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Impedimento presidencial de Dilma Rousseff, rendición de cuentas interinstitucional, estrategias de subversión, y calidad de la democracia en Brasil

Dilma Rousseff’s impeachment, inter-institutional accountability, and the quality of democracy in Brazil
O impedimento presidencial de Dilma Rousseff, a rendição de contas interinstitucional e a qualidade da democracia no Brasil
Carlos Federico Domínguez Avila

Resúmenes

El trabajo explora la crisis brasileña de 2016, que ha resultado en la destitución – vía impedimento o impeachment – de la presidente Dilma Rousseff. El texto es realizado desde la perspectiva de los estudios sobre la calidad de la democracia, en general, y de la dimensión de la rendición de cuentas interinstitucional, en particular. El estudio de la dimensión de la rendición de cuentas interinstitucional normalmente hace referencia a la relación entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a los entes contralores y fiscalizadores del Estado, a las capacidades de la prensa y de otros actores de la sociedad civil, y a los procesos de descentralización político-administrativa del gobierno. Así, se constata que la interrupción del mandato de la presidenta Dilma Rousseff vendría a ser, fundamentalmente, un abuso y un exceso de ciertos agentes, políticos, jurídicos y de una parte del empresariado, contra un ejecutivo vigente.

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Notas de la redacción

Recibido: 01.07.17 Aceptado: 07.11.17

Texto completo

Introducción

Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que las internas del gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente, hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a sí mismo.
El Federalista, No. 51, 8.2.1788

  • 1 Una versión preliminar de este artículo fue presentada en el Seminario “Calidad de la Democracia: N (...)

1El día 31 de agosto de 2016, la presidenta Dilma Rousseff fue objeto de un impedimento – o impeachment – por parte del parlamento. Esa destitución fue la culminación de un proceso complejo y controversial, que inició en diciembre de 2015 (Amorim, 2016; Prandi y Carneiro, 2018)1. Desde la perspectiva de los estudios sobre la calidad de la democracia, el acontecimiento en cuestión es sumamente importante y significativo. El mismo ha dado lugar a un gran debate sobre sus causas y consecuencias. Para algunos se trata de una normal substitución constitucional, que ha resultado en la asunción del vicepresidente, Michel Temer, quien deberá completar el presente ciclo presidencial 2015-2018. Para otros, en cambio, se ha tratado de un verdadero golpe de Estado – en este caso, un golpe parlamentario, comparable a los ocurridos en Paraguay (2012) y en Honduras (2009).

2El mecanismo del impedimento forma parte del ordenamiento jurídico brasileño desde la Constitución de 1891. Resumidamente, el mecanismo del impedimento presidencial es una prerrogativa jurisdiccional atípica del poder Legislativo y se constituye en virtual juicio político (Ouverney, 2016). Es bastante claro de que este proceso puede ser analizado desde la perspectiva de la rendición de cuentas, particularmente desde la llamada rendición de cuentas interinstitucional. La rendición de cuentas – o Accountability, en inglés – ha sido estudiada exhaustivamente por importantes autores vinculados a la ciencia política, y a las ciencias sociales, en general. Entre este grupo de autores reconocidos destacan Guillermo O’Donnell (1997), Andreas Schedler (2008, 1999), Philippe Schmitter (2004), y Leonardo Morlino (2016, 2011).

3Morlino (2016, p. 29) sugiere que el concepto de rendición de cuentas implica necesariamente “la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos-electores u otros cuerpos constitucionales.” Schmitter (2004, p. 47) entiende que la rendición de cuentas “implica un intercambio de responsabilidades y potenciales sanciones entre autoridades y ciudadanos, todo ello complicado adicionalmente por el hecho de que un variado y competitivo conjunto de representantes típicamente se interpone entre ambos.” Schedler (2008) enfáticamente indica lo siguiente:

“En esencia, en el ámbito político, afirmamos que la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement)”. (Schedler, 2008, p. 11)

4Evidentemente estos reconocidos teóricos consideran que la rendición de cuentas es una condición necesaria de las democracias contemporáneas. Mismo sin pretender realizar en este espacio una completa exégesis del concepto en referencia, es evidente que la rendición de cuentas reivindica la necesidad de monitorear, fiscalizar, y eventualmente castigar o premiar gobernantes, autoridades intermedias, y funcionarios públicos, por las acciones realizadas en el ejercicio de sus funciones públicas y de acuerdo con las leyes vigentes.

5Schedler (2008) explícitamente señala que los gobernantes en las democracias contemporáneas deben abrirse a la inspección pública, deben explicar y justificar sus actos, y deben estar supeditados a las sanciones correspondientes, en caso de incurrir en ilícitos y crímenes (corrupción, usurpación de funciones, entre otras). Con esa finalidad, actualmente las sociedades democráticas en el continente y el mundo exigen un amplio conjunto de medidas moralizantes, republicanas y trascendentes, que incluyen, entre otras, la transparencia pública, la deliberación y argumentación por parte de las autoridades en relación a las políticas públicas, y el eventual castigo de autoridades incompetentes, corruptas o incapaces.

6Según O’Donnell (1997), la rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. La primera implica la relación directa entre gobernantes y gobernados en el momento de la realización de procesos electorales abiertos, competitivos, y transparentes. En tales circunstancias, los ciudadanos-electores evalúan la posibilidad de premiar o substituir – es decir, reelegir o cambiar – a las autoridades ejecutivas y legislativas de una comunidad. La segunda, de particular interés para los fines del presente artículo, fue definida por el politólogo argentino en los siguientes términos:

“Ahora voy a definir lo que llamo rendición de cuentas horizontal: es la existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y autorizados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del Estado, que puedan calificarse, en principio o presuntamente, como ilícitos” (O’Donnell, 1997, p. 13).

7Paralelamente, Leonardo Morlino (2016) constata la existencia de ambos tipos ideales de rendición de cuentas mencionadas por O’Donnell. Pero les atribuye una nueva nomenclatura: la rendición de cuentas electoral, a la primera, y la rendición de cuentas interinstitucional, a la segunda. Al respecto, parece pertinente agregar que una definición mínima de rendición de cuentas interinstitucional implica, en el marco de la republicana división y equilibrio entre los poderes del Estado, la responsabilidad de las autoridades para responder a otras autoridades del Estado y también a ciertos actores no-estatales con reconocido prestigio y conocimiento para valorizar los actos administrativos; bien como la mutua fiscalización entre los entes contralores estatales – y de la sociedad civil organizada – para evitar los excesos, los abusos, la corrupción y otros crímenes claramente tipificados.

8Efectivamente, la rendición de cuentas interinstitucional pretende ampliar la transparencia de las decisiones políticas, garantizar el acceso a la documentación y a los actos del gobierno, estimular la justificación de las autoridades en relación a las opciones de formulación e implementación de políticas públicas, y estimular la deliberación y fiscalización en el espacio público – sea de parte de parlamentarios o actores de la sociedad civil organizada y de la prensa.

9Así las cosas, el presente texto está integrado por tres partes. La primera de ellas avanza en los aspectos teóricos y metodológicos del estudio de la rendición de cuentas interinstitucional desde la perspectiva de los estudios de la calidad de la democracia. La segunda parte propone aproximarse al impedimento de la presidenta Dilma Rousseff considerando las sub-dimensiones operativas que Morlino (2016) recomienda para el estudio de las calidades democráticas. Y finalmente se presentan algunas consideraciones finales.

La rendición de cuentas interinstitucional: aspectos teóricos y metodológicos de la investigación

10Es cada vez más evidente que la calidad de la democracia realmente existente en un país o una región depende, también, de los mecanismos de rendición de cuentas observables en los mismos (Barreda, 2016). Para la mayoría de los teóricos, autoridades y ciudadanos parece obvio que la exigencia de información, de justificación y de sanción – en el sentido propuesto por Schedler (2008) – es apropiada, pertinente y necesaria. Al final, se trata de estimular la autorregulación del poder político, la participación y el diálogo ciudadano, evitar la corrupción y la usurpación, entre muchas otras virtudes. En consecuencia, concordamos con Javier Duque (2016) cuando él afirma que las actuales democracias son consideradas de mayor calidad siempre que formas más complejas y eficientes de rendición de cuentas hayan sido desarrolladas, “lo cual se traduce en más y mejores controles de la sociedad organizada y de los individuos sobre los gobernantes, las autoridades y los funcionarios públicos.”

11Conviene constatar que la noción de rendición de cuentas horizontal o interinstitucional fue desarrollada teóricamente por muchos autores. Sin embargo, desde la perspectiva de las ciencias sociales, y más específicamente de la ciencia política, es muy importante insistir en la contribución de O’Donnell. Por lo menos desde 1991, este autor afirmaba lo siguiente “la rendición de cuentas opera no solo verticalmente en relación a aquellos que eligieron el ocupante de un cargo público, sino también horizontalmente, en relación a una red de poderes relativamente autónomos (quiere decir, otras instituciones) que tienen la capacidad de cuestionar y eventualmente castigar, maneras impropias del ocupante del cargo en referencia a cumplir sus responsabilidades” (O’Donnell, 1991, p. 32).

12Posteriormente, en su seminal artículo sobre la “Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías”, trabajo ampliamente divulgado en el continente, el politólogo argentino observa que la rendición de cuentas horizontal – o interinstitucional – está profundamente enraizada en las tradiciones democrática, republicana y liberal de las poliarquías contemporáneas. O’Donnell (1997, p. 15) también pondera lo siguiente:

“Para que ese tipo de rendición de cuentas sea eficaz debe haber instituciones estatales que estén autorizadas y dispuestas a vigilar, controlar, corregir y/o sancionar actos ilícitos de otras instituciones estatales. Esas primeras instituciones no sólo deben tener autoridad legal para proceder de esa forma, sino también suficiente autonomía de facto con respecto a las segundas instituciones […] Un punto importante, pero que en pocas oportunidades se menciona, es que esas entidades muy raras veces pueden funcionar en forma aislada si quieren ser eficaces. Ellas pueden sacudir a la opinión pública con sus procedimientos, pero normalmente su eficacia final depende de decisiones de las cortes –o eventualmente de legislaturas dispuestas a considerar un juicio político–, especialmente en casos resaltantes y/o que involucran a funcionarios en altos cargos. La rendición de cuentas horizontal no es el producto de instituciones aisladas, sino de redes de instituciones [negrito e itálico en el original] que incluyen en su cúspide a tribunales –incluyendo los más altos– dedicados a esa rendición de cuentas, ya que es allí donde «concluye» un sistema legal constitucional mediante las decisiones finales”

13La cuestión de la relevancia de la sanción y del castigo de ilícitos es un aspecto particularmente relevante y reconocido por O’Donnell y otros teóricos de la rendición de cuentas interinstitucional. Al respecto, parece pertinente agregar que Schedler (2008) categóricamente argumenta que la amenaza de sanción efectiva es uno de los tres pilares cruciales de la rendición de cuentas – los otros dos son la información y justificación de las políticas públicas. En esa línea, el autor austríaco-mexicano advierte lo siguiente: “Carente de capacidad de castigo, la rendición cuentas se convierte en una empresa ‘sin consecuencias reales’ más allá de la discusión pública”; esto es, “Sin la amenaza de sanciones, la denuncia de ilícitos deja de ser un acto de rendición de cuentas y se convierte en un mero acto publicitario” (Schedler, 2008, p. 19).

14Sea como fuere, en este momento parece importante abordar dos elementos cruciales para los fines del presente artículo. De un lado, la cuestión de la “proporcionalidad de la sanción”. Y de otro, existe lo que Leonardo Morlino (2011) llama de “estrategias de subversión”. En este caso, la posibilidad de intuir la desviación de finalidad administrativa, el abuso y/o la manipulación antirrepublicana de los recursos político-jurídicos propios de la rendición de cuentas interinstitucional con el propósito deliberado de atacar adversarios político-partidistas a partir de pretextos o falsos ilícitos.

15En relación a la proporcionalidad de la sanción – que en el caso de los gobernantes puede llevar al impedimento presidencial y a otras implicaciones en el campo penal –, Schedler (2008, p. 18) recomienda que “la severidad de la sanción dependa de la severidad de la ofensa”, agregando seguidamente que “En política, las herramientas más comunes de castigo a las malas conductas son la exposición pública y la remoción del cargo […] tanto la publicidad como el despido pueden constituir castigos terribles que lleven a destruir la reputación pública y la carrera política de un político.” Este asunto, aparentemente obvio o trivial, es sumamente importante para los fines del presente artículo, ya que el impedimento presidencial de Dilma Rousseff, que jurídicamente se fundamentó en el aparente desvío de conducta de la mandataria en relación a tres decretos de naturaleza administrativo-financiera y a un programa de desarrollo rural, acabaron siendo utilizados por una oposición – fortalecida, pero claramente desleal y oportunista – para invocar un supuesto crimen de responsabilidad de la gobernante.

16En relación a las “estrategias de subversión” o desvío de finalidad, parece pertinente mencionar las oportunas ponderaciones de Charles Kenney (2000) sobre los riesgos, abusos y tensiones que pueden existir cuando partidos políticos opositores logran imponer un virtual bloqueo parlamentario, con el propósito de debilitar y eventualmente derrocar gobernantes utilizando de forma malintencionada y antirrepublicana métodos y reglas propias de la rendición de cuentas interinstitucional. Kenney sugiere acertadamente que ese peligro de desviación de finalidad acontece especialmente en gobiernos divididos, y particularmente cuando la economía nacional sufre las consecuencias de alguna crisis y de desequilibrios macroeconómicos.

17En tales circunstancias excepcionales se presentarían oportunidades para que, de un lado, gobernantes de orientación caudillista puedan reivindicar la asunción de poderes extraordinarios, lo que generalmente implica reprimir y reducir la beligerancia de la oposición y también de las instituciones de fiscalización, vigilancia y control – sobre todo si estas últimas son consideradas reductos opositores. Naturalmente, ello implicaría una erosión de la gobernabilidad democrática. Los casos del autogolpe de Alberto Fujimori, en Perú, y los poderes excepcionales concedidos a Hugo Chávez y a Nicolás Maduro podrían ser considerados ejemplos de esa tendencia.

18De otro lado, podría acontecer, como de hecho parece estar aconteciendo en el caso del impedimento de Dilma Rousseff – y así como efectivamente aconteció en Honduras y Paraguay –, que una oposición parlamentaria fortalecida, desleal y oportunista, y que además cuenta con el apoyo de entidades judiciales, contraloras y de una parte considerable de la sociedad – incluso de los principales medios de comunicación –, sea tentada a utilizar las redes de instituciones de fiscalización, vigilancia y sanción propias de la rendición de cuentas interinstitucional para subvertir la gobernabilidad democrática. Esto último, mediante la manipulación más o menos evidente de errores, omisiones, y faltas menores – pero no exactamente ilícitos dolosos – en pretextos susceptibles de ser transformados en crímenes de responsabilidad castigados con la eventual destitución de un presidente en ejercicio – tal fue el caso, en términos generales, de Manuel Zelaya o de Fernando Lugo.

El impedimento de Dilma Rousseff y la rendición de cuentas interinstitucional: formas y contenidos

19El impedimento presidencial – o impeachment – en regímenes presidencialistas generalmente es traumático. En el caso que interesa para los fines del presente estudio lo es aún más, porque una parte muy significativa de la población entiende que el mismo, aunque aparentemente legal, presenta insoslayables vicios de origen. Resumidamente, y salvo mejor interpretación, el impedimento presidencial de Rousseff es resultado de una dramática recomposición de correlación entre las fuerzas políticas, al menos desde la reelección de la entonces mandataria, en octubre de 2014 (Pinto y Domínguez, 2015). Y de forma aún más evidente a partir de la mutación de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo federales. A ello, y siguiendo las recomendaciones metodológicas de Morlino (2016) para estudio e investigación de la rendición de cuentas interinstitucional, es necesario mencionar las perspectivas de actores vinculados al poder Judicial y entes de control – particularmente el Tribunal de Cuentas de la Unión –, la cobertura periodística, y algunas ponderaciones concernientes a la descentralización en el marco de una república federal.

20Así las cosas, parece pertinente tener presente que, en el caso brasileño, el proceso de remoción del presidente de la República acontece en medio de un complejo proceso parlamentario que inicia con la admisibilidad de un requerimiento por el presidente de la Cámara de los Diputados y, después de la aprobación por mayoría de dos tercios del plenario de la referida Cámara, pasa al control del Senado. La fase final del juicio político es comandada por el presidente del Supremo Tribunal Federal. Vale agregar que en la Constitución vigente (Artículo 85) aparece una lista con siete crímenes de responsabilidad eventualmente sancionados con el impedimento del mandatario, entre ellos, cuestiones de soberanía e integridad territorial, del libre ejercicio de los poderes de la República, y de administración pública (Ouverney, 2016).

21La decisión final del pleno del Senado puede resultar en la remoción del presidente de la República si logra el apoyo de dos tercios de sus miembros. En tal hipótesis, el condenado quedará inhabilitado y sujeto a juicio y castigo en conformidad con las leyes de los tribunales comunes. En síntesis, la normatividad del impedimento es el mecanismo de rendición de cuentas interinstitucional por el cual – en Brasil, en los Estados Unidos, en Argentina y en otros países – se remueve a los gobernantes acusados de crímenes de responsabilidad.

22Desde la redemocratización brasileña, en 1985, el país tuvo algunos requerimientos de impedimento del presidente de la República – casi todos archivados. Solamente el impedimento del presidente Fernando Collor, en 1992, y el actual de Dilma Rousseff prosperaron, y resultaron en la efectiva destitución del titular del poder Ejecutivo.

23Dada la naturaleza esencialmente político-jurídica de los procesos de impedimento – y de forma aún más evidente y perceptible en el caso del presente estudio, ya que los aspectos específicamente jurídicos del proceso son bastante superficiales –, es necesario y pertinente auscultar la evolución reciente de la relación Ejecutivo-Legislativo brasileño. En tal sentido, conviene rememorar el hecho de que predomina en Brasil, desde la redemocratización, el llamado modelo de presidencialismo de coligación (Rocha, 2016; Mainwaring, 2001; Avritzer, 2016).

24El presidencialismo de coligación resulta de la imposibilidad de formar gobiernos unificados; ya que ninguno de los principales partidos políticos normalmente logra, por sí mismo, una mayoría en el legislativo, que le garantice una gobernabilidad auto sustentada. En consecuencia, la existencia de las coligaciones se ha transformado en la norma de los Ejecutivos brasileños. Obsérvese, también, que desde 1994, las principales coligaciones a nivel federal han sido encabezadas por el Partido Socialdemocracia Brasileña – PSDB, de centroderecha – y por el Partido de los Trabajadores – PT, de centroizquierda. Apareciendo luego el Partido Movimiento Democrático Brasileño – PMDB, de centro-derecha – como el tercero en el escenario, siendo que esta organización política se ha especializado en la posibilidad de acompañar, terciar y apoyar las coligaciones encabezadas por el PSDB o por el PT, demandando en contrapartida no pocos cargos, recursos y hasta la tolerancia de los gobernantes con numerosos acontecimientos de corrupción en las instituciones estatales que le fueron eventualmente encomendadas (Braga e Teixeira, 2016; D’Araujo, 2009).

25Ha sido la ruptura de la coligación PT-PMDB vigente – formal e informalmente – durante los dos gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva y el primer mandato de Dilma Rousseff el acontecimiento que, sin duda alguna, acabó resultando no solamente en la remoción de la mandataria, como también en la asunción del vicepresidente Michel Temer – militante histórico del PMDB. Aunque existan muchas interpretaciones sobre el origen y la evolución de los procesos de toma de decisiones que llevaron a la ruptura y a la salida del PMDB de la base de sustentación del gobierno petista, la mayoría de los investigadores consultados reconocen que ello se ha debido a las graves acusaciones de corrupción de algunos de sus principales ‘barones’ político-partidarios – esto es, líderes regionales del referido partido –, particularmente en el caso de Eduardo Cunha – presidente de la Cámara de los Diputados –, de Renan Calheiros – presidente del Senado –, Romero Jucá – senador y presidente del PMDB – y de Sérgio Machado – director de una de las principales subsidiarias de la empresa Petróleo Brasileño.

26Más aún, el proceso de impedimento pasó a tener un ritmo mucho más intenso cuando esos barones pemedebistas, acusados de no pocos casos de corrupción desde la época del gobierno de Fernando Henrique Cardoso y durante los dos gobiernos petistas, entendieron que el gobierno de la presidente Dilma Rousseff no estaba dispuesta a interceder en los medios judiciales para resolver en favor de aquellos las múltiples acusaciones en curso. En otras palabras, Dilma Rousseff decidió, como era su deber, mantener su apoyo a los mecanismos de rendición de cuentas interinstitucional (Goldstein, 2016; Braz, 2017).

27En tales circunstancias, el presidente de la Cámara de los Diputados Eduardo Cunha pasó a comandar el proceso de transición de su partido hacia la derecha. Al final, él logró deshacer la coalición con el PT (marzo de 2016). Cunha también consiguió construir una nueva coligación del PMDB con la oposición del PSDB y con algunos otros partidos con representación en el Congreso Nacional. Esto formó una mayoritaria e inesperada alianza opositora en el parlamento, agravada por el hecho de que constitucionalmente correspondía a Eduardo Cunha, en cuanto presidente de la Cámara de los Diputados, la apertura del pedido de impedimento de Rousseff. Lo que acabó siendo autorizado en diciembre de 2015 (Prandi y Carneiro, 2018).

28Así las cosas, ha sido la compleja recomposición de la relación Ejecutivo-Legislativo a partir de las denuncias de corrupción contra ‘barones’ del PMDB, del PT y de otros partidos lo que resultó en una crisis político-social, en la apertura del proceso de impedimento, y finalmente en la remoción de Dilma seguida de la asunción del vicepresidente Temer.

29En el campo jurídico, la rendición de cuentas interinstitucional, en general, y el proceso de impedimento, en particular, se erigieron en escenarios de cooperación y conflicto. De partida, Leonardo Morlino reconoce la importancia tanto de la Suprema Corte y de los tribunales intermedios, bien como de los órganos especializados de control y fiscalización – entre ellos, el Tribunal de Cuentas de la Unión. Al respecto, O’Donnell (1997, p. 21) pondera “que sería de gran ayuda tener un poder judicial que esté altamente profesionalizado, bien dotado con un presupuesto que sea lo más independiente posible del ejecutivo y del congreso, y que en sus decisiones sea altamente autónomo con respecto a ambos.”

30Entretanto, el mismo autor advierte, de manera categórica y hasta clarividente, que “esa «autonomía» es delicada: puede facilitar que un partido, una facción o una coalición de intereses no muy recomendables pueda controlar el poder judicial, o puede promover una autodefinición privilegiada y arcaica del cuerpo judicial y de su misión sin ninguna rendición de cuentas ante otros poderes en el mismo Estado y sociedad” (O’Donnell, 1997, p. 21). De allí el riesgo de que una eventual ‘politización de la justicia’, de un lado, o de una ‘judicialización de la política’, por el otro. La primera implicando el intento del utilizar la ley como instrumento contra los opositores del poder judiciario y de sus aliados, lo que ciertamente podría acabar resultando en una tiranía. Y la segunda, una tendencia muy acentuada últimamente en el caso brasileño de atribuir al poder judicial un excesivo número de causas que podrían ser efectivamente resueltas dentro de los cauces ordinales del sistema político.

31El asunto se ha complicado aún más en el contexto de la llamada Operação Lava-jato (Operación Lavado a Presión, en español), escándalo de corrupción que, desde 2014, ha envuelto a casi toda la clase política brasileña – tanto oficialista como opositora. Este escándalo de corrupción de la Lava-jato fundamentalmente investiga casos de propinas, gratificaciones y otras ventajas ilícitas concedidas por grandes empresas de la construcción civil a políticos y allegados. Dado que muchos de los imputados son autoridades del gobierno federal, sus procesos han sido atribuidos a algunos jueces de instancias superiores, tanto de la suprema corte – Ricardo Lewandowski, Teori Zavascki, Marco Aurélio Mello, Edson Fachin, Luiz Fux, Rosa Weber, Gilmar Mendes –, como de cortes intermedias – Sérgio Moro. Así, muchos de estos jueces se han transformado en actores relevantes también en el escenario político nacional, incluso en marco específico del proceso de impedimento que resultó en la remoción de Dilma Rousseff y en la asunción de Michel Temer (Goldstein, 2016).

32Aunque no es posible, por razones de espacio, profundizar en este tópico, si parece pertinente destacar que no pocos actores envueltos directa e indirectamente en el proceso de impedimento de Dilma Rousseff – incluyendo al expresidente Lula da Silva y a muchos otros políticos oficialistas y opositores – han sido investigados, imputados y eventualmente condenados en el marco del mencionado proceso judicial, encabezado por el juez Sérgio Moro.

33El juez Moro ha ganado gran notoriedad en los medios brasileños, por sentencias bastante firmes y contundentes en contra de políticos y empresarios, principalmente del sector de la construcción civil. Entretanto, otros, incluyendo ministros de la suprema corte brasileña, no han dejado de objetar ciertos métodos poco convencionales de técnica jurídica dispuestos por el referido juez, particularmente en el caso de la denominada ‘conducción coercitiva’ contra el expresidente Lula, y en la divulgación de una grabación telefónica privada entre la presidenta Dilma y el expresidente Lula, ambos acontecimientos de marzo de 2016. Esto último ha dejado entrever algún tipo de selectividad negativa en relación a políticos y militantes del Partido de los Trabajadores.

34Asimismo, persiste en los medios brasileños el recelo de que algún tipo de acuerdo para cerrar definitivamente las investigaciones y los procesos vinculados a la operación Lava-jato podría estar siendo preparada, antes que dicha investigación pueda terminar implicando de forma más contundente a personeros del nuevísimo gobierno brasileño, incluso al propio Temer. En ese eventual y espurio acuerdo político-jurídico participarían activamente políticos, empresarios y hasta algunos jueces, lo que acabaría dañando los esfuerzos moralizadores realizados hasta el presente momento y que han favorecido la rendición de cuentas interinstitucional.

35En lo concerniente al tema de la influencia de los medios de comunicación y de su correlación con la calidad de la democracia, y muy particularmente a su impacto desde la perspectiva de la rendición de cuentas interinstitucional y del impedimento que ha resultado en la remoción de Dilma Rousseff es necesario introducir algunas ponderaciones esenciales. De partida, la divulgación de Información independiente y pluralista es sumamente importante en las modernas democracias. Al respecto, el afamado periodista estadounidense radicado en Brasil Glenn Greenwald acertadamente comenta lo siguiente:

  • 2 Duarte-Plon, Leneide, y Clarisse Meireles, Entrevista – Glenn Greenwald ‘Tudo ficou mais claro: é g (...)

“En una democracia, el periodismo tiene un propósito: el principal es ser una fuerza contra facciones poderosas, que pueden ser los ricos, el gobierno, la policía, las grandes empresas. Ser realmente el Cuarto Poder. Él debe ser un poder que va a esclarecer, iluminar lo que ciertos grupos están haciendo en la penumbra. (Entretanto) Cuando el periodismo está sirviendo a esta o aquella facción, para mí es corrupto. Periodismo que lucha contra los poderosos es el periodismo honesto, fiel a su propósito de investigar y mostrar la verdad”2

36En el caso brasileño, la libertad de expresión y la libertad de prensa son principios muy apreciados por la sociedad, en general. Entretanto, es muy importante tener presente que una evaluación más detallada del asunto en cuestión precisa llevar en consideración criterios adicionales tales como: el pluralismo, la independencia de los medios de comunicación, el ambiente y la autocensura, el cuadro legislativo, la transparencia, la infraestructura y la violencia contra los periodistas.

37Es con base en estos criterios que la organización Reporteros sin Fronteras – RSF – publica anualmente su informe sobre la libertad de prensa en el mundo. En este contexto, vale observar que en los últimos años la clasificación brasileña ha sufrido un evidente deterioro, siendo que en 2016 el país aparece en la posición 104ª. Para RSF (2013), la cuestión más compleja de la relación entre libertad de prensa y calidad de la democracia en Brasil está ligada a la muy concentrada propiedad de los medios de comunicación – prensa escrita, televisada y radiofónica, recordando que éstas últimas son concesiones públicas.

38En el último informe de RSF (2016), esa reconocida organización sugiere que “El escenario mediático continúa caracterizado por la gran concentración de la propiedad de los medios de comunicación, en las manos de algunas pocas grandes familias e industriales, que en muchos casos tienen relaciones estrechas con políticos o aún que detentan ellos mismos, directa o indirectamente, cargos electivos, como gobernadores y parlamentares.” De ahí que, muchas veces los medios de comunicación brasileños acaban siendo utilizados como moneda de troca para la obtención de apoyo político, especialmente en áreas rurales. “Como consecuencia, existe una fuerte dependencia de los medios de comunicación en general en relación a los centros de poder”, agrega el informe citado.

39Este último informe de RSF, publicado en el mes de agosto de 2016, es particularmente significativo para los fines del presente artículo por comentar la cobertura de la prensa sobre el andamiento del proceso de impedimento de Dilma Rousseff. Para el RSF (2016):

“La cobertura mediática de la crisis política, en particular a partir del inicio del año [de 2016], evidencia esa situación. Los principales medios de comunicación nacionales actúan de forma a invitar a sus audiencias a precipitar la salida de la Presidenta Dilma Rousseff del poder. Es difícil para los periodistas de grandes conglomerados de comunicación trabajar de forma serena, sin sufrir influencias de intereses privados y partidistas. Esos conflictos de interés permanentes son evidentemente perjudiciales a la calidad de la información difundida”. (RSF, 2016)

40La ponderación del párrafo anterior es bastante consistente, coherente y oportuna. En efecto, los principales medios de comunicación brasileños – como también aconteció en los casos de Honduras y de Paraguay – adoptaron una línea editorial básicamente favorable al proceso de impedimento, utilizando criterios esencialmente político-ideológicos de orientación conservadora – y hasta reaccionaria (Stocker y Dalmaso, 2016; Pinto, 2017).

41En esa línea, no parece incorrecto agregar que la cobertura de los principales medios brasileños contrastó de forma muy evidente con la cobertura de la mayoría de los medios extranjeros, para los cuales el proceso de impedimento era una iniciativa esencialmente política, en un contexto de convergencia entre los sectores más conservadores del PMDB y de otros antiguos partidos que formaban parte de la coligación de gobierno con la oposición derrotada en los cuatro últimos procesos electorales.

42En síntesis, aunque en algunos casos las contribuciones del periodismo de investigación en el marco del proceso de impedimento de Rousseff realmente acabaron siendo bastante importantes y significativas, no es posible perder de vista los excesos y las manipulaciones en muchísimos episodios de esta cobertura mediática – ello fue particularmente evidente en medios de comunicación tales como Estado de São Paulo, Veja, Isto É, y Globo.

43De ahí que, en términos agregados, las contribuciones generales de la prensa en el marco de la rendición de cuentas interinstitucional, y específicamente en lo concerniente al proceso de impedimento de Dilma Rousseff, acabasen siendo muy cuestionables.

44La última sub-dimensión de la rendición de cuentas interinstitucional presente en el modelo analítico de Leonardo Morlino (2016) está vinculada a los procesos de descentralización, asunto que es particularmente relevante en un Estado federal. En efecto, la administración pública brasileña está organizada en tres niveles: federal, provincial o estadual (26 Estados y un Distrito Federal), y municipal. Desde una perspectiva política, la contribución de las autoridades estatales – y eventualmente municipales – en la política federal es muy importante, dado que para el presidente de la República es significativo tener aliados en los gobiernos de Estados clave, entre ellos: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahía, Rio Grande do Sul, Paraná, Pernambuco, y Ceará. En tal sentido, las autoridades federales no dudan en utilizar los recursos financieros y otras transferencias para agradar a sus aliados provinciales y eventualmente municipales.

45Vale agregar que de los grandes partidos políticos brasileños el PMDB es el que ha demostrado una mayor capilaridad en todos los Estados y municipios del país. Y ese capital político es uno de los principales activos que esa organización ha colocado a disposición de sus ‘barones’ en las circunstanciales negociaciones con el PSDB, con el PT y con otras agremiaciones. Algo semejante se puede afirmar en relación a los parlamentarios procedentes de aquellos Estados en la Cámara de Diputados y en el Senado, eventualmente sensibles a las apelaciones de naturaleza parroquial procedentes de sus bases electorales locales y provinciales.

46Esto último acabó siendo relativamente importante en el marco general del proceso de impedimento de Dilma Rousseff, ya que tanto la mandataria como la oposición pro-impeachment hicieron un consistente esfuerzo para atraer sus simpatizantes en las esferas provinciales y municipales del país. Así, visitas de gobernadores provinciales, alcaldes municipales y muchas otras autoridades subnacionales fueron invocadas para apoyar las tesis en confrontación. Al mismo tiempo, tanto Dilma Rousseff – antes de ser alejada del poder –, como Michel Temer – en su fase interina, y que ha pasado a ser confirmado como mandatario a partir del 31 de agosto de 2016 –, intentaron utilizar los recursos federales para atender y atraer el apoyo de sus aliados y bases electorales en las provincias y en los municipios.

47Conviene agregar que la esfera municipal brasileña acabó convirtiéndose en el primer gran desafío electoral post-impeachment, ya que fueron realizados comicios locales en octubre de 2016. En este contexto, tanto el nuevo gobierno del PMDB – en coligación con otros partidos de centroderecha – como la oposición encabezada por el PT tuvieron un primer desafío para medir el apoyo popular, lo que es muy importante para intentar evaluar la reacción de la ciudadanía brasileña con relación a la remoción del titular del poder Ejecutivo federal. De forma general, los resultados de esos comicios fueron relativamente favorables a los partidos políticos de centroderecha (Ribeiro, Vizoná y Cassotta, 2016).

Consideraciones finales

48En una publicación reciente sobre la calidad de la democracia en 15 países latinoamericanos, Leonardo Morlino (2015) informaba, entre otras cosas, sobre el positivo desempeño brasileño en el plano macrorregional. Efectivamente, los resultados agregados del Brasil arrojaban un alentador 3,68 puntos (en una escala 0,0 a 5,0). Ello colocaba a la democracia brasileña como la cuarta mejor calificada del subcontinente – solamente superada por Chile, Costa Rica y Uruguay.

49Específicamente en lo concerniente a la dimensión rendición de cuentas interinstitucional – o RCII –, los resultados agregados del Brasil (3,40 puntos, en una escala 0,0 a 5,0) también eran alentadores, principalmente en lo concerniente a las subdimensiones de Corte Constitucional, Cortes de Auditoria, Descentralización y de Información plural e independiente (Santander y otros, 2015).

50A partir del – traumático – proceso de impedimento de la presidenta Dilma Rousseff, seguida de la polémica asunción del vicepresidente Michel Temer, es bastante probable que las evaluaciones sobre la calidad de la democracia realmente existente en Brasil, en general, y sobre la rendición de cuentas interinstitucional, en particular, sufran algunos ajustes más o menos significativos. Desafortunadamente, en la opinión del autor de este trabajo, los referidos ajustes, tanto generales, como específicos, no serán en un sentido positivo – como algunos proponen (Amorim, 2016; Domingues, 2017; Pochmann, 2017).

51Ello se debe, salvo mejor interpretación, a que ese proceso de impedimento no fue exactamente republicano. Para una parte significativa de la sociedad brasileña, la remoción de la presidenta Rousseff ha sido el resultado de un virtual pacto de sectores conservadores del PMDB – especialmente de los acusados en el marco de la Operação Lava Jato, muchos de ellos insatisfechos con la postura de la mandataria – y de la oposición derrotada en los últimos cuatro procesos electorales. Esa alianza habría sido reconocida y asumida por el antiguo vicepresidente Temer – también del PMDB –, implicando en un verdadero giro a la derecha en el gobierno, muy diferente del proyecto político vencedor en las elecciones de octubre de 2014.

52Lamentablemente, el caso brasileño se aproxima mucho al episodio que resultó en la remoción del presidente paraguayo Fernando Lugo, en 2012. Recuérdese que Lugo fue intempestivamente destituido por un Congreso integrado por una mayoría de antiguos aliados devenidos en opositores. Paralelamente, este giro a la derecha en Brasil contrasta, por ejemplo, con la democrática e intachable asunción de Mauricio Macri, en Argentina (Alcántara y Rivas, 2016; Pressacco y Berríos, 2016).

53Específicamente en lo concerniente al impacto de este impedimento desde la perspectiva de la rendición de cuentas interinstitucional, es bastante probable que el caso brasileño se aproxime a las ponderaciones de Charles Kenney (2000), de Morlino (2011) y también de O’Donnell (1997), en el sentido de que existe el riesgo de manipulación, de abuso y de desvío de finalidad de instituciones de fiscalización y control, especialmente cuando se trata de gobiernos divididos – que además sufren las consecuencias de coyunturales períodos de crisis económica, como de hecho acontece en el Brasil desde 2014 (Pochmann, 2017).

54Así las cosas, corresponderá a la ciudadanía y a los electores brasileños la última palabra sobre el acontecimiento en referencia. Trabajar por una reforma política más o menos integral – que incluya una cláusula de barrera en el parlamento, la revisión integral de los mecanismos de financiamiento de campañas, la reafirmación de la laicidad del Estado, la introducción de reformas específicamente electorales, y la profesionalización de los mecanismos de control y fiscalización – se adviene como una prioridad de la clase política y del conjunto de la sociedad brasileña, en los próximos meses (Fleischer, 2016).

Postdata de noviembre de 2017

55Un año después de la irregular interrupción del mandato de Dilma Rousseff y de la polémica asunción de un nuevo gobierno encabezado por Michel Temer, el Brasil está lejos de la pacificación y de la gobernabilidad democrática plena. De hecho, en los últimos meses, la ciudadanía brasileña ha sido testigo de graves y persistentes dilemas político-sociales y económicos. El propio Temer ha sido envuelto en numerosos cuestionamientos jurídicos y ético-morales. Ello ha desembocado, por ejemplo, en una bajísima popularidad – inferior al 10 por ciento de ciudadanos encuestados por diferentes entidades especializadas – y en varios pedidos de apertura de procedimientos de impedimento presidencial en el Parlamento. Asimismo, el mandatario y varios de sus colaboradores más estrechos han sido objeto de investigación penal por acusaciones de corrupción, obstrucción de la justicia, asociación ilícita, conspiración, y crímenes conexos durante su breve período de gobierno (Guarnieri, 2017).

56Cabe observar que las referidas acusaciones de corrupción a Temer y colaboradores surgen en función de declaraciones premiadas de reos y/o testigos, y de medidas de cooperación de estos con entidades de control y fiscalización – quiere decir, con entes directamente relacionadas con la rendición de cuentas interinstitucional (Escosteguy, 2017). Hasta cierto punto, las denuncias contra Temer contrastan con las endebles acusaciones que tuvo que enfrentar Dilma Rousseff, entre diciembre de 2015 y agosto de 2016. Recuérdese que la mandataria había sido cuestionada por algunas faltas de naturaleza administrativa, y no exactamente por corrupción. De hecho, Temer es el primer presidente brasileño formalmente acusado por actos de corrupción durante el ejercicio de su mandato. Todo ello puede acabar provocando la interrupción del mandato de Temer, a partir de un nuevo juicio político o de un proceso esencialmente jurídico en el marco de la máxima corte de justicia del país (Ribeiro, Vizoná y Cassotta, 2016).

57Como no podría dejar de ser, la persistencia de denuncias y la bajísima legitimidad del actual gobierno brasileño han provocado un fuerte y negativo impacto en la opinión pública, en general, y en las evaluaciones de la calidad de la democracia realmente existente en el país, en particular. Ello es sumamente grave, porque no se trata únicamente de la credibilidad del titular del poder ejecutivo. De hecho, la confianza y el respaldo popular en relación a la mayoría de las instituciones político-sociales más típicas de los regímenes democráticos – como el Parlamento, los partidos políticos, las autoridades provinciales y municipales, entre otras – también han presentado una tendencia declinante (Albuquerque y Meneses, 2017).

58Se infiere de lo anterior que es posible que seamos testigos involuntarios del agotamiento de la Cuarta República brasileña (1985-2016), y del hipotético surgimiento de una Quinta República. En tal sentido, la irregular interrupción del mandato de Rousseff no habría sido simplemente el impedimento de un gobierno electo por el pueblo, como también el fin de un ciclo político que se inició, en 1985, en el marco de la transición democrática que resultó en la Cuarta República (Domingues, 2017).

59Siguiendo este razonamiento hipotético, ¿qué se podría esperar de una emergente Quinta República brasileña? Aunque reconociéndose que se trata de elucubraciones, no parece incorrecto plantear al menos tres escenarios prospectivos para la democracia brasileña: un optimista, un inercial, y un pesimista.

60En el escenario optimista la calidad de la democracia existente en Brasil podría ser efectivamente recompuesta a partir de una firme y vigorosa participación política de la ciudadanía, de una renovación de la clase política, y del perfeccionamiento de los organismos de rendición de cuentas interinstitucional, entre otros factores.

61En el escenario inercial seria preponderante la continuidad del gobierno de Michel Temer y su eventual reproducción en un futuro gobierno de aliados, allegados y adherentes. Ello significaría la continuidad de las acusaciones de corrupción, conjugada con una apatía ciudadana y por una continuidad del modelo básico de acción política del país – esto es, el presidencialismo de coalición.

62Y en el escenario pesimista predominaría una profundización de la crisis político-social, con eventual regresión autoritaria y una evidente disminución de la calidad de la democracia en el país – situación que, por cierto, no dejaría de repercutir negativamente en otros países del continente.

63En la opinión del autor del artículo, la tendencia más plausible estaría en algún punto intermedio entre el escenario inercial y el optimista. Quiere decir, el inicio de una Quinta República brasileña enraizada en una reestructuración parcial de las relaciones entre la sociedad y el Estado, en una recomposición cualificada del proyecto democrático, y en el fortalecimiento de los agentes e instituciones directamente vinculados a la rendición de cuentas interinstitucional, entre otras variables.

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Notas

1 Una versión preliminar de este artículo fue presentada en el Seminario “Calidad de la Democracia: Nueva agenda de investigación”, Santiago de Chile, 14-15 de septiembre de 2016.

2 Duarte-Plon, Leneide, y Clarisse Meireles, Entrevista – Glenn Greenwald ‘Tudo ficou mais claro: é golpe’, Carta Capital, São Paulo, 8.6.2016, disponível em: www.cartacapital.com.br, consultada el 20 de agosto de 2016. Véase: Braz (2017).

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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Carlos Federico Domínguez Avila, « Impedimento presidencial de Dilma Rousseff, rendición de cuentas interinstitucional, estrategias de subversión, y calidad de la democracia en Brasil », Polis [En línea], 48 | 2017, Publicado el 05 febrero 2018, consultado el 22 mayo 2018. URL : http://journals.openedition.org/polis/12685

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Autor

Carlos Federico Domínguez Avila

Centro Universitario Unieuro, Brasilia, Brasil. Email: cdominguez_unieuro@yahoo.com.br

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Derechos de autor

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