I. Presentación

2En este marco, “incidir en las políticas educativas” ha pasado a ser un objetivo de muchos grupos y organizaciones que trabajan en el campo educativo desde fuera del Estado y desde fuera del mercado. Por tal se entiende por lo general una iniciativa de la sociedad civil(reducida a menudo a ONGs) dirigida a actores gubernamentales (y no también a las agencias internacionales) a fin de ejercer influencia sobre la política educativa (y no también sobre el quehacer educativo, así como sobre otras políticas que a su vez inciden en la educación) y específicamente sobre la educación escolar (antes que sobre la educación en general).

3Levantamos aquí algunas interrogantes y reflexiones en torno a esta visión de la incidencia en educación. Proponemos entender y asumir dicha incidencia:

a) no sólo en relación al sistema escolar sino al campo educa tivo en su conjunto;

b) no sólo sobre la política educativa sino sobre todas las políticas que tienen que ver con la educación, es decir, con las condiciones de enseñanza y aprendizaje (la política económica y la política social en sentido amplio);

c) no sólo sobre las políticas sino sobre el quehacer educativo, los escenarios, actores, mentalidades, relaciones, prácticas que configuran y sostienen cotidianamente a la educación a nivel local y nacional, dentro y fuera del sistema escolar;

d) no sólo sobre las políticas sino sobre la política, matriz en la cual se moldean todas las políticas y el modo mismo de diseñar y gestionar la política pública;

e) no sólo desde organizaciones de la sociedad civil sino desde la comunidad educativa y la ciudadanía en general, especialmente padres de familia, estudiantes y comunidades territoriales;

f) no sólo interpelando a los gobiernos (nacionales, locales) sino también al sector privado, los medios de comunicación, la Iglesia y los organismos internacionales, actores fundamentales detrás de las políticas y de la política a nivel nacional e internacional.

4La “incidencia” surge como respuesta al  tradicional elitismo y hermetismo con que vienen decidiéndose las políticas y los presupuestos públicos, un ejercicio de cúpulas (Estado/gobierno, partidos políticos, grupos económicos y de presión, agencias internacionales), acorazado en un poder político-técnico (tecno-burocracias nacionales e internacionales), sin información pública y sin participación social.

5Esta tradición está hoy cuestionándose en todo el mundo. Venimos presenciando una -a la vez interesante y preocupante- redefinición de los territorios, límites y roles entre lo público y lo privado, entre Estado y sociedad civil, y entre éstos y los organismos internacionales. Se acepta que la formulación y la ejecución de las políticas públicas –aquellas teóricamente llamadas a ocuparse del “bien común”, del “interés de todos”– deben dejar de ser dominio exclusivo del Estado; que una democracia genuina requiere no sólo mecanismos de representación política sino también de participación ciudadana directa; y que esta co-producción de las políticas es esencial para su coherencia, relevancia, apropiación, viabilidad, sustentabilidad y eficacia.

6De hecho, como tendencia mundial y particularmente en América Latina venimos observando una creciente apertura:

1. del Estado a la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el “diálogo de políticas” y en la ejecución de programas y proyectos;  

7Lamentablemente, entre los llamados “países en desarrollo” observamos también una cada vez mayor apertura (y dependencia) por parte del Estado y de la sociedad civil en relación a los organismos internacionales como fuentes de financiamiento, asesoría, investigación y capacitación, y como garantes de continuidad de políticas y programas  –las anheladas  “políticas de Estado”.  

8De hecho, la “participación social en las políticas públicas”, reivindicación de los movimientos sociales y las posiciones progresistas, ha sido apropiada y viene siendo promovida desde arriba, desde las agencias internacionales –especialmente desde el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el caso de América Latina y el Caribe– como parte del “fortalecimiento de la sociedad civil”, visto como condición indispensable de la modernización del Estado y estrategia prioritaria de los organismos financieros en las últimas décadas. En nombre de dicho fortalecimiento de la sociedad civil, muchas ONGs e incluso movimientos sociales perdieron autonomía y pasaron a convertirse en entidades para-estatales, brazos ejecutores de las políticas compensatorias y asistenciales generalizadas desde los 1990s por gobiernos y organismos internacionales para “aliviar la pobreza”, bajo el supuesto –empuñado por estos últimos– de un Estado inevitablemente ineficiente y corrupto, y de unas ONGs por definición eficientes y en contacto directo con los pobres. Como se ha analizado abundantemente, el resurgimiento y la expansión del término “sociedad civil” a partir de la década de 1980 ha ido de la mano del discurso anti-Estado y anti-política promovido por el neoliberalismo.

9Como reseñan el BID y la Organización de Estados Americanos (OEA), la “participación ciudadana” viene ocupando un lugar preponderante en el proceso de las Cumbres de las Américas, lideradas por Estados Unidos y coordinadas por la OEA (recuadro 1).

Recuadro 1. “Participación ciudadana” en las políticas públicas.
Alusiones en diversas conferencias y cumbres (1992-2005)

1992: Declaración de Río de Janeiro: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda”. 1994: I Cumbre de las Américas, Miami: “Una democracia vigorosa requiere una amplia participación de todos los sectores en asuntos públicos”. 1996: Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, Santa Cruz-Bolivia: “Es requisito fundamental para el desarrollo sostenible una amplia participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones, incluyendo políticas y programas y su diseño, implementación y evaluación. Para tal efecto, se promoverá el perfeccionamiento de los mecanismos institucionales de participación pública”. 1998: II Cumbre de las Américas, Santiago-Chile: Se acordó profundizar la educación para la democracia y promover “las acciones necesarias para que las instituciones de gobiernos se conviertan en estructuras más participativas”. Se encargó al BID “desarrollar e implementar junto con los Estados interesados y otras instituciones interamericanas, mecanismos financieros hemisféricos dedicados a la implementación de programas orientados hacia el fortalecimiento de la sociedad civil y los mecanismos de participación publica”. 1999: La OEA adoptó la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible. 2001: III Cumbre de las Américas, Québec-Canadá: los Jefes de Estado y de Gobierno del hemisferio reafirmaron su voluntad de trabajar “con todos los sectores de la sociedad civil y las organizaciones internacionales para asegurar que las actividades económicas contribuyan al desarrollo sostenible de nuestras sociedades”. 2002: Cumbre sobre Desarrollo Sostenible-Plan de Acción, Johannesburgo-Sudáfrica: “Todos los países deberían promover la participación pública, incluso a través de medidas que permitan acceso a información relativa a legislaciones, regulaciones, actividades, política y programas. Los países también deberían promover la participación pública en la formulación e implementación de políticas de desarrollo sostenible”. 2003: El Consejo Permanente de la OEA aprobó la resolución “Estrategias para incrementar y fortalecer la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las actividades de la OEA”. 2004: Cumbre Extraordinaria de las Américas-Declaración de Nuevo León, Monterrey-México: “Alentaremos la participación de la sociedad civil en el proceso de Cumbres de las Américas, para lo cual nos proponemos institucionalizar los encuentros con la sociedad civil, el sector académico y el privado”. 2005: IV Cumbre de las Américas, Mar del Plata-Argentina. A fin de fortalecer la participación y colaboración de la sociedad civil, el sector privado y la sociedad en general, los gobiernos solicitaron a la Secretaría General de la OEA presentar a consideración de los órganos políticos de la OEA, antes del 2007, un programa interamericano de intercambio de mejores prácticas de generación de empleo y combate a la pobreza.

Fuentes: BID: “Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco”, 2004 http://www.iadb.org/​sds/​doc/​sgc-gn-2232-5-s.pdf. OEA: Sistema de Información de las Cumbres de las Américas http://www.summit-americas.org/​defaults.htm

II. Objetivos, actores, ámbitos, alcances y estrategias
de la incidencia en educación

Incidir, ¿en qué, por qué, para qué? Cambio educativo y derecho al aprendizaje a lo largo de la vida

10Partimos de cinco  premisas:

(1) “Incidir en la política educativa” no es en sí mismo el objetivo; el objetivo es incidir en la educación, siendo la incidencia en la política educativa apenas una de las estrategias para lograrlo.

(4) No cabe apostar únicamente a la política educativa, es imprescindible incidir sobre el quehacer educativo, es decir, sobre los actores directos, las condiciones, las mentalidades, las relaciones y las prácticas que reproducen la mala educación, en el hogar, en el sistema formal y no-formal, en los medios de comunicación, en el lugar de trabajo, etc. Mucho de lo que enseñamos y aprendemos todos los días no pasa por las políticas, entre otros porque: (i) muchas de ellas no son tales o son efímeras; (ii) su concreción toma tiempo; (iii) mucho de lo actuado en los diversos sistemas de enseñanza no está prescrito en ningún lado, o bien (iv) lo prescrito permanece en el papel. Definitivamente, los cambios más importantes que es preciso introducir en la educación (concepciones, expectativas, comportamientos, relaciones, cultura) no se resuelven desde la verticalidad de las políticas, las leyes y los decretos. (Popkewitz 1994, 1997)

(5) El cambio educativo desde una perspectiva transformadora y popular requiere información, participación, organización y movilización en la base, desde y entre los sectores más desposeídos de la sociedad. La educación ha sido tradicionalmente pensada desde la enseñanza antes que desde el aprendizaje, dada la histórica asimetría y relación de subordinación entre quienes enseñan/administran, y quienes aprenden. La creciente desigualdad de oportunidades de aprendizaje y la deficiente oferta educativa que reciben los pobres están enraizadas en un modelo económico, social y político injusto, que no se remedia con parches ni con dádivas y que están en estrecha relación con la pobre o nula presión que ejercen los sectores populares sobre su derecho a la educación, así como con sus bajas expectativas y niveles de información. Por ello, objetivo de la incidencia en educación es lograr una participación popular sustantiva, y que ésta sea reconocida como política pública en sí misma.

11Recalcamos la importancia de una participación popular sustantiva, no de cualquier participación. De hecho, el término participación, apropiado por el discurso neoliberal, puede designar sentidos, dimensiones y grados muy diferentes de involucramiento y de acceso (o no) a la toma de decisiones, desde la mera información o la consulta sobre decisiones ya tomadas, pasando por la cogestión y la delegación, hasta la autogestión, la cual implica autonomía en la definición de objetivos, medios y mecanismos de control. Recordemos que la participación social requiere canales permanentes de información, consulta, reivindicación y  protesta; que es una vivencia colectiva antes que individual, y un aprendizaje que se realiza por tanto en la praxis de participar junto con otros. Recordemos asimismo que la participación puede ser funcional al actual estado de cosas, si sólo apunta a los síntomas antes que a las causas de los problemas, o bien cuestionadora de las estructuras económicas, sociales y políticas.

12Incidir eficazmente en educación requiere una mejor comprensión del cambio educativo, su naturaleza, actores, escenarios, alcances y estrategias.Es importante a este respecto diferenciar tres términos afines que a menudo se confunden o usan como equivalentes: reforma, innovación, y cambio en educación (Torres 2000b).

- El término reformaremite usualmente a iniciativas gubernamentales, propuestas de cambio, planteadas desde arriba, con una concepción tecnocrática del saber, orientadas a introducir modificaciones administrativas, curriculares y/o pedagógicas en los sistemas escolares. Las reformas de las últimas dos décadas en los países en desarrollo se caracterizaron por su discontinuidad, su énfasis sobre los aspectos cuantitativos y administrativos, y su fuerte dependencia de la asesoría y el financiamiento internacionales.

- El término innovación designa por lo general modificaciones surgidas desde “abajo”, en el ámbito local, la institución escolar, el aula. Las innovaciones se realizan en una o más dimensiones: administrativa, curricular,  pedagógica, siendo raras las innovaciones sistémicas, que logran “prender” en el sistema, trascender el proyecto piloto, el nivel micro y el corto plazo.

- El término cambiodesigna a los cambios efectivos operados en el campo educativo. Dicho cambio no puede darse solamente vía reforma (arriba-abajo) ni solamente vía innovación (abajo-arriba) sino mediante la articulación entre ambas, en un movimiento abajo-arriba-abajo que compromete los saberes y las voluntades de todos a todos los niveles.

13Así, para lograr cambios sustantivos en educación es indispensable incidir tanto en los procesos de reforma como en los procesos de innovación, y en su articulación. Las reformas educativas de los ‘90s, bajo el lema del “mejoramiento de la calidad de la educación” -con asesoría y financiamiento internacionales, principalmente del Banco Mundial- fracasaron y están siendo reformadas en casi todos los países. No obstante, en este recambio de siglo, lo que se requiere no es una reforma de las reformas sino un replanteamiento integral de los modos de pensar y encarar la educación, adoptando el aprendizaje a lo largo de la vida como paradigma.

14Las “12 tesis para el cambio educativo” que resumimos en el  recuadro 2 derivan  de un estudio regional sobre educación y pobreza encargado por el Movimiento Internacional Fe y Alegría precisamente como herramienta de incidencia en educación. Propone  mirar a la educación más allá de lo escolar y sectorial, poniendo el aprendizaje en el centro, avanzando hacia una visión sistémica que recupere los vínculos entre política económica, social y educativa, y revisando el modelo de “cooperación internacional para el desarrollo”. Todo esto tiene implicaciones sobre los “para qués”, “quiénes”, “con quiénes”, “qués”, “cómos”, “dóndes” y “cuándos” de la incidencia en educación (Torres 2005).

Recuadro 2
12 tesis para el cambio educativo

DE	A
1. Del ALIVIO DE LA POBREZA	al DESARROLLO.
2. De la educación como SECTOR	a la educación como POLÍTICA TRANS-SECTORIAL.
3. Del predominio de los criterios ECONÓMICOS	a una visión INTEGRAL de cuestión educativa.
4. De la AYUDA INTERNACIONAL	a una auténtica CO-OPERACIÓN INTERNACIONAL.
5. De la ESCUELA	a la EDUCACIÓN.
6. Del derecho a la EDUCACIÓN	al derecho a la BUENA EDUCACIÓN.
7. Del derecho al ACCESO	al derecho al APRENDIZAJE.
8. Del derecho al APRENDIZAJE	al derecho al APRENDIZAJE  A LO LARGO DE TODA LA VIDA.
9. De la ESCUELA	a la COMUNIDAD DE APRENDIZAJE.
10. De la CAPACITACIÓN DOCENTE	a la CUESTIÓN DOCENTE
11. De la EDUCACIÓN BÁSICA COMO EDUCACIÓN ESCOLAR	a la EDUCACIÓN BÁSICA COMO EDUCACIÓN CIUDADANA
12. De ADECUARSE al cambio	a INCIDIR sobre el cambio.

   Fuente: Torres 2005

¿Incidir, quiénes?  Más acá y más allá de “la”sociedad civil

15El tema de la incidencia viene enmarcándose en una relación dicotómica “Estado/sociedad civil”, dejando de lado al mercado y a las agencias internacionales,los otros dos actores relevantes en la toma de decisiones a nivel mundial y nacional.

17De espaldas al análisis y a la discusión teórica, los organismos internacionales han venido extendiendo una noción elitista de “sociedad civil” asociada a sectores medios y altos, antes que a sectores populares. El propio término “sectores populares” u “organizaciones populares” es ajeno al discurso tecnocrático. Lo “popular” se disolvió en el genérico y aséptico “ciudadano”. Las clases populares o los sectores populares, con toda su carga histórica y política, han sido rebautizados como “los pobres”, “el quintil inferior”, los grupos de “bajos ingresos”, “carentes”, “en riesgo”, “en desventaja”, “en situación especialmente difícil”, etc.

18La “sociedad civil”, en el discurso de las agencias, ha evolucionado en los últimos años de una concepción restringidaque reducía “sociedad civil” a Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs), a una concepción “inclusiva” que amplía ahora el término Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), en sustitución de ONGs, para incluir dentro de las OSC a un conjunto variopinto que abarca grupos organizados como “ONGs, sindicatos, gremios empresariales, organizaciones comunitarias, entidades académicas, partidos políticos, grupos de interés y otra clase de organizaciones de la sociedad civil”, e incluso “comunidades y poblaciones vinculadas a los proyectos o actividades específicas” del organismo que financia el proyecto (BID 2004:7).

19Esta noción romantizada de “sociedad civil” – sin lucha de clases y sin conflicto en su interior - es la adoptada en las estrategias de los bancos y en las recientes estrategias de participación e incidencia específicamente, que apelan al consenso y las alianzas entre el sector público y el sector privado, entre las fuerzas sociales y políticas, y entre éstas y el Estado/gobierno, en aras de la moderna “gobernabilidad”.

20En verdad, ni partidos políticos ni empresa privada deben considerarse parte de la sociedad civil. Esta se define entre otros por no tener fines de lucro y por su autonomía, no sólo del Estado/gobierno sino también del sistema político (lo que excluye a los partidos políticos) y del mercado (lo que excluye al empresariado y sus fundaciones, camufladas hoy como sociedad civil a través de la  filantropía) Es asimismo materia pendiente y de debate si las organizaciones docentes son parte de la sociedad civil o parte del Estado; en la práctica y en la literatura al respecto, éstas permanecen en el limbo, no reconocidas cabalmente por ninguno de los dos (Torres 2001a).

21En todo caso, el poder político y el poder económico han sido las fuerzas usuales detrás de las decisiones gubernamentales. Se trata ahora de dar voz y peso a los actores y sectores históricamente excluidos no sólo de la toma de decisiones sino de los beneficios de tales políticas públicas. Esto implica invertir la pirámide y las prioridades de la participación social, mediante un esfuerzo deliberado y sostenido de información, consulta, debate y educación ciudadana, a fin de empoderar e involucrar a los sectores populares, y específicamente a la comunidad educativa, en la batalla por el derecho a la educación y a la participación en ésta como derecho no sólo individual sino social.

22De hecho, toda buena política pública y especialmente toda política educativa debería incluir estrategias expresas de trabajo con la comunidad educativa y con toda la población, superando el tradicional foco de las políticas sobre la ofertay losinsumos, ignorando la demandaeducativa, que es sujeto y no simplemente “beneficiario”, “usuario”, “consumidor” o “cliente”, como lo ven los organismos financieros.

¿Incidir, sobre quiénes? No sólo actores nacionales sino también actores internacionales

24¿Quiénes son hoy los “decisores de políticas”, y quienes toman decisiones vinculadas con la educación específicamente, a nivel nacional e internacional?  Estados/gobiernos y organismos internacionales, a su vez influenciados por los grupos de poder económico y político a nivel mundial, nacional y local. No obstante, la “incidencia” viene apuntando fundamentalmente a actores nacionales y, particularmente, a actores gubernamentales (estaduales, provinciales, municipales, etc.). Y hay que preguntarse por qué.

25Hay que recordar que los medios masivos de comunicación no son sólo potenciales aliados en la construcción de un espacio público democrático no-estatal, sino actores con fuertes intereses políticos y empresariales, que definen la agenda política y que reproducen el modelo hegemónico de información, comunicación y educación. Asimismo, las grandes empresas multinacionales y la “cooperación internacional” (bilateral y multilateral), y especialmente los organismos financieros como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tienen enorme peso en la definición, orientación y ejecución de las políticas públicas y en la formación de opinión pública en nuestros países.

26De hecho, la “incidencia ciudadana” viene siendo promovida y financiada por las mismas agencias internacionales, quienes -convenientemente- asocian política pública con gobierno y se ubican a sí mismas fuera del ámbito de la incidencia, la vigilancia social y la rendición de cuentas que promueven en relación a las autoridades gubernamentales. El mensaje que se transmite y acepta por esta vía es claro y nefasto: el Estado está siempre bajo sospecha y requiere control ciudadano; los organismos internacionales, no.

28No obstante, el “triángulo de la rendición de cuentas en educación” que propone el Banco Mundial no incluye a las agencias internacionales. Los tres actores mencionados por el BM son: (i) Estado: políticos y decisores en el Poder Ejecutivo y en el Legislativo; (ii) proveedores de servicios: burocracia ministerial, burocracias regionales, y proveedores directos de servicios (instituciones educativas); y, (iii) clientes del sistema. La relación entre (i) y (ii), es decir, entre actores políticos y proveedores de servicios, considerada el “pacto” o “contrato”, incluye la creación de leyes, normas, estándares y reglamentos, así como la provisión de recursos y apoyo. Las relaciones en la base del triángulo son la “participación local”, la “voz local” o la “elección del consumidor”, consideradas indispensables –en el caso de los países en desarrollo– dada la debilidad de los decisores de política para lograr que los proveedores ofrezcan un servicio “acorde con el estándar” (Banco Mundial 2004).

Gráfico 1. Triángulo de la rendición de cuentas en educación

30En la Carta de Intención que firma el Fondo Monetario Internacional (FMI) con los gobiernos y específicamente con los Ministerios de Finanzas, se definen cuestiones más importantes para la educación que las políticas que posteriormente pueda definir (o creer definir) el respectivo Ministerio de Educación. En la negociación con el FMI, hermética y de cúpulas, se definen las asignaciones presupuestarias para cada sector, el techo salarial de la burocracia (dentro de la cual se incluye al magisterio, como el sector más amplio empleado por el Estado), los salarios e incentivos docentes, el pago de los intereses de la deuda externa, los nuevos endeudamientos, etc. Las “recomendaciones de política” hechas por el Banco Mundial desde fines de los 80s, y adoptadas entusiastamente por los gobiernos de América Latina y el Caribe, instalaron entre otros el “financiamiento compartido” (las familias pobres obligadas a pagar “cuotas voluntarias” y otros costos para sostener el sistema escolar, frente a la retirada del Estado) y diversas formas de “participación comunitaria” y “autonomía escolar” que terminaron por eliminar de la educación pública el principio de gratuidad, consustancial al derecho a la educación, a la equidad social y a la lucha contra la pobreza.

31No es posible pretender cambiar el modelo (educativo, económico, social, político) incidiendo sólo sobre los actores nacionales -gobiernos, grupos empresariales, medios de comunicación, etc- sin incidir al mismo tiempo sobre el modelo vigente de “cooperación internacional” y sus actores. Esto implica romper el cordón umbilical –financiero y técnico- que la propia “sociedad civil” y sus organizaciones han venido construyendo en relación a los organismos internacionales, impulsores de una “participación ciudadana” edulcorada y de una “incidencia” de la cual se autoexcluyen.

¿Incidir, con qué alcance? Incidencia política local, nacional e internacional

32“Incidir en la política educativa” puede querer decir cosas muy diferentes: diferentes actores, objetivos, plazos, momentos, alcances, áreas de intervención, medios, mecanismos; diferentes niveles de comprensión, conocimiento, compromiso, proactividad, complejidad, profundidad, articulación, sinergia, conflicto, impacto, etc.

35Es común desde la sociedad civil asumir la incidencia como una intervención a posteriori, en la ejecución y/o rectificación de las políticas, aceptando el esquema “arriba se diseña, abajo se ejecuta”. Son menos frecuentes las iniciativas orientadas a co-producirla política pública, a intervenir y tomar decisiones en todo el proceso -formulación, difusión, ejecución, evaluación, rendición de cuentas, rectificación- entendiendo dicha participación y co-producción como derecho y conquista ciudadana.

37Vivimos en un mundo crecientemente glocalizado, cada vez más globalizado y cada vez más localizado, comandado por un puñado de actores que concentran el poder político, el poder económico y el poder de la información, en el que se uniformizan las políticas para los “países en desarrollo”, sin respeto por la diversidad y por la soberanía y la dignidad de cada país. Esto es cierto en el campo de la educación, pasto del pensamiento único instalado por el neoliberalismo y del recetario para la reforma educativa impuesto a sangre y fuego por el Banco Mundial en las dos últimas décadas. Recetario que no ha funcionado (Torres 2000a), pero que sigue repitiéndose en planes y metas internacionales iguales para todos (Educación para Todos, Objetivos del Milenio, etc.). En este marco, aceptar el lema “pensar globalmente, actuar localmente” significa perpetuar la división del trabajo a escala global entre “quienes saben y piensan” y “quienes no saben ni piensan” y se limitan a hacer. En verdad, la construcción de un proyecto popular y democrático de sociedad exige pensar y actuar en todos los niveles, desde lo local hasta lo global, articulando en todo momento pensamiento y acción

38La ideología dominante en materia de incidencia –alimentada desde los organismos internacionales- niega el conflicto, propone una visión “inclusiva” de sociedad civil que acoge a todos, mimetiza a los organismos internacionales como extensión de la sociedad civil, diluyendo así el carácter autónomo y el potencial solidario y emancipatorio del espacio público participativo. De hecho, el BID prescribe expresamente la adopción de un “enfoque cooperativo y complementario entre Estado y sociedad civil, alejado de visiones confrontacionales, y sus implicancias en cuanto a la participación de los ciudadanos en las actividades operacionales del Banco, es particularmente relevante si se toma en consideración que, derivado de las condiciones políticas que prevalecieron en décadas anteriores, ha existido entre ambos una relación de limitada cooperación y en algunos casos de desconfianza e incomprensión” (BID 2004:3).

39La política tiene que ver esencialmente con el poder, con la disputa del poder. El propio concepto de ciudadanía implica una dimensión política, el reconocimiento y el ejercicio de derechos cívicos, políticos, económicos y sociales en relación al Estado. La incidencia es, de hecho, una disputa de lo público y un ejercicio de poder de la ciudadanía frente a los poderes establecidos. Es civilpor el sujeto de dicha incidencia pero política por su naturaleza y su objetivo, porque parte de reconocer que hay conflicto, intereses contrapuestos, asimetrías e inequidades que es preciso corregir, lo que exige desafiar las actuales relaciones de poder. Recordemos que “el papel político de la sociedad civil no está directamente relacionado a la conquista y el control del poder, sino a la generación de influencia en la esfera pública cultural” (Vieira s/f:1). “… la sociedad civil ocupa el lugar reservado para la formación de las demandas que se dirigen al sistema político” (Bobbio, 1994: 43).

¿Incidir, cómo? Distanciarse de las visiones y estrategias convencionales de los “decisores de políticas”

41- Enfoque sectorial de la educación, la política educativa y la incidencia sobre ésta, replicando las miradas, estrategias e institucionalidades sectoriales con que operan gobiernos y organismos internacionales. Incidir sobre la educación se entiende como incidir sobre la política educativa y sobre el Ministerio de Educación.

42- Enfoque escolar de la educación, la política educativa y la incidencia, que tiende a reducir educación y derecho a la educación a sistema escolar y a  infancia. Incidir sobre la educación se entiende como incidir sobre la escolaridad de niños y niñas.

43- Enfoque cuantitativista de la educación, centrado en los indicadores clásicos y en la carrera por las metas (más matrícula, retención, completación, años de escolaridad, extensión de la jornada escolar, capacitación docente, presupuesto educativo), sin atención al sentido mismo de la educación, a las calidades de esas cantidades, a los contenidos, la relación pedagógica, los enfoques y métodos de enseñanza y evaluación, el clima de aprendizaje, la pertinencia y utilidad de lo aprendido, etc.

44- Incidencia “hacia arriba”. Las actividades se orientan hacia “tomadores de decisiones” de alto nivel, asumiéndose que “el poder” está arriba antes que abajo, en la población informada y organizada, en la comunidad educativa empoderada. Está extendida la noción de “voluntad política” como voluntad de quienes gobiernan, desvinculada ésta de la voluntad de los gobernados, desestimando el hecho de que el propio proceso de participación ciudadana y construcción del espacio público es un proceso de formación democrática de la voluntad colectiva. La garantía de que las promesas se cumplan y las políticas se conviertan en “políticas de Estado”, se busca “arriba” y “afuera” –en los organismos internacionales– antes que “abajo”, en el pueblo organizado.

46- Agenda mediática. Los medios de comunicación han pasado a ser instrumentos y terreno privilegiado de interacción, debate y disputa del espacio público, sustituyendo el contacto cara a cara y el trabajo directo con los grupos organizados y la ciudadanía en general. “Lo público se halla cada día más identificado con lo escenificado en los medios” y la opinión pública se construye con encuestas y sondeos, “que tienen cada vez menos de debate y crítica ciudadanos y más de simulacro” (Martín Barbero 2002). El factor mediático tiene un efecto amplificador y distorsionador de la sociedad civil y de su peso real en cada escenario nacional así como en el contexto regional y mundial. Grupos pequeños y con escasa representatividad pueden aparecer agrandados gracias al efecto levadura de los medios, mientras que organizaciones grandes, con historial, social y políticamente importantes, pueden desdibujarse al no tener acceso a los medios masivos o no saber manejarse en el mundo mediático.

47- Negociación, consenso y alianzas como estrategias centrales a lograr dentro y entre los diversos grupos y sectores sociales, políticos y religiosos interesados en la cuestión educativa, soslayándose y hasta negándose la desigualdad entre los diversos actores, la asimetría en que se asientan muchas de estas “alianzas”, el disenso, el conflicto, la confrontación, la posibilidad de la cooptación. De hecho, estos no se mencionan en muchos manuales de incidencia. Lo cierto es que entre los sindicatos docentes y los grupos empresariales, entre las ONGs y los movimientos sociales, entre el sector privado con y sin fines de lucro, hay diferencias profundas de visión, lógica e intereses que no se borran con consensos fáciles en torno a consignas como “mejorar la calidad de la educación”, “educación para todos”, “defender la educación pública”, “combatir el analfabetismo”, “más presupuesto para la educación”, etc. La experiencia muestra que estos frágiles “consensos” estallan cuando las consignas genéricas pasan a  traducirse en políticas y estrategias concretas. Por lo demás, cabe en cada caso preguntarse quiénes son los potenciales aliados, en qué condiciones la alianza se presta a la manipulación o la cooptación, cuál es la delgada línea que separa el incidir y el ser incidido.

49- Sensibilización, más que formación de opinión pública. Esto último implica esfuerzos sistemáticos orientados a formar opinión pública independiente, reflexiva, deliberativa, crítica, entre amplios sectores de la población. Comprender los problemas, sus causas e inter-relaciones, diferenciar causas de efectos y opiniones de hechos, respetar la diversidad y las opiniones de los demás, saber dialogar y argumentar de manera informada y razonada, resolver conflictos, postergar el propio juicio hasta contar con suficientes elementos, son habilidades y actitudes fundamentales para ejercer los derechos ciudadanos que, lastimosamente, el sistema escolar convencional no contribuye a desarrollar. La “educación para la ciudadanía” no se resuelve, por eso, con un programa ad-hoc sino con procesos sostenidos de información y educación pública y con cambios profundos en el modelo educativo, informativo y comunicacional.

51- Movilización, más que organización social. Los principales esfuerzos se dirigen a movilizar y dar visibilidad a acciones puntuales, antes que a desarrollar y/o recuperar organización social desde la base, a levantar una demanda popular calificada y sólida capaz de exigir su derecho a la educación y al aprendizaje.

52- Culto al conocimiento experto, propio de una concepción tecnocrática y elitista del conocimiento, y concretamente del conocimiento requerido para diseñar la política pública, que han contribuido a instalar en nuestros países la “cooperación internacional”. El saber experto no sólo es frágil sino incompleto e insuficiente para el buen diagnóstico, la buena planificación y la buena gestión de políticas, programas y proyectos. Adicionalmente, la mala asesoría experta que viene de afuera, además de ineficaz, es  muy costosa (Torres 2001b).

53- Falta de una agenda alternativa de investigación.  La investigación  (i) ocupa un lugar preponderante como requisito para la incidencia (con lo cual las organizaciones populares y de base se sienten inhabilitadas como potenciales sujetos de dicha incidencia), (ii) privilegia la investigación empírica y los enfoques cuantitativos antes que cualitativos, y (iii) se orienta a recabar “evidencia” –básicamente datos estadísticos y estudios– para fundamentar tal o cual “opción de política” definida por los organismos internacionales, en particular por el Banco Mundial. Es preciso repensar las fuentes, estrategias y modos de argumentación para incidir en la educación, y replantear la agenda de investigación incluyendo entre otros como objetos de estudio a los organismos internacionales y la “cooperación internacional para el desarrollo”.

A manera de conclusión y llamado a la acción

55Ni a nivel regional ni a nivel mundial, la “incidencia en las políticas educativas” no tiene a la fecha demasiados casos exitosos que contar, muchos menos éxitos sostenidos.

56Una agenda amplia y renovada de incidencia como la propuesta aquí,  pensada desde la complejidad del campo y del cambio educativo, y también desde algunas lecciones aprendidas especialmente en esta región, implica cambios importantes en los modos de pensar y hacer incidencia política en pro del derecho a la educación. Exige un sólido esquema de colaboración y coordinación intra- e inter-nacional en múltiples dimensiones, niveles y escalas, una división del trabajo y a la vez articulación entre lo micro y lo macro, el ámbito local, el nacional y el internacional, los aprendizajes dentro y fuera del sistema escolar, el saber técnico y el saber popular, la teoría y la práctica, la investigación y la acción. Todo esto implica retos mayores para la “sociedad civil” comprometida con la justicia educativa, entre otros:

57(a) superar la fragmentación, dispersión y hasta competencia entre la multiplicidad de actores que bregan por abrirse y sostener su propio espacio y desarrollar su propia agenda, todo ello agravado en el marco de un “campo educativo” a su vez crecientemente atomizado en niveles, ámbitos territoriales, tipos, modalidades de gestión, etc. La cultura de la fragmentación, el protagonismo y el corporativismo niega el sentido común de “la unión hace la fuerza” y corre en sentido contrario de cualquier empeño serio por incidir políticamente en educación o en cualquier otro campo;

58(b) romper con la dependencia técnica y financiera de las agencias internacionales, la cual desempodera, resta autonomía, criticidad y capacidad para reconocer y analizar los problemas del viejo modelo de “cooperación internacional para el desarrollo”, claramente y cada vez más parte del problema;

59(c) revisar los esquemas blanco/negro y la dualización Estado-gobierno/sociedad civil que ve al primero como el malo y a la segunda como la buena. Ni el Estado-gobierno es siempre antipopular, ant-Idemocrático y corrupto, ni “la sociedad civil” es la heroína desinteresada de las buenas causas. También “el gobierno” es una entidad heterogénea y contradictoria, actúa bajo fuertes presiones internas y externas, y sus caras concretas varían mucho entre países así como en diversos escenarios y coyunturas. Gobiernos progresistas, embarcados en proyectos de justicia social, soberanía y dignidad, son potenciales aliados en la lucha contra los grandes poderes de las empresas multinacionales y de los organismos financieros internacionales que comandan el mundo globalizado y el rumbo de cada uno de nuestros países, y que vienen mostrando creciente interés en la educación no como derecho humano ni como motor de desarrollo sino como terreno de control y de negocio.