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La politique française de coopération : l’aide-échange

French cooperation policy: aid-exchange
Política de cooperación francesa: ayuda-intercambio
Philippe Marchesin

Abstracts

This contribution, which takes the form of two articles (I - Aid-interest; II - Aid-exchange), aims to take stock of French cooperation policy or official development assistance. Because of its history and content, this public policy has a paradigmatic value. It is built on two clichés that we will attempt to deconstruct in each of the two articles.

The second assumption, which is the subject of this second article, refers to the agreed definition of official development assistance presented as a unidirectional flow from a donor to a recipient. In fact, it is an exchange. Aid is only given in return for various benefits. It is therefore necessary to decentralize the usual view of aid by focusing as much, if not more, on what the donor receives as on what it grants. This leads to a new definition of official development assistance.

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Editors' notes

Cet article est tiré de La politique française de coopération. Je t’aide moi non plus, Paris, l’Harmattan, 2021, https://www.editions-harmattan.fr/livre-la_politique_francaise_de_cooperation_je_t_aide_moi_non_plus_philippe_marchesin-9782343221625-68421.html. Nous encourageons les lecteurs à se référer au livre original pour toutes les questions méthodologiques et, pour ceux qui ne sont pas familiers avec la politique française, une description détaillée des institutions et des personnes citées. Le site Policy Debate de la Revue est ouvert à tous commentaire, réaction ou suggestion de lectures complémentaires - https://devpol.hypotheses.org/1967.

Full text

1. Introduction

1Le premier article a permis de remettre en cause la schizophrénie apparente de l’aide. Certes, on le savait depuis longtemps, mais encore fallait-il le montrer aussi clairement que possible. Si le geste du donateur (ne) s’explique (que) par l’intérêt, il en est de même du comportement du receveur. Ce dernier, indépendant et souverain, n’est pas moins intelligent et opportuniste que le donateur. C’est bien à un couple d’États dont chacun recherche le maximum de bénéfices à travers la relation de coopération que nous avons affaire. L’objectif conjoint de l’intérêt invite à dépasser le cadre étriqué dans lequel on présente généralement l’aide. Il nous renvoie au second poncif qui la caractérise.

2L’aide est ainsi fondamentalement associée à l’idée de transfert, de flux, d’un pays donateur vers un pays receveur. Elle se résume au geste unidirectionnel de celui qui apporte son soutien. Les spécialistes la définissent comme « une activité par laquelle des pays transfèrent vers d’autres des ressources publiques en vue de contribuer à leur développement » (Charnoz et Severino, 2015), « un transfert international des pays riches vers les pays pauvres » (Jacquet et Naudet, 2006), « tous les apports de ressources qui sont fournis aux pays et territoires [qui se trouvent] sur la liste des bénéficiaires d’APD » (Comité d’aide au développement, non daté), etc.

3Cette manière d’envisager l’aide est si répandue que même les auteurs critiques l’adoptent. Elle est ainsi synonyme de « flux financiers extérieurs [destinés] à un pays sous-développé » (Brunel, 1997) ou de « champ centré sur une relation descendante entre ceux qui donnent et ceux qui reçoivent » (Gentil, 2013). Un des principaux contempteurs de l’aide écrit : « Faire de l’aide au développement, c’est se reconnaître comme un pays du Nord, riche, suffisamment puissant pour croire que d’autres pays ont besoin de nous, tant sur le plan budgétaire que sur le plan politique » (Verschave et Boisgallais, 1994). Bref, seule l’idée de transfert, unilatéral, apparaît. On peut bien sûr supposer que ces auteurs ne sont pas dupes.

4Une telle définition apparemment universelle de l’aide, qui met l’accent sur un simple déplacement d’un point A vers un point B, est incomplète. Certes, elle reflète une partie de la réalité. Il y a bien un flux d’un pays donateur adressé à un pays receveur. Le problème est que la définition s’arrête là. Elle ne fait pas mention de l’apport, en sens inverse, du pays aidé vers le pays donateur. On ne parle que de ce que l’on donne. On fait l’impasse sur ce que l’on reçoit. Or, l’idée essentielle ici est de noter que l’aide n’existe que parce qu’il y a une contrepartie. Sans contrepartie, il n’y a pas d’aide. Autrement dit, l’aide accordée par le donateur n’est jamais gratuite.

5Analyser l’aide conduit en fait à faire référence à l’Essai sur le don de Marcel Mauss, ce à quoi nous invite Olivier Postel-Vinay qui cite le célèbre anthropologue : « [Le don] apparemment libre et gratuit, est cependant contraint et intéressé ». et commente : « Un retour en est attendu. Il s’agit en réalité d’une forme d’échange » (Le Monde, 2016). La définition communément admise de l’aide est donc erronée car, en n’envisageant que le transfert de A vers B, elle oublie la moitié de l’opération, qui explique en fait l’existence de l’aide, à savoir l’avantage offert par B à A. L’aide n’est pas uniquement ce flux unidirectionnel que le discours officiel met en avant car il n’existe pas de geste désintéressé en matière de politique étrangère. C’est comme si, selon le dicton russe, on définissait le piège à souris en ne parlant que du fromage. En réalité, le fromage gratuit n’existe que dans les pièges à souris… Il s’agit, en somme, de changer de grille de lecture et de s’interroger, au-delà du flux donateur-receveur, sur le transfert receveur-donateur.

6En fait, nous nous trouvons dans une situation de donnant-donnant où chaque partenaire essaie de maximiser son avantage dans le cadre d’un marchandage diplomatique. L’aide s’insère dans un dispositif qui tente de répondre aux intérêts des deux acteurs impliqués. Nous n’avons pas affaire à un monologue. C’est de dialogue qu’il s’agit, un dialogue peut-être souvent inégal, mais un dialogue tout de même. La conséquence de cette prise de conscience est la reformulation de la définition de l’aide : elle n’est pas transfert mais échange.

7On en voudra pour première preuve l’extrait suivant qui concerne le fondateur de la politique de coopération. Lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964, Charles de Gaulle affirme : « Le fait seul qu’il existe une contrepartie ne nous paraît pas négligeable et il est bien évident que nous serions peu portés à fournir beaucoup à ceux qui ne nous fourniraient rien […] ; l’importance que revêt la coopération tient moins aux chiffres et aux comptes immédiats qu’aux avantages d’ordre général qu’elle peut assurer à nous-mêmes et à nos partenaires » (Nouaille-Degorce, 1982). Quelques années plus tard, en 1970, lorsque Georges Pompidou reçoit Jean-Bedel Bokassa, c’est également la thèse de l’échange qui apparaît clairement. Le président français résume l’entretien à Jacques Foccart et lui donne ses directives : « Il faut aussi négocier l’ensemble de ce qu’il demande avec l’ensemble de ce que nous demandons Je lui ai dit que, pour cela, il verrait avec Foccart et Bourges [ministre de la Coopération]. Donc, voyez cela » (Foccart, 1999).

8Comprendre l’aide nécessite donc de l’aborder dans le cadre général de l’échange. Dès le départ, elle est monnayée. Elle apparaît comme le fruit d’une négociation, d’un rapport de force. Le général de Gaulle l’affirme très clairement : « Oui, il s’agit d’échanges » (Nouaille-Degorce, 1982). Cet échange doit plus précisément être envisagé comme une transaction globale dans laquelle l’aide n’est qu’un élément parmi d’autres, ainsi que l’indique l’extrait d’archive suivant issu d’une note de l’ambassade de France au Bénin de 1981 relative à la grande commission franco-béninoise : « Nos interlocuteurs étaient demandeurs pour le financement de nombreux projets de développement. Nous avions décidé, de notre côté, d’en profiter pour faire avancer certaines affaires hors coopération, en invoquant le fameux principe des "avantages réciproques". […] Le résultat de cet échange n’est pas négligeable pour nous » (Ambassade de France au Bénin, 1981).

9La base de l’interaction peut être résumée de la manière suivante : dans la mesure où le geste du donateur n’est jamais gratuit, ce dernier va se demander ce qu’il peut obtenir en échange. Le vocabulaire utilisé par ce haut responsable de l’AFD, considéré comme l’un des spécialistes de l’aide, va même plus loin, ainsi que le montre cet entretien avec un étudiant. Celui-ci l’interroge :

– « Et du coup, sur les enjeux actuels, par exemple, peut-être en Afrique ?

– Les enjeux politiques actuels, qu’est-ce qu’on aimerait acheter avec la coopération ? C’est sécurité-défense. C’est Barkhane. C’est un très gros enjeu. Très gros enjeu. […] Les migrations. Ça paraît bizarre, mais la migration africaine est en train de mettre en péril le modèle démocratique européen. On l’observe en Italie. C’est dingue et pourtant c’est pas des gros effectifs. C’est un très gros sujet. Donc, il y a la sécurité, les migrations. Il y a quand même aussi un très gros sujet climat. […] C’est quand même des pays qui vont être pour la France quand ils sont au Conseil de sécurité […], ils sont quand même notre arrière-cour politique. La France est un grand pays parce qu’elle est soutenue par un tas de pays francophones, et il faut quand même acheter un peu les bonnes relations » (Anonyme, 2018-2019).

10De son côté, avec les moyens qu’il possède, le receveur tentera d’obtenir le maximum du donateur.

11Nous essaierons ici de comprendre, grâce à l’idée d’échange, comment se construit la coopération. Nos sources renvoient souvent au Journal de l’Élysée de Jacques Foccart faute d’informations, en règle générale, sur les entretiens entre présidents. Les cinq volumes de la chronique de Jacques Foccart constituent à notre sens l’instrument le plus complet pour comprendre la coopération française. Ces milliers de pages d’archives sont uniques car elles nous plongent au cœur du pouvoir à partir de notes prises par Jacques Foccart à l’issue de ses rencontres en tête-à-tête avec les présidents de Gaulle et Pompidou de 1965 à 1974. Les conclusions que l’on peut tirer de ce matériau me semblent toujours pertinentes eu égard à la continuité qui caractérise la politique de coopération. Cette source sera complétée par d’autres archives et des entretiens, à l’instar de la bibliographie du premier article. Après avoir présenté ce que nous appelons « l’échange coopératif » – qui place l’échange au cœur de la relation de coopération – nous tenterons de préciser la nature politique de l’aide.

2. L’échange coopératif

  • 1 Faute de place, nous privilégions ici l’échange coopératif de nature clientéliste caractérisé par l (...)

12Il se réalise au plus haut niveau, celui des chefs d’État et de leurs entourages. C’est là qu’est arrêté le choix de coopérer. La décision n’apparaît toutefois pas ex nihilo. Elle est préparée par de nombreux préliminaires dont l’aboutissement est l’audience accordée par le président du pays donateur à son homologue receveur. Les orientations sont alors confirmées et le président-donateur peut donner son feu vert pour l’attribution de l’aide1.

2.1 Le rôle-clé des présidents et de leurs conseillers

13Le dialogue qui suit entre le président Georges Pompidou et son homologue tchadien François Tombalbaye atteste du rôle central joué par les présidents en matière de coopération : « Vous êtes le président de la République du Tchad et je suis le président de la République française. Nous avons à établir les grands principes de notre action commune » (Foccart, 2000). Sous la présidence de Gaulle, le député de l’opposition François Mitterrand avait critiqué une politique de coopération qu’il jugeait trop étroitement rattachée au chef de l’État, dénonçant, du haut de la tribune du Palais Bourbon, une aide bilatérale distribuée « dans le silence des cabinets présidentiels, de chef d’État à chef d’État » (Meimon, 2005).

14La situation ne change guère lorsque … le même François Mitterrand se trouve à l’Élysée. Dans un entretien réalisé en 2019, un haut fonctionnaire en poste au ministère de la Coopération au début des années 1990 témoigne : « Le patron s’appelait François Mitterrand. […] Au ministère de la Coopération, le patron, c’était lui. Ce n’était pas le Premier ministre, ce n’était pas le ministre des Affaires étrangères. Le patron, c’était François Mitterrand et la cellule africaine de l’Élysée. Point à la ligne. […] Si on ne l’acceptait pas, on ne faisait pas ce métier » (Anonyme 2019-2020). En toute logique, cela reste de mise avec les successeurs de François Mitterrand. Quand on lui demande quel est l’acteur principal dans l’octroi de l’aide, un ancien ministre de la Coopération en poste dans les années 2000 répond : « C’est le président qui est au centre des décisions » (Anonyme, 2017-2018).

15Du côté du pays receveur, la situation est identique. La remarque de Jacques Foccart reste valable : « En Afrique, le ministre des Affaires étrangères ne décide rien, c’est toujours le président qui tranche » (Foccart, 1999). Selon plusieurs témoignages, les affaires les plus importantes ou les plus sensibles se règlent par téléphone entre les présidents. Plus généralement, on notera l’importance des visites présidentielles, aussi bien du donateur que du receveur, pour stimuler la coopération. C’est au moment de ces visites que sont signés les principaux accords.

16Les présidents prennent donc la décision de coopérer. Cette dernière n’intervient pas toutefois de but en blanc. Elle est minutieusement préparée par les services présidentiels respectifs, notamment les conseillers. Concernant l’Afrique, côté donateur – l’objet principal de notre analyse – on connaît le rôle joué par les Jacques Foccart, Guy Penne, Claude Guéant, etc. qui deviennent rapidement « l’œil et l’oreille » (l’expression est de Julien Meimon à propos de Guy Penne) du président. Non seulement chargés de transmettre les messages dans les deux sens, ils s’occupent plus particulièrement des relations préliminaires (contacts, lettres, visites, échanges divers) préparant l’échange coopératif. Ils entretiennent les bonnes relations entre les chefs d’État et leurs entourages à travers toute une série d’attentions réciproques (cadeaux, décorations, repas…). Toutes ces relations particulières, tous ces contacts, ont un aboutissement, les visites de chefs d’État, officielles ou privées, au cœur desquelles se trouve l’audience, moment-clé de l’échange coopératif.

2.2 L’audience : le moment coopératif

17De toute évidence, les visites en France sont prisées par les chefs d’État africains, comme l’indique, pour le cas de la RCA, cette note de l’ambassade de France en République centrafricaine du 5 janvier 1988 : « [Le président Kolingba] désire très ardemment une visite dans notre pays » (Ambassade de France en République centrafricaine, 1988). Un ancien ambassadeur interrogé à ce sujet fin 2019 abonde dans le même sens. A l’enquêteur qui indique : « Je suppose que les chefs d’État [africains] veulent rencontrer le président de la République », il répond : « Ils veulent le rencontrer tout le temps. Regardez les derniers agendas du président Macron » (Kouakou Yao, 2018-2019). Si les visites sont autant prisées, c’est qu’elles débouchent en principe sur une audience accordée par le président français, moment opportun pour transmettre les demandes d’aide.

18L’audience se trouve ainsi au cœur du « moment coopératif », un temps privilégié où le chef d’État français va jauger, juger son pair africain, tester ses vues, ses orientations, ses choix, afin de vérifier s’ils correspondent à sa propre vision, bref, apprécier l’apport de son homologue dans l’échange, ce qui déclenchera le mécanisme de l’aide. Que se passe-t-il précisément pendant l’audience et surtout à la fin ? A l’issue de l’entretien, le président français a une idée, une opinion sur son interlocuteur qui va motiver sa décision. Une expression, pourrait-on dire consacrée, revient tout au long du Journal de l’Élysée, celle de « bonne (ou moins bonne) impression ».

L’« impression »

19L’« impression » se décline de trois manières. Elle peut être tout d’abord bonne, voire très bonne lorsque tout va bien, ce qui est souvent le cas, à l’image de l’audition du 18 mai 1966 durant laquelle le général de Gaulle s’entretient avec le prince Charles du Burundi. A l’issue de l’entrevue, Charles de Gaulle commente : « Il m’a fait une très bonne impression » et précise le critère de son appréciation : « Il a l’air de vouloir se ranger du côté de nos intérêts » (Foccart, 1997). Le 18 mars 1969, après avoir reçu Yoro Diakité, le nouveau chef du gouvernement du Mali après le renversement de Modibo Keita par Moussa Traoré [Modibo Keita était désireux de prendre ses distances avec la France], le président français précise : « Il m’a fait une bonne impression » (Foccart, 1998). Il en est de même pour Georges Pompidou. A titre d’exemple, le 4 novembre 1969, il indique à Jacques Foccart que Kofi Busia, Premier ministre du Ghana, « lui a fait la meilleure impression » (Foccart, 1999). Le 9 janvier 1973, à la suite de la visite du Comorien Ahmed Abdallah, il confie à son conseiller : « Il m’a fait une bonne impression » (Foccart, 1999).

20La deuxième formule fait montre d’un peu moins d’enthousiasme et peut même aller jusqu’à la réserve. L’expression utilisée est la double négation, moins optimiste que l’affirmation. La double négation s’explique par la retenue qui peut avoir plusieurs causes. Il peut s’agir d’un président que l’on ne connaît pas encore très bien. Le 4 septembre 1967, le général de Gaulle reçoit le colonel Eyadéma qui a pris le pouvoir au Togo par un coup d’État en janvier de la même année. Il commente, à l’intention de Jacques Foccart : « Cet Eyadéma ne m’a pas fait mauvaise impression » (Foccart, 1997). La prudence peut également s’expliquer par le personnage que l’on a en face de soi, un président quelque peu fantasque et imprévisible, mais qui reste toutefois dans la ligne souhaitée. C’est le cas avec Jean-Bedel Bokassa, reçu par le général de Gaulle le 22 septembre 1967 : « Le soir, le Général me dit d’abord que Bokassa ne lui a pas fait mauvaise impression » (Foccart, 1997). L’impression mitigée peut aussi provenir de situations ponctuelles qui agacent les dirigeants français, même s’il n’y a pas de désaccord d’ensemble. Ainsi en est-il en 1968, en ce qui concerne le Tchad, où la France intervient militairement : Charles de Gaulle constate « l’inexistence de l’armée tchadienne [...], [ce qui est] vraiment déplorable » (Foccart 1998). Malgré tout, après avoir reçu François Tombalbaye le 7 novembre 1968, il commente : « Je n’ai pas mauvaise impression » (Foccart, 1998).

21La troisième catégorie est la mauvaise impression, ce qui est rare. De fait, les présidents français reçoivent le plus souvent les dirigeants des pays francophones, avec qui les relations sont bonnes, voire excellentes. Lorsque les vues d’ensemble sont trop éloignées, le problème, pourrait-on dire, se règle de lui-même, par l’absence d’audience. L’exemple le plus éclatant est celui de Sékou Touré avec qui le général de Gaulle refuse le moindre contact. Le problème est un peu le même avec les leaders les plus progressistes du continent. A de multiples reprises, Charles de Gaulle refuse de rencontrer Modibo Keita. Il reste le cas des dirigeants non progressistes mais qui ne sont pas pour autant des membres traditionnels du champ, donc soupçonnés d’accointances avec des puissances rivales. On reçoit leurs dirigeants, même si l’on n’est pas dupe, sans envie particulière, mais parce qu’il le faut, parce que finalement, c’est l’intérêt de la France. Un très bon exemple de cette occurrence est donné par la visite du ministre des Affaires étrangères du Congo Kinshasa le 17 février 1969. Le général de Gaulle précise : « Il ne m’a pas fait bonne impression ; c’est un malin, c’est un habile ; il raconte des histoires, mais il ne nous est pas favorable. En réalité, il est dans la main des Belges et il est, quoi qu’il en dise, dans la main des Américains. […] C’est mon appréciation, mais il y a les affaires. Il faut que la France s’entende avec le Congo Kinshasa ; c’est son intérêt, car cela représente quelque chose d’important » (Foccart, 1998).

22Il convient maintenant d’envisager les suites de l’« impression » laissée à l’issue de l’audience, presque automatiquement, rappelons-le, « bonne », sinon « pas mauvaise », les personae non gratae n’étant pas conviées à l’exercice.

Les conséquences de l’audience

23L’échange direct entre chefs d’État, qui permet de clarifier et d’apprécier de façon globale ce que chacun apporte à la relation, débouche généralement sur un soutien du donateur, en fonction de la situation du receveur. La suite logique de l’audience est le déclenchement de la coopération, à la condition expresse toutefois que l’« impression » laissée par l’interlocuteur corresponde à ce que le président français attend. Si c’est le cas, le mécanisme de l’aide peut être lancé. C’est le moment coopératif. Les exemples abondent. Contentons-nous d’en relater deux, l’un sous la présidence de Gaulle, l’autre sous la présidence Pompidou.

24A la suite de l’audience accordée à Jean-Bedel Bokassa le 22 septembre 1967, le général de Gaulle s’adresse à Jacques Foccart : « Il m’a remis la liste des projets soumis par la République centrafricaine et il m’a dit qu’il fallait faire quelque chose pour lui. Je lui ai répondu que c’était d’accord. Voici la liste » (Foccart, 1997). Quelques années plus tard, le secrétaire général fait le récit de la visite de Kofi Abrefa Busia [Premier ministre du Ghana], « parti très satisfait » : « Georges Pompidou me dit qu’il lui a fait la meilleure impression. Je mets au point un détail : Busia lui a demandé l’aide de la France pour la construction d’une école dans son village » (Foccart, 1999).

25Le rôle joué par l’audience dans la décision d’attribution de l’aide est rappelé par Jacques Foccart dans ses entretiens avec le journaliste Philippe Gaillard. Interrogé à ce sujet, il donne les éclairages suivants : « A la fin de l’audience, je me tenais près de la porte du bureau. Quelquefois, le Général me disait : "Le président Untel insiste sur telle demande qu’il nous fait. Vous verrez ce que nous pouvons faire et vous veillerez à ce que satisfaction lui soit donnée dans toute la mesure du possible" » (Gaillard, 1995). Concernant Georges Pompidou, il a – indirectement – cette réponse tout à fait significative : « [Pompidou] me montrera parfois du dépit d’avoir reçu tel ou tel chef d’État qui n’avait, au fond, rien à lui demander ni à lui offrir, et de s’être ainsi laissé distraire d’affaires importantes » (Gaillard, 1997).

26Il reste à préciser la nature de l’aide : apparaît-elle avant tout comme un outil technique destiné à lutter contre la pauvreté ainsi que l’annonce la vulgate officielle ou correspond-elle plutôt à un instrument politique voué à représenter les intérêts en présence, qui se trouvent au cœur de l’échange ?

3. La nature politique de l’aide

27La coopération, de manière générale, est donc déclenchée quand les présidents se rencontrent. Le schéma le plus fréquent est la visite d’un « président-receveur » en France. Lors de l’entretien, le partenaire le plus fort évalue le plus faible. Si l’impression est favorable, la vanne peut s’ouvrir. Le président français accepte alors les demandes faites par le président qu’il reçoit, tout au moins dans certaines limites.

28Le schéma-type d’une audience est fort bien illustré par la rencontre entre Charles de Gaulle et François Tombalbaye, président du Tchad, le 12 octobre 1965.

29Nous la reproduisons ci-dessous pour sa valeur paradigmatique en la découpant en paragraphes pour bien distinguer le cheminement de l’audience :

1 / compliments du chef d’État africain ;

2 / manifestation de bonne volonté, dans le sens de ce que souhaite la France ;

3 / panorama de la situation politique en Afrique, partagé par Charles de Gaulle ;

4 / déclaration de bonnes intentions pour son pays ;

5 / demande d’aide.

30Le général de Gaulle raconte l’audience à Jacques Foccart :

1 / « Tombalbaye […] a commencé par me faire beaucoup de compliments au sujet de ce que nous avons fait en Afrique. Grâce à moi et grâce à tous ceux qui sont avec moi, m’a-t-il dit, l’Afrique a pris conscience de ce qu’était l’indépendance et a évolué comme elle le devait […] »

2 / « Puis il m’a expliqué qu’il n’allait pas à Accra [conférence de l’OUA], qu’il n’allait pas à Alger [conférence des non-alignés] et qu’il était pour l’OCAM [Organisation commune africaine et malgache, pro-française] »

3 / « Il m’a parlé du Congo Brazaville. Il ne voit pas comment Massamba-Débat va sortir de tout ça, et je lui ai dit : "Eh bien ! Moi non plus…" Selon lui, Lissouba a perdu ses illusions, mais il n’est pas capable de réagir contre les jeunes qui s’emparent petit à petit du pouvoir. […] Je lui ai répondu que je partageais son avis. […] Après quoi il m’a déclaré qu’il était pour Tshombé et qu’il fallait le soutenir. Je lui ai répondu que c’était tout à fait mon avis. »

4 / « Puis il m’a parlé de son pays. Il souhaite donner à son gouvernement une forme un peu plus dynamique. Il veut organiser mieux sa présidence. […] »

5 / « Il souhaite étoffer son équipe avec deux Français de qualité et pour cela, il veut prendre deux fonctionnaires du secrétariat général. […] Tombalbaye veut augmenter la puissance de sa radio et, pour cela, il fait appel à nous » (Foccart, 1997).

31L’audience s’organise globalement de la façon suivante : les problèmes généraux relatifs aux choix politiques du président visiteur sont exposés ; ils conviennent à la France ; la liste des demandes d’aide est présentée. C’est en fonction de l’acceptation de l’orientation – politique – du président invité que l’aide – technique – est débloquée. Ce n’est pas en relation avec les besoins techniques du développement. La discussion ne porte pas d’emblée sur les problèmes de développement, or, c’est bien de l’aide publique au développement qui sera accordée. L’arrière-plan politique est décisif. C’est bien lui qui motive l’échange concrétisé par l’attribution de l’aide. Témoin cette note de 1962 du conseiller diplomatique du Premier ministre : « Pour déterminer si un pays doit, en priorité, recevoir notre assistance, il faut tenir compte de la communauté de vues qu’il entretient avec nous et de la fermeté de nos liens politiques mutuels » (Amanrich, 1962). L’aide, en somme, n’est qu’un instrument utilisé en fonction du jeu politique, en l’occurrence pour remercier un pays client qui se comporte comme le patron le souhaite.

32L’audience accordée par Charles de Gaulle à Jean-Bedel Bokassa le 22 septembre 1967 constitue une bonne illustration de l’instrumentalisation de l’aide. Alors qu’un complot se prépare contre le président centrafricain, le général de Gaulle décide d’envoyer des troupes françaises à Bangui pour protéger Bokassa. C’est toutefois le prétexte, l’habillage donné à cette opération qui est ici le plus intéressant. Le général de Gaulle s’adresse à Jacques Foccart :

– « Il y a lieu d’envisager l’installation, au moins temporaire, d’une ou deux sections à la base aérienne de Bangui. […] Raison à donner : soit assistance technique, soit préparation d’un exercice genre Alligator.

– Mon Général, il ne faut surtout pas parler de préparation d’exercice, parce qu’au bout d’un certain temps les gens vont commencer à se poser des questions : "Alors cet exercice, qu’est-ce que cela devient ?" [...]

– Voyez, mais agissez sans tarder et débrouillez-vous. En ce qui concerne le motif, cela m’est égal » (Foccart, 1997).

33La dernière réplique du général de Gaulle (« cela m’est égal ») en dit long sur le fait que l’aide (« l’assistance technique ») est une simple variable d’ajustement. Cela montre comment l’aide est envisagée. Il s’agit en l’occurrence d’un paravent technique posé sur une opération fondamentalement politique, à savoir ici le soutien armé à un ami-dictateur de la France qui lui rendra bien, d’une manière ou d’une autre, la monnaie de sa pièce. L’aide est en somme considérée comme un instrument politique... qui a même l’avantage de se présenter bien souvent comme un instrument apolitique, ce qui est le comble de l’efficacité. Julien Meimon écrit à ce sujet : « A la différence de la diplomatie, la coopération peut revêtir une signification apolitique, publiquement présentée comme une forme de don ou d’action humanitaire, dont personne n’est dupe mais qui arrange les deux parties. Elle représente alors un outil de choix dans le répertoire d’action diplomatique de la France » (Meimon, 2005).

34Un dialogue entre le général de Gaulle et Jacques Foccart précise bien bien l’essence de l’aide. Le cadre est une audience avec des Comoriens. Charles de Gaulle indique tout d’abord : « Je leur ai dit que c’était ainsi que nous étions tout prêts à être gentils avec eux, à poursuivre notre aide, mais qu’il y avait des limites et que nous ne pouvions pas les dépasser » (Foccart, 1997). Peu après, malgré quelques remontrances que le président français adresse aux Comoriens, Jacques Foccart estime qu’« il faut faire quelque chose pour eux ». Charles de Gaulle utilise alors une expression qui éclaire tout particulièrement la nature de l’aide : « On ne peut pas manier le bâton et ne jamais donner le sucre : il faut effectivement faire quelque chose pour eux » (Foccart, 1997). Bref, l’aide est un instrument politique destiné aux pays clients, des pays dont le comportement justifie une douceur.

35Le passage de la gauche au pouvoir ne fait pas exception. On trouve à ce sujet dans la thèse de Julien Meimon des passages très intéressants – provenant des archives personnelles de Guy Penne – sur les rencontres entre le conseiller Afrique de François Mitterrand et les chefs d’État africains. Ce qu’écrit Julien Meimon à cet égard va tout à fait dans le sens de ce qui a été noté dans le Journal de l’Élysée par Jacques Foccart. Il remarque que ces entrevues concernent généralement les questions de géopolitique et de sécurité ; elles relèvent d’une « diplomatie d’interrelations entre chefs d’État […] essentiellement secrète » et font particulièrement sens en matière d’attribution d’aide au développement : « [Elles] fournissent au Conseiller du Président une place de choix pour recueillir toutes sortes de doléances de la part des interlocuteurs africains et, bien entendu, aussi celles concernant directement la Coopération » (Meimon, 2005).

36La nature politique de l’aide se vérifie également des années 2000 à nos jours. Il suffit d’observer les dix principaux destinataires de l’aide française à partir des cinq dernières revues par les pairs du Comité d’aide au développement de l’OCDE (2000, 2004, 2008, 2013, 2018). Ces données confirment l’importance du critère de l’intérêt, par là-même de la dimension politique. L’Outre-mer français (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie) est très bien représenté en 2000 et 2004 ; Mayotte apparaît dans les deux rapports suivants. Les pays en voie d’émergence ou émergents hors Afrique sont de plus en plus présents (la Pologne en 2000 et 2004, des pays du Moyen-Orient, d’Asie et d’Amérique latine en 2008, 2013 et 2018). Les pays africains sont le plus souvent en voie d’émergence, de préférence francophones. A contrario, les PMA sont très faiblement représentés. Au total, les pays pauvres, qui ont besoin tout particulièrement d’aide, sont quasiment absents.

37Finalement, on notera que si la décision d’aider a peu à voir avec la lutte contre la pauvreté (qui est pourtant la justification officielle de l’APD), elle s’explique avant tout par l’avantage, de nature diverse, que retire la France dans sa relation avec le pays aidé. C’est l’idée de contrepartie, d’échange qui domine, comme cela apparaît à l’issue de l’audience d’Hamani Diori, président du Niger, le 10 novembre 1967, quand Jacques Foccart s’adresse au général de Gaulle : « Par contre, vous pouvez lui donner des compensations [par rapport à l’uranium que le Niger réserve à la France] : l’accord particulier de coopération, auquel il tient beaucoup, et une augmentation sensible du FAC [Fonds d’aide et de coopération]. Peut-être aussi – c’est à vous d’en juger – une garnison à Agadès » (Foccart, 1997). L’aide est bien basée, fondamentalement, sur cet échange, qui en renforce la nature politique.

4. Conclusion

38Ce second article a permis de montrer que l’aide publique au développement relève d’un échange. Elle n’existe pas sans contrepartie. On sait par ailleurs qu’elle s’inscrit dans le cadre de la politique étrangère. L’aide est en d’autres termes un élément de ce grand échange permanent qu’est la diplomatie. Il est à ce sujet révélateur de noter que c’est ce thème qui vient immédiatement à l’esprit de plusieurs interlocuteurs lorsqu’on aborde le sujet de l’aide. Quand on demande à un ancien conseiller de François Mitterrand si l’aide comporte des contreparties, il répond tout de go : « Malheureusement, la géostratégie n’est pas faite d’actes altruistes. La géostratégie, c’est la défense des intérêts de la France » (Anonyme, 2012-2013). Interrogée sur l’APD, une responsable du Comité d’aide au développement de l’OCDE rétorque : « Ce qui est fascinant dans l’aide au développement, c’est que c’est surtout une question de relations internationales. Tout est géopolitique. La politique de coopération au développement … est de plus en plus intégrée avec… C’est plus explicite, même si je pense que ça l’a toujours été, mais c’est plus explicitement intégré dans la politique étrangère, clairement. Nous demandons toujours à nos membres : Vous faites ça. Est-ce que ça vise les populations les plus pauvres ? [En fin de compte], c’est eux qui décident. Vous savez, ils font ce qu’ils veulent. Notre travail est d’organiser une pression, une pression douce » (Anonyme, 2015a). Un universitaire spécialiste de Madagascar à qui l’enquêtrice demande s’il peut y avoir un « moyen de pression au niveau de l’APD pour faire taire les revendications de Madagascar sur les îles Éparses » répond : « Oui, ça doit entrer en ligne… Dites-vous bien que l’essence des échanges diplomatiques, c’est du donnant-donnant » (Anonyme 2015b). Et quand une étudiante interroge un ingénieur hydraulique en poste à l’AFD sur l’idée de contrepartie par rapport à l’aide, ce dernier réplique : « C’est clair que l’APD, c’est une relation multifacette. On fait de la diplomatie avec. C’est un support de développement économique aussi. […] Après c’est clair, aujourd’hui, dans le contexte actuel au Sahel qui est le contexte sécuritaire, il y a clairement des enjeux de sécurité » (Anonyme, 2017-2018).

  • 2 Le Fonds Muskoka où, en raison du fait du prince (Nicolas Sarkozy), aide bilatérale et aide multila (...)

39Si l’aide relève bien de la diplomatie, il convient de souligner qu’elle n’apparaît que comme un élément subalterne, une simple variable d’ajustement. Dans leur avis concernant le projet de loi de finances pour 2013, les sénateurs Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon affirment que la mission APD « constitue une variable d’ajustement des budgets respectifs des ministères concernés » (Peyronnet et Cambon, 2012). Dans la même veine, l’ancien rapporteur du budget de la Coopération au Sénat, Michel Charasse, livre une anecdote tout à fait révélatrice du peu de cas que l’on fait de l’aide, lors d’une conférence donnée à l’Académie des sciences d’Outre-mer : « Les crédits de l’APD sont une caisse dans laquelle on plonge dès qu’un pays au bout de l’Europe se manifeste. Nous en sommes là et je le déplore. Je déplore surtout la légèreté avec laquelle nos dirigeants vont trop souvent dans les conférences internationales et y prennent des engagements de dépenses. Une année, Roland Dumas est allé au Cambodge et y a signé un plan triennal de reconstruction des gendarmeries et des écoles de gendarmerie. J’arrive au Cambodge pour un contrôle budgétaire et on me parle de ce plan. Pour la première année, tout va bien : les crédits sont arrivés et les travaux sont faits. Deuxième année : les crédits ne sont pas arrivés. J’appelle le Quai d’Orsay : on me dit que les crédits ont été pris pour autre chose, que le ministre des Affaires étrangères est allé en Pologne et qu’il a dû demander un geste aux Polonais pour un vote difficile dans une organisation internationale mineure. La Pologne a dit oui mais il a fallu promettre de l’aider à refaire les rues de Varsovie » (Charasse, 2006). Outre le fait que cet exemple illustre on ne peut mieux l’hypothèse de l’échange, il montre également que l’aide n’est pas prise au sérieux. Elle représente un simple élément que l’on n’hésite pas à traiter avec désinvolture, qui vient juste appuyer de manière opportune une décision de politique étrangère 2.

40Envisager l’aide sous l’angle de l’échange suppose en outre de reconnaître son caractère fondamentalement politique. Elle est le fruit d’un calcul, de la recherche de son propre intérêt, ce qui se traduit par un échange plus ou moins gagnant-gagnant, en fonction de la puissance du receveur. Un agent de l’AFD interviewé en 2016 précise : « Il y a des commandes politiques sur lesquelles on est obligés d’aller, qui ne sont pas forcément de l’aide au développement. C’est des questions un peu plus politiques, plus positionnées. Les directeurs de département sont en contact quasi quotidien avec nos tutelles. C’est extrêmement, c’est extrêmement politique » (Anonyme, 2016-2017).

41Avec ce second article, pour terminer, nous pouvons aller au-delà de l’idée selon laquelle l’aide est une simple variable d’ajustement de nature politique. L’aide-échange, à travers la nécessité d’une contrepartie, renouvelle la définition même de l’aide. Elle n’est pas flux mais transaction. Nous proposons ainsi une nouvelle définition de l’aide qui reprend, en la complétant [les ajouts figurent en italique], la définition proposée par Olivier Charnoz et Jean-Michel Severino : « L’aide publique au développement est une activité par laquelle, en échange de divers avantages d’ordre économique, politique, stratégique, diplomatique ou culturel, des pays transfèrent vers d’autres des ressources publiques en vue de contribuer en principe à leur développement » (Charnoz et Severino, 2015).

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References

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Notes

1 Faute de place, nous privilégions ici l’échange coopératif de nature clientéliste caractérisé par la présence d’un receveur beaucoup plus faible que le donateur – situation de la plupart des pays en développement–, ce qui déséquilibre l’échange au profit de ce dernier dont le rôle est prédominant. Nous laissons donc de côté l’échange coopératif de nature partenariale où la relation est beaucoup plus équilibrée – ce qui caractérise plutôt la coopération avec les pays émergents. Pour plus de détails sur cette distinction cf. notre ouvrage La politique française de coopération. Je t’aide moi non plus, Paris, l’Harmattan, 2021, seconde partie, chapitre 3.

2 Le Fonds Muskoka où, en raison du fait du prince (Nicolas Sarkozy), aide bilatérale et aide multilatérale ont été mélangées sans vergogne, en marge de la réglementation, par les services ministériels, représente également un très bon exemple.

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Philippe Marchesin, “La politique française de coopération : l’aide-échange”International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 13.1 | 2021, Online since 19 October 2021, connection on 09 December 2021. URL: http://journals.openedition.org/poldev/4719; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.4719

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Philippe Marchesin

Philippe Marchesin est enseignant-chercheur au département de science politique de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, spécialiste des questions de coopération et développement.

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