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Gobernanza multinivel de las migraciones para el desarrollo sostenible: perspectivas desde los Sures globales

Dêlidji Eric Degila and Valeria Marina Valle
Translated by Loreto Solis
This article is a translation of:
Multilevel Governance of Migration for Sustainable Development: Perspectives from the Global Souths [en]

Abstract

En el presente capítulo se presenta el volumen temático Governing Migration for Development from the Global Souths: Challenges and Opportunities (Gobernanza de la migración para el desarrollo desde los Sures globales: retos y oportunidades). Luego de presentar los objetivos y el alcance de esta publicación, los editores analizan las contribuciones de los Sures Globales a los estudios migratorios, examinando en particular los aspectos positivos y negativos de la gobernanza multinivel de las migraciones. Se presenta también, a grandes rasgos, una conceptualización amplia del desarrollo sostenible a través de cinco dimensiones las personas, el planeta, la prosperidad, la paz y las alianzas, y se destaca el contenido principal de cada uno de los capítulos de esta publicación. Por último, se concluye subrayando el aporte que representan las diversas perspectivas provenientes de los países del Sur al análisis de la compleja configuración de la gobernanza de la migración.

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Full text

Los autores desean expresar su agradecimiento a las asistentes de investigación del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo, y de la Universidad Iberoamericana de Ciudad de México por su excelente aporte, así como por su incansable trabajo en este proyecto: Viktoria Karpenko, Michelle Ruiz Valdes, Ximena Bailón y Daniela Martínez.

1. Introducción

1El presente volumen temático analiza el nexo existente entre la migración y el desarrollo sostenible, así como la manera en que este representa una de las vías primordiales de la gobernanza mundial. La migración ha sido considerada como un fenómeno humano fundamental en las agendas de desarrollo mundial promovidas al amparo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre las que se cuentan la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (en adelante, la Agenda 2030) (AGNU, 2015), el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (en adelante, Pacto Mundial para la Migración) (Portal de Datos sobre Migración, 2021) y el Pacto Mundial sobre los Refugiados (ACNUR, 2021), el primero adoptado en 2015 y los dos últimos, en 2018. Este reconocimiento político del papel esencial que desempeña la migración en el ámbito internacional se manifiesta también en los ámbitos regional, nacional y subnacional, aún más si se tienen en cuenta los cierres de fronteras, y los nacionalismos y la xenofobia existentes. Estos factores atentan contra la aspiración mundial de no dejar a nadie atrás en un contexto de desarrollo sostenible en el cual la migración también posee dimensiones económicas, medioambientales y sociales. Estos factores pueden considerarse como oleadas continuas en la política mundial que es necesario analizar como ciclos (Kaldor, 2018).

2La Agenda 2030 constituye el principal marco mundial a la hora de encarar los retos de desarrollo actuales, especialmente aquellos vinculados a la movilidad humana. También es la primera agenda internacional que “incluye y reconoce a la migración como una dimensión del desarrollo” (Foresti, Hagen-Zanker y Dempster, 2018, 2) y como una consecuencia de las desigualdades. Cerca de diez de las 169 metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se refieren directamente a temas de migración. Más específicamente, el ODS 10 “Reducción de las desigualdades”, alude a “facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas” (AGNU, 2015). La meta 10.7 se materializó en 2018 a través del proceso de negociación y aprobación del Pacto Mundial para la Migración en Marrakech, Marruecos. Asimismo es importante mencionar que la adopción de este pacto fue resultado de décadas de negociaciones cuyo antecedente es la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1984), seguida de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990), de la creación de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (2003) y el primer Diálogo de alto nivel dedicado a la migración internacional y el desarrollo (2006) (Bayona, 2012; De la Mora, 2020). Sin embargo, tal como lo ha destacado Antoine Pécoud, el Pacto Mundial para la Migración fue concebido con el propósito de evitar desacuerdos y se basa en la necesidad imperiosa de despolitizar la migración: “Esta búsqueda de consenso conduce a una despolitización de la migración. El Pacto Mundial para la Migración no puede eliminar las controversias y disputas en torno a las migraciones, pero puede alcanzar [...] un cierto nivel de coherencia discursiva en el que estas se neutralicen” (Pécoud, 2021). Un enfoque fluido como este es posible gracias a la coexistencia de dos perspectivas opuestas sobre el modo en que debe regirse la movilidad humana: por un lado, existe una visión abierta que promueven los países de los Sures globales, los cuales son mayoritariamente países de salida, y por otro lado, existe un enfoque más restrictivo que promueven los países del Norte y que se basa en una lógica de control. En este contexto, la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes (2016) estableció las bases de la seguridad humana como paradigma de la diplomacia migratoria (De la Mora, 2020). En el marco de dicha declaración, el compromiso internacional de los Estados miembros llevó a la adopción del Pacto Mundial sobre los Refugiados (ACNUR, 2018).

3Compromisos internacionales como los Pactos Mundiales referidos suponen la puesta en práctica de acciones en distintos planos, desde el internacional hasta el subnacional y entre instancias gubernamentales y no gubernamentales. Esto se desprende del hecho de que “la migración debe formar parte de la planificación y las estrategias de desarrollo a nivel regional, nacional y local, desde las evaluaciones iniciales del contexto, el establecimiento y la planificación de objetivos estratégicos, hasta el seguimiento y la evaluación” (Foresti, Hagen-Zanker y Dempster, 2018, 5). En este sentido, “[la] Declaración de Nueva York de 2016 y las negociaciones relativas a los Pactos Mundiales han ampliado las posibilidades y las pautas de [la gobernanza multinivel] la política migratoria” (Panizzon y van Riemsdijk, 2019, 1232). Con todo, en virtud de ciertas configuraciones y realidades determinadas, existe una variedad de acuerdos en materia de gobernanza migratoria fuera de los países del Norte a los que los estudios sobre las migraciones aún no han prestado suficiente atención.

4Este artículo —el número 14 de International Development Policy—, explora los aspectos de la movilidad humana que son positivos para el desarrollo sostenible en el contexto de la Agenda 2030 y de los Pactos Mundiales, poniendo énfasis especial en los países de los Sures globales y en la gobernanza multinivel. Este enfoque nos permite reconocer los diversos niveles jurisdiccionales, así como las implicaciones normativas y empíricas de las políticas y de la localización de los regímenes internacionales (Piattoni, 2010).

5En el presente capítulo se hace referencia a los Sures globales en plural. Este enfoque no representa un simple recurso gramatical, sino que busca ante todo reconocer las diferencias existentes entre los países que se suelen agrupar dentro de esta identidad o categoría. El capítulo vincula los efectos de la migración con el desarrollo sostenible en los países de los Sures globales gracias a una perspectiva de gobernanza multinivel. En el marco de esta publicación, por este tipo de gobernanza se refiere a la multiplicidad de estratos de gobernanza que se superponen en los planos mundial, interregional, regional, nacional y subnacional. Así, la dimensión espacial de este artículo se concentra en la contribución de los países de los Sures globales a los estudios migratorios en relación con los diferentes niveles de gobernanza migratoria. Así, se estudian los enfoques analíticos y las políticas migratorias de dichos países, prestando especial atención a las diferencias y similitudes entre las regiones, países y territorios subnacionales de este espacio geográfico.

6Por “Sures globales” entendemos una metacategoría que designa un conjunto tanto material como conceptual. Desde una perspectiva geográfica, este conjunto se asocia con África, el Medio Oriente, Asia y América Latina, y se contrapone al Norte global. Se le suele vincular con Estados desfavorecidos socioeconómicamente y menos poderosos, a menudo considerados como países de salida de las migraciones. Comprende regiones del planeta que tienen en común una historia política, social y económica enraizada en las desigualdades de un pasado colonial o imperialista (Alden, Morphet y Viera, 2010). Como lo destacan Haug et al., el término Sur global es una denominación general para las naciones descolonizadas que se sitúan aproximada, pero no exclusivamente, al sur de los antiguos centros de poder coloniales. Este término ha sido utilizado para analizar no solamente las desigualdades sistemáticas derivadas del “encuentro colonial”, sino también el potencial de las fuentes alternativas de poder y conocimiento (Haug, Braveboy-Wagner y Maihold, 2021). Este último aspecto es de interés crucial para la presente publicación, en la cual buscamos arrojar luz sobre cómo los Sures globales pueden ofrecer un enfoque heurístico para el estudio de la gobernanza migratoria.

7Desde el punto de vista temporal, esta publicación se enmarca en el contexto migratorio actual, abarcando problemáticas como el COVID-19, la exacerbación de los nacionalismos, el aumento de la xenofobia, el paso hacia un nuevo sistema westfaliano, así como la existencia de políticas públicas que repercuten negativamente en las migraciones y especialmente en las cinco dimensiones del desarrollo sostenible. Este volumen temático se centra además en oportunidades tales como las que ofrece la concepción y la implementación de políticas públicas que puedan incidir positivamente en las migraciones, también en especial en lo que respecta a las cinco dimensiones mencionadas.

8La gobernanza sirve de marco analítico a la presente publicación, la cual se fundamenta en las ciencias sociales, y en particular en las relaciones internacionales, la sociología, el derecho internacional, la administración pública y la economía. La noción de gobernanza requiere de una definición. Según Marcela López-Vallejo, esta se inserta en planteamientos teóricos propios de las relaciones internacionales que reconocen el dinamismo de la realidad, donde el cambio coexiste con las reglas, con las formas de colaboración y la coordinación (López-Vallejo, 2021). Si nos basamos en sus orígenes etimológicos, la gobernanza —en latín, gubernator— puede definirse como la forma en que algo se regula. Se define como un dispositivo de regulación que actúa de forma autónoma, pero también designa a una entidad o persona que gobierna. La gobernanza requiere cierta forma de regularidad pautada y sugiere un sistema normativo autorizado (Biersteker, 2015). Indica además un conjunto de normas y prácticas cuyo objetivo es la gestión de un asunto. La gobernanza mundial designa un proceso de elaboración de normas que incluye actividades como el establecimiento, la negociación, la aplicación, la supervisión y el cumplimiento de una agenda. Su práctica ilustra el modo en el cual una amplia gama de entidades —en particular, los Estados y las organizaciones internacionales— abordan y tratan un ámbito o actividad política. Internacionalmente, la gobernanza migratoria se encuentra en una situación de gran fragmentación. Contamos con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Pactos Mundiales (Migración y Refugiados), pero Betts insiste en que no disponemos de marcos institucionales multilaterales formales o coherentes que regulen las respuestas estatales a las migraciones internacionales (Betts, 2011). Así, por ejemplo, se estima que la progresión del derecho indicativo o no vinculante es catalizador y síntoma de la gobernanza migratoria mundial (Chetail, 2019). Para Koslowski, la gobernanza mundial en materia de migración se divide en tres regímenes de movilidad: un régimen de refugiados, un régimen de viajes y un régimen de migración laboral (Koslowski, 2011). También es necesario analizar la migración desde una perspectiva de varios niveles, especialmente en relación con el desarrollo.

9En este artículo, el concepto de desarrollo se aborda desde una perspectiva amplia y holística que incluye aspectos relacionados con los derechos humanos, el bienestar y la sostenibilidad medioambiental. Dicho concepto atraviesa distintos sectores e involucra a una amplia gama de partes, incluidos los migrantes. Esta perspectiva de partes interesadas múltiples adquiere relevancia en el marco del desarrollo sostenible, el cual busca formas alternativas de gobernanza que promuevan políticas públicas centradas en las personas. Entre los principales ejemplos encontramos políticas públicas cuya concepción y aplicación han integrado ampliamente el fenómeno migratorio y que han promovido asimismo el desarrollo sostenible, teniendo especialmente en cuenta la contribución fundamental que realizan las diásporas más allá del efecto positivo del envío de remesas, y entre las que se cuenta el retorno de migrantes calificados.

10Si bien en los estudios especializados es frecuente encontrar referencias a los aspectos negativos de la migración, los autores de esta publicación destacan el aporte que supone la movilidad humana en los países de origen, de tránsito y de destino, sin dejar de considerar los efectos negativos de la misma, como lo sugieren Marta Foresti, Jessica Hagen-Zanker y Helen Dempster. Estas autoras sostienen que “la migración es una de las características distintivas del siglo XXI, la cual contribuye notablemente a todos los aspectos del desarrollo económico y social en cualquier lugar. Dependiendo de las políticas que se apliquen, esta puede tener repercusiones tanto positivas como negativas en los resultados en términos de desarrollo de los países de origen, de tránsito y de destino” (Foresti, Hagen-Zanker y Dempster, 2018, 1).

11Una de las contribuciones más importantes de esta publicación al debate consiste en establecer la existencia de un nexo entre la migración y el desarrollo sostenible. Aunque esta relación de interacción ha sido objeto de estudios académicos previos (Gisselquist y Tarp, 2019), aún quedan vínculos por explorar, especialmente en lo que se refiere a los 17 objetivos de la Agenda 2030 y a los 23 objetivos del Pacto Mundial para la Migración (Foresti, Hagen-Zanker y Dempster, 2018). Para el análisis de la relación entre migración y desarrollo sostenible se requiere asimismo de una perspectiva de derechos humanos en materia de desarrollo, no solo porque “[sin] la protección de los derechos humanos, el potencial de desarrollo humano de la migración se verá obstaculizado” (Observatorio de ACP sobre las Migraciones, 2014, 127), sino además porque la Agenda 2030 es también una agenda de derechos humanos.

12El presente volumen temático cuenta con contribuciones de diferentes regiones de los Sures globales. El razonamiento que justifica esta elección tiene tres componentes: en primer lugar, la literatura especializada en las relaciones internacionales reconoce que las regiones se están transformando en un pilar básico de la política internacional debido a las repercusiones de sus dinámicas (amenazas, posibilidades, difusión de normas, procesos de aprendizaje y de socialización) en la elaboración de las agendas mundiales. Basándose en una lógica de círculos concéntricos, los Estados africanos habitualmente han promovido el tratamiento de las problemáticas mundiales a través de mecanismos regionales (Amegan y Degila, 2016). Así, por ejemplo, durante las negociaciones diplomáticas que condujeron a la Agenda 2030, los Estados africanos promovían la necesidad urgente de proteger la biodiversidad, así como una apuesta ambiciosa de lucha contra la deforestación y la desertificación a través de la Posición Común Africana (Unión Africana, 2014). En segundo lugar, de acuerdo con la literatura sobre gobernanza de la migración,

el ámbito regional ha sido el más progresista. Esto se debe a que los Estados están dispuestos a cooperar entre sí fuera del ámbito multilateral, basándose en los intereses comunes que comparten a nivel regional, en su capacidad para negociar compromisos más profundos con menos asociados y en el hecho de que una parte importante de los movimientos transfronterizos se producen dentro de los espacios regionales. (Bisong, 2019, 1294)

13En tercer lugar, habitualmente los estudios migratorios han considerado solo de manera marginal las consecuencias de las migraciones en los Sures globales (Rayp, Ruyssen y Marchand, 2020). En este sentido, “la creación de conocimientos en materia de gobernanza y política migratoria en los países del Sur” (Gisselquist y Tarp, 2019, 247) constituye una prioridad tanto para la investigación como para las políticas. Como lo destaca un informe de la ONU publicado en 2021, la mayor parte de las migraciones internacionales son regionales:

En 2020, casi la mitad de todas las personas migrantes internacionales residían en la región de donde procedían. Europa tuvo la mayor proporción de la migración intrarregional, donde el 70 por ciento de todos los migrantes nacidos en Europa residen en otro país europeo. África subsahariana tuvo la segunda mayor proporción de migración intrarregional (63 por ciento). Por el contrario, en Asia central y meridional la mayor proporción de la diáspora residía fuera de la región (78 por ciento), seguida de América del Norte (75 por ciento) y América Latina y el Caribe (74 por ciento). (ONU DAES, 2020)

14Teniendo muy presente lo anterior, este capítulo responde a las siguientes interrogantes, que sirven a la vez de guía de esta publicación en su conjunto:

15¿Qué tipo de políticas y programas migratorios se han implementado en los Sures globales con el fin de alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y las metas de los Pactos Mundiales? ¿Cómo es posible gestionar estas acciones mediante un enfoque de gobernanza multinivel? ¿Cuáles son las dimensiones del desarrollo sostenible? ¿De qué manera las políticas públicas de migración pueden influir positivamente en el desarrollo sostenible más allá del efecto positivo que produce el envío de remesas? ¿En qué medida las políticas migratorias producen resultados negativos? ¿Cuáles son los principales argumentos de los autores de este volumen temático, especialmente en lo que a la gobernanza multinivel se refiere en los temas migratorios, la Agenda 2030, los Pactos Mundiales (Migración y Refugiados) y las cinco dimensiones del desarrollo sostenible? ¿Podemos identificar políticas públicas positivas y negativas en lo referente a la gobernanza migratoria? ¿Sobre qué dimensiones espaciales y temporales específicas de las políticas migratorias que han elaborado los Sures globales trata cada capítulo? ¿Hasta qué punto el COVID-19, la intensificación de los nacionalismos y de la xenofobia, y el paso hacia un nuevo sistema westfaliano, entre otros temas, representan un obstáculo para la movilidad humana? ¿Qué otras posibilidades se ofrecen en cada capítulo, más allá del efecto positivo que generan las remesas?

16Estas preguntas contribuyen a los estudios migratorios, al subrayar la pertinencia de la Agenda 2030 y sus objetivos, metas e indicadores, en particular el indicador 10.7.2, que se refiere al “Número de países que han aplicado políticas migratorias bien gestionadas que facilitan la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas” (DENU, 2021, 12). Adicionalmente, estas preguntas tienen por objeto identificar y debatir las “buenas prácticas” en los Sures globales.

17El presente capítulo se divide en tres secciones. En la primera se presenta el enfoque de la gobernanza multinivel y su relación con los ODS y los Pactos Mundiales (Migración y Refugiados). Se proponen además algunos recursos analíticos para estudiar las diferencias y similitudes entre los países de los Sures globales en el contexto migratorio actual. La segunda sección trata de las cinco dimensiones del desarrollo sostenible, presentando algunos ejemplos de cómo las políticas públicas migratorias pueden influir positiva o negativamente en el desarrollo sostenible. En la tercera y última sección se introducen los distintos capítulos de esta publicación a través de la perspectiva de la gobernanza multinivel y el desarrollo sostenible.

2. Enfoque de la gobernanza multinivel: perspectiva analítica para el estudio de la migración y de los Sures globales en el contexto de desarrollo sostenible

18La gobernanza migratoria se hace efectiva a través de un marco de varios niveles que comprende las políticas subnacionales, nacionales, regionales e internacionales (multilaterales). En el plano multilateral, los ODS de la Agenda 2030, el Pacto Mundial para la Migración y el Pacto Mundial para los Refugiados constituyen ejemplos de instrumentos normativos que orientan las acciones de los Estados y otros actores no estatales. Es interesante señalar que dichos instrumentos son el resultado de una serie de negociaciones que involucraron a una multiplicidad de actores tanto del Norte como de los Sures globales. Un ejemplo de ello son las negociaciones que culminaron en el texto final del Pacto Mundial para la Migración y en la cual dos países, uno del Norte global (Suiza) y otro de los Sures globales (México) desempeñaron un papel de liderazgo. En Ginebra, Suiza, se halla la sede de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y México cuenta con una importante oficina de la OIM en Ciudad de México, la cual mantiene vínculos estrechos con la Oficina Regional para Centroamérica, Norteamérica y el Caribe de San José de Costa Rica. Si bien históricamente ambos países han sido agentes destacados y activos de la escena multilateral, estos poseen algo más en común: ambos son receptores de comunidades de inmigrantes y, en consecuencia, han implementado marcos legales para la migración.

19Existe una interrelación entre las diversas dimensiones del enfoque de la gobernanza multinivel, al igual que entre las causas económicas, sociales y medioambientales de la migración. La movilidad humana no es un fenómeno nuevo. Las poblaciones siempre han emigrado —y siguen emigrando— ya sea en busca de mejores condiciones de vida, para estudiar y adquirir nuevas competencias o para huir de conflictos armados, regímenes autoritarios y desastres naturales. En la actualidad es posible agregar a esta lista la migración que se realiza para escapar a los efectos negativos del cambio climático. A lo largo del tiempo la movilidad ha aumentado en número y en proporción, superando las previsiones de las organizaciones internacionales. Otra de las grandes diferencias entre el pasado y el presente es la existencia actual de marcos normativos negociados y acordados a nivel internacional con el fin de que los flujos migratorios se realicen de forma segura, ordenada y regular. Según la OIM, uno de los cambios más importantes que se han producido en los últimos años tiene que ver con la gobernanza migratoria (OIM, 2019).

20En las últimas tres décadas, la migración internacional pasó de representar 2,9% a 3,5% de la población mundial (OIM, 2019). La opinión predominante en los países desarrollados es que los flujos migratorios han alcanzado un punto crítico cuyo telón de fondo es el aumento de los discursos populistas y el surgimiento de nuevas amenazas. Entre ellas se puede citar la pandemia de COVID-19, que nos recordó “las tensiones políticas asociadas al sector de la inmigración y la salud, y puso de manifiesto el papel gravitante que desempeñan el nacionalismo, el racismo y la xenofobia en el establecimiento de respuestas a las enfermedades transmisibles” (Vearey, Gruchy y Maple, 2021, 1) tanto en los países del Norte como en los Sures globales. En este contexto, se describe a la migración de forma alarmista como una amenaza para la seguridad, la identidad y los valores nacionales. Sin embargo, la migración también puede ser un motor decisivo de desarrollo, especialmente si se supera un discurso securitario que se ha generado a través de la cooperación internacional en materia de seguridad en los viajes (Koslowski, 2019).

21Awad y Natarajan sostienen que:

gran parte del discurso dominante sobre la migración gira en torno a binarismos: algunos migrantes son voluntarios, otros son forzosos; algunos son internacionales y otros son internos; algunos son legales y otros son ilegales; y, tal vez el más formativo de estos binarismos: algunos son migrantes, mientras que otros son refugiados. En la realidad los desplazamientos humanos suelen producirse por motivos de superación económica. (Awad y Natarajan, 2018, 52)

22Los autores no solamente critican estos discursos maniqueos, sino que también dejan en evidencia que han sido impuestos desde un Norte global dominante, lo que “limita o restringe nuestro conocimiento, gobernanza y prácticas, especialmente en lo que respecta a las implicancias para un Sur global que representa la mayor parte del mundo y que, sin embargo, pocas veces recibe la mayor parte de nuestra atención” (Awad y Natarajan, 2018, 46). Al ahondar en su análisis, los autores declaran que “el discurso dominante acerca de la migración presupone que la mayoría de los flujos migratorios se producen en el Norte Global e ignora que los desplazamientos y la movilidad de las personas ocurrieron en el Sur mucho antes del surgimiento de los Estados-nación de tipo europeo que limitan las migraciones” (Awad y Natarajan, 2018, 52).

El Observatorio de las Migraciones del Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico (en adelante, Observatorio de ACP sobre las Migraciones Observatorio de ACP sobre las Migraciones), un informe de 2014 que “describe las tendencias mundiales de la migración Sur-Sur e identifica las prácticas pertinentes que permiten aprovechar los efectos potenciales de la migración Sur-Sur en el desarrollo” (Observatorio de ACP sobre las Migraciones, 2014, iii), estima que “cerca de la mitad de las personas migrantes procedentes de los países del Sur residen en otro país en desarrollo” y afirma que “la migración Sur-Sur es eminentemente intrarregional y la movilidad extrarregional es relativamente pequeña en comparación con aquella. A pesar de ello, la migración extrarregional representa una tendencia importante que es necesario tener en cuenta” (Observatorio de ACP sobre las Migraciones, 2014, 1). Por otra parte, el informe afirma que “la creciente cooperación Sur-Sur está creando nuevos vínculos entre países en desarrollo que con frecuencia se encuentran alejados geográfica y culturalmente”. (Observatorio de ACP sobre las Migraciones, 2014, 2)

Awad y Natarajan presentan cifras más actualizadas basadas en el Informe de Migración Internacional de las Naciones Unidas de 2017, según las cuales entre 2000 y 2017, la población migrante internacional total pasó de 173 a 258 millones. Los autores señalan que se ha demostrado que la mitad de este incremento se produjo en el Norte global y la otra mitad en el Sur global (Awad y Natarajan, 2018). Concretamente, en 2017, 38% de la migración internacional se produjo desde y hacia países del Sur, 35% del Sur al Norte, 20% del Norte al Norte y 6% del Norte al Sur. En África y Asia, 80% de la migración internacional tuvo como destino estas dos regiones, y en el caso de América Latina y el Caribe dicho porcentaje fue de 60%. (Awad y Natarajan, 2018, 49)

23Asimismo:

Desde el punto de vista de la procedencia, 60% de las personas migrantes internacionales provenientes de Asia permanecieron en el continente asiático, mientras que dicha cifra en África fue de 53%. Sin embargo, en el caso de África Occidental la proporción de emigrantes internacionales cuyo país de destino se encontraba en esta subregión ascendió a 84%, un porcentaje siete veces superior al de la migración a cualquier otro lugar del mundo. Tan solo cuatro países de África Occidental registraron poblaciones emigrantes que eligieron como su principal destino uno de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). De todo ello se desprende que las poblaciones emigrantes procedentes del (los) Sur(es) global(es) se quedan cada vez más allí cuando migran y los autores prevén que el flujo migratorio Sur-Sur aumente en los próximos años. (Awad y Natarajan, 2018, 49)

24Los autores afirman asimismo que los países de los Sures globales:

acogen a 84% de los refugiados mundiales y que este porcentaje va en aumento, siendo la cifra actual la más alta en más de dos décadas. Los países más pobres del mundo —los países menos adelantados (PMA)— acogen 28% de todos los refugiados y esta cifra también está en aumento. De hecho solo diez Estados acogen 57% de todos los refugiados. Lo que se desprende de estas estadísticas es que, en primer lugar, el fenómeno de los refugiados se circunscribe casi exclusivamente al Sur Global y, en segundo lugar, que aquellos menos capaces de asumir la responsabilidad a este respecto son quienes se ven obligados a cargar con ella. (Awad y Natarajan, 2018, 52)

25En consecuencia, prestar “más atención a la migración en el Sur —a quiénes se desplazan, hacia dónde y por qué— es una manera de cambiar nuestra manera de entender y de referirnos a la migración, y puede hacernos avanzar hacia una gobernanza migratoria más precisa, eficaz y justa” (Awad y Natarajan, 2018,55). Concordando con esta recomendación, uno de los principales objetivos del presente volumen temático consiste en enfocarse en la migración Sur-Sur.

26El Observatorio de ACP sobre las Migraciones (2014) se ha dedicado a analizar las causas de la migración Sur-Sur:

Los motivos por los que se escogen estos nuevos corredores migratorios Sur-Sur generalmente responden, por un lado, al endurecimiento de las políticas de inmigración europeas y a la proximidad a Estados Unidos. [...] Además, hay que señalar que la economía en expansión de los países latinoamericanos atrae cada vez más a trabajadores migrantes. Por último, a América Latina y el Caribe se les suele considerar como [...] sociedades menos xenófobas y más receptivas, especialmente por parte de los ciudadanos africanos. [...] En varios países se han introducido respuestas políticas a fin de facilitar la protección de los derechos sociales y humanos [de los migrantes], aunque las denuncias de situaciones de discriminación y exclusión son frecuentes. (Observatorio de ACP sobre las Migraciones, 2014, 7)

27Los capítulos de este volumen temático revelan algunos de estos motivos, como la proximidad con los Estados Unidos en el caso de la población mexicana y centroamericana, o las políticas sociales que garantizan el acceso a derechos —como el derecho a recibir atención médica— en el caso de Argentina y Chile, países que han venido recibiendo migrantes de otros países del Sur global.

28El acceso a los derechos humanos está definitivamente asociado a buenas prácticas en materia de gobernanza migratoria no solo por parte de los países de los Sures globales, sino del conjunto de los países. En un contexto de tensiones políticas e ideológicas, la gobernanza migratoria ha avanzado gracias al debate y a la adopción de los principios de la Agenda 2030. Si bien algunos debates se centraron en el uso de términos que dieran cuenta de la migración como proceso humano, la OIM impulsó la definición de principios a través del Marco de gobernanza sobre la migración (MiGOF), el cual dispone: 1) Adherirse a las normas internacionales y respetar los derechos de los migrantes, 2) Formular políticas con base empírica y aplicar un enfoque integral de gobierno y 3) Forjar asociaciones para encarar la migración y las cuestiones conexas. De acuerdo con la OIM, estas directrices facilitan “la migración y la movilidad de manera ordenada, segura, regular y responsable gracias a políticas migratorias planificadas y bien gestionadas” (OIM, 2020).

29En cuanto a la terminología aplicable, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) ha sugerido la utilización de “gobernanza” en vez de “gestión de la migración” argumentando que “la gestión se utiliza más en relación con el control (o incluso la contención) de la migración. El término [“gestión”] se utiliza principalmente en el marco de la gestión de las fronteras”. El término gobernanza comprende un conjunto de regímenes, estructuras y actores involucrados en la movilidad humana (CEPAL, 2019, 203). Es importante indicar que la noción de “gobernanza” también ha recibido cierta valoración crítica por parte de los países del Sur global. En lo relativo a la gobernanza mundial, entretanto, López-Vallejo sostiene que hay que partir de la base de que los gobiernos y actores mundiales (ciudades, provincias, municipios u [organizaciones no gubernamentales]) cuentan con modelos de participación, desarrollo, financiamiento y capacidad institucional que los convierten en “laboratorios de la democracia” y que participan en arquitecturas de gobernanza “de abajo hacia arriba”. Con todo, en los países del Sur global, los actores locales que poseen estas capacidades son escasos, son generalmente frágiles o se hallan sometidos a gobiernos nacionales con estructuras fuertemente centralizadas (López-Vallejo, 2021, 542, traducción [al inglés, ndlt] de los autores).

30De este modo, en los Sures globales existen limitaciones operacionales y de capacidad de diversa índole (incluidas las competencias de gestión), como también asimetrías con respecto al poder y al reconocimiento de las desigualdades que existen entre los países y al interior de estos.

31Para el investigador mexicano Francisco Porras (2016), la gobernanza se caracteriza por ser un término “paraguas”: al no existir consenso sobre su significado, este ofrece “refugio a diversas perspectivas, teorías, definiciones y metodologías que tienen elementos comunes entre sí, y que los identifican como parte de un gran cuerpo de literatura” (Porras, 2016, 25). Este autor ofrece una tipología que recoge diversos aportes a este concepto y que los clasifica de acuerdo con:

32a) Su generalidad o grado de abstracción (la gobernanza puede entenderse como una teoría, un marco analítico, una práctica, un dilema, un proceso, un programa de investigación interdisciplinar, una técnica de poder o un sistema socio-cibernético)

33b) Las instituciones y los recursos de las partes interesadas (la gobernanza puede ser social, privada, auto-organizada, etc.)

34c) Las capacidades de dirección del Estado-gobierno (meta-gobernanza, gobernanza reguladora, sin presencia del Estado o como nueva gestión pública)

35d) La redefinición de lo público (gobernanza pública, nueva gobernanza, gobernanza moderna, gobernanza blanda, gobernanza evolutiva, etc.)

36e) Los nuevos instrumentos de dirección (gobernanza electrónica, gobernanza de las tecnologías de la información (TI))

37f) Los indicadores vinculados a las empresas u organizaciones (gobernanza corporativa y gobernanza organizativa)

38g) Los indicadores vinculados a las relaciones internacionales (gobernanza como interdependencia internacional, gobernanza global y regional)

39h) Los indicadores relacionados con los ámbitos territoriales (gobernanza nacional, metropolitana, local, en varios niveles y regional).

  • 1 Gary Marks propuso el concepto de gobernanza multinivel como una vía para “comprender algunas de la (...)

40En la compleja tarea de entender lo que es la gobernanza y su adjetivación correspondiente de cara a la comprensión de diversos problemas conexos, consideramos que la gobernanza multinivel es un instrumento que permite reconocer los procesos territoriales y la diversidad de los Sures globales. Retomando los trabajos de Gary Marks (1992)1, Simona Piattoni (2010) recuerda, por ejemplo, que el valor de este tipo de gobernanza radica en “la transformación del Estado nacional tanto en lo tocante a su articulación territorial como a sus acuerdos para la toma de decisiones” (Piattoni, 2010, 3). Lo anterior implica que esta permite analizar cómo la movilización política (la política), los acuerdos de elaboración de políticas (las políticas) y las estructuras estatales (el régimen político) “se entrecruzan y deciden cómo relacionarse entre sí. También implica abordar [...] las consecuencias teóricas, empíricas y normativas [en jurisdicciones territoriales, que] son cada vez más relevantes” (Piattoni, 2010, 9).

41Las jurisdicciones territoriales adquieren importancia no sólo mediante la integración regional, sino que también a través de la adopción de marcos normativos internacionales. Uno de ellos es la Agenda 2030, bajo cuyo amparo se promueve la territorialización de la misma. La territorialización de la Agenda 2030 se refiere al “proceso mediante el cual los actores territoriales se apropian de los compromisos globales adoptados en la Agenda 2030, lo que se visibiliza en la implementación de estrategias y acciones para avanzar en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, 2019, 2).

3. Migración y desarrollo sostenible: acciones que inciden positivamente en la migración para no dejar a nadie atrás

42El concepto de desarrollo sostenible fue definido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) en su informe “Nuestro futuro común”, conocido comúnmente como el Informe Brundtland (CMMAD, 1987) en reconocimiento a la labor de la ex primera ministra noruega (1981, 1986-1989 y 1990-1996) Gro Harlem Brundtland, presidenta de la Comisión. En el informe se describe el desarrollo sostenible como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (CMMAD, 1987, 59). Esta definición de la sostenibilidad comprende tres dimensiones: económica, medioambiental y social.

43Además de basarse en esta definición, los 17 ODS de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ofrecen una concepción amplia del desarrollo sostenible a través del enfoque de las 5 P y sus cinco dimensiones: las personas (social), el planeta (medioambiental), la prosperidad (económica), la paz y las alianzas o partenariados. A estas dimensiones se hace alusión en el preámbulo de la Resolución “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (AGNU, 2015, 2). Las cinco dimensiones permiten evaluar la migración en general y las políticas migratorias en particular, tal como se muestra en la tabla 1.1.

Cuadro 1. Las cinco dimensiones del desarrollo sostenible y sus elementos constitutivos

Dimensión

Elementos constitutivos/criterios de evaluación

Personas

Poner fin a la pobreza y el hambre en todas sus formas y dimensiones, y velar por que todos los seres humanos puedan realizar su potencial con dignidad e igualdad y en un medio ambiente saludable.

Planeta

Proteger el planeta contra la degradación, entre otros, mediante el consumo y la producción sostenibles, gestionando de manera sostenible sus recursos naturales y tomando medidas urgentes para hacer frente al cambio climático, de manera que pueda satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

Prosperidad

Velar por que todos los seres humanos puedan disfrutar de una vida próspera y plena, y por que el progreso económico, social y tecnológico se produzca en armonía con la naturaleza.

Paz

Propiciar sociedades pacíficas, justas e inclusivas que estén libres del temor y la violencia. No puede haber desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin desarrollo sostenible.

Alianzas (o partenariado)

Movilizar los medios necesarios para implementar la Agenda 2030 mediante una Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible revitalizada que se base en un espíritu de mayor solidaridad mundial y se centre particularmente en las necesidades de los más pobres y vulnerables, con la colaboración de todos los países, todas las partes interesadas y todas las personas.

Fuente: elaboración de los autores, basándose en AGNU, 2015, 2.

44Es posible evaluar los avances que se realizan en cada una de estas cinco dimensiones, las que paralelamente constituyen aspiraciones respecto a la sostenibilidad en un marco temporal que se extiende hasta 2030. De este modo, nuestros objetivos de sostenibilidad ya no abarcan únicamente los aspectos económicos, sociales y medioambientales (la prosperidad, las personas y el planeta), sino que, a través de “alianzas”, también apuntan a la solidaridad entre los diversos actores y a la “paz”, pues se entiende que “no puede haber desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin desarrollo sostenible” (AGNU, 2015, 2).

45Mediante las 5 P se reafirma que las personas migrantes son, por encima de todo, seres vivos. La Agenda 2030 está encaminada a satisfacer las necesidades de las personas desde una perspectiva de derechos humanos y con el propósito de no dejar a nadie atrás, especialmente a los más vulnerables, incluyendo a los/as migrantes en situación irregular. Como ya lo hemos mencionado, las personas suelen migrar en busca de mejores condiciones de vida, lo cual engloba aspectos económicos, sociales y medioambientales. En vista de las tendencias de cambio climático y de las catástrofes naturales, se prevé el incremento de las migraciones por motivos medioambientales. Las personas migrantes también abandonan sus países de origen en busca de un entorno más pacífico o para huir de la guerra. Para proteger a los/as migrantes se activan alianzas —públicas, privadas y público-privadas— entre partes interesadas diversas. Los gobiernos, que ya no están en condiciones de desarrollar por sí solos políticas migratorias eficaces, precisan de la contribución de organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales, la sociedad civil, el sector privado, fundaciones, etc., así como de alianzas entre estas entidades.

46Algunos actores no estatales —entre los que se cuentan las agencias especializadas de la ONU, los foros de debate mundiales y regionales, el Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)— han aumentado su influencia en el campo de la gobernanza migratoria. Un espacio importante en el que interactúan estos actores son los Procesos Consultivos Regionales sobre Migración (PCR), que comprenden foros informales de redes gubernamentales y no gubernamentales. Los PCR tienen como finalidad debatir cuestiones migratorias a nivel multilateral o regional y crear nuevas alianzas entre los países de procedencia, de tránsito y de destino (Neira, 2020, 251, citando a Kron, 2011). Por ejemplo, la OIM consiguió desarrollar una serie de alianzas con agrupaciones de los Sures globales, como la Unión Africana y la Liga Árabe, contribuyendo de esta forma a la negociación del Pacto Mundial para la Migración (OIM, 2021).

47Una de las preguntas centrales que orientan esta publicación es, ¿cómo las políticas públicas inciden positivamente en la migración más allá de los efectos positivos de los envíos de remesas? Como lo explican Khattab y Mahmud,

una de las consecuencias del asentamiento de migrantes en el extranjero y del compromiso transnacional que establecen con su país de origen es el potencial de desarrollo que suponen las remesas y el transnacionalismo. Adicionalmente al hecho de que que sus remesas equivalen a un fondo de desarrollo alternativo, estos migrantes facilitan el intercambio de información, la transferencia de tecnología, las inversiones extranjeras directas, etc., lo que en su conjunto favorece el crecimiento económico de sus países de origen. (Khattab y Mahmud, 2019, 3)

48Lo anterior puede apreciarse, por ejemplo, en el artículo que Amanda Coffie presenta en este volumen temático (capítulo 5), en el que la autora analiza la influencia de las diásporas en el desarrollo de los países de origen, citando como aspectos positivos de la migración las actividades que se llevan a cabo en las comunidades y organizaciones de los lugares de origen y las “remesas” de competencias y conocimientos.

49La migración produce otro efecto positivo importante: se le considera una de las estrategias más poderosas de reducción de la pobreza. Si las personas migrantes se sienten seguras, bien integradas y sanas, y se garantizan sus derechos, más significativo será su aporte al desarrollo de sus comunidades de origen y de destino. Por lo tanto, “es esencial implementar sistemas sociales apropiados de protección en salud, que sean inclusivos de los migrantes, libres de discriminación y sensibles a las formas contemporáneas de movilidad humana, y que aseguren la portabilidad de los derechos y prestaciones” (OIM, 2016, 4).

50Una de las formas en que las políticas pueden incidir positivamente en la migración es mediante el fomento a la educación entre personas inmigrantes y refugiadas. Un buen ejemplo es Ruanda, cuyo gobierno “impulsó un enfoque de los servicios sociales caracterizado por la integración comunitaria, lo que implica que, en la medida de lo posible, tanto los refugiados como los ruandeses locales tengan acceso a los mismos servicios, incluyendo a las escuelas” (Bilgili et al., 2019, 292). Este enfoque, cuyo objetivo en materia educativa ha sido la incorporación de los refugiados a las escuelas locales, ha llevado a la construcción de nuevas aulas y a la provisión de más material y personal docente. Lo que se pretende a la larga es que los refugiados logren una integración socioeconómica y reduzcan su dependencia de las ayudas (Bilgili et al., 2019). Como lo señalan Bilgili et al., “el impacto de los refugiados en el largo plazo depende de la respuesta que se dé a [...] las demandas cada vez mayores [de] las diversas partes interesadas” (Bilgili et al., 2019, 293). En lo tocante a la educación en Ruanda, los autores “muestran que las personas que estaban en edad de asistir a la escuela primaria cuando los campamentos [educativos] de su zona estaban habilitados, tienen mejores resultados escolares” (Bilgili et al., 2019, 299).

51Las colaboradoras y colaboradores de este volumen temático hacen una enumeración de las políticas migratorias positivas implementadas, entre otros, en Sudamérica. Gabriela Agosto y Fabiana Rubinstein (capítulo 12) citan ejemplos de políticas públicas positivas de migración que proporcionan a los/as migrantes un acceso equitativo a la educación y a la atención de salud. Ariel González Levaggi y Luisa Feline Freier (capítulo 13) presentan la política argentina de integración de los/as migrantes venezolanos y sus ventajas en lo referente a la regularización, la convalidación de títulos profesionales y el acceso a los servicios sociales. En el capítulo 14, Jossette Iribarne, Andrea Fernández Benítez, Marcela Pezoa, Claudia Padilla, Macarena Chepoe y René Leyva Flores analizan los procesos de formulación e implementación de la Política Nacional de Salud de Migrantes Internacionales en Chile, una política que no discrimina entre nacionales y migrantes en términos de acceso a la atención de salud.

52Aunque las políticas migratorias positivas pueden impulsar el desarrollo, lamentablemente los países de los Sures globales también han introducido políticas que provocan el efecto contrario. En el capítulo 11, René Leyva Flores y las coautoras plantean que el cierre de fronteras y otras medidas de confinamiento impuestas en algunos países centroamericanos incidieron negativamente en la migración y no contribuyeron a reducir la propagación del SARS-CoV-2 del modo en que sí lo hicieron las políticas de países como México y Nicaragua, donde las fronteras se mantuvieron abiertas y se aplicaron medidas de movilidad más flexibles.

53El caso de China es interesante. Si bien la superpotencia proyecta una imagen de país en desarrollo y aliado de la cooperación Sur-Sur, algunas de sus políticas no han sido favorables al desarrollo sostenible de los Sures globales. Así, el país asiático ha empleado a trabajadores migrantes chinos en proyectos extractivistas en los Sures globales, entre otros para la extracción de recursos, como el oro en Ghana.

Desde [...] mediados de 2000 hasta 2013, alrededor de 50 mil emigrantes chinos irregulares ingresaron a Ghana para trabajar en pequeñas explotaciones mineras de oro. La gran mayoría de ellos provenían del condado de Shanglin, en la región autónoma de Guangxi Zhuang, una zona con tradición de extracción de oro de aluvión que cuenta, además, con la designación nacional de “condado afectado por la pobreza” (pinkun xian) y donde vive la minoría étnica zhuang. A su llegada a Ghana, los mineros chinos introdujeron maquinaria y tecnología nuevas que incrementaron drásticamente la producción de oro, a costa, eso sí, de una grave degradación del medio ambiente. [...] La llegada de los mineros chinos generó polémicas, sobre todo a raíz de su situación legal. Según la Ley de Minerales y Minería de 2006 (Ley 703, Sección 83a), la minería artesanal y de pequeña escala está reservada a los ciudadanos ghaneses (Parlamento de la República de Ghana, 2006). Así, es ilegal que cualquier ciudadano extranjero trabaje en la minería de pequeña escala (Botchwey et al., 2019, 310).

54La presencia china también provocó disputas entre los mineros artesanales locales y los mineros chinos en cuanto al acceso a las explotaciones mineras. Se acusó a los mineros chinos de desplazar a los mineros locales y de estar implicados en casos de corrupción, robo y contrabando de oro (Botchwey et al. 2019, 311). La ausencia de política pública del gobierno ghanés, al no reaccionar a esta situación, se considera igualmente como una política pública “por omisión”, en este caso negativa. Y aunque durante años se pensó que el gobierno de Ghana ignoraba lo que estaba sucediendo, en mayo de 2013, ante la presión de los medios de comunicación, el presidente Mahama estableció un “grupo de trabajo de corte militar contra la minería ilegal”, lo que se tradujo en la detención de mineros extranjeros y en la deportación o en la partida “voluntaria” de 4.500 ciudadanos chinos (Botchwey et al., 2019, 311).

55A continuación, se presenta un resumen de los capítulos contenidos en el presente volumen temático, así como algunas observaciones acerca de la relación entre los ODS de la Agenda 2030 y los Pactos Mundiales (Migración y Refugiados).

4. Capítulos de este volumen temático

56Además del capítulo introductorio, la presente publicación consta de trece capítulos que abarcan cuatro regiones de los Sures globales: África, el Medio Oriente, Asia, América del Sur y Central. Los artículos que componen dichos capítulos son obra de autores con experiencias migratorias muy variadas, ya sea porque nacieron en países de origen, de tránsito o de destino de migraciones, o porque son ellos mismos migrantes. Por otra parte, estos proceden de una multiplicidad de disciplinas y sectores, siendo todos académicos y algunos con experiencia como profesionales o miembros de organizaciones internacionales. Lo anterior aporta diversas perspectivas al análisis de la gobernanza de la migración en los Sures globales.

57En el capítulo 2, Yousra Abourabi explora el caso de Marruecos y de su política migratoria liberal formulada en respuesta a las políticas migratorias del Norte global. Según señala Abourabi, Marruecos se ha transformado en un nuevo cruce migratorio que no solo sirve de corredor hacia Europa, sino también de destino para la migración africana. Este hecho obedece tanto a los esfuerzos diplomáticos de Marruecos por proyectar una imagen de acogida ante sus vecinos africanos, como por su labor humanitaria y de cooperación. Con todo, a la vez que el país desarrolla una política migratoria positiva y aboga por la desecuritización de la migración, este se ve confrontado a desafíos externos y internos. De acuerdo con Abourabi, entre los primeros figuran la integración de los enfoques normativos de seguridad al aparato de seguridad y los intentos de la Unión Europea (UE) de externalizar el control de la migración. Entre los segundos se encuentran las deficiencias estructurales de las políticas de integración e inclusión y la estigmatización de la migración en los medios de comunicación. La autora concluye su artículo proponiendo ampliar la tipología de Estados elaborada por Adamson y Tsourapas (2020) mediante la incorporación de una nueva categoría en la que se incluiría Marruecos: el denominado Estado de “diferenciación consensuada”. La autora describe más detalladamente esta nueva categoría en otros trabajos. La diferenciación consensuada puede entenderse, por su parte, como una cualidad autónoma propia de Marruecos, que el país puede utilizar para diferenciarse de la política migratoria europea, basándose en sus instituciones y en la legitimidad de la implementación de sus políticas migratorias (Abourabi, 2017).

58En el capítulo 3, Daniel Naujoks presenta un análisis de los Marcos de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) aprobados entre 2015 y 2018 en el Medio Oriente y África del Norte. Naujoks se interesa especialmente por la intersección entre las políticas nacionales de migración y de movilidad, en las normativas regionales y mundiales, como asimismo en el papel de las organizaciones internacionales y de los asociados para el desarrollo. Con el fin de medir la incorporación de las problemáticas de la migración y del desplazamiento de personas en los planes y políticas de desarrollo, Naujoks propone el Índice de Inclusión de la Movilidad (IMI). Compuesto de tres componentes —intensidad de la inclusión de la movilidad, modalidad y dimensionalidad de la inclusión de la movilidad—, este índice sirve de instrumento de detección de diversas cuestiones relacionadas con la movilidad en las políticas y programas. Globalmente, en su análisis Naujoks muestra que las realidades de la movilidad, como las personas migrantes, las refugiadas y las remesas, no bastan para explicar los diferentes puntajes que los países obtienen en el IMI. Así, el autor propone las realidades de movilidad, la creación de normas como resultado de los discursos internacionales, las prioridades nacionales y los procesos propios de la ONU como aspectos determinantes en la inclusión de ciertos temas de migración en los MANUD.

59En el capítulo 4, Gerasimos Tsourapas estudia la manera en que la migración influye en el desarrollo de los países de origen. Su análisis se centra en Egipto, Estado dotado de una política de emigración liberal y principal proveedor de población trabajadora emigrante en el Oriente Medio. Tsourapas aborda el nexo migración-desarrollo descomponiendo el proceso migratorio en tres etapas: salida (emigración), ultramar (tiempo en el extranjero) y retorno. Desde 1971, y con el objeto de combatir el desempleo y la superpoblación, Egipto ha modificado su política migratoria para beneficiarse de la emigración, propiciando la emigración, fomentando el envío de remesas por parte de la diáspora de ultramar y asegurando el regreso de los ciudadanos altamente calificados al país. Tsourapas concluye con la idea de que los países del Sur perciben la migración como un proceso en varios niveles y adaptan tanto su política nacional como exterior para beneficiarse de la movilidad transfronteriza.

60Desde un ángulo semejante, el estudio de Amanda Coffie, en el capítulo 5, se centra en la influencia que ejercen las diásporas en el desarrollo de sus países de origen. La autora estudia concretamente el caso de Ghana y su diáspora, y el modo en que las políticas gubernamentales favorecen las remesas financieras por encima de cualquier otro tipo de “remesa”. Según Coffie, la diáspora ghanesa representa uno de los principales factores de desarrollo económico del país, gracias a sus contribuciones y entradas de efectivo, que superan las inversiones extranjeras directas realizadas en el contexto de los programas de reducción de la pobreza existentes. En su investigación, la autora aborda las diferentes maneras en que la diáspora ghanesa contribuye al desarrollo económico y comunitario nacional: remesas financieras (inversiones directas y transferencias de dinero); remesas en efectivo; actividades asociativas en los lugares de origen; y “remesas” de habilidades y conocimientos. En conclusión, Coffie afirma que al igual que en muchos otros estados africanos, la política de desarrollo de Ghana no da cabida a la heterogeneidad de su diáspora, ni a las diversas formas en que esta puede contribuir al desarrollo del país.

61En el capítulo 6, Jonathan Crush ofrece un análisis de las respuestas del gobierno de Sudáfrica a la xenofobia contra los/as migrantes con posterioridad al apartheid. Crush estudia la información disponible sobre la actitud de la población respecto a las personas migrantes y refugiadas, las políticas migratorias y la protección de los refugiados, y concluye que los altos índices de xenofobia en la sociedad se traducen en comportamientos xenófobos y en violencia colectiva. Crush analiza la respuesta del gobierno sudafricano a las actitudes xenófobas hacia los migrantes, la cual puede caracterizarse como una política de “desplazamiento”, en la medida en que el gobierno niega tanto la existencia de la xenofobia como su propia responsabilidad al respecto, trasladando la culpa a los delincuentes, a la criminalidad y a la propia población migrante. Crush concluye observando que esta política de negación de la xenofobia del gobierno sudafricano deriva en el incumplimiento del compromiso que este contrajo en virtud del Objetivo 17, Sección 33, del Pacto Mundial para la Migración, de “eliminar todas las formas de discriminación y […] condenar y combatir las expresiones, los actos y las manifestaciones de racismo, discriminación racial, violencia, xenofobia y formas conexas de intolerancia contra todos los migrantes, de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos”.

62En un ángulo de análisis distinto a los capítulos anteriores, en el capítulo 7, Wei Li, Ling Ma, Yining Tan y Meixin Liu examinan las iniciativas estratégicas de contratación y de conservación de empleos de los talentos locales. Los autores se centran específicamente en las políticas de contratación de talentos instauradas en el periodo 1999-2019 en la ciudad de Guangzhou, capital de la provincia china de Guangdong. Los autores analizan y comparan los documentos normativos destinados a desarrollar estrategias para atraer tanto a repatriados chinos como a profesionales extranjeros. Los autores observan que a la par con el desarrollo de la economía nacional china, el país ha pasado de ser Estado emisor a ser receptor de migrantes. Este análisis nos permite seguir la evolución de las políticas de contratación establecidas en Guangzhou. Estas políticas, inicialmente destinadas a los repatriados, fueron ampliándose para incluir a los talentos extranjeros a medida que mejoraban las condiciones económicas de la ciudad. Entre los temas que plantean los autores están la equidad y la eficacia de los procesos de contratación, la necesidad de un mecanismo de respuesta y el equilibrio entre la “carrera por el talento” y el logro de los objetivos de desarrollo. El capítulo culmina realizando una comparación entre los resultados de las políticas de contratación de talentos introducidas en China y en la India.

63En el capítulo 8, Binod Khadria, Narender Thakur y Ratnam Mishra abordan la relación entre migración, salud y desarrollo en los países de Asia Meridional y en China inmediatamente antes del brote de COVID-19 y a lo largo de la pandemia, hasta comienzos de 2021. Los autores estudian y comparan las declaraciones realizadas a propósito del Pacto Mundial para la Migración por algunos de sus signatarios —India, Pakistán, Irán, Sri Lanka y China—, destacando las declaraciones de Bangladesh, Nepal, Maldivas, Afganistán y Bután. Se contrasta el tono crítico de las declaraciones de India con el de los demás países, quienes reconocen el papel positivo del Pacto Mundial para la Migración. Posteriormente, los autores analizan los niveles de crecimiento económico y desarrollo y su relación con los flujos migratorios y los indicadores de salud. Estos constatan el efecto evidente que produjo la pandemia de COVID-19 en las economías mundiales, en el desarrollo y en los sistemas de salud, estableciendo además una correlación entre el gasto público, la atención de salud y el desarrollo en general. El capítulo concluye realizando observaciones y recomendaciones de política en torno a la recopilación de datos sobre la migración; llamando a un cambio en el enfoque de la India respecto a la migración y el Pacto Mundial para la Migración; y reconociendo la importancia de las colaboraciones y alianzas entre los países de origen, de tránsito y de destino si se desean alcanzar los objetivos del Pacto Mundial para la Migración.

64En el capítulo 9, Jenny Lind Elmaco se centra en la situación de la enfermería en Filipinas, así como en las tendencias migratorias actuales de los profesionales de la salud calificados desde ese país. Más concretamente, la autora hace un balance de las dificultades a las que se ha visto confrontado el personal de enfermería filipino, tanto en su calidad de personal de primera línea como de fuerza de trabajo migrante, durante el embate de la pandemia de COVID-19. El caso de Filipinas es único, ya que el país se encuentra atrapado entre una escasez de personal de enfermería en el mercado laboral nacional y la satisfacción de las necesidades de atención médica de la comunidad internacional. Con el fin de destacar el nexo entre migración y desarrollo, Elmaco fundamentó la investigación para este capítulo en los ODS de las Naciones Unidas y sus metas complementarias: El ODS 3 sobre la salud mundial y la meta 10.7 de los ODS sobre “la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas”. Apoyándose en los resultados de las evaluaciones y entrevistas realizadas, la autora concluye haciendo recomendaciones a la comunidad internacional y al gobierno de Filipinas en materia normativa y de las medidas de desarrollo de capacidades.

65En el capítulo 10, Silvia Núñez García y Consuelo Dávila Pérez abordan las medidas propuestas por México entre 2018 y 2020 en respuesta a las dificultades que representaron para la política exterior del país las caravanas de migrantes del Triángulo Norte de Centroamérica: Guatemala, Honduras y El Salvador. Las autoras analizan la política exterior mexicana en materia de migración y su transformación en los últimos años, reflejo del desarrollo y las crisis internacionales. El artículo presta especial atención al cambio que han experimentado las políticas migratorias mexicanas y las actitudes hacia la población inmigrante entre 2018 y 2020, durante los gobiernos de los presidentes Enrique Peña Nieto (2018) y Andrés Manuel López Obrador (2019-2020), sobre todo teniendo en cuenta la presión que ejerció el gobierno del presidente estadounidense Donald Trump. En su análisis, las autoras destacan las contradicciones y la falta de coherencia tanto en la política migratoria del gobierno mexicano como en sus propuestas de fomento al desarrollo regional.

66En el capítulo 11, René Leyva Flores, Karol Rojas y Belkis Aracena profundizan el análisis contenido en esta publicación en torno a las políticas migratorias de Centroamérica y México. Concretamente, los autores analizan las estrategias de cierre de fronteras y de restricción de la circulación para controlar la pandemia de COVID-19 que adoptaron Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y México, países que comparten fronteras y una historia de fuerte circulación de población intrarregional. Por medio de un estudio de casos comparativo y del análisis de contenidos y documentos, los autores concluyen que los países centroamericanos aplicaron políticas de movilidad más restrictivas (cierre de fronteras, toques de queda, confinamiento, etc.), mientras que México y Nicaragua no impusieron restricciones transfronterizas ni de movilidad general. Según Flores et al., los cierres de fronteras y las medidas de confinamiento no contribuyeron a frenar la propagación de COVID-19 y el número de casos de COVID-19 no fue distinto entre los países que aplicaron restricciones a la circulación y los que no lo hicieron.

67En el capítulo 12, Gabriela Agosto y Fabiana Rubinstein reflexionan acerca de la implementación de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y de los ODS en Argentina, así como del Pacto Mundial para la Migración y otras políticas públicas que han afectado a la población inmigrante entre 2015 y 2020. Las autoras evidencian que el bienestar de la población inmigrante es una preocupación real para Argentina y que el país ha implementado políticas públicas favorables a los migrantes, ofreciéndoles un acceso equitativo a servicios sociales como la educación y la salud. En su evaluación de las políticas públicas argentinas, las autoras reconocen que existen dificultades derivadas tanto de los déficits estructurales, como de la desigualdad social, el cumplimiento de los ODS y el desarrollo económico y productivo, y que dichas dificultades se agudizaron aún más con el inicio de la pandemia de COVID-19. Las autoras ofrecen asimismo recomendaciones para la formulación de políticas sociales destinadas específicamente a los inmigrantes.

68En el capítulo 13, Ariel González Levaggi y Luisa Feline Freier ofrecen un análisis comparativo de las políticas nacionales de respuesta a la inmigración venezolana en Argentina y Perú para el período 2015-2020, desde la perspectiva del desarrollo. Las autoras repasan las estrategias adoptadas por los gobiernos de ambos países ante los desplazamientos de venezolanos a través de una relación triangular entre la capacidad del Estado, la inmigración y la formulación de respuestas políticas. A pesar de que ambos gobiernos han reconocido el potencial de desarrollo que supone una inmigración venezolana altamente calificada, cada Estado ha emprendido medidas y políticas de integración diferentes. Mientras que Argentina ha conseguido una mayor integración de la población inmigrante venezolana a través de la regularización, la convalidación de títulos profesionales y el acceso a los servicios sociales, Perú sólo se ha concentrado en profesionales altamente calificados como los médicos como agentes de desarrollo en el contexto del COVID-19.

69En el capítulo 14, Jossette Iribarne W., Andrea Fernández Benítez, Marcela Pezoa G., Claudia Padilla, Macarena Chepo y René Leyva Flores analizan el proceso de formulación e implementación de la Política Nacional de Salud para Migrantes Internacionales en Chile (PNSMI), así como sus resultados en el corto plazo, entre 2014 y 2017. La PNSMI fue elaborada como respuesta a las dificultades a las que se ven enfrentados los inmigrantes internacionales desfavorecidos económicamente y en situación irregular para acceder a los servicios de salud en el país. El análisis del proceso de elaboración del PNSMI permite a las autoras rescatar la visión inclusiva, participativa, representativa y de la sociedad como un todo por parte del gobierno chileno. Según las autoras, el ejemplo chileno demuestra que la inclusión práctica de la población inmigrante en el marco de los principios de “no dejar a nadie atrás” y de “garantizar los derechos humanos para todos” contemplados en los ODS de la Agenda 2030 de la ONU no solo es posible, sino que también es factible.

5. Conclusiones

70La dificultad de aprehender los fenómenos migratorios desde una perspectiva de gobernanza mundial radica en especial en el hecho de que vivimos en un mundo complejo e interconectado. En consecuencia, las experiencias de los Sures globales que se fundamentan en una perspectiva multinivel ofrecen una interesante aproximación a la migración, especialmente en lo relativo al desarrollo. Esta perspectiva en varios niveles permite un análisis exhaustivo que tiene en cuenta los planos mundial, regional, interregional, nacional y subnacional en los que una multiplicidad de actores estatales y no estatales desempeñan distintos papeles. Nos hemos referido aquí al enfoque de partes interesadas múltiples que se deriva de la Agenda 2030, el cual junto a los Pactos Mundiales (Migración y Refugiados), constituye un ejemplo de la gobernanza migratoria mundial. El hecho de focalizarnos en el nivel mundial o sistémico no significa que vivamos en un mundo en el que todos los actores desempeñan el mismo papel. Si queremos propiciar una comprensión más matizada de nuestro sistema internacional actual, debemos prestar más atención a las experiencias que se producen fuera del “núcleo”, por cuanto las realidades humanas y las políticas no se conciben de forma idéntica en todas partes. Es por ello que la perspectiva de los Sures globales es hoy más determinante que nunca. La presentación de una visión comparativa entre la gobernanza de la migración en los países del Norte global y en los Sures globales constituiría un valioso aporte a la investigación futura sobre este tema. El lema de la Agenda 2030, “no dejar a nadie atrás”, hace alusión tanto a los países en desarrollo como a los países desarrollados, pero sin lugar a dudas alude también a las personas migrantes cuyos derechos deben estar garantizados dondequiera que estas se encuentren.

71Ciertamente, vivimos hoy en día una época de grandes contradicciones. En esta publicación analizamos, por una parte, la existencia de políticas mundiales, regionales, nacionales y subnacionales interrelacionadas que conforman una gobernanza migratoria en varios niveles que a su vez genera oportunidades para las personas migrantes. Por otra parte, los/as migrantes enfrentan obstáculos que limitan su derecho humano a emigrar y les impiden acceder a una multiplicidad de otros derechos humanos, como aquellos relacionados con la salud, la educación, la vivienda y el trabajo. Como vemos en el presente volumen temático, todos estos derechos humanos están relacionados con las cinco dimensiones del desarrollo sostenible, empezando por la primera: las personas. No se debe dejar atrás a los/as migrantes. Esto implica que necesitamos disponer de información desglosada que nos permita identificar sus necesidades específicas y garantizar la aplicación de políticas que protejan su acceso a los derechos humanos.

72El contexto actual de la pandemia de COVID-19, la exacerbación de los nacionalismos, el avance de la xenofobia y el paso a un nuevo sistema westfaliano, así como otras políticas públicas objeto de análisis en esta publicación tienen en su mayoría repercusiones negativas en la migración y seguirán constituyendo importantes desafíos para la gobernanza migratoria en varios niveles. Ello hace necesario un estudio de este fenómeno desde diferentes puntos de vista, disciplinas y sectores. Aunque es mucho lo que queda por hacer, a través de esta publicación hemos intentado ofrecer un enfoque global de los desafíos mencionados y un homenaje a las personas que sueñan con un futuro mejor lejos de sus lugares de origen. La migración debe ser considerada como el horizonte moral de un mundo cambiante.

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References

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Notes

1 Gary Marks propuso el concepto de gobernanza multinivel como una vía para “comprender algunas de las dinámicas en la toma de decisiones de la Unión Europea” (Piattoni, 2010, 17).

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Electronic reference

Dêlidji Eric Degila and Valeria Marina Valle, Gobernanza multinivel de las migraciones para el desarrollo sostenible: perspectivas desde los Sures globalesInternational Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 14 | 2022, Online since 28 November 2022, connection on 02 February 2023. URL: http://journals.openedition.org/poldev/5208; DOI: https://doi.org/10.4000/poldev.5208

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About the authors

Dêlidji Eric Degila

Dêlidji Eric Degila es profesor de Práctica de las Relaciones Internacionales en el Graduate Institute de Ginebra. Originario de Benín, obtuvo un doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad Jean Moulin (Francia). Sus temas de investigación abarcan las políticas internacionales, las migraciones y la salud en los países del Sur. En su línea investigativa como politólogo y abogado, integra el análisis interdisciplinario y las perspectivas de elaboración de políticas con el fin de estudiar las dinámicas complejas que configuran la práctica. Actualmente Degila preside el Cónclave para el Sur Global de la Asociación de Estudios Internacionales (ISA). Se desempeña como miembro de diversos órganos consultivos de ámbito internacional, y como consejero de gobiernos y organizaciones internacionales como la Unión Africana, la Organización Internacional de la Francofonía, la Unión Económica y Monetaria de África Occidental, y la Organización de las Naciones Unidas.

Valeria Marina Valle

Valeria Marina Valle nació en Buenos Aires (Argentina) y emigró a Ciudad de México en 1997. Es directora del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad Iberoamericana en Ciudad de México, donde además se desempeña como docente e investigadora. Es doctora en Ciencias Políticas y Sociales y cuenta con una Maestría en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Obtuvo su grado de Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador (Argentina).Se especializa en los temas de cooperación internacional para el desarrollo, en particular en relación con los aspectos de salud y migración de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Se ha desempeñado como investigadora y docente en diversas instituciones, entre las que destacan el Tecnológico de Monterrey, el Instituto Universitario Europeo de Florencia, la Universidad de Nueva York (NYU), la Universidad de California, Berkeley, el Instituto Mora, el CISAN-UNAM y el Instituto Nacional de Salud Pública en México. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores de México, nivel 2.

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