- 1 « L'innovation au pouvoir ! Pour une action publique réinventée au service des territoires », rappo (...)
- 2 Rebillard, F., Le Web 2.0 en perspective, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 57.
1La politique actuelle de modernisation de l'action publique s'illustre par un impératif collaboratif. Les institutions territoriales sont incitées à concevoir des services innovants tournés vers de « nouvelles formes d'actions collectives et de « coproduction » des services publics »1. Ainsi, les territoires dans un mouvement « non-structuré » développent des dispositifs numériques rattachés à un idéal de transparence et de collaboration. Franck Rebillard relève que la conception d'outils techniques est accompagnée d'un « tissu discursif »2 qui réactive le mythe d'une intelligence collective, synonyme de dynamisme économique et social. La réflexion poursuivie vise à dépasser ces discours techno-optimistes sans omettre le rôle majeur qu'ils exercent dans l'entretien d'un imaginaire autour d'un idéal technologique. Le point de départ de cette étude repose sur l'observation d'un « éclatement » des activités infos-communicationnelles territoriales, relié au déploiement de dispositifs numériques. Le renversement des normes communicationnelles imposé par ces dispositifs est, selon notre hypothèse, en lien direct avec les changements organisationnels en cours, dans le secteur de la communication. L'exemple de la création récente de services ou pôles dédiés à l'innovation numérique au niveau des métropoles confirme que les services informatiques interviennent de façon transversale dans l'action publique locale. Ainsi, elles ne sont plus perçues comme des « gadgets » accompagnant une compétence technique particulière.
2Par ailleurs, ces phénomènes interrogent sur les dynamiques et procédures instaurées dans le cadre de leur gestion. Une série de questionnements découle de l'observation de ce mouvement en cours : selon quelles modalités les outils numériques contribuent-ils à transformer l'activité info-communicationnelle des services ? Quelles sont les pratiques et procédures définies dans leur gestion ? Les rapports médiatisés favorisent-ils l'émergence d'un nouveau mode de production de l'action publique territoriale ? Le traitement de trois entretiens réalisés en février 2015 apportera des indicateurs précieux sur les configurations organisationnelles adoptées par différentes métropoles. Ces entretiens ont été poursuivis auprès de la responsable du service innovation numérique de Rennes Métropole, du chef de projet open data de Montpellier Métropole, de l'adjointe à l'« open data et aux logiciels libres » de la ville de Grenoble et de la directrice du service communication de Chambéry Métropole. En complément de cette méthode, l'évolution organisationnelle des métropoles a été étudiée à partir de documents publics (rapports d'activités, documents internes, suivis de projets). Aussi, une grille d'analyse des modes de coopération définis dans la gestion de l'information a permis d'enrichir l'analyse du mouvement de réorganisation des activités infos-communicationnelles territoriales.
3D'autre part, le cadre théorique de cette recherche relie les dimensions organisationnelle et sociotechnique dans l'analyse des dispositifs techniques. Les travaux en sciences de l’information et de la communication s'intéressent davantage aux stratégies de communication des territoires ; peu de réflexions portent un intérêt à la gestion de l’informatique et à la place qu'occupe le secteur communicationnel dans les institutions territoriales. Néanmoins, d'une façon générale, les changements portés par les dispositifs numériques dans les organisations constituent un champ de recherche particulièrement riche en communication organisationnelle. Les travaux réalisés autour du concept d'« organisation processus » (Bouillon, J.-M., 2015), des régimes de coopération des collectifs médiatisés (Zackland, M.) et des communautés de pratiques (Comtet, I.) contribuent à affiner la réflexion poursuivie. En élargissant la focale d'analyse, la critique des thèses déterministes autour de l'intelligence collective (Castells, M., 2000 ; Moulier-Boutang, Y., 2007) servira à démontrer la complexité des enjeux infos-communicationnels territoriaux (Bouquillion, P. et Pailliart, I., 2006 ; Sévigny, B. et Prévost, P., 2007).
4Ainsi, le premier point de ce travail démontrera que la recherche d'un encadrement des activités infos-communicationnelles favorise la définition de procédures intersectorielles. Dès lors, il sera possible d’interroger les formes de coopération élaborées dans la gestion des dispositifs numériques. Le deuxième volet s'attachera à approfondir l'analyse de ces formes de coopération et soulever qu'elles épousent les spécificités organisationnelles des métropoles. La dernière partie précisera que la promotion d'une transparence et d'une logique collaborative participent à l'émergence d'une alliance entre « techniciens et acteurs-usagers » dans la production de l'action publique.
- 3 Castells, M., La société en réseaux, l'ère de l'information, Paris, Fayard, 2000, p. 345.
- 4 Moulier-Boutang, Y., Le capitalisme cognitif, Paris, Éditions Amsterdam, 2007, p. 89.
- 5 Ibid., p. 90.
5L'émergence du Web 2.0 a réactivé les discours prospectifs sur le développement d'une intelligence collective et donc d'un changement social sous l'impulsion des outils numériques. Les théories de l'intelligence collective produites par Castells via son concept d'« informationnalisme »3 ou par Moulier-Boutang avec la notion de « capitalisme cognitif »4 soutiennent que « l'activité humaine innovante de la coopération des cerveaux à l'ère numérique produit dans la science, dans l'art, dans les formes collectives du lien social des gisements nouveaux et impressionnants d'externalités positives, c'est-à-dire de travail gratuit incorporable dans de nouveaux dispositifs de captation et de mise en forme »5. De ce fait, les collectivités territoriales ont vu dans le déploiement de dispositifs techniques un enjeu gestionnaire résidant dans la possibilité de déléguer aux acteurs des projets ou actions qui nécessiteraient un coût de gestion conséquent. Par exemple, l'organisation de manifestations telles que les « hackathons » se sont multipliées.
6A travers ces événements, les développeurs ou « amateurs professionnels » en informatique sont invités à concevoir des applications et des services innovants à partir des données publiques. Les territoires se sont donc appropriés cet idéal collaboratif renfermant des enjeux gestionnaires et de productivité au sein de leur organisation. De ce fait, ils n'échappent pas à la prégnance d'un finalisme technologique qui impose, comme le remarque Franck Rebillard, « un environnement idéologique qui pose comme évidente une transformation radicale de la société par la technologie ».
- 6 Granjon, F., Reconnaissance et usages d'internet. Une sociologie critique des pratiques de l'inform (...)
7Pour sa part, Fabien Granjon note l'apparition d'« une espèce de fétichisme de la data qui est sans doute l’expression d’une certaine fascination pour les objets techniques et les "nouveaux services" »6. Au-delà des discours produits et stratégies promotionnelles qui alimentent ces croyances, nous étudierons de façon concrète le mouvement paradoxal qui caractérise l'évolution des modèles organisationnels territoriaux : d'une part une forte spécialisation des activités infos-communicationnelles conduit à un morcellement des services divisés en plusieurs cellules et d'autre part, une injonction à la coopération qui confère au service communication un rôle d'animation et de gestion de l'information. Dans un premier point, nous démontrerons que l'encadrement des pratiques dans la gestion des outils techniques constitue un enjeu déterminant dans l'ancrage des activités info-communicationnelles au sein de l'institution. Le second volet éclairera sur le développement de coopérations intersectorielles s'identifiant par l'intégration de différentes compétences amenées à coordonner leurs activités.
- 7 Pailliart, I. et Bouquiillion, P., Le déploiement des Tic dans les territoires, Grenoble, PUG, 2006 (...)
- 8 Bourcier, D., « Les téléservices publics », Revue Française d'Administration Publique, n° 146, 2013 (...)
8Les services de communication des institutions territoriales ont connu ces dernières années une structuration progressive de leurs activités autour des dispositifs numériques (Bouquillion et Pailliart, 2006)7. L'exemple de l'ouverture des données publiques témoigne d'une transformation de la gestion territoriale donnant désormais « la priorité à la production et la distribution de la valeur publique (contenu) plutôt qu'à l'administration publique (contrôle) »8 comme le relève Danièle Bourcier dans son étude des sites open data. La mise à disposition de l'information est dans cette optique considérée comme un enjeu de développement social et économique. Ce renversement des normes se vérifie à travers un mouvement de réorganisation des services de communication. La finalité est de redéfinir les champs de compétences des agents face à l'intégration rapide de nouveaux outils tournés vers la transparence et la collaboration. En effet, la logique d'équipement en informatique, encouragée par des programmes de modernisation successifs (Programme d'action gouvernemental pour la société de l'Information en 1998, Plan pour une république numérique dans la Société de l'Information en 2002, France Numérique en 2012), a conduit les territoires à expérimenter des dispositifs techniques sans anticiper les profonds changements que leur gestion implique au niveau organisationnel. L'exemple de la conception de sites open data illustre la difficulté à laquelle furent confrontés les techniciens face à l'émergence de projets mobilisant des compétences transversales de veille, de programmation et d'édition de contenus. La comparaison des expériences de Rennes Métropole et Montpellier Métropole renseigne sur les modes de gestion définis dans le cadre de la conception des sites. Lors de notre entretien, la directrice du service innovation numérique de Rennes Métropole revenait sur la conduite du projet d'ouverture des données publiques en soulevant l'indispensable « bricolage » organisationnel préalable à l'ancrage des procédures et la conquête d'une légitimité au niveau interne :
- 9 Entretien réalisé le 16 février 2015, Rennes Métropole.
« Nous sommes la première institution territoriale à s'être lancée dans l'open data donc il est clair que nous avons connu pas mal de tâtonnements. La question des formats des contenus, l'aspect juridique à travers les licences ou encore l'indexation des données font appel à différents savoir-faire qu'il a fallu rassembler. Nous avons graduellement saisi l'importance de créer une cellule chargée de la gestion du site. La création du service innovation numérique s'est imposée devant l'impossibilité de déléguer au service communication la gestion d'un projet aussi lourd qui en plus nécessitait des compétences techniques très spécifiques. Cela a permis de rendre visibles auprès des services techniques quelles cellules et agents étaient en charge des projets innovants dans la structure. Rapidement, des procédures de collecte des données et de collaboration sur l'open data ont été mis en place. Nous sommes rattachés à la direction générale de l'information et de la communication mais nous exerçons un peu le rôle de « service tampon » entre cette dernière et la direction des systèmes d'information »9.
9Ce commentaire confirme que la gestion des dispositifs numériques a introduit des « zones d'incertitude » ou des espaces non codifiés que les territoires essaient d'institutionnaliser en formalisant l'action de cellules et des profils professionnels qui les composent. L'expérience de Rennes Métropole initiée en 2010 a bénéficié à d'autres territoires tels que Montpellier Métropole dont le projet d'ouverture des données publiques a été commandité par les responsables politiques dès 2011. La création d'un poste de chef de projet open data et la collaboration avec un prestataire ont précédé le lancement du projet. L'entretien avec le chef de projet au sein de cette collectivité permit de relever que la gestion du site s'est d'abord appuyée sur des échanges et négociations informels :
- 10 Entretien réalisé le 23 février 2015, Montpellier Métropole.
« La collecte des données pour le site demande beaucoup de temps. Il s'agit d'un travail de négociation auprès des services techniques pour qu'ils les transmettent aux formats indiqués. Il n'y a pas de règles établies, au début je me présentais auprès des responsables de services, maintenant ils me connaissent et savent quelle est ma fonction. Elle consiste d'abord à promouvoir et expliquer la démarche d'ouverture des données pour ensuite les amener à la transmission des informations. Donc, non il n'y pas un circuit clairement établi et cela me va car il faut faire adhérer les responsables de services à notre projet. La phase de stabilisation sera quand par exemple le service des transports m'enverra ses données sans que j'ai à les solliciter, cela demande du temps et de la pédagogie »10.
10En outre, la ville de Grenoble, en collaboration avec Grenoble Alpes Métropole, s'est lancée en 2014 dans le projet d'ouverture des données publiques. Lors d'un entretien avec l'élue à l'open data et aux logiciels libres, la question de la délimitation des champs d'action entre politiques et techniciens a relevé le dépassement d'enjeux de domination au profit d'une autonomisation des agents. Le projet s'appuie sur un mode d'organisation évolutif donnant la primauté aux décisions collectives et à l'ouverture aux partenaires institutionnels. Ce mode d'organisation s'inspire des communautés du mouvement open source :
- 11 Entretien réalisé le 25 février 2015, Ville de Grenoble.
« En tant qu'élue les discussions que j'ai avec les techniciens reposent sur les grands axes du projet qui doit comporter une dimension d'innovation sociale, participative et citoyenne. Le responsable du projet, rattaché au service communication, en collaboration avec la DSI, les services techniques et des partenaires comme le collectif Grelibre (développeurs et amateurs professionnels en informatique) définit les manières de procéder pour favoriser l'avancement technique du projet et parallèlement gagner l'adhésion des agents. Certaines villes ont connu un mouvement spontané de coordination entre l'institution et le partenaire de notre côté, à l'inverse cela part d'un choix politique mais cela n'enlève rien à l'autonomie que nous laissons aux techniciens »11.
11L'encadrement du projet par la partie politique démontre que la technique comporte des enjeux idéologiques à travers les représentations qu'elle donne de l'institution et des pratiques qu'elle développe. Toutefois, comme relevé par ailleurs, les territoires ont développé une expertise technique les tenant désormais éloignés d'une représentation idéelle des services informatiques omniprésente dans les discours sociaux. Ce commentaire pointe également le fait que les responsables politiques tentent dans leurs discours d'effacer le rôle qu'ils exercent dans les stratégies de gestion des services informatiques.
- 12 Bouzon, A., « La décision à l'épreuve de la communication. Vers une intelligence collective », Sylv (...)
- 13 Herbert, S., Administration et processus de décision, Paris, Economica, 1983, p. 3.
12La conduite des entretiens portant sur la gestion des sites open data permit d'identifier les différentes procédures impliquant une coopération entre les services de l'organisation (voir schéma ci-dessous). Ces procédures confirment que les modes de coopération se définissent selon les savoir-faire nécessaires à la résolution d'une tâche. La « routinisation » de ces procédures facilite leur ancrage organisationnel sans qu’elles ne soient des procédures formelles inscrites dans l'activité des services. L'accomplissement de tâches spécialisées (programmation / recueil des données) se réalisent dans une logique de coopération qui n’intègre pas l'ensemble des acteurs du projet de façon conjointe contrairement à la logique collaborative. Dès lors, ce mode de coopération s'illustre par la préservation de l'autonomie des agents et la souplesse de leurs modes d'intégration. Cette pratique renvoie au mode de « coopération distribuée » dans lequel les acteurs « sont simultanément (mais non conjointement engagés) sur le même processus de coopération, accomplissent des tâches bien déterminées, celles ayant été allouées préalablement, et poursuivent donc des buts (ou du moins des sous-buts) qui leur sont propres tout en ayant pour objectif de participer le plus efficacement possible à la résolution collective du problème »12. Ce mode de coopération répond également à un objectif de performativité tenant compte du fait que la spécialisation de certaines tâches ne nécessite pas un engagement collectif. Au niveau des organisations territoriales, une telle pratique ne sépare pas la prise de décision de l'action conformément à l'approche cognitiviste de l'organisation : « il incombe à l'organisation tout entière de décider autant qu'agir car ces deux phases sont étroitement solidaires »13. Les institutions territoriales ont longtemps reposé sur un monopole décisionnel des responsables politiques. Toutefois, la forte spécialisation et technicisation des politiques démontrent que le pouvoir décisionnel s'est rééquilibré en faveur des techniciens.
- 14 Comtet, I., « Entre usage professionnel des TIC et structure organisationnelle : la capacité au bri (...)
- 15 Bouillon, J.-M., « Technologies numériques d'information et de communication et rationalisations or (...)
- 16 Ibid.
- 17 Comtet, I., « Entre usage professionnel des TIC et structure organisationnelle : la capacité au bri (...)
13Par conséquent, le déploiement de dispositifs techniques renouvelle les formes de coopération au sein des institutions territoriales. Ces dernières développent des modes de gestion souple en définissant une période d'implémentation. L'implémentation désigne « la phase finale d'élaboration d'un système (d’information ou non) qui permet au matériel, aux logiciels et aux procédures d'entrer en fonction de façon optimale »14. Cette phase est souvent anticipée dans les projets techniques, par exemple pour le site open data de la ville de Grenoble, une première version « bêta » a été lancée en mars 2015. Toutefois, d'un point de vue interne, la stabilisation des pratiques s'inscrit dans un processus à long terme permettant de réguler les enjeux de pouvoirs entre agents techniques, responsables de services et élus. Cette conception repose sur la théorie de régulation sociale développant la notion de « travail d'organisation »qui désigne « l'activité de mobilisation et d'engagement pour résoudre un problème et pour gérer les interactions et les interdépendances entre les acteurs »15. Jean-Marc Bouillon complète cette définition en précisant que « l'organisation est produite dans le cadre de l'activité de travail qu'elle vise à organiser. Cette approche met en évidence la capacité d'un système organisationnel à intégrer ses critiques et contestations en les institutionnalisant »16. Dès lors, le diagnostic d'un mouvement instable d'expérimentation de formes organisationnelles dans la gestion de l'information rejoint cette analyse. Elles hybrident un idéal collaboratif à des contraintes institutionnelles permettant d'intégrer des pratiques qui pouvaient jusque-là être considérées comme informelles. Dans une recherche sur l'appropriation des systèmes d'information (SI) par les cadres d'une entreprise, Isabelle Comtet confirme que la notion de « bricolage » constitue une compétence à part entière dans l'appropriation de nouveaux outils : « les professionnels usagers des SI sont dans l’obligation de s’adapter par eux-mêmes au système et à son fonctionnement. Pour être efficaces, ils sont contraints, implicitement, par l’organisation, de bricoler les outils avec lesquels ils travaillent. Cette capacité d’adaptation devient alors une compétence clé »17. Cependant, cette notion de bricolage représente la phase d'expérimentation et de rassemblement des compétences autour d'un projet avant la définition des procédures partagées par tous les acteurs impliqués. En effet, la négociation des tâches et les stratégies des acteurs font partie intégrante de la conduite des projets dans le domaine des services informatiques. Elles débouchent sur un équilibre dans la coopération permettant aux outils techniques de s'inscrire dans les stratégies de communication de l'organisation, comme le montre le schéma ci-dessous.
Schéma 1 : Identification de procédures intersectorielles dans la gestion des sites open data
14Le deuxième volet de cette recherche porte sur l'étude des modes de coopération élaborés dans la gestion de l'information. Les dispositifs numériques développés tels que les réseaux sociaux ou les sites internet obéissent à une logique de flux informationnels ; de ce fait, la capacité des services de communication à recueillir les informations au sein de l'organisation constitue un enjeu central pour animer ces outils. Ces dernières années, l'appropriation de dispositifs techniques a fortement contribué à l'ouverture informationnelle des institutions territoriales. L'autonomie accordée aux techniciens a favorisé l'ancrage des activités infos-communicationnelles. Les services de communication ont pu développer leurs propres stratégies de développement au sein de l'organisation. Dans un premier point, la coopération sera étudiée comme un instrument relié à l'enjeu de performance et de productivité dans la conduite de projets. Dans un second point, l'étude des modes de coopération montrera leurs étroites relations aux configurations organisationnelles et aux profils des agents chargés de conduire ces projets.
15L'exemple de la gestion des sites open data contribue à l'objectif de structurer les relations entre collectifs professionnels (direction des systèmes informatiques, services techniques). Le principal obstacle se situe dans l'adaptabilité des procédures aux changements organisationnels réguliers des services de communication observables à travers un morcellement de leurs activités ou encore la forte autonomie des cellules qui les composent. En effet, la rationalisation de la productivité au niveau info-communicationnel diffère des services administratifs de l'institution qui ont recours aux ERP (Entreprise Ressource Planning / PGI Progiciel de Gestion Intégré Outil). Ces dispositifs technologiques associent performativité et rationalisation des tâches, conformément au modèle d'organisation-processus étendu aux institutions territoriales. Ce modèle est issu du business process reenginering (BPR), prônant une réorganisation des procédures de traitement de l'information à travers la mutualisation des services et activités. Le BPR s'est développé aux États-Unis durant les années quatre-vingt-dix au sein d'entreprises du secteur économique soucieuses d'améliorer leur potentiel productif. Dans une logique de modernisation et de rationalisation des dépenses, les institutions publiques ont procédé à une réorganisation de leurs activités en s'appuyant sur les services informatiques. Ainsi, face à l'accroissement du volume d'informations produites, les services de communication tels que celui de Rennes Métropole ont expérimenté des procédures de recueil de l'information afin de canaliser les interactions entre le secteur technique et la direction de la communication. La fonction de chargé de relations avec les services techniques dont le rôle consiste à répondre aux « besoins » informationnels des différentes cellules de la direction permit d'instaurer des procédures d'échanges avec les services techniques. Ces derniers ont dès lors disposé d'un interlocuteur reconnu exerçant le rôle d'interface avec la direction de la communication et de l'information. La directrice du service d’innovation numérique précisait les tâches reliées à cette fonction :
- 18 Entretien réalisé le 16 février 2015, Rennes Métropole.
« Le chargé de relations effectue un travail de veille informationnelle et suit l'actualité technique de différents services. Par exemple, pour les transports, sa collaboration avec la société de transports (Kéolis), le service transport et la direction des systèmes d'information est déterminante afin de produire des jeux de données exploitables par les développeurs sur le site open data. Le travail de vulgarisation qu'il effectue auprès des services de la direction dans le traitement de thématiques techniques est également précieux. Il faut savoir que la direction de la communication et de l'information est divisée en sept services donc cela fait beaucoup de travail »18.
- 19 Bénéjean, M., « De l’équipement des relations pilotes-contrôleurs.Discipline, traces et communicati (...)
- 20 Castells, M., La société en réseaux, Fayard, Paris, p. 40, 1996.
16D'autres structures comme Chambéry Métropole ont développé des plateformes collaboratives en ayant recours aux compétences internes. Cette pratique démontre que les territoires ont acquis un savoir-faire dans la conception des outils numériques dont « l'enjeu n'est plus seulement de gérer des informations mais aussi d'équiper les échanges entre tous les acteurs d'un système donné, d’accroître l'efficacité de leur coordination, et de contribuer in fine au rendement de l'action commune »19. Cet objectif associe la gestion de l'information à une dimension managériale témoignant de la complexité des enjeux que concentre l'intégration de dispositifs collaboratifs dans une organisation. Le tableau ci-dessous présente les indicateurs généraux d'une grille d'analyse portant sur l'adoption de deux modes de gestion de l'information interne par les métropoles de Chambéry et de Rennes. L'objectif de ce tableau vise à apporter un éclairage autour d'une interrogation essentielle : quelles pratiques instaurent un dispositif collaboratif dans les organisations territoriales ? La collaboration empruntant des formes organisationnelles traditionnelles (réunions, échanges d'informations) s'avère-t-elle aussi efficace ? Toutefois, il convient de préciser que le terme « collaboratif » au niveau des services informatiques est élargi aussi bien à des outils de coopération qui ne débouchent pas nécessairement sur une « co-production » que des outils ayant suivi une logique collaborative. La différence se réalise dans les pratiques développées par les utilisateurs. Ainsi Castells précise : « Il ne faut pas confondre « travail collaboratif » et « travail coopératif » qui sont différents puisque le travail coopératif est une coopération entre plusieurs personnes qui interagissent dans un but commun mais se partagent les tâches, alors que le travail collaboratif se fait en collaboration du début à la fin sans diviser les tâches »20. Dans le cadre des organisations, les dispositifs techniques tournés vers la coopération, voire la division des tâches, sont présentés comme collaboratifs. Or, ils constituent avant tout des outils qui visent à renforcer le contrôle de l'activité des agents et de leur productivité. Les stratégies politiques et gestionnaires s'appuient sur la technologie présentée comme neutre et tournée vers le progrès afin de renforcer leur autorité.
Tableau 1 : Analyse des modes de coopération et de gestion de l'information entre le secteur communicationnel et les services techniques
- 21 Comtet, I., « Les environnements collaboratifs de travail au service de l’intelligence collective é (...)
17D'un point de vue technique, la « donnée » est placée au centre de la gestion des dispositifs numériques. Elle constitue la matière première des techniciens, la possibilité de déléguer aux habitants et aux acteurs ce travail de collecte et de classification leur offre la possibilité de se concentrer sur des processus plus complexes tels que la conversion des données aux formats libres et leur mise en ligne. De ce fait, la logique de coopération contient des enjeux d'encadrement des interactions sociales entre l'institution et les acteurs, qu'ils soient des partenaires ou des agents internes. Isabelle Comtet, dans une étude sur les usages des plateformes dans le domaine de l'intelligence économique, précise que « les canaux de communication ne sont pas de même nature ni de même intensité selon les outils et ne génèrent donc pas les mêmes liens sociaux, qu’il s’agisse d’une communication synchrone, quasi-synchrone ou asynchrone »21. Leur appropriation s'inscrit dans un processus complexe qui va au-delà des objectifs productifs notamment dans la définition d'un « modèle communicationnel de collaboration ». Le modèle en question est construit à travers la configuration les fonctionnalités communicationnelles du dispositif. Il intègre la notion d'architexte développée par Jeanneret et Souchier dans l'analyse des nouvelles formes d'écritures liées à l'informatique. Cette notion décrit comment la configuration des systèmes informatiques structure les pratiques des utilisateurs et les modes d'écritures y compris dans le cadre d'interactions professionnelles :
- 22 Yves, Jeanneret, Emmanuel, Souchier (1999), « Pour une poétique de l'écran », XOANA, vol.6, p.101.
« Les architextes, ce sont les écritures de l'écriture. Quelqu'un a écrit en amont de vous les formes dans lesquelles vous allez écrire. Les architextes sont des objets logiciels qui industrialisent la capacité des formes écrites à configurer des pratiques […] et instaure à ce titre une nouvelle économie scripturaire »22.
- 23 Bouillon, J.-M., « Technologies numériques d'information et de communication et rationalisations or (...)
18Par exemple, Chambéry Métropole a progressivement intégré des applications à son outil collaboratif comme la création en 2013 d'un dispositif de « workflow » pour les secteurs administratifs (comptabilité, ressources humaines). Le workflow désigne « le circuit de validation, les tâches à accomplir entre les différents acteurs d’un processus, les délais, les modes de validation, et fournit à chacun des acteurs les informations nécessaires pour la réalisation de sa tâche ». Cette modélisation renvoie à l'objectif d'optimiser les interactions professionnelles de l'organisation. L'exigence de performativité modifie les échanges sociaux qui deviennent d'ordre « pragmatico-realtionnel » au détriment d'interactions dénuées d'une attente ou d'une stratégie et qui néanmoins participent à la stabilisation des relations sociales au sein des organisations. Appliqués à la gestion territoriale, ces outils créent donc des normes visant à « limiter l'incertitude liée à l'imprévisibilité des comportements humains »23.
19Ainsi, dans son travail sur les collectifs professionnels médiatisés, Manuel Zackland définit la coopération au sein des organisations comme « des activités collectives orientées vers l'atteinte d'un but commun et accompagnées d'échanges réguliers entre les membres qui permettent d'ajuster tant la définition du but que les formes de coordination permettant de l'atteindre ». Cette définition met en exergue deux dimensions en interrelations : tout d'abord une dimension rationnelle ciblant un objectif partagé et ensuite une dimension communicationnelle par la recherche des échanges les mieux adaptés en vue de son achèvement. Le mouvement de réorganisation des activités info-communicationnelles s'appuie sur une logique de coopération qui emprunte des formes différentes selon l'organisation. Elles peuvent être médiatisées à travers la conception de plateformes collaboratives internes ou procédurales par la réorganisation des activités. Dans le sillon de cette recherche, le traitement des entretiens et l'analyse du secteur communicationnel des métropoles soulèvent différents régimes de coopération entre le secteur communicationnel et les services techniques de l'organisation.
20Rennes Métropole s'appuie sur un régime de coopération « procédural stabilisé » dans la mesure où la gestion des outils numériques est rattachée à des circuits d'échanges interpersonnels entre le secteur communicationnel et les services techniques. Lors de l'entretien avec la directrice du service innovation numérique, le terme de « bricolage » est revenu de façon récurrente afin d'insister sur la phase de recherche d'un modèle organisationnel adapté à la gestion des dispositifs :
- 24 Entretien réalisé le 16 février 2015, Rennes Métropole.
« La direction de la communication et de l'information est composée de sept services et d'une trentaine d'agents, donc pour développer un site open data il faut savoir définir quelles compétences vont se greffer au projet. Cela se complique quand on a besoin que les services techniques adhèrent à l'idée d'être partie prenante en transmettant des données, échanger sur leur actualité ou encore vulgariser des dossiers. C'est du travail en plus qui ne figure pas sur les profils des techniciens, du coup il a fallu pas mal « bricoler » avant de trouver un équilibre organisationnel à travers cette nouvelle fonction »24.
21Les procédures organisationnelles nouvelles s'insèrent dans les mécanismes existants, les changements se concentrent sur la fonction d'intermédiaire exercée par le chargé de relations à l'inverse de la création d'une plateforme numérique qui nécessite une appropriation par l'ensemble des agents.
22Montpellier Métropole : la fonction de chef de projet « open data » développe un régime de coopération « relationnel » car les échanges donnent la primauté à une personne ressource associée à un secteur technique. Cette pratique soulève l'absence de procédures ancrées dans les logiques organisationnelles. En entretien, l'agent insistait sur l'autonomie dont il disposait dans le recueil des données et la gestion du portail open data. La gestion de l'outil repose donc sur une « tactique » de constitution d'un réseau d'agents internes. Elle dépend du profil du chef de projet qui définit des règles d'échanges selon ses compétences techniques et communicationnelles. Par ailleurs, la fonction de chef de projet est rattachée à l'élu délégué à la communication de la métropole. L'origine du projet a été une « commande politique » et implique donc une phase d'ancrage et de positionnement dans l'organisation.
- 25 Prévost, P., Sévigny, B., « Les collectivités apprenantes », L'innovation sociale, émergence et eff (...)
23Ville de Grenoble : le régime de coopération développé dans la conception du site open data s'inspire des communautés « open source » à travers une coopération autonome et spontanée. Le responsable de projet et l'élue à l'open data ont réalisé un travail d'« évangèlisation » au niveau interne et territorial pour définir une « communauté de collaborateurs ». Cette pratique rejoint l'analyse de Sévigny et Prévost sur les nouvelles pratiques collaboratives territoriales : « elles n'impliquent aucune concentration de pouvoir ; elles relient des acteurs, c'est-à-dire des personnes qui ont la capacité et la volonté de prendre les initiatives, les renforcent les uns les autres et créent entre eux une complicité qui les poussent à agir ensemble »25. Dans cette optique, la définition de règles de fonctionnement au sein même de la communauté créée s'inscrit dans le temps long. Ce type de projet accorde plus d'importance à la coordination des acteurs qu'à un objectif de performance.
24La partie suivante étudie par quelles pratiques médiatisées les « acteurs-usagers » et partenaires institutionnels sont associés à la production de l'action publique. Cette ouverture bouleverse les pratiques des professionnels de la communication qui exercent dès lors une fonction d'animation technique et de développement d'un réseau communautaire. Ainsi, à la suite d'une logique d'équipement en informatique se vérifiant par le déploiement d'un arsenal communicationnel (sites internet, journal, blog, périodiques), les collectivités territoriales se tournent vers des stratégies d'exploitation des compétences internes et des ressources locales. La notion de « collectivité apprenante » développée par Sévigny et Prévost confirme ce basculement. En quelques années, la collectivité branchée développant une approche instrumentale de la technique a laissé place à la collectivité apprenante définie comme « une entité territoriale où la population est mobilisée pour nourrir un état de veille permanente. Elle favorise une participation citoyenne, une redéfinition de la gouvernance de la communauté et une stratégie relationnelle susceptible de générer des savoirs, des compétences distinctives ainsi qu'une capacité collective à influencer la trajectoire de développement de la communauté »26. Le premier point de ce volet s'attachera à étudier quelles normes techniques et modèles relationnels sont développés à travers ces dispositifs par les techniciens. Le second point mettra en lumière l'émergence d'une « alliance » entre « acteurs-usagers » et techniciens qui interpelle sur l'émergence d'un modèle relationnel reposant strictement sur la production d'un dynamisme social et économique.
25La conception de plateformes collaboratives interroge sur l'instauration de normes techniques et symboliques qui s’intègrent à la culture organisationnelle de l'institution. Cet enjeu de codification s'articule à celui de l'appropriation des usages par les utilisateurs. Les services de communication et DSI (Direction des Systèmes d’Information) ont acquis une expertise dans la conception des outils numériques qui se vérifie dans leur capacité à en assurer la maintenance et les refontes techniques. Le chef de projet open data de Montpellier Métropole révélait l'apport de la DSI dans la gestion du site open data de la communauté :
- 27 Entretien réalisé le 23 février 2015, Montpellier Métropole.
« Le site a été conçu avec un partenaire qui a pu former les programmeurs et webmasters de la Direction des Systèmes d'Information durant environ une année. Disposer des compétences internes dans la gestion du site permet d'avoir une connaissance plus poussée sur les questions de formats de données, licences et programmation. La DSI est également une cellule au cœur de l'organisation connaissant son fonctionnement et le territoire dans lequel elle intervient »27.
26Cette remarque confirme l'élaboration d'outils évolutifs étroitement articulés aux spécificités des pratiques territoriales. En effet, les organisations par le suivi des pratiques des acteurs sont à même d'expérimenter des services de façon stratégique. Par exemple, la communauté du Grand Lyon dans son projet « Grand Lyon data » a conçu un site open data qui propose l’accès à des données payantes en direction des entreprises. La recherche d'un modèle de monétisation des données publiques constitue une pratique inédite au sein des grandes métropoles. Certaines théories déterministes autour des « villes intelligentes » comme les thèses de Jérémy Rifkin annoncent cette pratique comme le futur mode de financement des projets technologiques des territoires. Ainsi, le tableau ci-dessous décrit les types de licences disponibles et les droits d'utilisation qui leur sont reliés. Cette pratique renvoie à la définition d'une stratégie d'accès aux données publiques tenant compte de leur valeur informationnelle. Le Grand Lyon élabore également une stratégie de développement de services en direction des entreprises locales via la conception de plateformes collaboratives dans les secteurs d’excellence du territoire (chimie, environnement, informatique).
Tableau 2 : Types de licences et droits d'utilisation développés. Grand Lyon
27Par conséquent, l'expertise technique acquise par les territoires depuis l'avènement d'Internet les replace comme des espaces dynamiques d'innovations. La gestion « internalisée » des dispositifs techniques comporte également l'avantage de réaliser des économies sur les prestations et coûts de gestion des services informatiques, conformément au modèle d'organisation-processus décrit précédemment. En outre, l'idéal collaboratif amène les territoires à multiplier des projets de « design participatif » où les acteurs sont sollicités pour formuler leurs attentes en matière de services dans la conception des dispositifs techniques. Dans ce cadre, les développeurs amateurs sont invités à coopérer avec les techniciens territoriaux dans une logique d'empowerment. Le crowdsourcing se présente comme un type de collaboration plus souple et moins normatif apparu parallèlement à l'ouverture des données publiques. Par exemple, Montpellier Métropole sollicite les habitants dans des « cartoparties » pour apporter leur contribution au recensement de la biodiversité et du patrimoine historique via les fonds de cartes disponibles sur Openmapstreet. En définitive, l'analyse des pratiques collaboratives territoriales illustre bien le tiraillement des techniciens pris entre deux visions des services informatiques : l'une, militante et calquée sur le mouvement open source à travers ses idéaux d'horizontalité et de collaboration et l'autre, tournée vers l'appropriation rapide d'outils techniques dans une logique gestionnaire et de développement économique.
- 28 Badillo, P.-Y., « Les théories de l'innovation revisitées : une lecture communicationnelle et inter (...)
- 29 Le Corf, J.-B., (2011) « La création collective de la plateforme de services publics numériques de (...)
- 30 Mann, S., « Sousveillance : inverse surveillance in multimedia imaging », Proceedings of the 12th a (...)
28La multiplication de projets collaboratifs permet aux techniciens de développer des coopérations avec des développeurs ou des amateurs professionnels. Longtemps réservé aux responsables politiques, ce travail de terrain a permis aux services techniques de se confronter à la délibération et à la vulgarisation de leur activité. Ainsi, Badillo souligne l'évolution de cette relation notamment à travers la reconnaissance d'une expertise des acteurs qui « ne sont plus seulement des usagers qui s'approprient des technologies mais des acteurs qui sont susceptibles de faire de véritables ré-innovations numériques »28. L'exemple du projet de co-conception de la plateforme de services du Grand Projet des Villes (GPV) en 2009 illustre la volonté des institutions à exploiter les potentialités créatives des habitants dans la conception des services. Le GPV est un Groupement d’Intérêt Public (GIP) regroupant quatre communes (Bassens, Floirac, Cenon, Lormont) en Haute-Garonne. Les collectifs d'habitants intégrés au projet ont participé à des ateliers de vulgarisation au contact de techniciens (développeurs, webdesigners) durant une année. Dans son analyse du projet, Le Corf constate que « l’innovation n’est pas seulement technologique mais peut aussi concerner les services ou la créativité organisationnelle »29. Ces actions comportent ainsi des enjeux de « design organisationnel » qui visent à modifier les modes de production de l'action publique. L'énergie contributive des acteurs et leurs conceptions de l'action publique participent activement à son renouvellement. Toutefois, l'exemple de ce projet témoigne d'une dimension promotionnelle forte notamment à travers sa dépendance aux moyens financiers débloqués par les décideurs politiques (financement européen via le projet FEDER). Malgré la création d'un cahier des charges, ce projet n'a pas donné lieu à la création immédiate de la plateforme. Les nombreux effets d'annonce autour de ce type d'action témoignent que le développement de collaborations dépend fortement des politiques poursuivies par les territoires. Toutefois, à la suite de cette initiative, des actions spontanées d'acteurs locaux (collectifs de développeurs, associations) ont largement contribué à la valorisation des données publiques en créant des application et services. L'exemple des projets open data de Nantes et de Lille, parti d'une initiative associative, confirme la capacité des acteurs à créer du dynamisme social. L'intervention de l'institution à travers ses services techniques tend à évincer la dimension politique de l'action publique au profit d'une gestion de l’intérêt général. La relation avec les acteurs locaux a donc évolué d'une « sousveillance »30 de l'action publique dans un rapport de domination à une vision collaborative. Cette dernière purement technique réduit le cadre de délibération en masquant les enjeux idéologiques qui peuvent y être adossés.
29En définitive, l'analyse des modes de coopération dans la gestion des dispositifs numériques éclaire sur une transformation de l'action publique s'appuyant sur le développement des activités infos-communicationnelles. La gestion de l'information se présente comme un enjeu organisationnel transversal qui implique le déploiement d'une politique affirmée et sur le long terme. Cependant, l'exemple des sites open data démontre qu'elle repose sur des procédures ou des tactiques temporaires et évolutives. Celles-ci participent à créer une configuration d'interdépendance instable entre les services techniques et le service de communication. Les exigences de performance et de productivité imposées par la médiatisation de la communication se heurtent ainsi à des structures organisationnelles rigides et autonomes limitant la pleine appropriation des modes coopération définis. Ce constat révèle que l'intégration de la dimension communicationnelle et managériale exerce un rôle déterminant dans la conduite du changement organisationnel. De ce fait, les institutions se tournent également vers l'exploitation des capacités créatrices et innovantes des acteurs dans la conception d'outils techniques (applications, services). Cette pratique de délégation s'inscrit dans une stratégie de gestion. Les services de communication sont ainsi délestés du processus de conception des dispositifs techniques exerçant un rôle de « back office » à travers la mise à disposition « des données ».
30Par ailleurs, ce travail de recherche appuyé par des entretiens et une analyse de l'organisation du secteur communicationnel peut être approfondi par d'autres entretiens orientés vers des techniciens informatiques et agents des services techniques impliqués dans la gestion des dispositifs techniques. L'analyse des interactions avec le secteur communicationnel offre la possibilité d'échapper à une étude centrée sur les discours et représentations de l'organisation développés par les communicants. Elle permet également de mieux positionner les activités infos-communicationnelles dans les organisations territoriales et sortir d'une étude qui reproduit une séparation entre l'activité communicationnelle des autres entités. En effet, les discours des responsables politiques et techniciens ont souvent une vision instrumentale des activités communicationnelles qu'ils rapprochent de l'activité politique. Cette représentation rejaillit dans les discours produits et amène les scientifiques à se concentrer sur les enjeux d'autonomie et de contrôle politique. Néanmoins, peu d'études concernent actuellement l'évolution du secteur communicationnel. Ces structures connaissent une réorganisation de leurs activités couplées à un rôle de gestion de projet et de conception de dispositifs numériques qui les situe au cœur du mouvement de transformation de l'action publique en cours.
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