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Lente de Aproximación

Implementación de la política social focalizada y universal: salud y renta básica en México, 2008 - 2021

Implementation of targeted and universal social policies: health and basic income in Mexico, 2008 – 2021
Implementação de uma política social focalizada e universal: saúde e renda básica no México, 2008-2021
Christian Vaslaf Santacruz Montealegre

Resúmenes

La política social pretende generar situaciones homogéneas en los sectores sociales más vulnerables, su finalidad es disminuir la brecha de desigualdad social que el sistema neoliberal trajo consigo. Que los individuos puedan acceder a los mínimos requerimientos para vivir dignamente es una de sus premisas, así el Estado focaliza los escasos recursos para lograr una universalidad de derechos básicos para las clases sociales más vulnerables. La pertinencia de la implementación de las políticas focalizadas en conjunto con la universal de salud y renta básica para para combatir la desigualdad en México es motivo del presente análisis de corte descriptivo - cuantitativo. Mediante estas políticas sociales se han disminuido algunos indicadores respecto a la pobreza, sin embargo, esta sigue incrementándose ante la precariedad laboral y servicios básicos insuficientes, pendientes que el Estado mexicano tiene para garantizar la plenitud y universalidad de los derechos humanos básicos en su población.

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Notas de la redacción

Recibido: 11.12.2021 | Aceptado: 28.02.2022

Texto completo

1V21| N62 | 2022
DOI:
10.32735/S0718-6568/2022-N62-1728

2Como citar este artículo:

3Santacruz Montealegre, C.V. (2022). Implementación de la política social focalizada y universal: salud y renta básica en México, 2008 - 2021. Polis Revista Latinoamericana, 21 (62), 67-90. doi: http://dx.doi.org/​10.32735/​S0718-6568/​2022-N62-1728

Introducción

4La política social surge para que las personas en un plano de desigualdad social con respecto a otras tuviesen elementos mínimos para existir de forma decorosa. Así se implementan “medidas de seguridad y protección al trabajador y su familia expresadas en heterogéneos sistemas de seguridad social e instalación y expansión de los servicios sociales básicos” (Serrano, 2005:13), así el Estado se sitúa en una condición de garante del bienestar. Con la política social se pretenden situaciones más homogéneas en clases sociales más desprotegidas, principalmente en la satisfacción de las necesidades básicas en sectores con amplia desigualdad para lograr los mínimos adecuados de bienestar, su finalidad es reducir la desigualdad social, erradicar la marginación, mejorar las condiciones de vida de las clases desfavorecidas (Franco, 2002), para generar un plano de igualdad y mayores oportunidades (Ortíz, 2007 y Serrano, 2005) cuando están lejos de los mínimos requerimientos para vivir dignamente, abatiendo las desigualdades para “que los seres humanos puedan acceder a los mínimos de bienestar… que son la base de la dignidad” (Filgueira, 2014:6). Definir lo más claro posible los objetivos de la política social (Cohen, 2005), es clave del éxito de su implementación, por lo que surge la necesidad de focalizar los escasos recursos del Estado, en zonas con alto grado de marginación, logrando una universalidad respecto a los servicios con que cuentan otras zonas (Filgueira, 2014, Serrano, 2005 y Franco 2002), obteniendo políticas sociales eficaces.

5Estas tienen tres funciones principales: “creación de capital humano, la compensación social y la contribución de la integración de los individuos en la sociedad” (Cohen, 2005:44). El sistema económico global-capitalista, forja sociedades cada vez más desiguales, no obstante, las oportunidades creadas por el liberalismo económico se amplían las brechas de justicia social y desintegración social (Hirsch, 1996, Franco, 2002 y Filgueira, 2014).

6El presente documento se rige dentro del marco de la tipología de Lowi (1972), al considerar las políticas analizadas desde la óptica de políticas distributivas, es decir, resolver un problema público mediante la distribución o asignación de más recursos económicos para atender la necesidad.

7Es propicio tener claro el concepto de pobreza para determinar los elementos que componen dicho fenómeno. Se aclara que el fenómeno de la pobreza no solo se traduce a un problema de bajos ingresos económicos o de limitado gasto (CEPAL, 2013, y Serrano, 2005), trae aparejado varias circunstancias negativas para el desarrollo de la sociedad como el bajo crecimiento económico de un país, reducción en el consumo interno, inestabilidad social y política (Ortíz, 2007), rompiendo la cohesión social, trayendo como consecuencia desigualdad en el desarrollo humano. La pobreza se percibe como un fenómeno heterogéneo por las formas de experimentar diversas privaciones, y multicausal por estar asociado a bajos ingresos, así como el acceso a servicios sociales de mala calidad (Serrano, 2005). Desde el enfoque “de ingeniería social, la cual está vinculada con cuestiones administrativas y de política, y dentro de ella se encuentra la medición de la pobreza” (Schteingart, 2015:224), se considera que puede ser resuelta a partir de políticas sociales.

8Se considera a la pobreza como “la privación de las capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos” (Amartya Sen, 2000:114) así como “la negación no sólo de un derecho en particular o de una categoría de derechos, sino de los derechos humanos en su totalidad” (Despouy, 1996:6 como se citó en Coneval, 2011:40), es decir, “la incapacidad de la sociedad humana de garantizar las condiciones básicas de una vida digna” (Cuenca y Jiménez, 2008:113), desde esta perspectiva, se parte para entender si el Estado pretende proveer y satisfacer los derechos sociales y económicos a través de la política social.

9Aclarando, la pobreza no solo es la privación de un ingreso, o porque este se encuentre por debajo de la línea de pobreza, también por la carencia de un servicio o un bien (CEPAL, 2013, Serrano, 2005, y Alkire y Foster 2008, Coneval, 2011, Ortíz, 2007), como vivienda, agua potable, drenaje, tener desnutrición o no tener servicios de salud, considerándolo como pobre multidimensional. Es relevante considerar el enfoque de intersección (Alkire y Foster 2008, CEPAL, 2013), en el que para que una persona sea considerada pobre debe tener varias privaciones en diferentes dimensiones, este enfoque incrementa las estimaciones de pobreza. En tanto que el enfoque de unión será útil para este documento debido a que partiremos desde la carencia de un derecho, es decir de una privación dimensional.

10La satisfacción de los derechos humanos básicos en los mexicanos depende en buena medida de la implementación de políticas sociales focalizadas que permitan alcanzar los mínimos básicos para el desarrollo humano, para combatir las desigualdades económicas y sociales para lograr la plenitud en los derechos humanos económicos, sociales y culturales. Entre los derechos sociales básicos se encuentran el derecho a la salud, a la educación, a un empleo digno (Sandoval, 2010) y a una jubilación decorosa que permitan abatir la desigualdad y cerrar la brecha que constantemente se amplía. Para lograr la satisfacción de las carencias que ha dejado la desigualdad del sistema neoliberal, el estado mexicano creó una serie de fondos presupuestarios para focalizar los recursos económicos, de esta manera enfrentar las desigualdades y satisfacer las necesidades en rubros como la salud, la educación, la infraestructura para la vivienda, drenaje y acceso al agua potable (Escalante, 2000), conteniendo el incremento de la pobreza extrema, sin que hasta el momento se logre la universalidad de ciertas políticas sociales que beneficien al total de la población.

11Este documento analiza la pertinencia de la implementación de la política social focalizada y la universal para lograr la satisfacción de los derechos humanos básicos en México, así como analiza el impacto de las políticas sociales focalizadas en la población mexicana y el de las políticas universales sobre la satisfacción de las carencias con respecto a los derechos humanos básicos en México. Con lo anterior responder la siguiente pregunta: ¿Es pertinente la implementación de la política social focalizada, en conjunto con la implementación de la política universal entre ellas la política de renta básica universal para garantizar la satisfacción de los derechos humanos básicos en México?

12Para el análisis se inició con un breve resumen de los antecedentes de la implementación del sistema neoliberal en México, para la segunda parte se realizó una revisión documental acerca del impacto multidimensional de la política social focalizada del programa de transferencias monetarias condicionadas denominado Oportunidades – Progresa –Prospera (adelante POP). Para la tercera parte correspondiente a los resultados se analizaron indicadores de la densidad de los recursos para la salud, con la finalidad de identificar la densidad de la política universal de salud mexicana, contrastándolo con los indicadores establecidos por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y Argentina, este último por ser uno de los países con una visión coincidente con la de México. Además, se analizaron indicadores sobre el impacto del programa Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) para combatir la pobreza multidimensional, especialmente en las dimensiones de acceso a los servicios básicos en la vivienda, calidad y espacios en la vivienda, rezago educativo y población en pobreza extrema, contrastando los índices con respecto a lo erogado por el gobierno federal. Por último, se analiza el impacto de los estragos de la pandemia de SARS-COV2 y la viabilidad de una política de renta básica universal.

13En la década de los 90 como parte de las acciones implementadas por el estado mexicano para hacer frente al sistema económico neoliberal y a la desigualdad económica crea el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) para hacer frente a la pobreza extrema que se generaría por las medidas económicas adoptadas, siendo el origen de la política social en México.

14El sistema neoliberal con tendencia al libre mercado, desmanteló la protección estatal sobre el mercado, privatizó las empresas paraestatales e incentivó a empresas privadas (Salazar, 2004) teniendo efectos colaterales sobre países menos desarrollados. Para liberar a Estados Unidos de Norteamérica y a la economía global de una estanflación (Harvey, 2015), se tomaron medidas negativas para países deudores que a partir del endeudamiento buscaban fortalecer sus economías, así fue que implementaron ajustes estructurales en sus incipientes modelos económicos, tal es el caso de México que ajustó su modelo económico, trayendo consigo tasas muy altas de desempleo, inflación, y caídas en el valor de sus respectivas monedas.

15Los altos créditos otorgados al estado mexicano por parte de bancos extranjeros trajeron una crisis económica, y una inflación que pasó del 3 y 4% al 100% (Harvey, 2015), el Banco Mundial otorgó un crédito condicionado a la implementación de profundas reformas estructurales, a fin de incorporar la economía mexicana al sistema neoliberal, para favorecer intereses de extranjeros. Trayendo como consecuencia la privatización de los bancos propiedad del estado a manos de extranjeros principalmente de norteamericanos. Así el estado mexicano implementó una serie de medidas de libre mercado, aún a costa de su propia producción y el bienestar de su población.

16Por lo anterior, el sistema económico mexicano basado en sustitución de importaciones es sucedido por uno neoliberal. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (PRI), se consolida la implementación del neoliberalismo, con grandes privatizaciones de diferentes sectores productivos, como el minero, el sistema financiero. Tres cuartas partes de los bancos se privatizaron a favor de extranjeros, el sistema de telecomunicaciones, y demás empresas paraestatales que aportaban una gruesa cantidad de empleos (Salas – Porras, 2014). También se celebra el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), favoreciendo el sistema agrícola norteamericano a costa de los productores mexicanos protegidos bajo el sistema ejidal, mismo que fue desmantelado (Harvey, 2015).

17El fracaso de la implementación del sistema neoliberal en México se debió a que buena parte de la producción en México se fundamentó en la maquila de productos que requerían la importación de la materia prima a costos muy altos, trayendo consigo pírricas ganancias, malos salarios y empleos mal pagados. También, mucha producción de México tenía costos superiores a los mismos productos importados de otros países, generando como consecuencia una baja competitividad con respecto a otros países. México no supo insertarse del todo en el modelo capitalista por aceptar de manera sumisa las condiciones impuestas por FMI y el Banco Mundial mediante el consenso de Washington (Harvey, 2015). Así mismo el poder y la correlación de las élites del gobierno con las empresariales, trajeron consigo una complicidad que favoreció a las élites empresariales extranjeras, principalmente norteamericanas, a costa de los productores y empleados mexicanos, todo con el apoyo de las élites políticas mexicanas que se vieron favorecidas por las puertas giratorias (Alonso, 2010).

18El 6 de diciembre de 1988, el gobierno de Salinas de Gortari implementó una serie de medidas para combatir la pobreza, denominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), cuyo objetivo era satisfacer los mínimos de bienestar para pequeños productores agrícolas, para quienes habitaban en zonas urbanas en colonias populares, en zonas áridas de baja producción, y para indígenas (Rojas, 1992) como un paliativo a las grandes reformas estructurales.

19En 1997, el estado mexicano pone en marcha una estrategia de política social denominado Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), articulada mediante dos ejes. El primero buscaba mejorar la provisión y calidad de servicios sociales, y el segundo, proveer atención específica a la población con mayor desventaja económica y social para impulsar la productividad, mejorar la oferta laboral y contribuir al crecimiento económico (Yaschine, 2019). Para ello se buscó el incremento de la infraestructura de los servicios educativos y de salud. Este programa estaba dirigido a la población en pobreza extrema, principalmente aplicado en localidades rurales de México, donde el 60% de su población se encontraba en extrema vulnerabilidad. Para lograr los objetivos del programa se realizaron entregas directas de transferencias monetarias, así como acciones de educación y salud mediante la focalización de la población objetivo, corresponsabilidad de los beneficiarios, monitoreo del programa y la evaluación de su impacto (Yaschine, 2019). Cabe destacar que, en los rubros considerados, se hicieron entrega de becas para niños de tercero de primaria a tercero de secundaria para disminuir la ocupación laboral de los menores, en salud, se fomentó el acceso a la salud preventiva para niños y mujeres embarazadas, y en alimentación, se realizaron entregas de transferencias monetarias condicionadas a consultas médicas y sesiones educativas (Yaschine, 2012). En 2002, fue modificado el nombre a Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, y en 2014 se le denominó PROSPERA, Programa de Inclusión Social (Boltvinik, 2019).

20En ese año, el estado mexicano también crea una serie de fondos denominados Ramo 33, para distribuir recursos focalizados a fin de atender el desarrollo social y enfrentar la desigualdad (Escalante, 2000; y Coneval, 2010). Para ello, crearon el Fondo de Aportaciones para los servicios de salud, cuya finalidad es dotar de infraestructura, servicios profesionales y plantilla de trabajadores de la salud. También se creó el Fondo de Aportaciones para la infraestructura social, cuya finalidad era financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones dirigidos a la población en rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros “agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanización municipal; electrificación rural y de colonias pobres; infraestructura básica de salud; infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales; e infraestructura productiva rural” (Coneval, 2010:125), y el Fondo de aportaciones múltiples dirigido a carencias en materia de infraestructura educativa y de nutrición de los estudiantes mexicanos.

Materiales y métodos

21Mediante este estudio de corte cuantitativo, a través de un análisis descriptivo, se pretende observar el fenómeno detallando cómo se manifiesta la desigualdad de derechos humanos sociales y económicos, lo anterior mediante un análisis documental de datos recopilados por diferentes entes públicos como privados. El punto de partida del presente estudio es la revisión de diferente literatura que permita identificar y explicar los conceptos de pobreza, desigualdad, políticas sociales, y transferencias monetarias, para que mediante las diferentes categorías utilizadas por la literatura académica se pueda explicar el fenómeno de desigualdad en materia de derechos sociales y económicos.

22Es así que el presente documento analiza el impacto de la política social focalizada implementada mediante transferencias monetarias condicionadas a partir de los programas, Progresa -Oportunidades - Prospera, los cuales tuvieron impactos en salud, nutrición y educación. Así mismo se analiza el impacto del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), programa para combatir la pobreza multidimensional, de igual manera se analiza el impacto de la política social universal de salud, para determinar sus alcances y los pendientes que el estado mexicano tiene con respecto a garantizar el acceso a políticas universales que permitan la satisfacción de sus derechos humanos económicos, sociales y culturales, así como analizar el comportamiento de los indicadores de pobreza en México, no obstante a el impulso de ciertos programas como el de transferencias monetarias jóvenes construyendo el futuro y adultos mayores. El periodo temporal de análisis de indicadores parte del año 2008 al 2018, y en algunos casos hasta el 2021, en México.

Resultados

Impacto multidimensional de las Transferencias Monetarias Condicionadas: Educación, Salud y Alimentación

23El estado mexicano para afrontar la profunda desigualdad puso en marcha un programa de transferencias monetarias condicionadas, para lograr impactos en diferentes dimensiones. El Progresa aborda tres diferentes dimensiones como son Educación, salud y alimentación, se implementó durante cuatro diferentes gobiernos durante estos el programa original sufrió algunas adiciones. Durante el gobierno de Vicente Fox es denominado Oportunidades, y en el gobierno de Enrique Peña Nieto es llamado Prospera (Boltvinik, 2019).

24El POP en su inicio incorporó de manera inclusiva a todas las localidades en situación de rezago y vulnerabilidad incluso no era necesario que las localidades vulnerables no organizadas lo solicitaran para ser beneficiarias (Schteingart, 2015), se atendieron a poco más de 110 mil localidades (Rodríguez, 2019), contrario a las 18,690 que atiende Becas para el Bienestar Benito Juárez (adelante BBBJ). Progresa permitió un papel protagónico a las mujeres al ser ellas las beneficiarias, y a su vez las administradoras del recurso transferido (Secchini y Magadaria, 2011).

Tabla 1. Porcentaje de Vulnerabilidades en México

Tabla 1. Porcentaje de Vulnerabilidades en México


Fuente: elaboración propia datos Coneval, 2020b

25Entre los resultados positivos sobre el impacto del POP en materia educativa destacan: un aumento en la escolaridad y permanencia de los hijos de las beneficiarias del programa (tabla 1). Se destaca que se atendieron a poco más de seis millones de becarios, se disminuyó una brecha educativa de género étnica (Yaschine, 2019). Las brechas de género respecto a las matriculas de niños y niñas en educación secundaria en zonas rurales disminuyó sustantivamente, hubo una disminución en la deserción escolar y la mejora en las calificaciones de los becarios, el rezago educativo disminuyó. Según Yaschine, Hernández y Núñez (2012:781) el programa Oportunidades trajo un aumento en la matrícula escolar en el nivel primaria y secundaria, incremento en la escolaridad de los becarios, una reducción en la participación laboral infantil (Secchini y Magadaria, 2011; Pacheco, 2018). Se aumentaron las becas de nivel secundaria y educación media superior, y dirigieron las becas al becario.

26Durante el periodo escolar 2007-2008 la tasa de abandono escolar en el nivel básico era para primaria 1.1, y en secundaria 7.1, para el ciclo 2013-2014 (Prospera), esta disminuyó a 4.1 para secundaria y 0.8 en primaria, con excepción del ciclo 2016–2017, que presentó una ligera alza, en primaria regresó a 1.1, y 5.8 para secundaria. A partir del ciclo 2016-2017 las tasas de mejora de calificaciones hasta el ciclo 2020 -2021, presentaron disminuciones hasta llegar al 0.6 en primaria y 1.8 en nivel secundaria. Con BBBJ se presenta una disminución en la tasa de escolarización en educación básica en un 1.76%, equivalente a poco más de 450 mil estudiantes en 2020, respecto a 2015.

Tabla 2. Tasa de mejora de calificaciones, abandono escolar y escolarización en educación básica

Tabla 2. Tasa de mejora de calificaciones, abandono escolar y escolarización en educación básica

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto nacional para la evaluación de la educación (2018), Secretaría de educación pública (2021a) Secretaría de educación pública (2021b)

27El Prospera, permitió se incrementase el nivel de escolaridad en 20% para hombres y 21% para mujeres de educación primaria (Parker y Vogl, 2019) y que la proporción de mujeres con educación secundaria aumentara de un 28%, a un 46% (Darney, et al, 2014), y que el rezago educativo disminuyera de 16.8 en 2018 a 16.3 en 2020, (Coneval, 2021b).

28Otro efecto positivo de las transferencias monetarias condicionadas fue que, mediante talleres educativos en materia de salud reproductiva dirigidas a las beneficiarias como parte de las corresponsabilidades, se logró indirectamente que el uso de anticonceptivos aumentara de un 13% para pasar a un 19% (Darney, et al, 2014), incidiendo que para 2014 y 2018, aumentara a 72.3% y 73.1 respectivamente. Como beneficio se registró una disminución en cuanto a las cifras de mortalidad materna e infantil (Secchini y Magadaria, 2011) y se incrementó el número de consultas médicas, para el año 2017, se contabilizaron un promedio de 2.7 millones de consultas médicas al mes, acompañado del control médico de 230 mil mujeres embarazadas y más de un millón de niños de cero a cinco años (Yaschine, 2019).

29Parte de las corresponsabilidades del Prospera (2017), está “asistir a sus citas programadas en los servicios de salud” (Prospera, 2017). Contrastando el año 2002 (Oportunidades) con el año 2014 (Prospera), las consultas externas se incrementaron en un 66%, situación que contrasta con el año 2020, en que disminuyeron hasta un 33% probablemente por la pandemia de Covid-19 y a que la asistencia a consultas médicas ya no forma parte desde el 2019 (Prospera, 2019) de una corresponsabilidad para ser beneficiario de la política social del gobierno federal, lo que repercutió en una disminución de las consultas de atención de planificación familiar y las prenatales, en un 48% y 51% respectivamente.

Tabla 3. Total de consultas

Fuente: elaboración propia con datos de la dirección general de información en salud (2020)

30El POP tuvo impactos positivos debido a su corresponsabilidad en la nutrición de los beneficiarios y sus familias, ya que hubo una mejora en la situación de salud de los beneficiarios y de la nutrición de los niños, así como el incremento del consumo (Yaschine, et. al., 2012). Las transferencias monetarias mostraron elementos positivos sobre la composición de la alimentación, hubo una reducción en la intensidad de la pobreza, se amortiguaron “los efectos del deficiente desempeño de la economía y la escalada de los precios de los alimentos sobre la incidencia de la pobreza” (Yaschine, 2019:57). Sobre estos resultados positivos, se destaca que la ley de coordinación fiscal federal en el artículo 40, menciona que además de desayunos escolares y apoyos alimentarios, se deben realizar acciones de infraestructura escolar básica, lo cual se hace una mezcla de acciones con un mismo recurso federal, por lo que sería importante analizar la conveniencia de realizar una separación programática del recurso federal al fin de dar mayor relevancia y prioridad a la nutrición de niñas, niños y adolescentes.

Tabla 4. Control y casos de desnutrición infantil

Fuente: elaboración propia con datos de la dirección general de información en salud (2020)

31El control de estado de nutrición en niños en 2016 fue mayor que en el año 2020, en que ya no forma parte de las corresponsabilidades del programa BBBJ, además de que disminuyeron los casos de desnutrición leve, probablemente como consecuencia heredada de la corresponsabilidad desaparecida.

Política universal de salud

32Las desigualdades y la exclusión social, impactan en la salud de los más vulnerables, por ello la Organización Mundial de la Salud (en adelante OMS), mediante la Organización Panamericana de la Salud (en adelante OPS), pretende garantizar el derecho a la salud, mediante la equidad en salud, procurando la imparcialidad y justicia para eliminar las diferencias en cuanto a servicios de salud, ya que las diferencias en este rubro se deben a procesos sociales y económicos, lo que dificulta el acceso universal de la salud (OPS, 2021). Para la OMS, los estados deben garantizar el pleno ejercicio del derecho a la salud, para ello debe lograr la universalidad de los sistemas de salud, bajo los criterios de calidad, equidad y justicia social, ya que las enfermedades tienen su origen en situaciones socioeconómicas. Para ello se puso en marcha la Atención Primaria de Salud (APS) para transformar los sistemas de salud y lograr la universalidad, para permitir garantizar la equidad y justicia social en la atención en materia de salud (OPS, 2019).

33La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 4º establece que toda persona tiene derecho a la protección a la salud, para lo cual el estado gradualmente extenderá los servicios de salud para aquellas personas que no cuenten con seguridad social. Por lo anterior, la universalidad de los servicios de salud está garantizada, sin embargo, en la realidad es diferente.

34Para la OMS los países deben gastar de su PIB entre un 6% y 8% en salud, México gasta un 6.2% de su PIB, muy por debajo del 9.5% en promedio que gastan los estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante OCDE), del cual México forma parte (Juan y Mogel, 2013).

35En 2010, México destinó de su presupuesto el 47.3% del total de su gasto para salud, mientras que los países miembros de la OCDE en promedio gastaron un 72.2%, para el 2021, destinó del presupuesto para salud un 42.7%, es decir que tuvo una contracción de un 4.6% del presupuesto para ese rubro (Juan y Mogel, 2013). No obstante, la pretensión del estado mexicano es lograr la universalidad de los servicios de salud para sus habitantes.

36En 2003, México puso en marcha el Seguro Popular, con la finalidad de ampliar la atención de los servicios de salud para los más de 50 millones de mexicanos excluidos de todo tipo de atención en salud. Para el 2011, se logró la atención de 87.7 millones de mexicanos mediante el seguro popular (Knaul, y González, 2013). Sin embargo, este tipo de prestación ofrecía una protección limitada a pesar de la gran disposición de recursos económicos dispuestos. En el año 2020, el Seguro Popular desapareció para dar paso al INSABI, Instituto de Salud para el Bienestar, el cual desmanteló el sistema mediante el cual se atendían a más de 50 millones de mexicanos y al cual le redujeron presupuesto (Méndez y Llanos, 2021).

37En lo que respecta a la densidad de recursos para la atención de la salud para la población no derechohabiente, contrastando el estudio publicado por el Observatorio Federal de Recursos Humanos en Salud (2015) en la Argentina, con los datos del estudio “Densidad de recursos para la atención de la salud de la población no derechohabiente en México, en 2013” (CONAMED, 2016) México aún tiene carencias muy marcadas (Coneval, 2018).

Tabla 5. Camas por cada 1000 habitantes

Fuente: elaboración propia con datos de (CONAMED, 2018) y Observatorio Federal de Recursos Humanos en Salud (2015)

38Como se observa (ver tabla 5), mientras que en México existen 0.56 consultorios por cada 1000 habitantes, en Argentina existen 3.94 consultorios. Densidad de recursos para la salud se refiere a “los recursos que se utilizan para satisfacer las necesidades de salud y de la población objetivo a la que están dirigidos esos recursos” (CONAMED, 2016:21). Estos se entienden como infraestructura en materia de salud, personal y equipo técnico, los cuales impactan en la accesibilidad y calidad de servicios. Para entender lo anterior, hay que considerar que en México existen 65, 527, 283 de usuarios no derecho habientes (CONAMED, 2016).

Tabla 6. Densidad de recursos para la salud

Tabla 6. Densidad de recursos para la salud

Fuente: elaboración propia con datos de (CONAMED, 2018) y Observatorio Federal de Recursos Humanos en Salud (2015)

39La densidad de recursos para la salud en México es inferior a la de los países miembros de la OCDE (ver tabla 6), y de Argentina, de tal manera que mientras que en México existen 2.4 camas por cada mil habitantes, en Argentina existen 3, en tanto que en los países que integran la OCDE, hay un promedio de 3.5 camas por cada mil habitantes. Al contrastar los datos respecto a camas censables por cada mil habitantes, México se encuentra por debajo de Argentina y el promedio de los países que integran la OCDE.

40El seguro popular aun incrementando la afiliación y protección financiera de sus beneficiarios, no logró el acceso efectivo, ni físico de toda su población objetivo a la atención primaria (Rodríguez, 2019), ni la cobertura universal.

41Para 2022, el presupuesto contemplado para salud es de 704 mil millones de pesos, lo que representa un incremento respecto al 2020 de 15.2% (DOF, 2021), donde el programa IMSS- Bienestar tuvo un incremento del 67.9% de presupuesto con la finalidad de atender a la población en situación de extrema pobreza en zonas de marginación, no obstante que su universo de atención es ofrecido a 11.8 millones de mexicanos y al que solamente 1% está afiliada (Méndez, y Llanos, 2021). Por lo que su tasa de atención es baja, comparada al sistema público INSABI que cuenta con un porcentaje de afiliación de 35.5%, cuyo incremento de presupuesto fue de 12% respecto al 2021.

42En México la universalidad de la salud aún está pendiente, aún es carente la distribución de la densidad de recursos para la atención de la salud de los sectores más vulnerables, aún no se logra incrementar la infraestructura médica, sobre todo el personal para atender a los más de 60 millones de usuarios que no cuentan con seguridad social por trabajar por su cuenta, o estar desempleados (CONAMED, 2018). Considerando que el presupuesto actual es menor con respecto a otros años, dudosamente se podrá lograr la universalidad, hasta que no cubrir las carencias.

Impacto de la política social focalizada

43El Ramo 33 o FAIS, atiende las dimensiones de infraestructura, como el acceso a viviendas dignas, a servicios básicos que permitan alcanzar una vida con dignidad. Existen avances en la disminución de personas que no cuentan con acceso a servicios básicos en su vivienda y con una vivienda con espacios de calidad.

Tabla 7. Pobreza multidimensional en México

Tabla 7. Pobreza multidimensional en México

Fuente: elaboración propia con datos de Coneval, 2020b.

44Según Coneval (2020b), 52.2 millones de mexicanos en 2016 estaban en condición de pobreza, para 2018 la cifra incrementa a 52.4 millones de habitantes, y para 2020 se incrementa a 55.7 millones de mexicanos, es decir 3.8 millones de mexicanos más en esa situación (ver tabla 7). Lo que es celebre es que se ha logrado disminuir la población en situación de carencias de servicios básicos y vivienda digna. Lo que se traduce en que la política focalizada para abatir la pobreza multidimensional en infraestructura ha dado resultados permanentes. Para la obtención de estos datos se consideró el incremento de la población que del 2008 era de 110.8 millones de habitantes, al 2018 que pasó a 126.2 millones de habitantes. Cabe destacar que los indicadores del 2016 al 2020 corresponden a los nuevos lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de pobreza.

45Se destaca que el artículo 33, aparatado A, fracción I, de la ley de coordinación fiscal considera que mediante este fondo además de acciones sociales básicas para atender la pobreza extrema, se realicen acciones de infraestructura básica del sector educativo, no obstante que es considerado en el Fondo de Aportaciones Múltiples, establecido en el artículo 40 de la ley en mención, que contempla que está dirigido a acciones de carácter educativo en infraestructura para instituciones escolares, por lo que la finalidad del FAIS se estaría desenfocando de su utilidad.

46Respecto al aumento de la población en pobreza, habría que considerar que para 2019 la política social focalizada como el Prospera fue desmantelada para dar inicio al programa de BBBJ. Este último cubre un total de 18,690 localidades prioritarias, es decir un 16% (Reglas de Operación del Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, 2021) de las 113,212 localidades (PROSPERA, 2018:5) atendidas con Prospera, es decir beneficiando únicamente a 4 millones 100 mil habitantes, cuando con Prospera se beneficiaron a 6 millones de personas, cuyos montos de apoyo oscilaron entre los $1350 a $2470 pesos mensualmente considerando que en promedio las familias mexicanas se componen en promedio por 2.1 hijos (Conapo, 2019).

Tabla 8. Comparativo Prospera – Becas para el bienestar Benito Juárez

  • 1 * Más un incentivo de $4,599 por terminar la EMS antes de los 22 años cumplidos

Prospera

Becas para el bienestar Benito Juárez

Cobertura total

Cobertura total

113, 212 localidades

18,690 localidades

Beneficiarios

Beneficiarios

6,000,000

4,100,000

Monto máximo mensual por familia

Jul. – Dic. 2012*

Monto máximo mensual por familia

Jul. – Dic. 2014 ** (vigente hasta 2018)

Beca Benito Juárez mensual por familia
2019 /1

Beca Benito Juárez mensual por familia

2022 /2

Monto por becario en educación básica

Monto por becario en educación básica

Monto por familia con becarios en educación básica

Monto por familia con becarios en educación básica

$ 445

$ 475

$800

$840

Monto máximo de becas

Monto máximo de becas

Monto máximo de becas

Monto máximo de becas

$ 1,265

$1,350

N./A.

N./A.

Monto máximo de becas con educación media superior (EMS)

Monto máximo de becas con educación media superior (EMS) 1

Monto por becario en educación media superior (EMS)

Monto por becario en educación media superior (EMS)

$2,765

$2,470

$800

N./A.

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Desarrollo social (2016), Secretaría de desarrollo social (2017), Secretaría de Bienestar (2019) y Secretaría de educación pública (2021)

47Entre los impactos positivos del Prospera destaca que incide en los indicadores del mercado de trabajo en mujeres al lograr una variación de 7 a 11% de participación laboral en ese sector, lo que incide en un incremento del ingreso mensual hasta en un 50% (Parker y Vogl, 2019).

48Por lo anterior, se puede percibir que no obstante a los resultados de la política social implementada, mientras el sistema económico siga trayendo problemas inflacionarios, desempleo o precariedad laboral, no se podrán tener resultados contundentes.

Políticas universales en México, la necesidad de incluir una política de renta básica universal para garantizar la satisfacción de los derechos básicos en México.

49En el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se implementaron políticas sociales de carácter universal como el programa “Jóvenes construyendo el futuro” y “Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores”, programas insignias del gobierno federal con constantes incrementos presupuestales (ver tabla 9). Como se observa en la tabla 7, no obstante, a la implementación de políticas sociales de carácter universal en los que se beneficia a jóvenes que no estudian o trabajan y a personas mayores de 68 años se incrementó la pobreza.

Tabla 9. Presupuestos destinados a jóvenes construyendo el futuro y pensión para el bienestar de las personas adultas mayores.

Tabla 9. Presupuestos destinados a jóvenes construyendo el futuro y pensión para el bienestar de las personas adultas mayores.

Fuentes: elaboración propia con datos Diario Oficial de la Federación 11/12/2019, 30/11/2020 29/11/2021

50El incremento presupuestal en ambos programas no ha sido suficiente, no ha tenido impactos sustantivos sobre los índices de pobreza, ya que esta se incrementó 2% en 2020 respecto a 2018, al igual que la pobreza extrema que ascendió 1.3% en 2020 respecto al 2016, no obstante que había disminuido 0.2% en 2018. Es decir, la pensión para adultos mayores y jóvenes construyendo el futuro, por si solos no han sido suficientes. Lo que se traduce en la necesidad de implementar una política de carácter universal que no sea focalizada a ciertos sectores de la población como lo son los jóvenes que no estudian y trabajan, así como las personas adultas mayores, considerando a la población económicamente activa que se encuentre en precariedad laboral o desempleada, considerando que el 8.90% de la población en 2020 es vulnerable por ingresos es decir un 2% más que en 2018. Hay que agregar que por motivos de la pandemia de Sars-Cov2, disminuyó la población económicamente activa en mujeres un 9.7%, en tanto que para hombres disminuyó un 4.0% (Coneval, 2021a).

51Para el tercer trimestre del 2020, el Coneval (2021a) reportó que 46% de los mexicanos se encontraban en situación de pobreza laboral, es decir, su ingreso laboral fue inferior al valor de la canasta básica alimentaria como efecto de la pandemia de Sars-cov2 y por el cierre de actividades económicas. Para el tercer trimestre del 2021, esta disminuyó a 40.7% debido a la apertura de las actividades económicas. Sin embargo, entre el segundo y tercer trimestre del 2021 la pobreza laboral incrementó .9%, además que el valor de la canasta básica se incrementó un 3.1% para zonas rurales y 2.7% para urbanas, aumentos superiores a la inflación que para ese periodo fue de 2.2%.

52De lo anterior, considerar la pertinencia de implementar una renta básica universal favorecería a los más de 15,3 millones de trabajadores con ingresos menores al salario mínimo, es decir el 12% de la población mexicana, además permitiría que el 40% de la población que no tiene acceso a la canasta básica alimentaria sean beneficiarios, disminuyendo la brecha de desigualdad. Como el caso de Barcelona el B-Mincome, que está enfocado a usuarios de servicios sociales, que tienen las rentas más bajas (Tena Camporesi, 2018). Lo anterior con la finalidad de permitir al beneficiario periódicamente aplicarlo a cumplir metas determinadas en su plan de vida (Rey Pérez, 2020), de tal forma que se plantea como una medida para sectores más vulnerables, con características de individualidad, periodicidad y compatibles con otras rentas, e incondicionalidad para evitar el clientelismo político y universal (Raventós y Soriano, 2010).

53La universalidad se encuentra en el centro del debate, por representar una presión presupuestal para el Estado, pudiendo representar hasta el 30% del PIB (Cantú, 2021). Por tanto, no es un debate único en México sino en otros países (Rey Pérez, 2020).

54De lo anterior, surge la obligación de debatir sobre la necesidad de implementar una política de renta básica universal para atender aquellos que dejaron de ser económicamente activas o sufran precariedad laboral, para garantizar la satisfacción de los derechos humanos básicos de los mexicanos, por el constantemente incremento de los índices de pobreza y las vulnerabilidades a las que está sometida la población mexicana, como el no tener cubierto el derecho humano a una salud de calidad.

55La política social en México ha servido para contener el crecimiento de la desigualdad en materia de infraestructura y espacios dignos para vivienda, mientras que la población vulnerable y en situación de pobreza ha ido incrementando, de tal forma que no se han logrado avances significativos que permitan erradicar la desigualdad y pobreza. Además, que para lograr la universalidad de la política social es necesario la mejora de la calidad de los servicios que presta el estado mexicano, y mientras no se implemente una redistribución de los ingresos que permitan la autosuficiencia de los mexicanos en materia económica, la desigualdad no será erradicada y por tanto no serán cubiertos los derechos humanos básicos de la población mexicana. Aún con incrementos presupuestales en las políticas sociales universales, no se contiene el incremento de la pobreza, por lo que es necesario analizar la viabilidad de implementar una renta básica universal para el resto de la población que no se ha visto beneficiada con ellas y que engrosan las cifras de pobreza.

Discusión

56La política social en México ha contenido el incremento de la desigualdad, pero aún quedan pendientes. Con el POP se lograron avances en el incremento de la atención médica de mujeres embarazadas y niños sin lograr la universalidad y la calidad del sistema de salud. La disminución de la desnutrición en mujeres y niños, y por tanto el acceso a la alimentación ha permitido avances en el desarrollo de los beneficiarios (Yaschine, 2019), sin embargo, aún existen problemas para acceder a la canasta básica, debido a la precarización laboral. Habría que analizar hasta donde el mismo sistema neoliberal ha permitido que estos alcancen su plenitud y autosuficiencia alimentaria sin tener que depender de los programas sociales para lograr tener acceso a la nutrición. Las corresponsabilidades en el POP permitieron que disminuyeran los índices de desnutrición y la cantidad de consultas externas incrementara, lo que impactó al disminuir el índice de defunciones maternas, (1119 registradas en 2008, para 2018 disminuyeron un 40.3%, para 2021 registró un incremento del 55.3% (Yaschine 2019, y Observatorio de muerte materna, 2021).

57El POP logró la disminución del rezago educativo en México (Yaschine, 2012), pero queda pendiente saber la calidad que haya repercutido en avances sustantivos de su propio desarrollo humano y alcanzar la autosuficiencia respecto a no depender de los programas sociales. Ya que como se pudo apreciar, el impacto educativo vino aparejado con la reducción de embarazos en adolescentes (Darney, et al, 2014) y hubo avances en la matriculación y permanencia (Secchini y Magadaria, 2011), lo cual no conlleva calidad del aprendizaje o desarrollo de competencias que les permitan un desarrollo integral. Destacando además el efecto positivo que trajo el programa POP de forma indirecta en la fecundidad entre adolescentes y adultos (Darney, et al, 2014).

58Respecto al gasto en salud, el seguro popular tuvo alcances importantes en la afiliación (Knaul, y González, 2013), pero no logró mejorar la calidad (Yaschine, 2019), ni la incorporación total de la población mexicana, aun existiendo carencias en la infraestructura médica, así como baja densidad de recursos en salud (CONAMED, 2016; Juan y Mogel, 2013), esta no podrá alcanzar la calidad deseada y menos una universalidad de los servicios médicos. No se comprende una satisfacción de los alcances de los servicios en salud mientras no exista infraestructura que permita que la totalidad de los afiliados tengan acceso a servicios de calidad y que se puedan atender a todos los usuarios. Mientras el estado mexicano no gaste eficazmente y eficientemente los recursos presupuestados, y evite el recorte de su presupuesto en salud (Méndez y Llanos, 2021), esta no podrá alcanzar la universalidad pretendida, mucho menos logrará ampliar la baja densidad de recursos médicos que permitan atender al grueso de la población mexicana o al menos a los afiliados al sistema de salud, llámese Seguro Popular o INSABI. Por ello es importante presupuestar más recursos y destinarlos eficazmente para alcanzar las metas establecidas por la OMS y la OPS (2021).

59En cuanto a la cantidad de personas que han logrado acceder a los servicios básicos en materia de infraestructura básica, como agua potable, alcantarillado, vivienda digna y espacios de calidad, el Ramo 33 tuvo avances significativos y constantes, sin que se erradiquen en la totalidad las carencias en materia de infraestructura. En tanto el sistema económico no contemple una redistribución de la riqueza, los individuos no lograrán salir de la pobreza que va en incremento, sin erradicarse. Aún se mantienen las desigualdades haciendo vulnerable a la población, generando dependencia de los programas sociales, los cuales están condicionados a las prioridades de los partidos políticos y las élites del poder.

60Con empleos mal remunerados o carencia de empleos (Coneval, 2021a) y mala redistribución de la riqueza, los individuos no podrán acceder a lo que las políticas sociales pretenden, alcanzar un alto índice de bienestar y desarrollo humano.

61Al no reestructurarse el sistema económico neoliberal, las desigualdades y las vulnerabilidades serán atendidas de manera paliativa, sin lograr avances sustantivos. Mientras no haya una redistribución de la riqueza seguirán reproduciéndose ciclos de pobreza extrema en las familias más vulnerables, será un problema heredado durante generaciones.

62La implementación de las políticas focalizadas mediante transferencias monetarias, no obstante, de haber sido monitoreadas y evaluadas, ¿hasta dónde tuvieron un impacto de calidad y alcance del desarrollo humano de aquellas generaciones de niños y niñas que se vieron beneficiadas y que ahora son adultos? Sin duda sería importante saber los alcances que tuvieron sobre su desarrollo.

63La implementación de políticas sociales mediante transferencias monetarias sólo ha servido como un paliativo de contención del incremento de la pobreza extrema, de tal forma que su implementación en el conjunto de las políticas universales puede ser contenedora de la pobreza, mas no liberadora de ella. Mientras el Estado mexicano implemente políticas universales, deberá considerar mayor presupuesto y mayor eficacia en el gasto público, o jamás logrará la anhelada universalidad de los servicios. Las políticas sociales focalizadas mediante transferencias monetarias y la implementación de una verdadera política universal pueden no solo contener la pobreza extremas, también pueden atender aquellas personas que estén fuera de ese segmento pero que siguen estando en situación de pobreza. Además, es necesario permitir la autosuficiencia de la población en vulnerabilidad mediante la redistribución de la riqueza, para combatir los diferentes segmentos de pobres, llámese pobreza extrema, pobreza de servicios básicos, o pobres de oportunidades.

64Por lo que respecta a la renta básicas universal, si bien es cierto que traería una presión presupuestal al estado mexicano (Cantú, 2021), sería conveniente considerar como beneficiarios en primera instancia a aquellas personas en situación de precariedad laboral, lo cual sólo representa el 46% de la población en México (Coneval, 2021a). De tal forma que bajo el esquema utilizado en el B-Mincome, podría focalizarse únicamente a quien cuente con las rentas más bajas (Tena Camporesi, 2018), aun considerando los riesgos que representa respecto a que sus beneficiarios puedan conformarse con ese ingreso.

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Notas

1 * Más un incentivo de $4,599 por terminar la EMS antes de los 22 años cumplidos

** Con corresponsabilidad

/1 Con corresponsabilidad, no trabajar, asistir de forma regular a clases y mejora de aprovechamiento escolar

/2 Sin ninguna corresponsabilidad

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Índice de ilustraciones

Título Tabla 1. Porcentaje de Vulnerabilidades en México
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URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-1.png
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Título Tabla 2. Tasa de mejora de calificaciones, abandono escolar y escolarización en educación básica
Créditos Fuente: elaboración propia con datos del Instituto nacional para la evaluación de la educación (2018), Secretaría de educación pública (2021a) Secretaría de educación pública (2021b)
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-2.png
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Créditos Fuente: elaboración propia con datos de la dirección general de información en salud (2020)
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-4.png
Ficheros image/png, 10k
Créditos Fuente: elaboración propia con datos de la dirección general de información en salud (2020)
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-6.png
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Título Tabla 6. Densidad de recursos para la salud
Créditos Fuente: elaboración propia con datos de (CONAMED, 2018) y Observatorio Federal de Recursos Humanos en Salud (2015)
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-7.png
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Título Tabla 7. Pobreza multidimensional en México
Créditos Fuente: elaboración propia con datos de Coneval, 2020b.
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-8.png
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Título Tabla 9. Presupuestos destinados a jóvenes construyendo el futuro y pensión para el bienestar de las personas adultas mayores.
Créditos Fuentes: elaboración propia con datos Diario Oficial de la Federación 11/12/2019, 30/11/2020 29/11/2021
URL http://journals.openedition.org/polis/docannexe/image/21595/img-9.png
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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Christian Vaslaf Santacruz Montealegre, «Implementación de la política social focalizada y universal: salud y renta básica en México, 2008 - 2021»Polis [En línea], 62 | 2022, Publicado el 29 junio 2022, consultado el 29 marzo 2024. URL: http://journals.openedition.org/polis/21595

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Autor

Christian Vaslaf Santacruz Montealegre

Universidad Autónoma de Tlaxcala, México

Email: christianvaslaf@yahoo.com

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