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Vers un renouvellement du rôle de l’administration au sein des nouveaux instruments de politique industrielle : le cas des pôles de compétitivité en Région wallonne

Florent Legrand
p. 121-146

Résumé

Cette contribution s’intéresse au rôle effectif de l’administration dans les politiques économiques basées sur la logique des clusters. Nous proposons d’interroger la capacité d'intégration de l'administration au sein des dispositifs mis en place dans le cadre de ces nouvelles politiques.
Cette réflexion se base sur une analyse des pôles de compétitivité en Région wallonne. Structurant l’ensemble de l’écosystème wallon de l’innovation, ces instruments amènent également la mise en place d'un mode de gouvernance décentralisé considéré comme novateur pour la Région. Il est caractérisé par l’émergence de nouvelles autorités de régulation et par une transformation significative des processus décisionnels. Si l’administration fut mise en retrait de ce processus, engendrant une frustration historique en son sein, nous expliquons le processus de réintroduction progressive de celle-ci dans le dispositif et les logiques amenant ce changement.
Nous concluons alors cet article en considérant que l’évolution du rôle de l’administration et de la stratégie développée par celle-ci pour faire face à ces évolutions est centrale pour la compréhension du dispositif « pôles de compétitivité » et de son avenir.

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Texte intégral

I. Introduction

1Depuis la fin des années 90, la logique des clusters inspire les politiques économiques qui ambitionnent de renforcer la capacité d’innovation régionale (Chalaye et Massard, 2009). Si ces dispositifs ne sont qu’un élément au sein de systèmes d’innovation complexes, leur émergence a suscité la multiplication de politiques publiques visant à stimuler la dynamique d'innovation territoriale (Mayneris, 2011).

2Malgré la grande diversité des définitions de ce concept (Martin et Sunley, 2003), elles reflètent toutes la volonté de mettre en réseau, sur un territoire et au sein d'une filière donnée, diverses catégories d'acteurs (entreprises, unités de recherche, organismes de formation et autres) afin de mettre en place des partenariats entre ceux-ci (Aliouat, 2010). Le soutien public à ces réseaux territoriaux d’innovation témoigne d'une tendance contemporaine à la double convergence des politiques technologiques et des politiques de développement territorial, convergence se basant sur la reconnaissance des régions dans toutes leurs spécificités et sur l'importance de la connectivité entre les divers acteurs impliqués dans les processus économiques et technologiques (Doloreux et al, 2010).

3Les clusters ne sont pas des phénomènes économiques novateurs dans leurs logiques constitutives (Cruz et Teixeira, 2010), mais pour les responsables politiques, il s’agit d’« outils commodes » : ils peuvent porter sur une variété de dimensions et ne font pas véritablement l’objet de controverse politique. Cette « clusterisation à marche forcée » (Hamdouch et Forest, 2009 : 11) pose pourtant la question cruciale de la faisabilité, des contraintes et des conditions d'efficacité de ces nouvelles politiques industrielles. Défiant les capacités d'adaptation des différents acteurs de l'innovation, de nombreux travaux se sont alors focalisés sur les modes de gestion des structures partenariales engendrés par ces dispositifs (Gomez, 2008).

4Ce nouveau mode d’interaction n'est pas sans conséquence sur l'action publique car la mise en place de modèles territoriaux d’innovation amène une transformation processuelle et substantive de l’action de l’Etat. L'analyse de ceux-ci montre en effet qu’ils entraînent une modification du rôle de l'action publique et du statut même des acteurs publics (Ehlinger et al, 2007), envisagés comme des « partenaires » ou des « facilitateurs » (Ketels et Memedovic, 2008) au sein de ces réseaux « non centrés sur l'Etat » (Comaille et Jobert, 1998).

5Nous définissons alors les clusters comme des instruments d'action publique (Lascoumes et Simard, 2011) devant prendre place dans un contexte où coexistent une grande série de politiques de développement (Aranguren et Wilson, 2013). Le cadre de l'instrumentation des politiques publiques nous permet de mettre en exergue les dynamiques de réinterprétation, voire de résistance, face aux rôles que les parties prenantes doivent exercer. Au sens de Hood (2007 : 129), nous envisageons les instruments comme des institutions sociologiques et nous focalisons notre étude sur les dynamiques de construction permanente et d’appropriation des acteurs. Les instruments constituent ainsi des « traceurs de changement » (Lascoumes et Simard, 2011 : 6) et rendent possible l'observation des processus d'apprentissage spécifiques aux différentes politiques de clustering.

6Des réflexions importantes sont menées actuellement pour analyser les modalités d’implémentation de ces politiques, avec une certaine focalisation sur le processus de régulation de nouvelles agences dédiées au pilotage de celles-ci (Kiese et Wrobel, 2011). Pour autant, la position de l’administration dans le dispositif n’est souvent analysée qu’au travers de la relation contractuelle établie avec ces organisations. Très peu d'études s'interrogent sur la capacité d'intégration et le rôle effectif de l’administration au sein de ces modes hybrides de régulation.

  • 1 Une vingtaine d’entretiens semi-directifs ont été réalisés début 2016. Ils concernent des gestionna (...)
  • 2 Une observation participante de trois jours au sein du jury international des pôles de compétitivit (...)

7Dans cet article, nous proposons d’analyser la position de l’administration dans les pôles de compétitivité mis en place en Wallonie. Ce travail s’appuie sur l’analyse de la littérature scientifique et des évaluations réalisées sur les politiques de clustering en Wallonie, sur les points de vue des acteurs de la recherche, de l’administration et des représentants ministériels que nous avons recueillis via des entretiens semi-directifs1 et enfin sur une observation participante organisée dans le cadre d’une session du jury international des pôles de compétitivité2.

8Cette étude est divisée en trois parties. La première partie se concentre sur les différentes politiques de clustering développées en Wallonie. Ensuite, la deuxième partie décrit l’organisation des pôles de compétitivité et le rôle des différents acteurs. Enfin, la troisième partie est consacrée à une analyse du rôle joué par l’administration en mettant en exergue les dernières évolutions de celui-ci.

II. Les politiques de clustering en Wallonie

II.1 Les clusters et grappes technologiques

  • 3 Vaste projet d’analyse du dispositif de support à l’innovation dans cette Région, dans le but d’une (...)

9Dans la foulée de la première phase du projet Prométhée I (1998-2000)3, la Région wallonne a développé une double initiative de politique de clustering (« grappes technologiques » et « clusters »). Placés sous l’égide de l’administration de la recherche, ces nouveaux dispositifs étaient révélateurs de la volonté de développer de nouveaux modèles en termes de politique d’innovation en Région wallonne (Fallon, 2011 : 354). Le constat d’un degré de « réseautage » faible entre les différentes parties prenantes du régime de l’innovation avec, de surcroît, l’absence d’émergence naturelle de clusters, pouvait justifier ce développement (OCDE, 2013 : 74).

10Dix grappes technologiques furent ainsi développées pour renforcer la dynamique d’innovation dans les entreprises. Il s’agissait de dépasser le découpage sectoriel traditionnel pour s’appuyer sur une démarche bottom up permettant de développer des partenariats durables (entre milieux industriels et scientifiques) et de bâtir des projets communs de recherche & développement (R&D) et d’innovation à haut contenu technologique (Nauwelaers et Pellegrin, 2004). La Région wallonne a mis en place un jury chargé d’évaluer puis de « labelliser » ces grappes alors que l’administration de la recherche se chargeait d’aider les acteurs à fonctionner en réseau à l’intérieur de celles-ci, en fournissant un appui technique et méthodologique (Delvenne, 2009). Cette première forme de « clustering » en Wallonie fut relativement modeste et a progressivement disparu, probablement en raison de la difficulté de suppléer par du financement privé l’arrêt de tout soutien financier public après deux ans, un risque d’ailleurs soulevé par l’évaluation (Iweps, 2014b : 20).

  • 4 Notamment l’étude de Capron et al (qui concerne la programmation de la période phasing out de l’obj (...)
  • 5 Cofinancées par les fonds structurels.

11Sur la base de plusieurs études scientifiques4, les premières réflexions autour d’un concept de cluster « plus économique » ont mûri au sein de l’administration régionale de l’Économie et de l’Emploi (DGEE) en 1999 dans le cadre de la préparation des stratégies de développement régional 2000-20065 (Lepage, 2007). En janvier 2000, le Gouvernement wallon inscrit le soutien à l’émergence de réseaux d’entreprises parmi les mesures prioritaires du Contrat d’Avenir pour la Wallonie (Région wallonne, 2001), marquant ainsi sa volonté de susciter la coopération et les partenariats entre entreprises (Lepage, 2007). Définie à une échelle subrégionale, cette mise en réseau visait à favoriser tout type de coopération entre entreprises membres (éventuellement avec des opérateurs de recherche) en vue de fédérer le système productif de chacun des secteurs. Ces instruments constituent en quelque sorte le premier véritable outil structurel wallon dédié à la stimulation du partenariat entre PME (OCDE, 2013 : 129). La logique sous-jacente est une logique de fertilisation : la mise en réseau des acteurs de l’innovation favorise un partage des connaissances susceptible de générer des opportunités de coopération productive qui n’auraient pas été perçues autrement. Cette même logique sera d’ailleurs mobilisée lors du lancement des pôles de compétitivité.

  • 6 La Région entend jouer un rôle de catalyseur : elle finance l’animation du cluster par un expert is (...)
  • 7 Si l’on excepte les clusters transversaux (par exemple ICT), la plupart des clusters ont été soit i (...)

12Si une action stratégique du gouvernement est à la source du lancement de ces clusters, l'approche adoptée s'est voulue résolument bottom-up. L'initiative de mettre sur pied un cluster devait venir de groupes d'entreprises désireuses de travailler en réseau sur un ou plusieurs marchés dans le but de développer des relations complémentaires entre les membres du réseau nouvellement créé (Lepage, 2007). La Région contribuait à cette mise en réseau, au développement de synergies et à l’émergence d’un cadre de coopération via un appui technique et financier6 (Delvenne, 2009). Au total, dix-huit clusters ont été constitués depuis 2001 avec le soutien régional et tous ont fait l'objet d'au moins une évaluation, conduisant dans plusieurs cas à une suppression de la reconnaissance et, de facto, du financement par les autorités7.

II.2. Les pôles de compétitivité

13Présentés comme une nouvelle forme d’organisation industrielle, les pôles de compétitivité confirment un tournant dans la manière d’envisager, en Wallonie, le soutien public à l’innovation. Dans cette section, nous insistons plus particulièrement sur les changements de mode d'action publique et sur les nouvelles relations entre science et industrie induites par ceux-ci.

  • 8 Ce partenariat « s’organisera autour d’un marché et d’un domaine technologique et scientifique qui (...)
  • 9 Cette alliance entre coopération et concurrence conduit à parler de « coopétition » (voir Dagnino, (...)

14Les pôles constituent l’axe premier du plan Marshall initié en 2005, vaste plan de redéploiement économique qui consacre des ressources importantes à la mise en place d'un nouveau policy mix s’efforçant de rencontrer certains impératifs en termes de gouvernance publique. Un pôle de compétitivité peut être défini comme « la combinaison d’entreprises, d’organismes de formation et d’unités de recherche publiques et privées engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets communs au caractère innovant8 » (Région wallonne, 2005c : 1-2). L’objectif de la Région est de « mettre en œuvre des projets innovants dans des domaines identifiés » en permettant une transversalité sectorielle des acteurs (Région wallonne, 2005c : 2). Loin d'une collaboration émergente, les pôles constituent bien un instrument de politique industrielle (Defelix et al, 2008 : 12-13) où l'enjeu est de faire travailler ensemble diverses parties prenantes parfois en compétition9.

  • 10 Notamment le fait de reposer sur un partenariat étroit entre entreprises, organismes de formation e (...)

15Sur la base de l’étude scientifique du professeur Henri Capron (2005), le gouvernement wallon procéda à une identification des domaines techno-économiques potentiels dans lesquels des pôles pouvaient émerger, en ne retenant que ceux présentant les risques ex ante d’échec les plus faibles. Dépassant le saupoudrage géographique et sectoriel dicté par les équilibres politiques et sous régionaux, ces instruments ont ainsi été conçus pour alimenter une politique économique plus sélective (Bayenet et Capron, 2012 : 83-85). Après cette procédure d’identification des domaines, un appel à projet et à composition de pôles devant répondre à un certain nombre de conditions préalablement définies10 (Bayenet et Dethier, 2006 : 29) a été élaboré. Pour chaque proposition de pôle, un binôme composé d'un représentant des entreprises et d'un représentant du secteur scientifique (université, centre de recherche ou institut de niveau universitaire) devait être désigné comme interlocuteur du Gouvernement wallon (Région wallonne, 2005a : 6).

  • 11 Devant alors se concrétiser en projets économiques créateurs de valeur ajoutée et d’emploi en Wallo (...)

16La Région wallonne cherche ainsi à passer d'une logique de mise en réseau des entreprises par la promotion d'activités (précédente politique de clustering) à une logique de pôles de compétitivité intégrant des acteurs tant privés que publics au sein de domaines spécifiquement identifiés pour générer des innovations, grâce au développement de projets collaboratifs (Doloreux et al, 2010)11. Cette évolution entraine un véritable changement de paradigme en termes de stratégie publique pour le soutien aux systèmes territoriaux d’innovation.

  • 12 Le gouvernement a en effet décidé d'ouvrir trois appels à projets par an (2015) au lieu d'un seul a (...)
  • 13 En lien avec les projets innovants mis en œuvre.
  • 14 Les projets collaboratifs de R&D répondent à la définition d'un partenariat d'innovation technologi (...)

17Le modèle des pôles répond à une demande des industriels qui veulent, selon nos entretiens, « se déterminer par rapport à leurs propres projets ». Au sein de chacun des pôles nouvellement constitués, des appels à projets sont alors organisés plusieurs fois par an12. La politique des pôles à l'échelle wallonne se base sur un policy mix combinant différents leviers de la politique industrielle : projets d'investissement, d'internationalisation, de R&D et de formation. Concrètement, les activités des pôles wallons s'articulent autour de trois axes : mise en réseau active des différents acteurs, possibilité de formations ciblées selon les besoins des entreprises13 et développement de projets de R&D issus des appels périodiques (Bayenet et Wunderle, 2009 : 19). Mettant à mal la frontière fictive entre science et marché via le concept de double partenariat caractéristique des projets collaboratifs de R&D14, ces instruments confirment ce que Fallon et Delvenne appellent le renforcement « d'un macro récit dominant prônant une approche systémique de l'innovation » (2009 : 415).

  • 15 Greewin (technologies vertes) s’ajoutant à Biowin (sciences du vivant), Wagralim (agro-industrie), (...)

18Depuis leur mise en œuvre, les pôles de compétitivité occupent une place centrale dans les différents plans économiques de la Région, passant de simples nouveaux instruments de politique industrielle lors de leur lancement à des éléments structurant l'ensemble de la stratégie de redéploiement de la Wallonie. Tant le plan Marshall 2.vert (2009) – consacrant l’ajout d’un sixième pôle15 – que le plan Marshall 4.0 (2015) confirment et renforcent la place de cet instrument qui est devenu un vecteur de construction d’une capacité territoriale (Pasquier et Cole, 2015).

19Cette première partie nous a permis de décrire brièvement les différentes politiques de clustering développées en Wallonie. Dans la deuxième partie, nous nous concentrons sur le rôle de l’administration au sein des pôles de compétitivité en développant deux sections. La première s’attarde sur la description du pilotage du dispositif et la place de l’administration en son sein. La seconde met en exergue les évolutions récentes affectant celle-ci et les raisons poussant à ce changement.

III. Pilotage du dispositif et place de l’administration en son sein

  • 16 En préambule, il est important de souligner que le terme « administration » dans notre analyse engl (...)

20La compréhension de la position de l’administration16 dans la mise en œuvre des politiques de clustering en Wallonie est cruciale pour l’analyse des pôles de compétitivité. Dans le précédent dispositif, l’administration s’est positionnée comme un « facilitateur » vis-à-vis des clusters (Perspective Consulting, 2011 : 4-5) en exerçant un rôle central dans l’accompagnement, le suivi et le reporting au gouvernement. Elle se présente ainsi comme l’interlocuteur de la Région au travers de l’organisation de comités d’accompagnement mais aussi de la procédure d’évaluation (bien que celle-ci soit externalisée).

  • 17 Agence wallonne à l'Exportation et aux Investissements Etrangers (Awex).
  • 18 L'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi.
  • 19 Le cabinet Marcourt indique ainsi qu’ils n’ont pu s’appuyer sur la DG recherche car « il n’avait pa (...)
  • 20 Notons à ce propos l’échec notable de la délégation par le cabinet à l’administration de l’économie (...)
  • 21 Fallon (2011 : 129) indiquait que ni les universités ni les administrations ne furent associées aux (...)

21La position de l’administration dans le nouveau dispositif (pôles de compétitivité) est différente et soulève plusieurs questions. Le Ministre de l’Économie (Jean-Claude Marcourt) a lancé un dispositif qui touche au premier plan l’administration de la recherche, l’AWEX17 et le Forem18 alors qu’il n’avait pas de tutelle sur ces organisations19. Au cours de l'année 2005, un large processus de concertation a eu lieu entre ce Ministre et les principaux acteurs économiques et de la recherche. Malgré cela, nous devons insister sur le fait que la conception et l’opérationnalisation de la politique s’est faite au sein même des cabinets ministériels et ce en dehors d’une collaboration étroite avec ces différentes administrations.20 Si l’administration de l’économie fut associée à la conceptualisation de la politique sans être un acteur privilégié, la direction de la politique économique de l’administration wallonne indique n’avoir participé « qu’à la réalisation des documents de cadrage technique ».21 La nécessité de mettre rapidement en œuvre la politique des pôles dans un contexte politique et économique sensible, la crainte d’une administration trop puissante (ou trop peu collaborative) dans la mise en œuvre du dispositif ainsi que la volonté de modifier le rôle joué par les différentes administrations dans la sélection de projets de recherche expliqueraient cette démarche.

  • 22 Pour chacun des pôles, un cadre, un territoire et des moyens ont alors été fixés.
  • 23 Le plan Marshall matérialise ainsi sans doute l’un des derniers espoirs – peut-être le dernier – de (...)

22Les acteurs publics devaient en effet générer le cadre et les conditions nécessaires à l'émergence d'un « système d'action collectif et partenarial au sein duquel les initiatives et le leadership privés restent dominants » (Doloreux et al, 2010 : 582)22. La nouvelle mission de l’Etat est alors de « faciliter chez les acteurs privés des comportements considérés comme souhaitables » (Fallon, 2011 : 275). L’accompagnement public se veut non dominateur, les pouvoirs publics n’étant présents dans les organes de gouvernance internes que via des observateurs chargés de vérifier le respect de la philosophie du dispositif telle qu’établie par le gouvernement (Région wallonne, 2005c). La construction de ce modèle se déroulait dans un moment de crise23 où les pouvoirs publics devaient réinventer leurs modalités d’intervention d’une part, mais aussi mettre fin à la logique de saupoudrage sous-régional de subventions d’autre part.

  • 24 Le Délégué devait assurer « l'interface entre les besoins des pôles et les formalités administrativ (...)
  • 25 Réunissant le Délégué spécial, les administrations concernées, le cabinet et les instances des pôle (...)

23Dans le cadre du Plan Marshall, une cellule transversale dirigée par un « Délégué spécial » fut alors créée pour veiller à une coordination et à un déploiement rapide de l’exécution administrative des décisions du comité ministériel de pilotage du plan. Au niveau du fonctionnement des pôles, le rôle de ce Délégué est d’assurer « une coordination et un suivi transversal des activités des pôles » en veillant à l’implication de toutes les administrations concernées tout en leur fournissant des explications sur l’interprétation des notes ministérielles (Région wallonne, 2005c : 10)24. A cela s’ajoute également l’organisation de conseils de suivi opérationnels (CSO) qui établissent un monitoring trimestriel du dispositif et veillent à garantir la mise en œuvre de la labellisation des projets.25 Ces initiatives nouvelles garantissent la transversalité du dispositif et font évoluer la position des administrations.

  • 26 Les projets recherche – au sein des aides classiques hors plan Marshall – fonctionnaient ainsi au t (...)

24Conformément à cette volonté de mettre en œuvre une nouvelle gouvernance en matière de politique économique, le gouvernement wallon a également chargé un jury international, composé d’experts indépendants, d’analyser les propositions de constitution de pôles de compétitivité (Bayenet et Capron, 2012 : 87). La création de ce jury a alors appelé la mise en place de nouveaux modes de fonctionnement. Elle fait suite à la volonté du gouvernement de se référer à une expertise externe et indépendante, notamment afin de « sortir des pratiques anciennes et d’une administration trop proche de ses clients » pour reprendre les arguments des représentants du Ministre de l’Économie. Le fonctionnement de ce jury diffère alors très fortement de ceux mis en place par l’administration de la recherche dans le cadre de ces appels à projets.26 Outre la labellisation des pôles, il a la charge de délivrer un avis (« une recommandation ») sur la pertinence et l’opportunité des projets collaboratifs, qui sont ensuite labellisés par le gouvernement wallon. Ce dernier prend toujours la décision finale mais, à l’exception d’un seul projet, il a toujours suivi l’avis du jury. En outre, si le Délégué spécial du plan Marshall et la cellule administrative des pôles (voir infra) font partie de celui-ci, ils ne jouent qu’un rôle d’observateur (Région wallonne, 2007).

  • 27 Par exemple dans le cadre des programmes de recherche collaborative dits « programmes mobilisateurs (...)

25Plébiscitée par les consultants réalisant les évaluations externes (Iweps, 2014 : 122), cette initiative constitue une innovation en Wallonie, dans la mesure où il incombait habituellement à l’administration de sélectionner les projets de financement de la recherche, de l’innovation et des aides aux entreprises dans le cadre d’enveloppes fermées. Si le recours à une expertise indépendante avait déjà été utilisé27, cela restait une pratique très limitée (Iweps, 2014 : 101). En plus de cela, la procédure de financement est ici novatrice : le jury sélectionne tous les projets qui répondent aux critères définis par le gouvernement (sans limite de nombre de dossiers ou de plafond budgétaire).

26Outre le rôle secondaire joué par les différentes administrations dans le processus d’élaboration des pôles, cette position fut ainsi mise à mal par l’externalisation du processus d’évaluation des projets collaboratifs mais aussi par la stratégie d’« agencification » - les pôles intégrant le régime telles de réelles agences de distribution de moyens. Pour paraphraser Piraux (2011 : 508), la politique industrielle ne serait de ce fait plus que partiellement fixée par le gouvernement wallon, le jury pilotant véritablement le dispositif et dépassant le rôle d’intermédiaire traditionnellement attribué aux experts. Ce dernier développe en effet également des recommandations sur l’évolution des pôles et du dispositif dans son ensemble.

27Sur la recommandation de ce jury, les pôles se sont constitués en ASBL, dirigées par un conseil de gouvernance composé des différentes parties prenantes et présidées par un chef d'entreprise. Une cellule opérationnelle subsidiée partiellement par le gouvernement s’occupe de l’animation du pôle, de la gestion des différents projets et plus globalement tente de fédérer l’ensemble des acteurs du pôle autour d’une stratégie de développement commune. S'ils s'inscrivent dans une lignée déjà importante de formes d'organisations collaboratives, les pôles se distinguent ainsi par leur caractère institutionnel fort avec l'existence, en leur sein, d'une structure de gouvernance formelle chargée de dynamiser les collaborations mais également par une mise en réseau élargie avec une orientation très claire en faveur de l'innovation industrielle (Hussler et Hamza-Sfaxi, 2013 : 140). Cette existence de fait des pôles permettra également la mise en œuvre de processus d’évaluation.

  • 28 Dans le cadre de la fusion de la Direction générale de l’Économie et de l'Emploi (DGEE) et de la Di (...)
  • 29 Depuis 2007, des indicateurs de suivi mesurent ainsi les performances et permettent de mettre en év (...)

28Dans le but de faciliter la mise en œuvre de cette politique et des échanges entre les différentes parties prenantes, une cellule administrative a été mise en place au sein de l’administration28. Cette cellule, dont la création en tant que « guichet unique était une revendication importante des acteurs des différents pôles » (Bayenet et Wunderle, 2009 : 35), fut au départ chargée du suivi opérationnel et de la coordination du processus d’évaluation des pôles de compétitivité (Région wallonne, 2005a : 17-18). Censée être « le bras armé du cabinet du Ministre » selon le Délégué spécial, la dernière évaluation en date du dispositif (Iweps, 2014) remet en cause le fait que cette entité ait totalement trouvé sa place dans le système instauré. Elle n’effectue ainsi pas un pilotage stratégique du dispositif (Délégué spécial, 2014 : 74), ni un véritable suivi opérationnel. Cela résulte notamment d’un problème de transmission de données dû à la grande diversité des acteurs impliqués dans le processus, mais également du manque d'incitations pour les leaders de projets à fournir les informations nécessaires. Dans la pratique, son rôle se limite à la compilation d’informations sur les pôles, à l’analyse des rapports annuels (décrivant l’avancement des projets sur les plans opérationnels et financiers), au contrôle du financement des cellules opérationnelles et au suivi des indicateurs proposés par le jury international29. Chaque pôle dépose ainsi annuellement au gouvernement un programme de travail pour l’année suivante précisant le plan d’affaires actualisé et les projets concrets à mettre en œuvre.

29Malgré les différentes instances et règles présentées ci-dessus, Fallon et Delvenne (2009 : 520) indiquaient que le gouvernement n’avait pas « les outils adéquats ni le pouvoir suffisant pour canaliser l’imprévisibilité et la fluidité de la gouvernance du régime des pôles ». L’auto-organisation de ceux-ci, notamment pour le développement de leurs propres organes de suivi pour encadrer les projets, posait un certain nombre de questions concernant l’efficacité du dispositif (Fallon, 2011 : 133).

  • 30 Nuançons néanmoins cette capacité à tirer profit de l’expérience en mettant en exergue que l’admini (...)

30L’administration aurait pu jouer un rôle pivot dans le dispositif en s’appuyant sur la dynamique préexistante aux pôles.30 Le gouvernement a pourtant préféré laisser celle-ci en retrait, l’administration de la recherche considérant ainsi que l’interlocuteur premier des pôles « ne serait pas l’administration, c’est le cabinet qui assure la coordination du dispositif ». Ce dernier indiquant d’ailleurs que « l’on a développé un dispositif qui s’appuyait sur les modèles de l’administration sans intégrer celle-ci ».

31L’administration de la recherche joue quant à elle un rôle particulier dans le dispositif des pôles de compétitivité. Les fonctionnaires de celle-ci, qui gèrent depuis des décennies le financement des projets de recherche, revendiquent une expertise dans le domaine et peinent à s’adapter à la nouvelle logique d’évaluation et de sélection de projets. Certains fonctionnaires – bien que minoritaires – tablaient même sur une possible non-reconduction de la politique des pôles et le retour aux pratiques administratives en vigueur précédemment.

32Cette administration intervient à deux moments dans le processus : pour apprécier l’éligibilité des projets collaboratifs et lors du conventionnement final de ceux-ci. D'un rôle de médiateur pour la définition d'une politique et de traducteur des décisions politiques, elle n'exerce plus qu'un simple rôle de garante de la légalité. L’administration ne veille plus au respect de la volonté du gouvernement malgré qu'elle soit associée au suivi de l'évaluation des projets. Cette étape se résume, selon ses membres, à « remplir uniquement les conventions ». Pour le département développement technologique, la situation est très problématique et engendre une frustration historique. Concrètement, certains fonctionnaires évoquent « le symbole d’un discrédit de l’administration… on remettait en cause notre mécanisme de fonctionnement, il y avait une volonté politique de ne pas solliciter l’administration ». Celle-ci est obligée de s’adapter, de transformer sa structure interne tout en gérant une situation où elle doit rappeler le cadre légal et annoncer des refus de financement face à ce qu’elle considère comme « un battage tant politique que médiatique qui avait fait miroiter des taux de financement ne correspondant pas à la réalité ».

33Le cabinet justifie cette position en mettant en exergue les différences de jugement entre un jury international se focalisant sur « la faisabilité en termes de développement économique » alors que l’administration de la recherche s’attarderait sur « le contenu scientifique ». Des membres du jury international ajoutent que cette administration « n’aurait pas la capacité d’évaluer les évolutions du marché ». Si celle-ci rejette cette absence de logique de valorisation économique, elle insiste également sur la « connaissance du tissu wallon » dont elle dispose. Ce dernier argument est remis en cause par les représentants du Ministre qui considèrent connaître « aussi bien si pas mieux ce tissu que l’administration ».

  • 31 Moyano G. (2014), Audition de Mme Fannes, « Bilan et perspective des pôles de compétitivité et des (...)

34L’instauration d’une logique de concurrence entre les différentes entités semble partagée tant par les pôles que par les différentes administrations rencontrées. Ces dernières indiquent que les pôles ont en effet manifesté leur volonté de « se positionner comme des guichets uniques face aux porteurs de projets »31 allant même jusqu’à « devenir une deuxième administration qui ne comprenait pas ce que venait faire l’administration classique dans le dispositif ». Le volet international montre ainsi une situation de compétition entre les différentes parties prenantes (DGO6, AWEX, cellules opérationnelles des pôles), l’administration considérant que les pôles revendiquent de fait « une autonomie administrative…sans vraiment vouloir se coordonner avec l’existant et désirant disposer de leurs budgets de fonctionnement ». Face à ces agences revendiquant leur autorégulation, l’administration doit renégocier ses frontières dans ce contexte de perte de pouvoir.

35Pour défendre son identité, l’administration de la recherche a revendiqué son expertise « en termes d’évaluation de projets, de négociation des conventions, et surtout de la protection de l’intérêt général, en l’occurrence l’engagement d’argent public » (Delvenne et Fallon, 2009 : 419-421). Ainsi, certains membres de l’administration indiquent que « travailler sans la DGO6 mènerait à des projets largement surévalués » ou « impossibles à gérer de par leurs tailles ». Plus globalement, ils insistent sur la nécessité d’utiliser « une administration si compétente avec autant d’expérience » qui pourrait « compléter des avis du jury manquant d’informations capitales sur la réalité wallonne ». Le cabinet considère quant à lui que l’administration s’est montrée attentiste face à cette nouvelle dynamique avec ses clients, regrettant le « manque de proactivité » de celle-ci.

  • 32 Mise en place d’une task force administrative, comités de suivi, culture de la responsabilisation, (...)
  • 33 Projet de modernisation volontariste concrétisé par la création du service publique de Wallonie, ré (...)

36L’administration a vu ses pratiques antérieures remises en cause alors qu'elle était, dans le même temps, engagée dans un processus de modernisation. L’hypothèse proposée par Brunet, Vaessen et Delvenne (2014 : 173-174) mérite alors d’être reliée à notre propos. Ces auteurs mettent en exergue qu’à côté d’un phénomène de contamination interinstitutionnel (la réforme fédérale « Copernic »), le plan Marshall a – comme politique publique – joué un « rôle d’incubateur du changement administratif en y apportant de nouvelles pratiques »32. La réforme de l’administration wallonne de 200833 est ainsi implantée dans la foulée d’une autre initiative, celle du pilotage et de la mise en œuvre de ce plan servant en quelque sorte « de banc d’essai, ou plus modestement de révélateur d’une nécessité d’évolution du rôle de l’administration pour la mise en application des politiques publiques » (Brunet, Vaessen et Delvenne, 2014 : 174). Les pôles de compétitivité sont, dans ce cadre, au cœur de cette mutation permettant ou accélérant les changements structurels plus profonds. Piraux (2011 : 508) parle même de « méthode importée des pôles », ces derniers ayant, selon l’administration de la recherche, servi de « laboratoire d’une nouvelle gouvernance ».

  • 34 Justifiée par la recherche de performance et le rapprochement vers le citoyen (Cipriano et Paque, 2 (...)
  • 35 Caractérisée par « une surinformation et une indétermination, une hyper-complexité et une incertitu (...)

37Ces instruments seraient à la fois la démonstration de l’application d’une logique d’agencification34 et l’aboutissement d’une nouvelle culture de l’évaluation en Wallonie. Si Lepage (2007) parlait de l'évaluation externe comme d’un outil de pilotage important de la politique des clusters, cette situation est renforcée dans le cas des pôles de compétitivité. Ce processus d’évaluation est en effet l’un des seuls outils du gouvernement. Dans leur volonté de s'adapter à la « modernité radicale » (Fallon et Joris, 2009 : 59)35, les pouvoirs publics auraient ainsi repensé leurs modes de fonctionnement au regard de nouveaux critères d'appréciation. L'administration doit ainsi s'effacer pour laisser les acteurs sectoriels (industriels ou chercheurs) ou externes (jury) organiser le mouvement.

IV. Evolution du rôle de l’administration 

38Ces éléments nous montrent l’existence d’une certaine opposition administrative accompagnant structurellement la construction de ce dispositif depuis son lancement. Toutefois, nous émettons l’hypothèse que cette opposition s’est partiellement transformée et préfigure une acceptation nouvelle d’une administration qui est progressivement réintégrée dans ce dispositif, mais dans un rôle différent de celui qu’elle exerçait dans les politiques de clustering précédentes.

39Trois étapes peuvent être mises en exergue dans la nouvelle intégration de l’administration de la recherche au sein du dispositif. Premièrement, le rôle de cette administration se limitait à une série de questions relatives à l’éligibilité et à la forme des projets de pôles lors du processus de sélection de ceux-ci. Devant ensuite réaliser le conventionnement de projets qu’elle n’avait pas évalués, l’administration motive alors la difficulté de sa position par « la nécessité d’expliquer aux porteurs les décisions d’un jury qui ne les justifiait que très peu ». Il n’existait pas de liens formalisés entre le jury et l’administration, seuls quelques contacts informels et une réunion annuelle pour réduire la durée du conventionnement et des processus. Elle constate alors que les difficultés rencontrées par le jury ont entraîné une « sollicitation progressive de l’administration », faisant comprendre au jury l’utilité de son expertise qui « se demandait pourquoi l’administration n’intervenait pas plus tôt ». Ces injonctions paradoxales ont encore ajouté de la frustration et de l’incompréhension dans le chef de celui-ci.

  • 36 Il faudrait notamment « organiser un accompagnement plus soutenu par l'administration de la Recherc (...)

40Depuis 2008-2009, les remarques de l’administration sur les projets déposés par les pôles ont été formalisées alors que, de l’avis de cette dernière, elles « étaient auparavant peu suivies ». L’administration est désormais associée à une certaine logique d’évaluation, représentée par la production d’un document : outre la partie consacrée à l’éligibilité, une seconde partie est désormais dédiée à l’esquisse d’une première évaluation. Il est intéressant de mettre cette analyse en perspective avec les rapports de mise en œuvre des Actions prioritaires pour l'Avenir wallon. Le rapport de 2007 sur la mise en œuvre du plan souligne en effet la nécessité d’associer les administrations en organisant un accompagnement plus soutenu de celles-ci36.

  • 37 Avec le type de recherche pour chaque partie du projet et le taux d’intervention relatif à celui-ci

41Une véritable participation à l’évaluation des projets depuis 2009-2010, à laquelle s’ajoute une étape de ruling (2012), concrétise l’existence d’une troisième étape dans le renouvellement du rôle de l’administration. Cette évaluation se concrétise par une note d’analyse jointe aux documents à l’attention du jury alors que le processus de ruling se déroule avant le dépôt des dossiers, le porteur de projet venant solliciter l’administration avec son avant-projet. S’en suit une analyse de l’éligibilité et une esquisse de workpackage37du projet, réalisées par l’administration. Les porteurs peuvent alors « mieux préparer leurs dossiers et connaître les financements auxquels ils auront droit ». En effet, le contact établi dès l’avant-projet entre l’administration et les pôles permet d’expliquer le point de vue et les difficultés pressenties. Cette nouvelle pratique, qui est d’ailleurs considérée comme un gage d’efficience par l’évaluation (Iweps, 2014 : 122), donne lieu maintenant à la rédaction d’une fiche suivant le projet et est issue d’une demande des pôles.

42Dix ans après le lancement du dispositif, le soutien politique constant ainsi que le développement continu de celui-ci pousse l’administration à s’insérer dans cette démarche. Celle-ci conclut alors que « même si cela reste un peu frustrant, c’est entré dans les mœurs que l’autorité de décision est le jury et qu’on est en soutien ». Elle justifie cela par le fait que le jury et le cabinet comprennent enfin « que la vision utopique d’un modèle sans administration n’était pas possible, on retrouve quelque peu notre rôle d’origine bien que modifié ».

  • 38 Budget multiplié par trois à partir de 2012.

43Cette analyse se place à la suite d’une augmentation substantielle38 du budget de fonctionnement de l’administration de la recherche pour faire face aux contraintes imposées par le dispositif pôle. Elle vient ainsi combler la critique de Delvenne et Fallon (2009 : 419-421) sur l’absence d’un nécessaire renforcement des ressources permettant de traiter rapidement les projets et de s’adapter aux nouvelles contraintes du régime des pôles. Au-delà des discours présentant l’administration comme un frein au développement des pôles - alimentés par les contraintes administratives et un temps de conventionnement des projets allant jusqu’à dix-huit mois – nous assistons ainsi à une prise de conscience (bien que tardive) du politique sur le rôle à jouer par l’administration.

  • 39 Notamment dans le but de décloisonner les secteurs de la recherche et de l’économie, surtout depuis (...)

44Cette reconnaissance nouvelle est également concomitante avec le fait que, contrairement au lancement de la politique, le Ministre de l’Économie a aujourd’hui la tutelle sur l’administration de la recherche.39 Le cabinet exprime ainsi la volonté que « tous les partenaires des pôles se parlent, on joue un peu le rôle de coordinateur ».

45Le rôle de pilotage informel du cabinet du Ministre s’est intensifié au travers de contacts réguliers avec deux parties prenantes spécifiques : les instances des pôles et le président du jury international. La fin des conseils de suivi opérationnels symbolise alors « la montée en puissance du cabinet dans le processus de pilotage » selon le Délégué spécial. Si cela ne constitue pas un changement pour les administrations qui remettaient en cause l’utilité de ces conseils, le processus de suivi est bien modifié. Ce processus serait alors plus individualisé et s’apparenterait plus à une gestion des résultats par le cabinet, ce dernier s’appuyant fortement sur les présidents des pôles et le président du jury pour former une coalition d’acteurs.

  • 40 Selon les propos de l’administration de la recherche, confirmés par le jury international.

46Si l’administration était déjà présente au sein des organes de gouvernance internes des pôles – avec des résultats inégaux selon les pôles – le statut d’observateur au sein du jury pourrait être la dernière grande avancée dans l’appropriation par l’administration de sa nouvelle mission. Cette nouvelle donne permet au cabinet de remettre en cause le « mythe d’un jury qui n’aurait pas de compétences, n’analyserait pas les dossiers et serait inféodé au cabinet du Ministre » et à l’administration de mieux s’insérer dans le dispositif. Surtout, cette initiative tente d’améliorer la communication jury-administration qui reposait auparavant sur des « PV liminaires mettant l’administration en difficulté lors de la phase de conventionnement ».40

  • 41 Le statut d’observateur aurait été, selon son cabinet, «l’une des premières décisions du Ministre q (...)

47Si ce changement n’est effectif que depuis septembre 2015 et que tous les inspecteurs généraux n’y participent pas, notre observation du fonctionnement du jury a montré une volonté de rapprochement des points de vue. Le rôle de l’administration reste à définir et dépendra fortement de son implication ou non dans le dispositif. Cette évolution résulte d’une demande du jury, considérant le modèle à maturité pour s’ouvrir à l’administration et voulant bénéficier d’une expertise interne non utilisée41. Le président de celui-ci motive alors son absence de contacts avec les administrations et de motivations de ses décisions par le fait que « c’était un risque conscient que nous avons pris, et ce pour sortir du lobbying politique. La volonté était de mettre en place un système transparent, neutre et de changer les relations clientélistes ». Si cela a posé beaucoup de problèmes à la fois aux pôles et aux administrations qui s’interrogeaient sur les motivations des décisions de celui-ci, le président du jury met en exergue un changement important : « on s’est rendu compte que le vase clos n’était plus nécessaire et que l’accompagnement est aussi important que la neutralité du départ ».

48Au-delà de cette position, le manque de valorisation des projets et plus globalement les modestes résultats de ce dispositif de redéploiement économique mettent sous pression tant le jury que le gouvernement. La réintroduction de l’administration est alors présentée comme un des moyens permettant potentiellement d’améliorer le dispositif.

49La question budgétaire est également à prendre en compte. La raréfaction des moyens publics a en effet déclenché une réflexion sur la relation administration-pôles. Plus précisément, l’administration indique que : « la question du budget fera de toute manière que l’on ne pourra pas se permettre d’avoir deux entités déconnectées, cela ne viendra pas d’une décision prévue mais d’une obligation de moyens ».

50Considérant que les relations avec les pôles se sont améliorées et que l’interrogation sur la « pérennité de l’administration» est moins présente », l’administration insiste alors sur le fait que « chacun doit maintenant rester dans son rôle ».

  • 42 Depuis le lancement du dispositif, les pôles développent des actions de réseautage et d’accompagnem (...)
  • 43 C’est la conclusion tenue par la majorité des membres de l’administration de la recherche rencontré (...)
  • 44 Citons par exemple le volet international.

51L’ensemble de ces éléments amène une réflexion sur le modèle introduit par les pôles et surtout sur la sous-utilisation de l’administration dans celui-ci. D’autant plus que les dernières tendances révélant un certain essoufflement du dispositif – notamment en termes de projets collaboratifs – poussent certains pôles à développer des projets traditionnellement portés par l’administration.42 Cela renforce encore la nécessaire coordination entre les pôles et cette dernière, sous peine de se retrouver une nouvelle fois dans une relation de concurrence. Si la situation actuelle semble montrer l’image d’une administration qui a « plus un rôle de partenaire que de simple exécutant »43, nous devons enfin insister sur le fait que cette position est en construction, dépendra de la proactivité de ces membres et ne concerne pas encore tous les volets des pôles.44

V. Conclusion

52La Wallonie a fait des pôles de compétitivité le noyau central de sa stratégie de développement économique. Ces instruments ne sont pas des dispositifs techniques neutres, mais des outils qui ont été retenus, au détriment d’autres, « pour produire des changements organisationnels et normatifs dans la structuration du champ industriel » (Menu, 2011 : 106-107).

53Cet article montre que le développement de ces pôles s’insère dans un processus de réforme plus global du rôle et des modalités d’intervention de la Région (Bayenet et Capron, 2012 : 79). En plus de permettre à celle-ci de se remettre en scène dans le champ industriel, ces instruments constituent un vecteur privilégié de l’insertion de nouvelles pratiques au sein de l’administration. Tant les processus de définition, de mise en œuvre et d’évaluation de cette politique ont ainsi apporté des éléments novateurs.

54Ce cas d’étude met également en avant la complexité de gérer de telles politiques, une grande partie de leur succès dépendant de la capacité d’adaptation et d’intégration des différents acteurs. Confrontée à la nécessité d’une organisation et de modes opératoires nouveaux, l’administration wallonne ne paraissait pourtant pas être dans une position confortable pour affronter ces changements. Au nom de la volonté de développer une nouvelle gouvernance publique, de réduire la complexité administrative et de laisser le pilotage du dispositif aux industriels, le développement des pôles a en effet donné lieu à un modèle hybride de régulation où l’administration était mise en retrait.

55Les décideurs publics wallons présentaient leur administration comme étant rétive aux changements et insistaient sur la capacité de ces institutions « à l’autoreproduction de leurs systèmes, à l’intériorisation de leurs objectifs par autoréférence et à leur volonté d’expansion de leur pouvoir » (Mazouz et al, 2004 : 5). Le contexte politique, avec un Ministre de l’Économie sollicitant d’autres administrations n’étant pas sous sa tutelle, mettait encore plus à mal cette relation de confiance.

56Cette transformation institutionnelle par contrainte rendait alors difficile le renouvellement du rôle de l’administration en tant que nouvelle entité de soutien. Si ce constat correspond au lancement du dispositif, notre travail de terrain a démontré une réintégration progressive de l’administration dans celui-ci. Cette démarche serait poussée tant par le cabinet ministériel que par le jury international, voulant améliorer les résultats du dispositif, mais aussi par une réflexion plus globale liée à la maturité du dispositif. Cette nouvelle logique pourrait alors accélérer la mise en apprentissage de l’administration dans son soutien aux développements de réseaux décentralisés et autonomes.

57L’acceptation du modèle pôle n’est pour le moment pas totalement acquise, il reste en effet à voir si l’administration va véritablement se saisir du dispositif et accepter pleinement sa nouvelle position qui redéfinit totalement son rôle et son statut au sein de la Région. Nous pouvons ainsi conclure que l’évolution de la stratégie développée par celle-ci sera centrale pour la compréhension du dispositif « pôles de compétitivité » renouvelé.

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Notes

1 Une vingtaine d’entretiens semi-directifs ont été réalisés début 2016. Ils concernent des gestionnaires de pôles, des membres du cabinet du vice-président du Gouvernement wallon (Jean-Claude Marcourt), des experts mandatés par le gouvernement wallon, des inspecteurs généraux de la DGO6-Département des programmes de recherche, de la cellule du Délégué spécial et enfin de membres de la direction de la politique économique. Dans un souci de clarté, l’administration de la DGO6-Département des programmes de recherche a été rebaptisée « administration de la recherche » alors que la direction de la politique économique prend le nom d’ « administration de l’économie » dans les lignes qui suivent.

2 Une observation participante de trois jours au sein du jury international des pôles de compétitivité (31 mai au 2 juin 2016) complète ce processus de récoltes d’information (présence au sein de ce jury d’un inspecteur général à la recherche, de la cellule administrative, du Délégué spécial et des différents membres du jury mais également des différents pôles venus défendre leurs bilans).

3 Vaste projet d’analyse du dispositif de support à l’innovation dans cette Région, dans le but d’une révision stratégique mobilisant tous les acteurs intervenant dans le domaine (Nauwelaers et Pellegrin, 2004).

4 Notamment l’étude de Capron et al (qui concerne la programmation de la période phasing out de l’objectif 1 en 1999) et les analyses dans le cadre du projet Prométhée.

5 Cofinancées par les fonds structurels.

6 La Région entend jouer un rôle de catalyseur : elle finance l’animation du cluster par un expert issu du secteur concerné (et choisi par les entreprises elles-mêmes) selon une logique dégressive.

7 Si l’on excepte les clusters transversaux (par exemple ICT), la plupart des clusters ont été soit intégrés dans des pôles de compétitivité, soit supprimés.

8 Ce partenariat « s’organisera autour d’un marché et d’un domaine technologique et scientifique qui lui est attaché et devra rechercher la masse critique pour atteindre une compétitivité, mais aussi une visibilité internationale » (Région wallonne, 2005c : 2).

9 Cette alliance entre coopération et concurrence conduit à parler de « coopétition » (voir Dagnino, Le Roy et Yami, 2007).

10 Notamment le fait de reposer sur un partenariat étroit entre entreprises, organismes de formation et unités de recherche élaborant un projet de pôle commun, veiller à ce que le secteur industriel soit le moteur du pôle ou encore concrétiser le partenariat au niveau de l’ensemble du territoire wallon et rechercher les complémentarités entre acteurs en présence au travers de la mise en œuvre de projets innovants communs (Bayenet et Capron, 2012 : 86).

11 Devant alors se concrétiser en projets économiques créateurs de valeur ajoutée et d’emploi en Wallonie.

12 Le gouvernement a en effet décidé d'ouvrir trois appels à projets par an (2015) au lieu d'un seul au lancement du dispositif.

13 En lien avec les projets innovants mis en œuvre.

14 Les projets collaboratifs de R&D répondent à la définition d'un partenariat d'innovation technologique en suivant la règle « 2+2 », deux industriels s'unissant avec deux académiques afin d'établir des liens formels entre les deux mondes. Voir vadémécum des projets de pôles (2013 : 12-13).

15 Greewin (technologies vertes) s’ajoutant à Biowin (sciences du vivant), Wagralim (agro-industrie), Mecatech (génie mécanique), Logistic in Wallonia (logistique) et Skywin (aéronautique et spatial).

16 En préambule, il est important de souligner que le terme « administration » dans notre analyse englobe plusieurs départements ou services allant de la direction de la politique économique aux services analysant les projets de recherche et d’innovation.

17 Agence wallonne à l'Exportation et aux Investissements Etrangers (Awex).

18 L'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi.

19 Le cabinet Marcourt indique ainsi qu’ils n’ont pu s’appuyer sur la DG recherche car « il n’avait pas de tutelle, il faut bien comprendre qu’on a un Ministre de l’économie qui va capter des crédits de recherche alors qu’il n’a pas ces compétences-là, qui va faire déposer des projets avec les modèles des dossiers de recherche et en définitive il va les porter à l’administration de la recherche en disant qu’il a été chercher le budget (crédits supplémentaires, budget de la recherche n’étant pas impacté par le lancement des pôles) et qu’ils sont priés de faire les conventions ».

20 Notons à ce propos l’échec notable de la délégation par le cabinet à l’administration de l’économie du processus d’élaboration du dispositif.

21 Fallon (2011 : 129) indiquait que ni les universités ni les administrations ne furent associées aux discussions préalables ou à l’élaboration des modalités de mise en œuvre de ce nouveau dispositif.

22 Pour chacun des pôles, un cadre, un territoire et des moyens ont alors été fixés.

23 Le plan Marshall matérialise ainsi sans doute l’un des derniers espoirs – peut-être le dernier – de sortir de la crise « par le haut », les solutions proposées étant acceptables pour tous les intervenants du débat économique, car elles s’inscrivent dans une démarche positive : plus de recherche et de développement, plus de formation pour une meilleure productivité, plus d’espace pour l’implantation d’entreprises…

24 Le Délégué devait assurer « l'interface entre les besoins des pôles et les formalités administratives de mises en œuvre ». (Région wallonne, 2005d: 10). Il joue véritablement le rôle d’un facilitateur dans le dispositif et est le seul à pouvoir aller dans toutes administrations indépendamment de leurs compétences respectives.

25 Réunissant le Délégué spécial, les administrations concernées, le cabinet et les instances des pôles.

26 Les projets recherche – au sein des aides classiques hors plan Marshall – fonctionnaient ainsi au travers d’appels à projets avec un premier tri par la DGO6 puis l’évaluation de ceux-ci par deux experts étrangers et un expert interne (qui garantira la pertinence administrative et la question de la valorisation wallonne, ce serait alors un fonctionnaire wallon dans leur esprit) pour enfin être évalué par un jury devant être représentatif des forces démocratiques de la Région : représentants des universités, des hautes écoles, de l’UWE, des syndicats, des centres de recherche et du cabinet» (ce jury recevant les trois avis individuels). Si le cabinet remet cela en cause, ce fonctionnement est plébiscité par les inspecteurs généraux rencontrés. L’administration considère en effet avoir « réussi à mettre en place un modèle en conciliant la vision de terrain et l’expertise ».

27 Par exemple dans le cadre des programmes de recherche collaborative dits « programmes mobilisateurs ».

28 Dans le cadre de la fusion de la Direction générale de l’Économie et de l'Emploi (DGEE) et de la Direction générale des Technologies, de la Recherche et de l'Energie (DGTRE) en 2008, pour former la Direction générale opérationnelle de l’Économie, de l'Emploi & de la Recherche (DGO6).

29 Depuis 2007, des indicateurs de suivi mesurent ainsi les performances et permettent de mettre en évidence les forces et faiblesses des différents pôles (Bayenet et Wunderle, 2009 : 25).

30 Nuançons néanmoins cette capacité à tirer profit de l’expérience en mettant en exergue que l’administration elle-même insiste sur le caractère novateur du modèle : « c’est un modèle vraiment unique pour faire travailler les entreprises, les centres de recherche et les universités… on peut donc considérer que la Région possédait très peu d’expérience dans ce type de projet ».

31 Moyano G. (2014), Audition de Mme Fannes, « Bilan et perspective des pôles de compétitivité et des clusters », rapport présenté au nom de la commission de l’économie, du commerce extérieur et des technologies nouvelles, Parlement wallon, 21 janvier, p 29.

32 Mise en place d’une task force administrative, comités de suivi, culture de la responsabilisation, pilotage centralisé, culture de la collaboration (partenariats) … Ce vecteur privilégié de transmission de nouvelles pratiques au sein de l’administration permet ainsi d’accentuer la transversalité qui autorise un décloisonnement des administrations, une approche par gestion de projet et enfin le développement d’une culture de l’évaluation.

33 Projet de modernisation volontariste concrétisé par la création du service publique de Wallonie, réunissant des deux ministères historiques (MET et MRW) via l’instauration d’une structure matricielle.

34 Justifiée par la recherche de performance et le rapprochement vers le citoyen (Cipriano et Paque, 2012).

35 Caractérisée par « une surinformation et une indétermination, une hyper-complexité et une incertitude croissante et multiple ainsi que par la reconnaissance du pluralisme et d'une plus grande mobilité des acteurs ».

36 Il faudrait notamment « organiser un accompagnement plus soutenu par l'administration de la Recherche dans le remplissage du formulaire unique … accompagnement qui pourrait par exemple se faire au travers de la représentation de l'administration au sein des organes de gouvernance des pôles ».

37 Avec le type de recherche pour chaque partie du projet et le taux d’intervention relatif à celui-ci.

38 Budget multiplié par trois à partir de 2012.

39 Notamment dans le but de décloisonner les secteurs de la recherche et de l’économie, surtout depuis que ceux-ci ont été réunis au sein d’une même direction générale : Direction générale opérationnelle de l'Économie, de l'Emploi et de la Recherche.

40 Selon les propos de l’administration de la recherche, confirmés par le jury international.

41 Le statut d’observateur aurait été, selon son cabinet, «l’une des premières décisions du Ministre quand il est devenu patron de la recherche». Auparavant, il ne voulait pas ouvrir le dispositif de peur que celui-ci soit investi par des membres des cabinets du Ministre de la recherche, insérant une logique politique dans le dispositif.

Ajoutons également que le jury s’ouvre vers les représentants des pôles via un système de référents, en acceptant ainsi un contact nouveau.

42 Depuis le lancement du dispositif, les pôles développent des actions de réseautage et d’accompagnement de leurs membres. Outre les projets collaboratifs, il est alors tout à fait possible que certaines cellules aident leurs membres à développer d’autres projets que ceux financés directement par le dispositif.

43 C’est la conclusion tenue par la majorité des membres de l’administration de la recherche rencontrés.

44 Citons par exemple le volet international.

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Pour citer cet article

Référence papier

Florent Legrand, « Vers un renouvellement du rôle de l’administration au sein des nouveaux instruments de politique industrielle : le cas des pôles de compétitivité en Région wallonne  », Pyramides, 28 | 2016, 121-146.

Référence électronique

Florent Legrand, « Vers un renouvellement du rôle de l’administration au sein des nouveaux instruments de politique industrielle : le cas des pôles de compétitivité en Région wallonne  », Pyramides [En ligne], 28 | 2016, mis en ligne le 01 mai 2018, consulté le 12 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1041

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Auteur

Florent Legrand

Aspirant FNRS au CEPAP (Centre d'Étude des Politiques et de l'Administration Publique, ULB).

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Droits d’auteur

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