Introducción

1Inspiradas del proyecto norteamericano One laptop per child (OLPC), las políticas de alfabetización numérica o de inclusión digital consisten en la distribución de computadoras portátiles a alumnos escolarizados en establecimientos públicos. Esos programas son muy ambiciosos en la medida en que atañen varios sectores de intervención. Si el mejoramiento de la educación y el acceso universal al conocimiento son considerados objetivos prioritarios, esas políticas públicas también permiten favorecer la inclusión social de las poblaciones marginalizadas (vía el acceso generalizado a las herramientas informáticas), reforzar la integración territorial (vía el desarrollo de las infraestructuras de comunicación numérica) y hasta acelerar el desarrollo industrial (vía la valorización de la producción high tech local).

2Desde nuestra perspectiva de investigación, más allá de ser “transpartidarias” – en el sentido de que interesan tanto a gobiernos de izquierda (Argentina, Uruguay, Venezuela) como de derecha (Colombia, México, Perú), las políticas de inclusión digital tienen una doble característica. Por una parte, son relativamente costosas en términos financieros – lo que supone un arbitraje político en su favor – y por otro lado, son muy exigentes de administrar al nivel logístico – lo que implica racionalizar las modalidades de gestión de la acción pública en países conocidos por su funcionamiento patrimonialista (Fernández Toro, 2009; Nef, 2003). En otras palabras, esos programas ilustran el “regreso del Estado” en materia de inversión social (Draibe y Riesco, 2007; Maillet, 2012; Rodriguez, 2010; Schweinheim, 2010; Thwaites Rey, 2008; Vallespín, 2010), así como permiten apreciar su eficacidad a la hora de implementar políticas publicas presentadas como “revolucionarias”, o por lo menos, como “algo más que una computadora por niño” (Lamschtein y Rivoir, 2012).

3Elegimos trabajar sobre tres políticas de inclusión digital. Por orden cronológico, se trata del plan Ceibal en Uruguay, anunciado por el presidente Tabaré Vázquez en diciembre del 2006, del plan Una Computadora Por Niño (UCPN) en Perú, presentado ante el Congreso por el ministro de Educación de Alan García, José Chang en octubre del 2007, y del plan Conectar Igualdad (CI) inaugurado por la presidenta Cristina Kirchner en Argentina en abril del 2010. Justificamos esos casos por el hecho de que constituyen, con el plan Cainama Educativo implementado en Venezuela a partir del 2009, las tres principales políticas de inclusión digital llevadas a cabo a escala nacional en América Latina. Además, desde el punto de vista analítico, son muy interesantes a estudiar en la medida en que unas se perennizaron y otra no.

6Basado en una investigación de tesis doctoral (Larrouqué, 2016), este artículo pretende explicar las razones de la institucionalización de los plan Ceibal y CI, al comparar sus modalidades de implementación con la del plan UCPN, considerado como un contraejemplo. Asimismo, el objetivo de la comparación no consiste en estudiar el proceso de difusión del concepto OLPC en América Latina, sino en analizar, a la luz de estas tres políticas de inclusión digital, las permanencias y evoluciones institucionales que impidieron o al contrario hicieron posibles sus implementaciones.

7Después de haber aclarado las cuestiones metodológicas y precisado las dos principales hipótesis que estructuran esta reflexión, analizaremos esos tres programas de inclusión digital según dos secuencias: 1) la fase de policy design (entendido como el periodo de confección administrativa de una política pública) y 2) el proceso de implementación en sí (detallando el rol desempeñado por los diferentes actores institucionales). En nuestra conclusión, subrayaremos el rol del liderazgo presidencial, ya que no puede ser eludido a la hora de entender la institucionalización del plan Ceibal y CI.

Consideración metodológica y presentación de las hipótesis

8Excluyendo el caso del proyecto OLPC Paraguay también estudiado en el marco de la tesis doctoral, se realizaron una quincena de entrevistas semiestructuradas por país, con jefes de programas, altos funcionarios, agentes administrativos, sindicalistas de la educación y profesores, entre enero y marzo 2011 (Montevideo), octubre y diciembre 2012 (Buenos Aires), y febrero y abril 2013 (Lima). Además, se realizó un trabajo sistemático de recolección de información a partir de los sitios internet en libre acceso de los principales periódicos de Argentina, Perú y Uruguay. En total, sin pretender a la exhaustividad, archivamos por fecha de publicación (2005-2015) alrededor de 150 artículos sobre el plan Ceibal, más de 100 sobre el plan CI y unos 40 respecto al plan UCPN.

9Más allá del interés puramente factual, este trabajo archivístico nos permitió descartar la hipótesis según la cual el momento de la decisión política determinaría el “éxito” o “fracaso” de la acción pública. De hecho, como lo detallamos en otros trabajos (Larrouqué, 2017a y 2017b), que sea más o menos favorable, el contexto político-electoral del anuncio de los programas de inclusión digital no condiciona la buena o mala ejecución administrativa. Es verdad que el plan Ceibal ha sido presentado por Tabaré Vázquez en pleno “estado de gracia” (consecutivo al triunfo electoral de la izquierda por primera vez en la historia uruguaya y durante una fase de recuperación económica significativa) y se concluyó por un éxito político-administrativo; a diferencia del plan UCPN que emergió en un contexto particularmente adverso para el presidente García (exacerbación de la contestación social, después de su reelección “por defecto”) y fue abandonado al cabo de cuatro años. Esos casos confirmarían la teoría de una influencia del contexto de la decisión sobre la implementación.

Cuadro 1

El contexto político de la decisión en perspectiva comparada

	URUGUAY	PERÚ	ARGENTINA
Presidente	Tabaré Vázquez (2005-2010)	Alan Garcia (2006-2011)	Cristina Kirchner (2007-2015)
Característica de la victoria electoral	Histórica (izquierda en el poder por primera vez)	“Por defecto” (elección del candidato “menos peor”)	Sucesoria (transferencia de la popularidad de Nestor a su esposa)
Configuración parlamentaria	Favorable (Frente Amplio mayoritario)	Desfavorable (APRA minoritaria)	Variable (FPV mayoritario hasta 2009 y después minoritario)
Coyuntura económica	En recuperación	Muy buena (pero crecimiento sin inclusión)	Inestable
Conflictividad social	Débil	Importante	Creciente a partir de 2008
“Estado de gracia”	Largo y duradero (2005-2008)	Inexistente	Diferido (después de la muerte de Nestor)
Anuncio del programa de inclusión digital	Diciembre de 2006	Octubre de 2007	Abril de 2010

Fuente: elaboración propia.

11Para explicar por qué se institucionalizaron las políticas de inclusión digital de Uruguay y Argentina, mientras que la de Perú fue abandonada, consideramos dos hipótesis de corte neoinstitucionalista. Por una parte, la precipitación durante la fase de policy design genera distorsiones entre los medios y los fines (May, 2003) y, perjudica, in fine, el proceso de implementación. En el presente caso, la preparación logística del plan UCPN habría sido improvisada en comparación con la de los planes Ceibal y CI. Por otra parte, la gestión institucional de programas tan multidimensionales como lo son las políticas de inclusión digital necesitan alcanzar (o por lo menos tender a) la integración intersectorial (Cunill-Grau, 2014a). Como lo resume Cunill-Grau (2014b, p.7), “la resistencia a la colaboración interinstitucional constituyen uno de los factores claves de la brecha de implementación”.

12Concretamente, en el caso de Perú, el proyecto UCPN habría sido totalmente pensado, controlado y ejecutado por el propio ministerio de Educación (Minedu) cuyas debilidades institucionales son muy importantes (Balarin, 2005; Oliart, 2011), mientras que, en el caso del plan Ceibal y CI, los poderes públicos uruguayos y argentinos habrían buscado obtener la mejor sinergia interinstitucional posible, distribuyendo rol y compartiendo tareas ejecutivas, según las competencias, know-how o expertise de los diferentes organismos involucrados (públicos, parapúblicos y hasta privados). En suma, defendemos la tesis según la cual los programas de inclusión digital revelan una nueva forma de concebir y gestionar las políticas públicas en el Cono Sur, en el sentido de que se propicia más atención al policy design (o sea, más preparación logística) y se busca mejor ejecución institucional, al combatir los fenómenos contraproducentes de “insularidad administrativa” (Waissbluth, 2003).

El policy design: la conversión de una decisión política en actos administrativos

13Aunque aceptamos la aserción de Michael Hill y Peter Hupe (2014) según la cual “la implementación es un proceso que debe ser distinguido de la formulación política”, sigue siendo muy difícil definir con precisión cuando se acaba la decisión política y cuando empieza la puesta en marcha administrativa. Inscribiéndose en la tradición analítica de Max Weber en Europa y de Woodrow Wilson en Estados Unidos, un primer enfoque teórico asumió, durante mucho tiempo, que existía una dicotomía fundamental entre la esfera política y la esfera administrativa. Redactado en 1970, el libro de análisis secuencial de Charles O. Jones (1984) es paroxístico de esta concepción a la vez segmentada y muy mecánica de la acción pública. A partir de los ochenta, iniciada por Mazmanian y Sabatier (1983), una nueva perspectiva de investigación se impuso. En vigor todavía, este enfoque considera que las etapas de la decisión, la formulación y la implementación son difícilmente disociables, en la medida en que se refuerzan y se entrelazan mutualmente.

15En esta sección que se divide en dos partes (consideraciones generales y aspectos técnicos), sostenemos que los países en los que el policy design ha sido muy cuidadoso han logrado institucionalizar sus políticas de inclusión digital, o sea Uruguay y Argentina. Para demostrarlo, pondremos en perspectiva la preparación logística, claramente expeditiva, del plan UCPN en Perú, en comparación con las del plan Ceibal y CI.

Consideraciones generales: tiempo, objetivos, financiamiento y capital humano

17Además, los objetivos finales siempre aparecieron como confusos e indecisos en el Perú. A diferencia de los planes Ceibal y CI, el plan UCPN consistió en una simple tentativa de transposición a nivel nacional de un concepto internacional original (OLPC). En ausencia de una verdadera toma de posición del presidente García respecto a este proyecto, los ciudadanos peruanos en general y sobre todo los destinatarios del programa (alumnos, maestros, padres de familia) nunca supieron exactamente cuáles eran las finalidades exactas de tal política pública. Como prueba de una forma de improvisación, el Minedu modificó los alcances así como las modalidades de distribución apenas un año y medio después del lanzamiento del plan UCPN. Inicialmente destinadas a los alumnos de las escuelas rurales unidocentes bajo la modelo “uno a uno” de OLPC (una computadora, un niño), las computadoras (XO) fueron distribuidas a partir de octubre de 2009 en Centros de recursos tecnológicos, o sea en laboratorios informáticos dentro de los establecimientos públicos. Asimismo, más allá de duplicar iniciativas similares existentes en ciertas regiones o municipios, se “desvirtuó” el plan UCPN al no respetar al primero de los cincos fundamentos de OLPC: la computadora pertenece al niño y no a la escuela (child ownership). En los demás países, esta característica fundamental fue conservada, pero condicionada a la asistencia en clase, lo que en Argentina permitió reducir la deserción o el abandono escolar (Villanueva et al. 2011). En pocas palabras, en Perú, no se tomó el tiempo para precisar los objetivos y adecuarlos con las necesidades.

18Como pasó en Uruguay con los fondos extraordinarios del ministerio de Hacienda y en Argentina con las reservas de la Administración nacional de la seguridad social (ANSES), la cuestión del financiamiento no se planteó tampoco en Perú. El Minedu recibió un cheque en blanco por parte del Parlamento unicameral en octubre de 2007 para comprar las 40 000 primeras maquinitas. Luego, cada año, en diciembre, una línea presupuestaria fue añadida a la ley del presupuesto para permitir que el Minedu comprara más laptops. Sin embargo, a diferencia de los países del estuario de la plata, estas compras se hicieron sin licitación internacional. En total, 900 000 XO fueron compradas exclusivamente a la fundación OLPC, bajo pretexto de que iban a ser necesariamente más baratas que las laptops mercantiles. Si es cierto, los XO no equivalen tampoco a netbooks comerciales. Así que no se interrogó la eficiencia económica del proyecto. En Perú, se invirtieron unos 200 millones de dólares por casi un millón de computadoras que no fueron usadas (Laura Quispe, 2015), mientras que en Argentina se compró 5 millones de computadoras de mucha mejor calidad por un costo unitario estimado a unos 450 dólares (Diaz Rato y Fontdevlia, 2009, p.87), las cuales suscitaron mucho más entusiasmo por parte del cuerpo docente (Villanueva et al. 2011). En resumen, Perú no consideró la relación costo-beneficio de la política pública.

19En comparación con los demás países, el gobierno de Perú tampoco invirtió suficientemente en capital humano. Se estima que unos 30 funcionarios dependiendo de la Dirección general de las tecnologías educativas (DIGETE) del Minedu trabajaron sobre el plan UCPN. En Uruguay, en el Laboratorio tecnológico de Uruguay (LATU), ente parapúblico rector del plan Ceibal, alrededor de 200 agentes fueron contratados a propósito. En cuanto a Argentina, además de haber reforzado su planta permanente, ANSES contrató a unos 1000 jóvenes para configurar cada computadora, una por una, instalando los diferentes softwares y programas educativos. Así, el gobierno argentino fue capaz de distribuir algunas 360 000 netbooks en solamente un mes (septiembre 2011), o sea la mitad de lo que hizo el Minedu en cuatro años.

Aspectos técnicos de la preparación logística

20Como el plan Huascarán y otras políticas de alfabetización numérica anteriores (Balarin, 2013), el plan UCPN es sintomático de una débil preparación político-administrativa en el Perú. Asimismo, la fase de prueba fue puramente formal. Concretamente, el proyecto-piloto de Arahuay (julio 2007) sirvió solamente para corregir los aspectos más problemáticos de las laptops (traducción de los softwares al español). En Uruguay al contrario, el proyecto-piloto de Cardal (mayo 2007) sirvió para remediar las imperfecciones técnicas de las XO (problemas de acceso a internet, conexión entre XO, etc.). Concretamente, la Comisión interinstitucional encargada del policy design del plan Ceibal (Comisión de políticas) exigió a la fundación OLPC mejorar las capacidades técnicas de sus laptops (Comisión de políticas, 2009).

21Además, en Perú, los desafíos logísticos e institucionales han sido subestimados y mal evaluados desde el principio. Como mínimo, la implementación de una política de inclusión digital exige asegurarse que los registros escolares sean fiables y que el conjunto de las escuelas disponen de un cierto número de requisitos, incluyendo por lo menos el acceso a la electricidad. Al Minedu, no parece haberle importado mucho la poca fiabilidad de sus registros institucionales, ni tampoco las deficiencias de las infraestructuras escolares. Por consiguiente, se distribuyeron más computadoras de las necesarias en algunas escuelas y menos en otras, así como en establecimientos sin energía eléctrica (Quispe y Diaz, 2010). Peor todavía, a diferencia de Uruguay, se acusó al gobierno peruano de haber regalado computadoras a alumnos que no tenían ni que comer (Oppenheimer, 2010).

22En Argentina, país federal afectado por una enorme fragmentación institucional del sistema educativo (Rivas et al., 2004), el ministerio de Educación de la Nación no tenía tampoco a disposición registros fiables. Entonces, lo que decidió ANSES, el organismo rector del plan CI, fue contabilizar el número exacto de alumnos, atribuyéndolos por anticipación el código único de identificación profesional (CUIL) reservado para los mayores de edad. Vía un portal informático bautizado ConIg, se exigió a los directores de los 7000 establecimientos públicos considerados (colegios, liceos, escuelas normales e institutos especializados) que realizaran ellos mismos el registro informático de todos los alumnos, con la ayuda eventual de la sucursal de ANSES zonal. Este dispositivo permitió atribuir exactamente una computadora a cada alumno, centralizar toda la información e in fine racionalizar el proceso de distribución. Al contrario en Perú, no se organizó de manera rigurosa la distribución y no hubo ninguna planificación estratégica como en Uruguay. En este país de hecho, los responsables del plan Ceibal eligieron invertir las lógicas tradicionales de difusión de la acción pública, empezando la distribución de las computadoras por el Interior. Como lo explicamos anteriormente (Larrouqué, 2013), el objetivo no era solamente simbólico (revalorizar las escuelas rurales), sino político (cortocircuitar la oposición de los sindicatos de la enseñanza y vencer las reservas inicialmente muy fuertes del cuerpo docente).

23En lo que concierne la capacitación de los docentes, Argentina es claramente el país que le consagró una mayor atención. Con el apoyo de la Organización de los Estados Iberoamericanos (OEI), el ministerio de Educación de la Nación (MEN) propuso una formación virtual de 12 semanas – doce veces más que en Perú (40 horas), a la cual participaron unos 60 000 profesores, o sea alrededor de un 20 % del cuerpo docente (Diaz Rato y Fontdevlia, 2009, p.91-94). En cuanto a Uruguay, como el anuncio del plan Ceibal generó hostilidad por parte de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), ente autónomo controlado por los docentes, la prioridad durante el policy design se orientó hacia la organización de la distribución y conexión de las computadoras. Las cuestiones didácticas fueron tratadas más tarde, después de que el ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la ANEP empezaron a mejor coordinar sus acciones (Barboza Norbis, 2012).

24Finalmente, como lo resume el Cuadro 2, Perú aparece claramente como el país que menos tiempo, recursos humanos y esmero consagró a esta fase matricial de la acción pública.

Cuadro 2

Las características comparadas del policy design de los programas de inclusión digital

	PERÚ	URUGUAY	ARGENTINA
Nombre del programa	Plan UCPN	plan Ceibal	Plan Conectar Igualdad
Duración en meses	11	28	70
Agentes involucrados	Unos 30	Unos 200	Más de 1000
Licitación internacional	No	Si	Si
Formación docente	Insuficiente	Tardía	Notable
Planificación estratégica	No	Si	Si
Cambios de modalidades	Si	No	No
Hipótesis preliminar en cuanto al resultado	Más susceptible de abandono	Más susceptible de institucionalización	Más susceptible de institucionalización

Fuente: elaboración propia

25Sin embargo, sería muy reductor confiar solamente en la calidad aparente del policy design (o sea en la preparación logística) para inferir del éxito de la política pública. Lo más importante consiste en la articulación entre policy design y ejecución administrativa. Como lo resumieron Pressman y Wildavsky (1981, P.XXV), “la separación entre la formulación de la política y su implementación es fatal”. En la siguiente parte, nos interesamos precisamente a las modalidades institucionales que prevalecieron en el proceso de implementación de estas tres políticas de inclusión digital.

La implementación: en busca de la integración intersectorial

26La implementación constituye el corazón de la acción pública. Es la etapa durante la cual se determina el “éxito” o el “fracaso” relativo de una política pública. Como en otras partes del mundo, en América Latina, se tiende a considerar que consiste en una prueba de fuego para el gobierno, en la medida en que es a través de la acción pública que forja su credibilidad o, al contrario, la arruina (Agosta et al., 2012; Romero Quintero, 2013). Desde el punto de vista académico, existen dos principales enfoques para analizar los procesos de implementación. Inaugurada en Estados Unidos por los trabajos de Pressman y Wildavsky (1984) y en Europa por los reflexiones de Bruno Jobert y Pierre Muller (1987), la concepción top-down considera que los actores principales de las políticas públicas son las elites político-administrativas que las formulan.

27Al contrario, los partidarios del enfoque inverso bottom-up o street level bureaucracy, cuyo inspirador es Michael Lipsky (2010), estiman que “el trabajo de los que unos llaman los agentes de ejecución se reduce raramente a una simple y estricta aplicación de las reglas e instrucciones nunca suficientemente unívocas para impedir la posibilidad de reinterpretación, ni suficientemente completas para dispensarse de adaptaciones a los casos particulares” (Dubois, 2010, p.174). Como ya lo vimos, nuestra postura es claramente top down. Sin embargo, adherimos a la tentativa de cotejo teórico propuesto por Richard Matland (1995). Según el universitario norteamericano, existen cuatro modelos ideal-típicos de implementación, los cuales son condicionados por dos factores: por una parte, la ambigüedad de la política pública (policy ambiguity) y, por otra parte, las tensiones (policy conflict) que la política pública es susceptible de generar. La ambigüedad política se refiere a la falta de claridad en los objetivos y/o en los medios para alcanzarlos (fallos en el policy design).

28En cuanto al conflicto político – que es en realidad de carácter institucional, se refiere, en substancia, a la diferencia de visiones entre instituciones que, al no compartir la misma concepción de la acción pública, no esperan los mismos resultados. En ausencia de ambigüedad política y de rivalidades institucionales, como fue el caso en Argentina, se podría hablar de una implementación administrativa (administrative implementation). Se caracteriza por un proceso top-down clásico en el cual la autoridad política (el principal) confía a la administración (el agente) la misión de ejecutar sus resoluciones programáticas. En el caso de una débil ambigüedad política pero de fuertes divergencias institucionales, como se observaron en Uruguay con la oposición inicial de los docentes al plan Ceibal, la implementación sería calificada de política (political implementación). Esta modalidad implica una capacidad gubernamental de regateo, de coacción o de contorneo respecto a la administración (lógica by-pass).

29La combinación de una fuerte ambigüedad política con débiles tensiones institucionales –tal cual lo constatamos en Perú – desembocaría en una implementación de carácter experimental (experimental implementation). El éxito de la política pública depende en este caso de la capacidad de los agentes administrativos en interpretar las voluntades gubernamentales y en apropiárselas. Por fin, la combinación de una fuerte ambigüedad política con fuertes disensiones institucionales – como lo fue el caso del proyecto OLPC de Caacupé en Paraguay – conduciría a una implementación puramente simbólica (symbolic implementation). En esas condiciones, la política pública tiene fuerte riesgos de quedarse simplemente en una declaratoria. De esos cuatros modelos, los más susceptibles de contribuir a la institucionalización de la política pública son los dos primeros (administrative y political implementation), tal cual lo resumimos en el Cuadro 3.

Cuadro 3

Los modelos ideotípicos de Matland (1995) aplicados a las políticas de inclusión digital

		Ambigüedad de la política pública		Probabilidad de institucionalización
		Débil	Fuerte
Tensiones institucionales	Débil	Administative implementation (plan CI en Argentina)	Experimental implementation (plan Ceibal en Uruguay)	Fuerte
	Fuerte	Political implementation (plan UCPN en Perú	Symbolic implementation (proyecto OLPC en Paraguay)	Débil

Fuente: Elaboración propia.

30Indudablemente, para implementar políticas de inclusión digital a gran escala, se necesita pericia no solo técnica (dominio de los TICs, conectividad, redes de usuarios, etc.), sino también diferenciada (soportes didácticos, capacitación, suply chain, compra masiva, etc.). En esta parte, sostenemos que un solo ministerio central –como nos lo enseñó el caso del Minedu en Perú, es incapaz de llevar a cabo un programa de acción pública tan transversal y exigente como los programas de inclusión digital. Para enfrentar todos los desafíos técnicos y logísticos que se plantean, un gobierno debe buscar sinergias interinstitucionales más allá de su administración central, apoyándose sobre conocimientos y competencias de otras instituciones como agencias, entes autónomos, empresas y hasta organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, la gestión del plan Ceibal en Uruguay y sobre todo del plan CI en Argentina, constituyen pruebas concretas de esta búsqueda de la integración intersectorial. En otras palabras, a diferencia de Perú, Argentina y Uruguay supieron superar una gestión tradicional de tipo patrimonialista.

Una gestión patrimonialista en Perú

31Para explicar por qué la gestión del plan UCPN ha sido tan caótica, invocamos dos factores de índole institucional: un problema de competencia burocrática y una lógica de funcionamiento autárquico, parasitario y muy poco proclive a la apertura hacia la sociedad civil.

32En el Minedu, los funcionarios de base no son lo suficientemente competentes. En regla general, eran antiguos docentes que no tenían ninguna experiencia anterior en términos de gestión administrativa. Además, sus jefes, los altos funcionarios responsables de los programas educativos o de los diferentes departamentos internos, no gozaban tampoco de una gran legitimidad institucional por ser los correligionarios del ministro de turno. Como lo precisa Balarin (2005), las lógicas de cooptación políticas que imperan en la selección de los cuadros administrativos, son muy estériles a medio y largo plazo, ya que contribuyen solamente a formar “burocracia de pactos” (bureaucracy of pacts). Cuando el ministro de turno es revocado (en promedio una vez al año durante las presidencias de Fujimori y Toledo), se rompe el pacto-administrativo fijado con sus correligionarios alrededor de un eje, programa o proyecto político en particular (por ejemplo, el plan Huascarán en los años 2000).

34Más allá del cambio recurrente de los cuadros administrativos que genera una importante inercia administrativa en el Minedu, el principal problema institucional consiste en la falta de cooperación interministerial. Como lo han demostrado Carmen Franco y Vázquez (2008), la gestión transversal de las políticas públicas en Perú es mínima o hasta imposible. No hay coordinación entre las diferentes administraciones, lo que ocasiona competición presupuestaria (ineficiencia), duplicación de programas (ineficacia) y distorsiones logísticas (incoherencia). En el caso del plan UCPN, este problema de insularidad interinstitucional (Waissbluth, 2003) se ejerce también dentro del propio ministerio, o sea se convierte en un problema de balcanización intrainstitucional.

• 9 Cf. Entrevista anónima. Minedu. Marzo 2013.

“La DIGETE tenía una firme decisión política de implementar el programa. (…) Si no coordinábamos con ellos, igual se iba a hacer. Lo que hicimos fue tratar de manejarnos lo mejor posible enmarcados en el diseño que ellos tenían, para que tuviera cierto sustento pedagógico. Pero no fue un diseño institucional que fue acertado entre la DIGETE y nuestra dirección. Esto está clarísimo. La coordinación fue claramente insuficiente.”9

36Además, como nos lo precisó también la responsable de otra dirección general, la DIGETE apareció también como una institución parasitaria, en el sentido de que su propósito (las tecnologías digitales) consistía en una temática transversal y no sectorial.

• 10 Cf. Entrevista con Miriam Ponce Véritz, ex-responsable de la Dirección de la educación básica regul (...)

“Antes habían 5 direcciones generales (DIGETE incluido), hoy hay 8. Si en mi época, era difícil articular los proyectos de una dirección a otra - cada una hacia lo suyo, me imagino que debe ser peor ahora… (…) Yo hubiera ido al contrario en una mayor concentración, menos proliferación. Por ejemplo, la DIGETE. Para mi, no debería ser una dirección general. Para mi, es algo claramente transversal.” 10

37Por añadidura, la DIGETE rechazó la mano tendida por las asociaciones de la sociedad civil que querían participar a la implementación del proyecto OLPC. Un miembro de la comunidad de los software libres nos aseguró que enviaron una carta a la DIGETE para proponer su ayuda, pero no obtuvieron respuesta. Oscar Becerra, el director reconoció que la cooperación con la sociedad civil fue insuficiente, justificándose por una sospecha de colaboración interesada.

• 11 Cf. Entrevista con Oscar Becerra, ex-responsable de la DIGETE, en su oficina de la USMP, el 26 de m (...)

“Lamentablemente, nos costo mucho integrarlos… Pues, si tuvimos el grupo de Escuelab, la gente de Linux, Sugar. (…) Pero hay que decir que mucha gente se suma a estas cosas, solamente para figurar. Es decir recibir invitaciones, irse de viaje... y no para realmente producir. Eso si nos faltó.” 11

38Como lo revela esta cita, la desconfianza por parte de la administración pública hacia la sociedad civil es muy grande. De hecho, la relación Estado/sociedad civil en Perú sigue siendo muy marcada por lógicas de confrontación (Grompone, 2004). En Argentina y Uruguay por lo contrario, la integración de la sociedad civil a la implementación de los planes Ceibal y CI fue muy alta.

Participación ciudadana y cooperación interinstitucional en el estuario de la Plata

39En Uruguay, la institucionalización del plan Ceibal se puede explicar por la movilización ciudadana en su favor. Compuesta de varias centenas de miembros y presente en todo el territorio nacional, la Red de apoyo al plan Ceibal (Rap-Ceibal) se fundó pocas semanas después del lanzamiento del proyecto piloto de Cardal. Particularmente activo durante los dos primeros años, la Rap-Ceibal constituyó un movimiento social algo atípico, en la medida en que no tenía ninguna finalidad contestataria. Por lo contrario, reunió unos dos mil voluntarios (estudiantes, informáticos, ingenieros, etc.), solamente interesados por el éxito de la política de inclusión digital. Representaron diez veces el personal contratado por el Laboratorio tecnológico de Uruguay (LATU). Cualificada de “inestimable” por una formadora en tecnología numérica (Rabajoli, 2009, p.77), la ayuda de los voluntarios fue particularmente importante durante la fase de universalización del plan Ceibal, entre mayo 2007 y octubre 2009. Bajo la coordinación del LATU, participaron a la distribución de las computadoras, a la capacitación de los docentes, a la realización de las cartografías numéricas necesarias, a la instalación de las antenas internet en las escuelas, y hasta a la concepción de herramientas didácticas informáticas.

40Del mismo modo, en Argentina, una asociación de militantes para la promoción de software libres se aproximó de ANSES con la ambición de crear una interface virtual bautizada Huayra – lo que significa “viento” en quechua. Iniciado en el 2011, el proyecto Huayra dio una nueva trayectoria al plan CI. En efecto, desembocó en la creación del primer software libre específicamente argentino. A partir de 2013, además de Microsoft el sistema operativo Huayra equipaba todas las computadoras del plan CI, bajo el principio del Dual-Boot. Recuperando el discurso antiimperialista de la presidenta, el objetivo de los partidarios del software libres era de desestimular la juventud argentina con el uso de tecnologías numéricas privadas norteamericanas. Sus líderes fueron contratados por ANSES e incorporados en el Centro nacional de investigación y de desarrollo de tecnologías libres (Cenital). In fine, mientras que el caso del Rap-Ceibal es representativo de las relaciones bastante harmoniosas que unen la izquierda uruguaya con las organizaciones de la sociedad civil (Rossel, 2013), el caso del proyecto Huayra revela, del mismo modo, las estrategias de cooptación (Ippolito-O’Donnell, 2013), que son también muy típicas del gobierno de los Kirchner vis a vis los movimientos sociales.

Conclusiones: Reconsiderar el liderazgo presidencial

43En este artículo intentamos revelar los factores de la institucionalización de las políticas de inclusión digital, al comparar el proyecto UCPN en Perú, abandonado a mediados del año 2011, con los planes Ceibal y CI, todavía vigentes en Uruguay y Argentina. Una vez descartada la hipótesis de una posible influencia nefasta del contexto de la decisión en el destino de la política pública, sostuvimos que la calidad del policy design es determinante, o sea se necesita precisión y esmero al nivel de la preparación logística. A diferencia de los gobiernos del estuario de la Plata, la elite político-administrativa de Perú no consagró la atención suficiente a esta etapa matricial del proceso de implementación. Como lo demostramos, la preparación logística del plan UCPN ha sido grandemente improvisada, lo que perjudicó su ejecución administrativa.

44Más allá de la coherencia del policy design, recalcamos en nuestra segunda parte la importancia de la innovación institucional. Uruguay y Argentina lograron impulsar nuevas modalidades de gestión pública al favorecer, no solamente, la participación de la sociedad civil sino también, la cooperación interinstitucional. En este sentido, mientras que la implementación del plan UCPN fue tradicional, verticalista, y hasta muy patrimonialista, la de los planes Ceibal y CI fue bastante revolucionaria. En breve, podríamos decir que los programas de inclusión digital de Uruguay y Argentina no fueron vanguardistas en el fondo (lucha contra la brecha digital), sino también en la forma (lógicas de integración intersectorial). De manera general, esas políticas públicas son hasta reveladoras del “regreso del Estado” en materia educativa y social. En otras palabras, ilustran el paradigma posneoliberal, tal cual se desarrolló en el Cono Sur (García Delgado, 2014).

45Añadiremos que el liderazgo presidencial parece haber sido igualmente muy importante en la institucionalización de las políticas de inclusión digital. Sin dejarse enceguecer por el “voluntarismo político” o el “fetichismo de la decisión” (Lascoumes y Le Galès, 2009, p.16), no se puede tampoco perder de vista el rol del presidente en la conducta de la acción pública. Como lo demostró Cohen (1997), es mejor para un presidente ser audaz en sus resoluciones políticas que simplemente receptivo (responsive) vis a vis las expectativas de sus conciudadanos. Como la opinión pública es muy versátil, tomar simplemente en consideración las expectativas ciudadanas le da solamente al presidente un respaldo de corto plazo. Si quiere obtener un apoyo más largo e idealmente marcar su época, tiene que ser capaz de implementar políticas públicas efectivas. Asimismo, tiene que afirmar su liderazgo todo a lo largo del policy making process, desde la puesta en la agenda hasta la despliegue territorial. En el caso de Uruguay y Argentina, tenemos dos ejemplos fehacientes de una firme implicación presidencial todo a lo largo del proceso de implementación del plan Ceibal y CI.

47En Perú, se constató un problema de falta de liderazgo y de dilución de la autoridad que perjudicó la coherencia del programa. Al contrario en el estuario de la Plata, los dos presidentes metieron en juego su propia credibilidad política, en caso de fracaso de las políticas de inclusión digital. Al cristalizar los desafíos logísticos así como las expectativas de los jóvenes, los planes