les réseaux sociaux reposent sur une attente de réciprocité dans les échanges de faveurs et de cadeaux en cours. Des fournisseurs de services exposèrent les difficultés auxquelles ils font face lorsqu’il leur faut rejeter des cadeaux non sollicités de la part d’usagers ; l’acte d’offrir et de recevoir un cadeau étant ancré dans la société et la culture, le fait de rejeter un cadeau peut être interprété comme de l’irrespect.

37L’importance du contrôle qui peut être exercé par les réseaux sociaux est soulignée par le fait que remplir ses devoirs et ses obligations vis-à-vis du réseau est, dans une large mesure, étroitement lié au statut social. Dans les groupes de discussion focalisée il fut demandé aux participants quelles actions apportent respect et prestige social élevé aux membres individuels de leurs communautés et quelles actions au contraire sont sources de honte et d’opprobre pour une personne (Tableau 2).

Tableau 4.2 : Actions propices au gain et à la perte de statut

Ouganda

Tanzanie

Rwanda

Actions et conditions propices au gain de respect et de prestige

- Aider le groupe

- Trouver des emplois

- Résoudre des problèmes

- Voler à d’autres pour partager avec le groupe

- Être riche

- Vous faites tout votre possible pour aider vos proches ou amis.

- Niveau élevé de revenu et d’éducation (être appelé « professeur » / l’apparence.

- Utiliser sa fonction officielle pour s’enrichir ou aider ses associés.

- Aider des proches à régler des dettes financières.

Actions et conditions propices à la honte et à l’opprobre

- Discrimination contre des membres du groupe

- Perdre une position d’influence

- Appliquer la loi

- Être pauvre (en particulier après avoir eu de l’argent)

- Demander des pots-de-vin excessifs.

- Échouer à aider vos proches ou vos amis

- Ne pas aider à subvenir aux besoins de la famille.

- Être pris sur le fait d'une tentative de corruption.

Source : données recueillies par Claudia Baez-Camargo.

38En Tanzanie et en Ouganda, l’attente d’un soutien et d’une contribution au bien-être du réseau, comme montré ci-dessus, influence profondément les comportements des fournisseurs de services. Par exemple, si un prestataire de services ne favorise pas un proche dans la fourniture d’un service ou rejette un pot-de-vin ou un cadeau, le sentiment parmi les participants à la recherche était que l’adhésion de cette personne aux règles formelles détruit ses relations fondées sur la confiance, et une telle personne pourrait finir par être abandonnée par la communauté. La violation de normes sociales profondément enracinées est par conséquent vécue comme affectant l’économie morale de la communauté, parce qu’elle menace les valeurs et les pratiques socialement constituées de redistribution économique qui sont essentielles pour subvenir aux besoins fondamentaux.

39Les réponses en provenance du Rwanda sont particulièrement intéressantes puisqu’elles laissent entrevoir les tensions engendrées par un contexte dans lequel sont mises en œuvre des contraintes strictes qui refrènent les fournisseurs de services dans leur volonté de prendre part à ces pratiques néanmoins toujours considérées comme le tremplin vers plus de statut social et de respect. Les fournisseurs de service rwandais peuvent dès lors être définis comme étant sujets à un contrôle exercé de la base vers le sommet similaire à celui auquel font face leurs homologues tanzaniens et ougandais, comme l’atteste la déclaration suivante d’un travailleur de la santé rwandais : « En réalité, lorsque vous refusez de rendre un service, les gens auxquels vous êtes liés diront que « l'avoir revient à n’avoir personne ». Cela a pour effet que les travailleurs en question sont exclus et considérés comme de mauvaises personnes, et ils peuvent même perdre leurs amis ou la reconnaissance de leur famille élargie ».

40Néanmoins, il existe une vive tension entre les formes de pression sociale et les mécanismes de contrôle mis en place au Rwanda qui, en raison de l'application locale d’une approche de « tolérance zéro » envers la corruption, se distingue singulièrement de la Tanzanie (du moins jusqu’à récemment) et de l’Ouganda. Au Rwanda, les cas de petite corruption impliquant des pots-de-vin et du favoritisme sont punis sévèrement, notamment par le biais d’une procédure de naming and shaming (nommer et blâmer) par laquelle les individus coupables de corruption sont identifiés publiquement dans des listes officielles qui contiennent non seulement leurs noms, mais également ceux de leurs parents et de leur communauté. Notre recherche suggère en effet que les sanctions contre les cas de corruption étant majoritairement perçues comme extrêmement sévères et appliquées efficacement, le respect des lois a souvent à voir avec la peur de répercussions juridiques ou d’une possible médiatisation des performances négatives.

41Notre recherche a également apporté un éclairage sur les solutions créatives au moyen desquelles les travailleurs de la santé au Rwanda négocient les tensions qui existent entre les normes formelles et informelles auxquelles ils doivent obéir. Plus particulièrement, les travailleurs de la santé indiquèrent avoir accueilli des membres de leur famille pour leur prodiguer des soins en dehors des heures d’ouverture des établissements de santé afin de ne pas bouleverser publiquement le principe du premier arrivé, premier servi régissant la fourniture des services. Les participants rwandais aux groupes de discussion focalisée donnèrent également à entendre que des versements de pots-de-vin peuvent encore avoir lieu mais requièrent des modalités complexes pour éviter leur divulgation et ne peuvent être mis en œuvre qu’avec des personnes qui sont connues et fiables aux yeux du fournisseur de service par peur d'être dénoncé aux autorités chargées de l'application de la loi.

42Pour toutes ces raisons, les prestataires de soins de santé conclurent en déclarant que la corruption est devenue de plus en plus une affaire privée, ce qui signifie qu’elle se restreint aux amis les plus proches du réseau informel, compte tenu du fait que c’est la famille dans son ensemble qui, en cas de découverte, encourt des punitions sévères et le risque d’être blâmée publiquement. Par conséquent, l’application stricte des lois anti-corruption au Rwanda semble engendrer une situation dans laquelle la taille des réseaux centraux diminue.

43Chose intéressante à noter, les conclusions de nos recherches en Tanzanie laissent à voir comment, sous le régime actuel, les sollicitations adressées aux fournisseurs de services sont en train d’évoluer au regard de l’application accrue de sanctions contre les comportements corrompus. De la même manière qu'au Rwanda, ces nouvelles politiques exacerbent les tensions existantes entre les exigences des cadres normatifs formels et informels auxquels les prestataires de services sont tenus de répondre. Un participant au groupe de discussion focalisée des prestataires de services précisa qu’ils « vous emploient en tant qu’individu et pas en tant que famille. Toutefois, ils [la famille] ne comprennent pas ce genre de chose […] ils ne connaissent pas les règles que doivent respecter les employés ».

44Par conséquent, la perception d’un durcissement dans l’application des lois anti-corruption signifie que l’espace des possibles pour recourir à des pratiques de petite corruption se réduit. Remarquons également que les prestataires de services développent désormais un nouveau langage pour évoquer le contexte en mutation. Selon des preuves anecdotiques, les fonctionnaires qui ne peuvent accorder une faveur ou fournir les sommes exigées par leurs réseaux ont uniquement besoin de prononcer le nom de « Magufuli » pour communiquer l’idée que les choses ont changé sous le régime du président actuel.

6 La dissimulation

45La troisième modalité informelle est la dissimulation, qui recouvre la manière dont les pratiques informelles de cooptation et de contrôle se déroulent derrière une façade de fidélité aux procédures formelles, telles que la souveraineté des lois, les mesures anti-corruption ou la responsabilité démocratique. La dissimulation peut advenir également sous l’apparence d’un respect « des valeurs traditionnelles ». Les pratiques de dissimulation protègent le réseau d’un examen extérieur par des acteurs externes et jouent sur la coexistence de multiples cadres normatifs (Olivier de Sardan, 1999 ; Blundo et al ; 2006).

46Dès lors, le caractère informel de telles pratiques est difficile à identifier pour quelqu’un de l’extérieur précisément parce qu’elles font appel à l’ordre formel (qu’il s’agisse de normes légales ou traditionnelles) afin de poursuivre des intentions cachées. Par exemple, la dissimulation est systématiquement utilisée par les régimes politiques corrompus dans le but de créer une façade lisse qui leur donne toute légitimité non seulement vis-à-vis de pays donateurs et de la communauté internationale mais également auprès des citoyens de leur pays. S’ils semblent tenir certains engagements concernant, par exemple, des réformes électorales ou juridiques, ils entreprennent en réalité ces réformes pour faciliter les relations avec des acteurs extérieurs, parvenant souvent à masquer les processus, les pratiques et le pouvoir « réels » aux yeux d’observateurs curieux.

47Alors que la dissimulation est normalement considérée comme une pratique exercée du sommet vers la base, les données recueillies laissent à penser qu’elle pourrait également être mise en œuvre de la base vers le sommet. Par exemple, des fonctionnaires subalternes peuvent utiliser des procédures « valides » (c-à-d formalisées) afin de dissimuler une malversation, et leur exploitation par les autorités chargées de l'application de la loi ou par les citoyens peut faire passer les versements de pot-de-vin pour une mise en œuvre singulière des coutumes de dons de cadeaux vénérées par la société.

48Dans les données de notre recherche, l’une des formes de dissimulation les plus notables est liée à la nature ambivalente du don de cadeaux. Les participants aux groupes de discussion focalisée développèrent l’idée que si un cadeau peut être souvent offert comme un simple don, l’attente d’un contre-don, sous la forme d’un service ou d’une faveur, est inhérente au procédé et reconnue comme telle par toutes les parties prenantes impliquées bien que cela puisse ne jamais être exprimé explicitement. Par conséquent l’acte de donner un cadeau est intrinsèquement ambivalent et un pot-de-vin peut toujours se dissimuler sous la forme d’un cadeau. Les participants rwandais aux groupes de discussion focalisée expliquèrent qu’un don est perçu comme faisant partie intégrante des usages sociaux, et une pratique inhérente à la société, et en tant que tel est considéré comme une affaire publique et non pas privée. Au contraire, le versement d’un pot-de-vin est une opération relevant principalement du domaine privé. Par conséquent, il n’est pas surprenant si jamais le pot-de-vin est découvert (transféré du domaine privé vers le domaine public) qu’il doive immédiatement prendre l’apparence d’un don.

49Les membres du personnel de l’établissement de santé de Kampala s’accordent à dire qu’il n’y a rien de mal à accorder un traitement préférentiel aux membres de leur famille : « La priorité doit être donnée aux membres de notre famille ; s’il n’y a pas une urgence, ma mère, mon père, mon fils ou ma fille sont prioritaires », parce que c’est la façon dont les choses doivent se dérouler « au regard de la culture ». Dans ce contexte, le même personnel de santé donna d’autres exemples de pratiques de dissimulation qui font usage de normes sociales pour couvrir des activités illicites. Certains participants à la recherche rapportèrent dans quelle mesure le personnel d’appui des établissements de santé leur demande souvent de traiter les membres de leurs familles, alors qu’en réalité ils sollicitent des pots-de-vin à des usagers de ces établissements de santé afin de les faire passer pour des proches et leur permettre d’obtenir ainsi des soins plus rapidement. Il fut évoqué le cas de membres du personnel d’appui qui sollicitaient parfois jusqu’à cinq traitements médicaux immédiats par jour pour des parents malades. Cette pratique est connue sous le nom de Clan Soccer (littéralement, du Football clanique), et selon les participants des groupes de discussion focalisée elle tire parti de l’usage très ouvert des termes « frère » et « sœur » en Ouganda.

50La dissimulation est également utilisée proactivement de bien d’autres manières dans l’objectif d’accéder à un réseau. Les participants aux groupes de discussion focalisée en Tanzanie et en Ouganda décrivirent la manière dont les prestataires de services évaluent souvent une situation afin de déterminer s’il vaut la peine de coopter le solliciteur dans leur réseau. Par conséquent, les solliciteurs relatent comment ils se préparent avant de se rendre dans l’établissement de santé ; parmi les stratégies employées, il y a le fait de bien s’habiller pour donner l’impression qu’ils possèdent des ressources leur conférant un intérêt, ou à l’inverse, de s’habiller simplement et d’amener avec eux de jeunes enfants pour inciter le prestataire à la compassion. De leur côté, les participants aux groupes de discussion focalisée du Rwanda reconnaissaient qu’afin de soudoyer quelqu’un en toute impunité, il est nécessaire de prendre énormément de précautions afin de faire passer le pot-de-vin pour un don, ou de s’assurer que l’échange n’intervient jamais directement mais plutôt à travers une personne de confiance qui est une relation mutuelle, parce qu’il est impensable de participer à une quelconque activité suspecte avec des étrangers de peur d’être dénoncé.

51Un exemple intéressant de dissimulation parmi les fonctionnaires rwandais prend place lorsqu’ils recourent à une pratique connue sous le nom de techniquer. Au Rwanda, techniquer un rapport (« gutekinika Raporo ») ou des statistiques signifie les falsifier ou proposer de faux rapports ou de fausses données à ses supérieurs hiérarchiques (Beaz-Camargo et Gatwa, 2018). En premier lieu, on peut techniquer pour dissimuler la corruption lorsqu’une faveur est accordée à des individus ou lorsqu’on cherche à étendre son réseau vers le haut (ou vers le bas). Néanmoins, cela peut ne pas être la seule façon de la mettre en œuvre. Baez Camargo et Gatwa ont découvert (2018) que les fonctionnaires peuvent également avoir recours à de telles pratiques de façon préemptive lorsqu’ils ne sont pas parvenus à atteindre leurs objectifs de performance professionnelle et craignent des sanctions sévères de la part de leurs supérieurs. Par conséquent, ce qui est particulièrement intéressant dans le cas du Rwanda est le fait que ces pratiques ne sont ni cautionnées par le sommet ni conduites depuis le sommet, comme c’est le cas dans d’autres pays d’Afrique de l’Est. La dissimulation est plutôt utilisée dans ce cas pour masquer de telles pratiques aux yeux du plus haut niveau hiérarchique.

7 Remarques de conclusion

52Dans ce chapitre, nous avons cherché à tracer les grandes lignes des modalités qui donnent forme aux réseaux sociaux dans trois pays d’Afrique de l’Est. Les données issues de deux projets de recherche liés montrent que les dynamiques de gouvernance sont nourries par les pratiques et les normes au moyen desquelles sont configurés les réseaux sociaux. Les résultats confirment l’existence de modalités existantes qui peuvent être identifiées, chacune étant caractérisée par un ensemble distinct de pratiques et de normes. La cooptation, la dissimulation et le contrôle sont toutes mises en pratique à la fois pour garantir l’économie morale d’où le réseau tire sa légitimité et pour permettre à ses membres individuels d’en extraire des gains matériels concrets. Ces pratiques sont en « étoile », pour ainsi dire, dans le sens où ils irradient dans toutes les directions : de la base au sommet, horizontalement et du sommet vers la base. La différence entre gouvernance « formelle » et « informelle » devient obsolète à partir du moment où ces pratiques reposent sur un éventail de normes circonstancielles et variées. Alors que certaines pratiques peuvent être plus fréquentes et habituelles, d’autres sont le produit d’évaluations délibérées de situations et de contextes particuliers.

53Certaines des découvertes les plus intéressantes proviennent de contextes « liminaires », où les modalités établies d’enfermement et de reproduction des réseaux se délitent et où de nouveaux schémas informels sont en devenir. De telles transformations continuelles sont vraisemblablement présentes dans tous les pays, bien que dans certains contextes elles puissent avoir lieu dans des espaces plus restreints que dans d’autres. Nos conclusions suggèrent que ces transformations sont le résultat de changements de régimes politiques, notamment dans le cas du Rwanda sous la présidence de Paul Kagame où les réseaux sociaux ont dû se reconfigurer et réagir à des sanctions du sommet vers la base contre la corruption dans le secteur public. Alors qu’en Tanzanie et en Ouganda les réseaux sont plus fluides et sont construits de manière utilitaire, au Rwanda il semble y avoir une tendance selon laquelle les personnes réduisent leurs réseaux plutôt que de les développer dans la mesure où les règles et les procédures formelles sont appliquées avec une très grande rigueur par le régime. Par conséquent, même si les travailleurs de la santé continuent d’être l’objet d’attentes de traitements préférentiels de la part de leurs réseaux, ces attentes sont de plus en plus circonscrites et n’englobent que celles de la famille et les ami.e.s proches.

54La Tanzanie représente également un cas important dont il faudra suivre l’évolution étant donné que des approches similaires de lutte contre la corruption du sommet vers la base sont privilégiées par le gouvernement de John Magufuli. Le président use, par exemple, de son pouvoir discrétionnaire et de son autorité présidentielle pour court-circuiter les procédures « officielles », tout en sanctionnant les fonctionnaires corrompus. Dans ces différents exemples, bien qu’au premier regard il puisse sembler que le régime impose des normes « officielles », la réalité sur le terrain est un peu plus confuse. Les résultats de nos recherches ne sont peut-être pas suffisants pour en faire un argument de poids, mais il semble qu’apparaissent de nouvelles formes de dissimulation qui ne s’exercent pas du sommet vers la base (comme c’est le en Ouganda, par exemple) mais de la base vers le sommet. Ce phénomène était également observable au Rwanda, où les pratiques de dissimulation sont utilisées pour masquer, au regard redouté du gouvernement, tant l’inefficacité que l’échec à atteindre les objectifs de résultats établis de façon centralisée. Cela soulève des questions importantes quant aux changements affectant les modalités informelles : que ce soit dans le cas d’une évolution unilinéaire telle qu’elle a réellement lieu au Rwanda, où la confiance accordée autrefois aux réseaux de l’informalité se tourne désormais vers les règles formelles et institutionnelles, ou bien dans le cas d’une dynamique de transformation plus complexe, avec l’émergence de nouvelles formes distinctes de pratiques informelles, dont certaines correspondent à des pratiques de dissimulation. Nos conclusions soulignent également quelques effets annexes significatifs de l’application de mesures de lutte contre la corruption exclusivement du sommet vers la base : les réseaux sociaux fondés sur des valeurs de solidarité et de réciprocité s’effondrent, ce qui engendre des conséquences à plus large échelle qu’il nous est encore difficile d’évaluer sur le long terme.

55Dans une perspective d’économie politique, Il est de tradition de défendre l’idée que l’éradication de la corruption ne repose pas seulement sur une réforme institutionnelle, mais sur la volonté politique de changer les normes et les pratiques. Cependant, nos conclusions rendent visible une relation bien plus complexe et étroitement dépendante du contexte. D’une part, l’exemplarité des dirigeants a bel et bien de l’importance. Les Ougandais évoquent les attitudes scandaleuses des responsables politiques pour justifier leurs propres actes de corruption. D’autre part, en Tanzanie, Magufuli a renvoyé ses proches collaborateurs, même ceux d’entre eux qui étaient connus pour faire partie de ses meilleurs amis. Les représentations et des idées communes au sujet des rôles sociaux, notamment sur ce qui constitue un « bon » politicien, un « bon » prestataire de service et un « bon » fonctionnaire, ont une influence sur ce que les gens finissent par attendre de leur propre comportement et de celui des autres dans des situations diverses (Kotzian, 2011). Néanmoins, les résultats de nos projets de recherche permettent d’affirmer avec force que les responsables politiques, même ceux qui occupent les fonctions les plus élevées, ne sont pas aussi autonomes et puissants que ne le laissent parfois entendre les descriptions consacrées dans les travaux scientifiques. Notre approche concentrée sur les réseaux sociaux donne à voir les différentes manières avec lesquelles ces derniers sont enfermés dans des configurations dont ils ne peuvent s’extraire aisément ou rapidement. Tous les membres d’un réseau, y compris les acteurs puissants, sont contraints par des relations d’échanges réciproques à travers la cooptation et le contrôle. Ces pratiques sont d’autant plus influentes qu’elles sont fréquemment soutenues par des normes et des valeurs sociales qui sont utilisées pour légitimer l’extraction (ou la mise à profit) et la redistribution (Olivier de Sardan, 1999).

56En outre, comme nous l’avons indiqué plus haut, même dans les cas où existe, à tous les égards, la forte volonté politique d’un président de mettre en application les normes et les procédures officielles, les répercussions sur les schémas réels de gouvernance sont des problématiques d’ordre empirique. La possibilité et le lieu d’émergence de nouvelles formes d’ « arrangements avec le système », tout comme en réalité le développement d’un éthos public wébérien, découlent des contextes et des réseaux spécifiques à chaque territoire. Ces répercussions dépendent fortement de la structure de la société concernée, des modalités des réseaux et des pratiques de gouvernance (Koechlin, 2013). Ces éléments doivent être étudiés de façon détaillée si nous souhaitons apporter un éclairage sur les transformations générées par la volonté politique. Dans quel sens l’urbanisation et la transformation des espaces urbains affecte de telles dynamiques est un sujet d’étude non moins pertinent pour de futures recherches.

57Quelles conséquences nos conclusions impliquent-elles pour les politiques de lutte contre la corruption ? Nous nous joignons à la vaste communauté de chercheur.e.s et de professionnel.le.s qui recommandent la mise en œuvre d’approches plus nuancées du secteur de la lutte contre la corruption et leur élaboration à partir de données empiriques. Bien que les résultats de nos recherches soient toujours en cours d’analyse, nous pouvons extraire deux indicateurs de nos projets de recherche.

58Les normes et les valeurs sociales ont de l’importance, et elles peuvent évoluer et évoluent dans les faits. Le formatage des réseaux n’est pas simplement imposé par les structures ou par intérêt personnel calculé ; nos conclusions montrent de quelle manière les acteurs s’orientent et orientent explicitement leurs pratiques (c’est-à-dire, pas seulement par habitude) parmi des valeurs et des normes particulières, et cherchent à créer une cohérence morale en s’appuyant sur des valeurs et des normes spécifiques lorsqu’ils essaient de justifier ou d’étayer leurs pratiques. « Faire partie de la famille », « être l’un des nôtres » ou encore « prendre soin les uns des autres » sont des expressions fréquentes employées par les acteurs lorsqu’ils expliquent pourquoi et comment ils interagissent au sein des réseaux sociaux. Dans ce sens, ils ont de toute évidence également pour habitude de légitimer des pratiques « corrompues » en mobilisant des répertoires normatifs alternatifs qui mettent l’action sur les obligations sociales ou la réciprocité.

59Néanmoins, il est absolument fondamental de souligner que ces normes et valeurs dépendent elles-mêmes du contexte. Bien évidemment, tous les acteurs s’appuient sur une variété de répertoires qui témoignent de cadres normatifs différents. Nous parlons et agissons différemment selon le rôle que nous jouons et la situation dans laquelle nous nous trouvons. Mais plus pertinent encore pour les politiques anti-corruption, l’élément clé issu de notre recherche est le fait que les normes et les valeurs sociétales peuvent évoluer et évoluent dans les faits en parallèle des évolutions de l’environnement politique et économique.

60Les conclusions de notre recherche indiquent que nous devons approfondir notre compréhension de ces évolutions bien au-delà de ce qui fut le cas jusqu’à présent. Au Rwanda, par exemple, une telle évolution est mise en œuvre par le régime, et rigoureusement appliquée dans toute la société et dans tout l’État. Les effets ne sont peut-être pas aussi cohérents et constants que ce qu’en disent certains auteurs, c’est-à-dire une évolution vers un État fondé sur le respect des règles et des procédures. Mais il ne fait aucun doute que les acteurs évaluent leurs pratiques à la lumière de ces changements et que certaines normes et valeurs sont en train de se transformer fondamentalement, même si nous ne savons pas encore quelles seront les conséquences à terme de ces mutations. En outre, nous ne pouvons pas encore nous prononcer avec certitude sur la situation actuelle en Tanzanie : les répercussions de la bataille très personnelle menée du sommet à la base par Magufuli contre la corruption sont encore à déterminer. L’une des perspectives qui se dégage cependant, tout comme au Rwanda, est le fait que de nouvelles pratiques de dissimulation semblent opérer de la base vers le sommet.

61Pour conclure, les trois modalités de gouvernance identifiées dans ce chapitre, à savoir le contrôle, la cooptation et la dissimulation, jouent toutes sur l’ambivalence des normes « formelles » ou « officielles, d’un côté, et des normes « informelles ou « traditionnelles » de l’autre, en fonction du contexte et de la stratégie la plus prometteuse pour atteindre l’objectif désiré. En pratique, elles ne peuvent être séparées, mais font partie intégrante d’un éventail de répertoires à la disposition des acteurs pour traiter des problèmes spécifiques et poursuivre des intérêts spécifiques. Dans le même temps, nos conclusions soulignent le fait que des attentes immuables et des sanctions sociales peuvent conduire à une situation dans laquelle les acteurs sont « enfermés » dans des schémas particuliers. Cependant, les modèles de gouvernance évoluent en permanence, parfois comme la conséquence du changement de régime politique. Les nombreuses ambivalences qui caractérisent ces modalités et leurs dynamiques peuvent représenter des tremplins pour la promotion de changements positifs de comportements et la progressions des programmes de lutte contre la corruption si elles sont comprises en profondeur et si l’on travaille en étroite collaboration avec les acteurs sociaux concernés.

Top of page

References

Claudia Baez Camargo et Tharcisse Gatwa, Rwanda Country Report, rapport de recherche dans le cadre du projet de recherche « Informal Governance and Corruption : Transcending the Principal-Agent and Collective Action Paradigms », Bâle, Institut de Bâle sur la gouvernance, 2018, http://informalgovernance.baselgovernance.org/sites/default/files/2018-07/Rwanda.InformalGovernance.Country%20Report.pdf (Je ne parviens pas à accéder au document)

Claudia Baez Camargo et Alena Ledeneva, « Where Does Informality Stop and Corruption Begin ? Informal Governance and the Public/Private Crossover in Mexico, Russia and Tanzania », The Slavonic and East European Review, Vol.95, n°1, 2017, pp. 49–75, https://www.jstor.org/stable/10.5699/slaveasteurorev2.95.1.0049?seq=1.

Claudia Baez Camargo et Nikos Passas, « Hidden Agendas, Social Norms and Why We Need to Re-Think Anti-Corruption », OCDE, Forum Mondial de l'OCDE sur l'Intégrité et la Lutte Anti-corruption, 2017, https://www.oecd.org/cleangovbiz/2017-integrity-forum-research-posters.htm (Je ne parviens pas à accéder au document).

Jean-François Bayart, L'État en Afrique. La politique du ventre, Paris, Fayard, 2ème édition augmentée 2006 (1989).

Mark Bevir, A Theory of Governance, Berkeley, University of California Press, 2013.

Giorgio Blundo et Pierre-Yves Le Meur (éd.), The Governance of Daily Life in Africa: Ethnographic Explorations of Public and Collective Services, Leiden, Brill, 2009.

Giorgio Blundo et Jean-Pierre Olivier de Sardan (éd.), État et corruption en Afrique, Une anthropologie comparative des relations entre fonctionnaires et usagers (Benin, Niger, Sénégal), Paris, Editions Karthala, 2007.

Alessandro Bozzini, « Fighting Corruption while Undermining Accountability : The Case of Rwanda », document de travail, Hambourg, German Institute of Global and Area Studies, 2014, http://anticorrp.eu/wp-content/uploads/2014/03/Rwanda-Background-Report_final.pdf (page consultée le 16/02/2020).

Michael Bratton et Nicolas van de Walle, « Neopatrimonial Regimes and Political Transitions in Africa », World Politics, Vol.46, n°4, 1994, pp. 453–489, DOI: 10.2307/2950715.

Patrick Chabal et Jean-Pascal Daloz, L’Afrique est partie ! Du désordre comme instrument politique, Paris, Economica, 1999.

Chang, Chan-Sup, Nahn-Joo Chang, et Barbara T. Freese, « Offering Gifts or Offering Bribes ? Code of Ethics in South Korea », Journal of Third World Studies, Vol.18, n°1, 2001, pp. 125–139, https://www.jstor.org/stable/45193911

Mustafa Emirbayer et Jeff Goodwin, « Network Analysis, Culture, and the Problem of Agency », American Journal of Sociology, Vol.99, n°6, 1994, pp. 1411–1454, DOI: 10.1086/230450

Frederick Golooba-Mutebi et David Booth, Bilateral Cooperation and Local Power Dynamics: The Case of Rwanda, ODI Research Reports and Studies, Londres, Overseas Development Institute, 2013, https://www.odi.org/publications/7888-bilateral-cooperation-and-local-power-dynamics-case-rwanda (page consultée le 16/02/2020).

Ase B. Grodeland, Tatyana Y. Koshechkina et William L. Miller, « 'Foolish to Give and Yet More Foolish Not to Take'. In-Depth Interviews with Post-Communist Citizens on Their Everyday Use of Bribes and Contacts », Europe-Asia Studies, Vol.50, N°4, 1998, pp. 651-677, http://www.jstor.org/stable/153781 (Page consultée le 16/02/2020).

Paul M. Heywood, Rethinking Corruption: Hocus-Pocus, Locus and Focus, The Slavonic and East European Review, Vol.95, N°1, Innovations in Corruption Studies, 2017, pp. 21-48, https://www.jstor.org/stable/10.5699/slaveasteurorev2.95.issue-1 (Page consultée le 16/02/2020).

Göran Hydén, Beyond Ujamaa in Tanzania: Underdevelopment and an Uncaptured Peasantry, Berkeley et Los Angeles, University of California Press, 1980.

Beatrice Jauregui, « Provisional agency in India: Jugaad and legitimation of corruption », American Ethnologist, Vol.41, n°1, 2014, pp. 76–91, https://doi.org/10.1111/amet.12061 (Page consultée le 16/02/2020).

Robert Klitgaard, Controlling Corruption, Berkeley, Los Angeles et Londres, University of California Press, 1998.

Lucy Koechlin, « The Conceptual Polysemy of Governance », dans The Politics of Governance: Actors and Articulations in Africa and Beyond, Lucy Koechlin et Till Förster (éd.), New York, 2014, pp. 1-23.

Lucy Koechlin, Corruption as an Empty Signifier : Politics and Political Order in Africa, Leiden, Brill, 2013.

Leena Koni Hoffmann et Raj Navanit Patel, Collective Action on Corruption in Nigeria: A Social Norms Approach to Connecting Society and Institutions, Londres, Chatham House - The Royal Institute of International Affairs, 2017, https://www.chathamhouse.org//node/29640 (Page consultée le 16/02/2020).

Peter Kotzian, Cosi fan tutte: Information, Beliefs, and Compliance with Norms, Zeitschrift für Soziologie, Vol.40, n°4, 2011, pp. 158–173, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1497922 (Page consultée le 16/02/2020).

Bruno Latour, Changer de société. Refaire de la sociologie, Paris, La Découverte, Armillaire, 2005.

Alena V. Ledeneva, « Practices of Exchange and Networking in Russia », Soziale Welt, Vol.48, n°2, 1997, pp. 151-170.

Heather Marquette et Caryn Peiffer, Corruption and Collective Action, Article de recherche n°32, Developmental Leadership Program et U4 Anti-Corruption Resource Centre, Birmingham, University of Birmingham, 2015, https://www.u4.no/publications/corruption-and-collective-action (Page consultée le 16/02/2020).

Bruce Bueno de Mesquita, James D. Morrow, Randolph M. Siverson et Alastair Smith, The Logic of Political Survival, Cambridge et Londres, MIT Press, 2005.

Alina Mungiu-Pippidi, Corruption as Social Order, Washington, DC, Banque Mondiale, 2017, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/27046 (Page consultée le 16/02/2020).

Ruth Nesoba, « John Magufuli - Tanzania's 'Bulldozer' president in profile », BBC, 24 Novembre 2015, http://www.bbc.com/news/world-africa-34670983 (Page consultée le 2020).

Anver Versi, Erick Kabendera et Neil Ford, « John Magufuli : Tanzania’s Rising Star », New African Magazine, 2017, http://newafricanmagazine.com/john-magufuli-tanzanias-rising-star/ (Page consultée le 2020).

Jean-Pierre Olivier de Sardan, Researching the Practical Norms of Real Governance in Africa, APPP Discussion Paper No. 5, Londres, Department for International Development, 2008, https://www.gov.uk/dfid-research-outputs/appp-discussion-paper-no-5-researching-the-practical-norms-of-real-governance-in-africa (Page consultée le 2020).

Jean-Pierre Olivier de Sardan, « A Moral Economy of Corruption in Africa ? », The Journal of Modern African Studies, 37(01), 1999, pp. 25–52.

Anna Persson, Bo Rothstein et Jan Teorell, « Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem », Governance, Vol.26, n°3, 2013, pp. 449–471, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1468-0491.2012.01604.x (Page consultée le 16/02/2020).

Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government : Causes, Consequences, and Reform, New York et Cambridge, Cambridge University Press, 1999

Arild Engelsen Ruud, « Corruption as Everyday Practice. The Public—Private Divide in Local Indian Society », Forum for Development Studies, Vol.27, n°2, 2000, pp. 271–294, https://doi.org/10.1080/08039410.2000.9666142 (Page consultée le 16/02/2020).

David Sneath, « Reciprocity and Notions of Corruption in Contemporary Mongolia », Mongolian Studies, Vol.25, 2002, pp. 85-99.

Transparency International, The East African Bribery Index 2017, Nairobi, Transparency International, 2017, https://tikenya.org/wp-content/uploads/2017/09/East-African-Bribery-Index-EABI-2017-1-1.pdf (Page consultée le 16/02/2020).

Twaweza East Africa, The People’s President? Citizens’ Assessment and Expectations of the Fifth Phase Government, Sauti Za Wananchi Brief N°35, Dar es Salaam, Twaweza East Africa, http://twaweza.org/uploads/files/PeoplesPresident-EN-FINAL-A4.pdf (Page consultée le 16/02/2020).

Top of page

Notes

1 Les données empiriques rassemblées dans cet article sont issues des conclusions de deux projets de recherche du département de la gouvernance publique de l’institut de Bâle. Le premier projet intitulé « gouvernance informelle et corruption : dépasser les paradigmes du principal-agent et de l’action collective », est financé par le partenariat entre le Département du Développement international du Royaume-Uni (UK department for International Development, DFID)) et le programme « Connaissance de l’Anti-Corruption » (Anti-Corruption Evidence - ACE) de la British Academy. Pour plus d’information sur le programme ACE et le projet, veuillez consulter les liens suivants http://www.britac.ac.uk/anti-corruption et http://www.britac.ac.uk/node/4660. Le second projet est intitulé « Corruption, normes et attitudes sociales en Afrique de l’Est ». Il est financé par l’East Africa Research Fund (Fond de recherche de l’Afrique de l’Est, EARF) et le DFID. Pour plus d’information sur l’EARF et le projet, veuillez consulter les liens suivants http://www.earesearchfund.org/ et http://www.earesearchfund.org/research-corruption-social-norms-and-behaviors-east-africa (Pages consultées le 09 janvier 2020).

2 Pour une réflexion sur une approche inductive non-normative de la gouvernance, voir Blundo et Le Meur (2008), Bevir (2013) ou Koechlin (2015).

3 Les projets ont utilisé des méthodes de recueil de données qualitatives avec le soutien d’une équipe de chercheurs locaux. Les données présentées dans cet article ont été recueillies durant les activités de recherche conduites entre janvier 2016 et août 2017, des activités qui comportaient des groupes de discussion focalisée (FGD) sur deux sites (l’un urbain, l’autre rural) dans chaque pays. Au cours des FGD, nous avons utilisé le secteur de la santé comme d'un point d’entrée révélateur pour étudier les espaces intermédiaires où apparaissaient les risques de corruptions. Les profils des participants aux groupes de discussion se composaient a) de membres de la communauté b) de fournisseurs de services de santé et c) de directeurs d’établissements de santé. 18 FGD furent conduits au total. L'équipe de chercheurs locaux est composée du Prof. Tharcisse Gatwa et de M. Abel Dufitumukiza de l’université protestante du Rwanda, du Dr Richard Sambaiga et de M. Egidius Kamanyi de l’université de Dar es Salaam, du Prof. Paul Bukuluki de l’université Makerere et de M. Robert Lugolobi, consultant indépendant spécialiste de l’anti-corruption en Ouganda.

4 Le concept de réseaux sociaux est très connoté d’un point de vue sociologique ; pour une critique de l’analyse des réseaux sociaux voir, Emirbayer et Goodwin, 1994 ; pour la contribution fondatrice de l’approche acteur-réseau, voir Latour, 2005. Ici, l’importance des réseaux sociaux comme cadre de référence émergea de manière inductive des données, et doit encore être théorisée de façon appropriée, bien que nos interprétations soient plus proches de l’approche constructiviste de la théorie de l'acteur-réseau.

5 Un sondage sur les opinions et les attentes des citoyens qui fut publié en septembre 2016 établit que 96% des Tanzaniens approuvent ou approuvent fortement les accomplissements du président Magufuli depuis sa prise de fonction (Twaweza, Afrique de l’Est, 2016). De nombreux médias locaux et internationaux ont également rendu compte de la popularité du président Magufuli. Voir par exemple le portrait du Président réalisé par la BBC (Nesoba, 2015) et l’analyse consacrée dans le magazine New Africain à « John Magufuli : l’étoile montante de Tanzanie » (New African Magazine, 2017).

6 Ces règles émanent d’Ubudehe, un dispositif développé localement et une initiative de réduction de la pauvreté, et l’un des principaux programmes de développement du pays. Ubudehe repose sur un système de catégorisation de tous les foyers selon le niveau de revenu, ce qui constitue la base sur laquelle sont déterminés les droits et sont accordées les aides financières.

Top of page

Cite this article

Electronic reference

Claudia Baez Camargo and Lucy Koechlin, “Gouvernance informelle : Perspectives comparatives sur la cooptation, le contrôle et la dissimulation au Rwanda, en Tanzanie et en Ouganda.”International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 10 | 2018, Online since 17 November 2020, connection on 11 April 2021. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4407; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.4407

Top of page

About the authors

Claudia Baez Camargo

Claude Baez Camargo est titulaire d’un doctorat en science politique de l’université Notre-Dame-du-Lac (États-Unis), et d’un diplôme d’études supérieures en économie de l’université de Cambridge, (Angleterre). Elle dirige la recherche sur la gouvernance à l’institut de Bâle sur la gouvernance rattaché à l’université de Bâle. Elle est responsable du développement, de la supervision et de la gestion des activités de recherche de l’institut ainsi que de la mise en œuvre de projets d’assistance technique visant à interdire la corruption dans le secteur public.

Lucy Koechlin

Lucy Koechlin est chargée de cours à l’Institut d’anthropologie sociale de l’université de Bâle. Ses recherches et ses enseignements sont consacrés aux transformations politiques en Afrique, et plus particulièrement aux politiques urbaines, aux espaces démocratiques et à la gouvernance. En tant que consultante, la Dr Koechlin dirige un grand nombre de missions trans-sectorielles sur l’anti-corruption, la responsabilité et la gouvernance.

Top of page

Copyright

Creative Commons License
International Development Policy is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

Top of page
  • Logo DOAJ – Directory of Open Access Journals
  • Logo ERIH PLUS | NSD
  • OpenEdition Journals
Search OpenEdition Search

You will be redirected to OpenEdition Search