Navigation – Plan du site

Inégalités territoriales et conflits sur le financement régional en Espagne : le système est-il réformable ?

Nacima Baron
p. 147-164

Résumé

L'article analyse la dynamique des inégalités territoriales en lien avec la crise économique récente qu'a traversé l'Espagne depuis 2008. Il fait le lien entre les impacts contrastés de cette crise dans les différentes régions et les conflits opposant l'Etat et les communautés autonomes quant aux règles de financement et de fiscalité en vigueur dans les territoires. A travers une analyse du « mythe » des balances fiscales et des querelles entre l'Etat et la Catalogne, la communauté valencienne ou l'Andalousie, l'analyse géoéconomique veut éclairer l'arrière-plan des controverses autour du financement régional et expliquer le positionnement des collectivités face à l'Etat, et de l'Etat face à Bruxelles comme un modèle de navigation politique profondément pragmatique qui nuance le constat d'une recentralisation en cours dans le système politique espagnol.

Haut de page

Texte intégral

Introduction

1La vie politique et économique en Espagne traverse actuellement un moment critique. Ce malaise a beaucoup à voir avec la dégradation de la relation entre l'Etat et les communautés autonomes, diagnostiquée dès la première cure d'austérité (Del Pino, Colino, 2010). Le sentiment le plus partagé par les régions espagnoles à l'égard de l'Etat central est celui d'un abus de pouvoir, lié d'une part à une mise sous tutelle financière, preuve d'une recentralisation inacceptable, et d'autre part à un traitement financier non équitable par rapport à d'autres régions qui seraient « mieux servies ». En Catalogne, la dégradation du dialogue entre l'Etat et la Generalitat conduit même le gouvernement catalan actuel à vouloir « déconnecter » son budget et son système fiscal du cadre national (Generalitat de Catalunya, 2016). D'autres communautés autonomes, notamment au Sud et à l'Est, clament leur sous-financement chronique. Le sujet glisse en permanence du domaine purement financier au champ politique et médiatique, entretenant l'impression d'un blocage produit par la volonté de rétention des régions les plus aisées et par l'incapacité de l'Etat à surmonter les égoïsmes territoriaux.

2L'objectif de cette contribution est d'introduire le lecteur à la mécanique des relations financières entre Etat et Communautés autonomes sans excès de chiffres, mais en se focalisant sur les processus spatiaux à l'œuvre, et en expliquant pourquoi le système actuel est perçu à la fois comme injuste et non réformable. En associant des lectures issues de la géographie économique (Mendez del Valle, 2014) et de science politique et administrative (Petithomme, 2009), on souhaite y parvenir en articulant deux analyses : celle de la dynamique des inégalités territoriales en lien avec la crise économique, et celle de la mécanique du financement régional en lien avec la crispation politique actuelle. Dans un premier temps, on propose une lecture de la trajectoire économique des régions afin de montrer l'apparition de nouvelles lignes de fracture qui peuvent justifier l'évolution du modèle de financement territorial. Ensuite, on explique pourquoi ce modèle ne peut pas répondre entièrement aux attentes de l'Etat et des dix-sept communautés. Pour ce faire, on présente les faiblesses chroniques de la loi de financement des communautés autonomes (LOFCA) et, à savoir sa réactualisation incomplète et sa politisation, notamment à travers la cristallisation d'un conflit autour des balances territoriales. Ceci amène à une discussion qui tempère l'hypothèse d'une recentralisation du système politique espagnol en montrant combien la gestion des affaires financières obéit, du point de vue de l'Etat, à une double logique de navigation (entre les partis, entre les entités régionales et l'Europe) et d'oscillation (entre le resserrement des contraintes budgétaires et l'assouplissement nécessaire pour consolider la reprise économique).

I. Les fractures territoriales en Espagne et leur évolution

3Il convient de prendre d'abord un certain recul temporel pour dessiner un mouvement de long terme dans lequel un phénomène économique, la croissance, et un phénomène institutionnel, la consolidation des pouvoirs régionaux, ont été synchrones et articulés. En effet, l'Espagne a connu depuis les années 1970 un processus lié à une croissance économique vigoureuse qui a produit trois effets : un rattrapage des régions les plus marginales; une convergence progressive de la richesse entre les régions, c'est-à-dire une contraction des écarts de richesse entre territoires et enfin, une marche vers la cohésion, traduite par une interdépendance croissante entre les territoires et les agents économiques, sous l'effet, entre autres, du développement de la mobilité et de la montée en puissance de transferts sociaux (Négrier , Subirats, Gallego, 2003). On développe successivement ces trois points à grands traits, afin de présenter la toile de fond à partir de laquelle on détaillera ce qui provoque les conflits actuels.

4D'une part, le pays a connu de grandes phases d'accélération de l'activité économique, d'abord à la fin de la période franquiste, avec une première phase d'ouverture de l'économie à partir de 1959, puis dans les années 1980 à l'occasion de l'entrée dans le Marché commun, et enfin à partir du milieu des années 1990 (Alonso et al, 2008). A la suite de ces trois vagues, il a rattrapé le peloton des pays les plus avancés d'Europe de l'ouest et a atteint un standard équivalent à la moyenne du PIB/habitant de l'ensemble des pays de l'Union européenne dès 2004 (García-Álvarez , 2006). D'autre part, les régions les plus pauvres ont connu un bond en avant, et ont donc quelque peu comblé l'écart avec les régions du nord, plus industrialisées et avec la capitale. Ainsi, entre 1986 et 2010, le PIB par habitant andalou a quintuplé, pour atteindre environ 17 000 € par habitant et par an (Ferrer Rodríguez , 2015). Cela n'a pas annihilé les inégalités régionales, qui font que les niveaux de revenu par tête vont encore du simple au double aujourd'hui entre Ceuta et les Baléares, par exemple, mais cela a resserré statistiquement les écarts de richesse et de niveau de vie. Globalement, les lignes de fracture géographiques entre l'arc occidental (Galice, Asturies, Castilla y León, Estremadure, Andalousie) et les régions industrialisées (Pays basque, Catalogne, Madrid) se sont quelque peu comblées (Delgado Cabeza, Sánchez Fernández ,1998 et 2006). Enfin, cette convergence s'est renforcée avec le déploiement des services publics (largement produits par les Communautés autonomes) comme l'éducation et la santé, ce qui a produit une plus forte cohésion (Aixalá Pastó, Simón, 2003). Les styles de vie et les opportunités des individus se sont grandement homogénéisés, et l'impression de très fortes inégalités qui prévalaient entre régions reculées et territoires modernisés s'est restreinte, sans pour autant disparaître (García Díaz, 2007).

5Quelques caractéristiques importantes de ce mouvement de long terme sont à souligner. Cette égalisation progressive est due autant à l'action redistributrice de l'Etat, qu'à l'impact des fonds européens, qui ont souvent ciblé des investissements dans les régions les plus éloignées des profils de revenu moyen européens (Esteve Garcia, Pallardo Perez , 1996). Les communautés autonomes ont aussi été perçues comme un opérateur de ce triple mouvement de croissance, de la convergence et de cohésion. En effet, ces dernières ayant participé à la construction de l'Etat-Providence par l'offre de services (santé, éducation, services sociaux,...), elles ont donc joué un rôle clé dans ces mouvements de redistribution, qui ont permis un progrès social et économique collectif, mais aussi un rattrapage spécifique des zones moins développées.

I.1. L'onde de crise bouscule les lignes de fracture territoriales

6Cependant, le choc de 2008 et le cycle de crises (immobilières, financières, sociales avec la montée du chômage) ont affecté de manière très inégale les territoires, et ce à toutes les échelles. Les travaux de géographie économique (Albertos Puebla, Sánchez Hernández, 2014, Méndez Gutiérrez del Valle, 2015) documentent des points importants. D'une part, la crise a produit un reclassement dans le niveau de richesse des régions et, d'autre part, le long mouvement de nivellement territorial s'est ralenti, la tendance étant plutôt à l'accentuation des disparités entre territoires (Méndez Gutiérrez del Valle, 2014). En effet, la crise a touché avec une force maximale les régions qui avaient misé leur développement sur le modèle de la construction dans les années 1990. Il s'agit essentiellement des territoires du littoral méditerranéen et des métropoles (Barcelone, Madrid, etc.) (Alberti Rovira, 2013) qui avaient créé les conditions d'une bulle spéculative. Ces mêmes territoires ont décroché à partir de 2008 : le chômage y a atteint des sommets, la population locale, grossie par l'immigration (Domínguez Mujica ,2011), s'est tournée massivement vers les aides sociales. Ces régions ont dû faire face à un appauvrissement important des couches les plus modestes et d'une partie de la classe moyenne, étranglée notamment par les intérêts d'emprunts immobiliers, et touchées par une vague d'expulsions (Pascua Ramsay Andrea et Angel, 2012). En revanche, les communautés autonomes de l'intérieur, plutôt vieillissantes, adossées à un tissu économique agricole et agro-alimentaire ou à des pôles industriels traditionnels, faites de propriétaires de longue date, ont été touchées avec moins de dureté : moindre croissance démographique, moindre pression sur les services sociaux, taux de chômage moins accusé. En conséquence, les lignes de fracture interne dans le pays se sont multipliées, brouillées : à l'opposition entre zones métropolisées et rurales, s'ajoute désormais l'opposition entre les régions structurellement en retard et les plus industrielles, et enfin la ligne qui sépare les régions qui ont reçu un choc plus important que d'autres du fait de leur exposition à la crise immobilière (Pitarch Garrido, 2014).

7Cette analyse géoéconomique éclaire l'arrière-plan des controverses autour du financement régional. On en relève les points les plus importants. Premièrement, après trois décennies de croissance et de progrès collectif, qui ont quelque peu gommé les différences économiques tout en marquant un bond important dans la prospérité générale, la crise de 2008 a représenté un choc historique. Deuxièmement, la crise a conduit des régions hier motrices, tolérant un certain nivellement parce qu'elles croissaient très rapidement, à une situation financière limite, ce qui a déclenché une rupture des consensus relatifs aux modes de partage et de redistribution de la richesse entre territoires. L'année 2008 est donc celle du début du second mandat de José Luis Rodriguez Zapatero, qui doit faire face à une polémique majeure à propos du financement régional (Bueza, 2013).

II. Actualisation du modèle de financement régional : une opération politique risquée

8Il convient ici d'expliciter comment les règles de financement régional ont été construites, puis actualisées partiellement et imparfaitement au cours de l'histoire récente de l'Espagne, à travers la LOFCA. En ciblant l'analyse sur les conditions d'obtention d'un consensus politique lors de la dernière réforme de cette loi, en 2011, on souligne que le système ne poursuit pas – ou pas uniquement – un idéal de justice territoriale bien inaccessible d'ailleurs, mais qu'il est davantage le résultat d'une négociation multiniveau, et même d'une navigation politique à la fois bilatérale (entre l'Etat et la Catalogne) et multilatérale (entre l'Etat et les 17 communautés autonomes).

  • 1 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas.

9Le modèle fonctionne de la manière suivante. En dehors du Pays basque et de la Navarre, caractérisée par un concierto economico inscrit dans la Constitution, les communautés autonomes de régime commun financent les services qu'elles offrent au citoyen par un budget dont une partie provient du produit des taxes et impôts qu'elles lèvent directement et une autre partie provient de l'Etat, sous le nom de financiación en suivant les règles inscrites dans la Loi de financement des communautés autonomes, LOFCA1. La construction de ce système remonte à l'époque de la création des communautés autonomes au début des années 1980. Sous Felipe González, le régime de financement des communautés s'est mis en place au fur et à mesure de la naissance de ces dernières et de leurs services (éducatifs, sanitaires, universitaires ... Les besoins de chaque communauté sont montés en puissance à des rythmes différents. Le modèle de financement régional a donc reflété dès le départ cette dispersion des situations. Avec les réformes successives de la LOFCA (1986 et 1992), de nombreux critères sont venus moduler l'enveloppe accordée aux régions en fonction des compétences qu'elles prenaient pour accompagner une dynamique toujours aussi hétérogène (Jiménez Aguilera, Montero Granados, Enrique Barrilao González, Villar Rubio , 2010). Avec José Maria Aznar en 2001, l'actualisation de la LOFCA a été dans le sens d'un rééquilibrage vers les régions gouvernées par le Parti populaire, comme la région de Madrid et le Levant sur lesquelles, à la même époque, le président concentrait des investissements importants, comme la grande vitesse ferroviaire par exemple. (Bon, Moderne, 2004). En parallèle, les programmes opérationnels européens pouvaient encore soutenir prioritairement des régions moins favorisées, comme le sud et l’ouest du pays (Galice, Extrémadure, Andalousie). La Catalogne, gouvernée à l'époque par un exécutif socialiste (P. Maragall de 2003 à 2006 puis J. Montilla de 2006 à 2010) et trop riche pour bénéficier d’importants transferts européens, était à ce moment mise à l'écart de ce partage.

  • 2 Ley 22/2009, de 18 de diciembre.
  • 3 Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

10Sous l'effet de la crise et du réalignement des positions des régions présenté plus haut, le président Zapatero a été confronté à une « mise à jour » des règles de répartition des financements des communautés autonomes. La première et la plus « équitable » était de faire évoluer le financement au pro rata de l’évolution démographique de chaque région (Calvo Palacios, Pueyo Campos, 2008). Cependant la croissance démographique se concentrant sur les métropoles, et ce critère engendrant donc une diminution nette des flux financiers vers les régions moins attractives, qui perdaient à la même époque une grande partie des financements européens, du fait de l'élargissement à l'est de l'Europe, les conflits se sont révélés. Après des mois d’enlisement, le président Zapatero, en plein conflit institutionnel avec la Catalogne mais ne pouvant donner moins à l'Andalousie socialiste, son allié politique majeur, a été contraint de céder financièrement. A la fin de l'année 2009, il révise la LOFCA2 et fait entériner en Conseil de politique fiscale et financière3 un nouveau système d'allocation des fonds assez complexe.

  • 4 La cession aux communautés autonomes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques passe de 33% (...)

11L'actualisation de la loi prévoit deux volets. D'abord le transfert d'une part des ressources fiscales vers les communautés autonomes, leur permettant d'augmenter leurs fonds propres4. En outre, la révision de la LOFCA intègre des principes renouvelés. Premièrement, dans un objectif d'équité, il est décidé que 75 % de l'enveloppe correspond à un fonds de garantie des services publics fondamentaux, visant un principe. Ce fonds est dédié à la production dans chaque communauté autonome de services publics essentiels (santé, éducation) de manière à ce que chaque individu, quelle que soit sa communauté autonome de résidence, soit garanti de l'obtention d'un niveau de financement par tête minimal. Deuxièmement, un fonds de suficiencia, qu'on peut traduire comme un fonds « capacitaire », c'est-à-dire un fonds permettant à la Communauté d'être en capacité d'exercer ses compétences centrales, est créé. Cette enveloppe permet qu'aucune communauté autonome ne perde de financement par rapport au modèle antérieur. Enfin, deux nouveaux fonds sont créés avec des ressources additionnelles de l'Etat, un fonds dit de compétitivité pour les régions les plus développées, et un fonds dit de coopération permettant d'accéder à la demande des régions traditionnellement plus attardées, dans un objectif d'équilibre et de renforcement de la convergence (Zabalza, Martí, López-Laborda, 2011). Enfin, la Catalogne, en grande difficulté financière (endettement massif et déficit budgétaire structurel), obtient une bouffée d'oxygène sous forme de financement d'urgence. Ce système de paramétrage des crédits permet de répondre à toutes les situations territoriales observées, à toutes les formes de handicaps, car ce qui obsède les régions, c’est de ne pas rétrograder dans le classement des aides par rapport à la situation normative précédente, et à ne surtout pas perdre dans le « ranking » des financements que leur attribue l'Etat, une position par rapport aux autres.

12Le contexte politique à l'arrière-plan de cette négociation influence grandement les décisions prises à ce moment (Reniu, 2013). Le bras de fer avec la Catalogne, lié au blocage des nouveaux statuts d'autonomie par le Tribunal Constitutionnel, envenime alors considérablement les relations entre Madrid et Barcelone. Il naît de ce contexte une spirale de demandes, et un comportement très concurrentiel des territoires les uns par rapport aux autres, les communautés autonomes de régime commun étant obsédées par le retour sur investissement de leur relation financière avec l'Etat. Cela provoque une inflexion profonde dans l'équilibre de la vie politique, ce que l'affaire des balances fiscales avec la Catalogne met en exergue.

II.1. Les balances fiscales : une polémique entretenue pour des raisons politiques

  • 5 Balança fiscal de Catalunya amb el sector public central 2006-2009.
  • 6 Le dernier situe le déficit fiscal entre 10.030 et 14.623 millions d'euros. Rapport du Departamento (...)
  • 7 Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MIHAP). Resultados del Sistema de Cuentas Púb (...)

13La question du déficit fiscal relève de la catégorie du mythe : c'est un discours produit, relayé, amplifié et qui, malgré les arguments rationnels, garde une grande solidité (Borrell, Llorach, 2015). Le sujet apparaît lors d’une entrevue du Président catalan Artur Más à CNN Espagne en juin 2012, avec la formule suivante : « Si la Catalogne n’avait pas un déficit annuel de 20 milliards avec l’Espagne, en deux ou trois ans, on pourrait liquider totalement la dette et élargir la palette des services publics au lieu de devoir couper dans les services actuels ». Cette citation articule le contexte du financement régional et la cure d'austérité à laquelle la communauté est soumise en pleine crise de la dette souveraine de 2012. Le président de l'exécutif catalan évoque le déséquilibre entre la part des recettes de la fiscalité des Catalans transférée au budget national et la manne plus limitée des apports de l'Etat aux moyens de la Generalitat. Plutôt que 20 milliards, un rapport publié en mars 2012 par la Generalitat de Catalunya5 popularise le chiffre de 16,409 milliards d’euros. D'autres chiffres circulent6, produits par les services de l'Etat7 comme par ceux des communautés autonomes. Ils résultent de techniques de calcul variables, relèvent de travaux différents de par leur origine, de par leur construction, de par leur visée (Bosch, Esteller-Moré, Sorribas-Navarro, 2015, de la Fuente, Polo, 2014, de la Fuente, Barberán, Uriel, 2015, Uriel, Barberán, 2014). Sans entrer dans des développements trop longs, mais pour distinguer le discours politique et les travaux économiques, on peut souligner que la révision de la LOFCA de 2009 avait déjà favorisé la Catalogne face à la situation antérieure produite par la réforme d'Aznar : elle avait fait passer cette région de la dixième place à la troisième place dans le classement des régions recevant le plus important financement par tête. Un document encore plus récent, à l'été 2016, donne une lecture des mouvements financiers de l'année sur la base des données fiscales de 2013. Il montre encore une progression de la situation de la Catalogne, dans un contexte général qu'il faut décrire globalement. On retrouve dans ce nouveau classement une image opposant grossièrement les régions industrialisées (comme le Pays basque), et urbanisées (comme Madrid et la Catalogne), qui bénéficient d'une plus importante manne fiscale, par rapport à des régions structurellement plus pauvres, moins développées et bénéficiaires (le centre, le nord, ouest, l'Andalousie, les îles et les enclaves marocaines). Cette dissymétrie classique est donc maintenue. Néanmoins, ces comptes territorialisés apportent des éléments nouveaux. D'abord, et ce fait est vérifié, la Catalogne transmet à la collectivité nationale plus qu'elle n'en reçoit. Mais sa position relative continue de s'améliorer car l'effet de la réforme de la LOFCA de 2009 a commencé à jouer un rôle effectif avec la reprise économique récente. En outre, la Catalogne, qui apporte au reste du pays de l'ordre de 8,8 milliards d'euros, l'équivalent de 4,5 % de son PIB, n'est pas le territoire le plus généreux. En effet la région madrilène présente un solde plus important (un flux de 17 milliards égal à 9 % de son PIB est redistribué). Enfin, un dernier ensemble territorial apparaît durablement « sous financé » : le Levant et en particulier de la région valencienne, qui apporte aussi à Madrid plus qu'elle ne reçoit (à hauteur de 1,4 milliards, malgré ses grandes difficultés économiques et financières). A l'époque de Zapatero, cette région était en plein boom de la construction et était dirigée par le Parti populaire, mais elle ne présentait pas de menace indépendantiste particulière. Elle n'a donc pas été particulièrement soutenue par l'un des trois fonds de rattrapage. En plus, cette région partait de plus loin : historiquement, dans les premiers cadres de la LOFCA, elle recevait peu de financement, ayant relativement peu de besoins : région agricole de huerta et de petite industrie, elle a basculé dans le tourisme, l'immobilier, les services métropolitains récemment. La révision de 2009 a permis à la Communauté valencienne de voir son financement progresser dès 2013 de 11,4 %, ce qui, en volume, n'est que 939 millions contre 2,3 milliards d'euros par exemple pour la Catalogne. La correction des déséquilibres de financement des régions est donc améliorée par la révision de la LOFCA de 2009, mais cette mesure est insuffisante : d'une part, elle ne règle pas les graves problèmes de financement de certaines régions, comme en témoigne la mise sous tutelle financière de la part de l'Etat de la Communauté valencienne, dès 2013, et d'autre part elle ne résiste pas à une polémique extrêmement puissante, qui porte sur le degré de nivellement, mais aussi sur la rôle de l'Etat dans le pilotage des finances régionales.

14On retient de ce deuxième temps que la polémique entretenue autour des balances fiscales n'est pas à prendre, de notre point de vue, comme un document objectif sur l'état des flux financiers entre territoires : ce débat extrêmement technique appartient aux économistes déjà cités. En revanche, l'affaire publique des balances fiscales nous éclaire sur les conditions d'une politisation du débat sur le financement territorial. On saisit que la guerre des balances fiscales est surtout nécessaire, du point de vue des présidents de régions, pour maintenir la pression, laquelle interdit la remise à plat du système et conduit à le rafistoler sans fin. Aussi, notre réflexion aboutit à une mise en perspective du rôle du gouvernement central, dont la position apparemment surplombante vis-à-vis des communautés autonomes peut donner l'illusion d'une reprise en main autoritaire et centralisatrice (Cole Alistair, Harguindéguy, Pasquier, 2015) Notre avis est qu'il faut nuancer cette vision. Nous montrons maintenant dans le troisième temps de cet article combien l'action politique est surdéterminée par une gestion quasiment au jour le jour, qui consiste à gérer des pressions, répartir des tensions et jouer le calendrier. La question de la distribution territoriale des richesses et du traitement des inégalités devient une opération de gestion pragmatique, tournée vers la contention de zones de conflictualité (c'est ce que nous appelons la « navigation ») et centrée sur le maintien d'un équilibre perpétuellement instable, vu qu'il dépend d'une oscillation régulière entre des objectifs d'ordre politique (la gestion de la relation, le plus souvent sur le mode bilatéral, avec les gouvernements régionaux) et des objectifs d'ordre économique (la gestion des déséquilibres budgétaires sous la pression européenne).

III. L'Etat et les finances régionales : recentralisation ou navigation à vue ?

15Des événements et des intervenants extérieurs bousculent les relations déjà complexes entre l'Etat et les communautés autonomes. Depuis l'été 2012, suite à la crise de la dette souveraine, le sauvetage de l'Espagne par l'Union européenne s'est soldé par un accord à travers lequel la Banque centrale européenne a financé le système bancaire espagnol, lequel a irrigué l'Etat d'argent frais, en contrepartie d'un engagement de ce dernier à ajuster les comptes publics, à restreindre drastiquement les déficits et à contenir l'endettement (Bonnie N. Field, Alfonso Botti, 2013). Depuis cette date, l'Etat, dans le cadre d'une loi de stabilité budgétaire, reçoit de Bruxelles des objectifs de déficit sur une base pluriannuelle. Il répartit l'effort demandé en un objectif de réduction du déficit de l'Etat et un objectif de réduction des déficits de la dépense publique des Communautés autonomes dans leur ensemble. Enfin, par des lettres de cadrage, il distribue à chacune des dix sept communautés un objectif de déficit modulé. Pour 2016, l'Etat se donne un objectif de réduction de la dépense publique de 5,1 à 3,6 % de déficit à l'horizon et projette que les communautés autonomes présentent, sur ces trois années, des déficits se réduisant progressivement de 0,7 %, puis 0,5 % puis 0,3 %. Pour donner une image de l'écart entre la demande de l'Etat et la réalité des comptes, les communautés autonomes présentent un déficit moyen de 1,66 % en 2015 et la Catalogne présente, parmi d'autres, des comptes particulièrement détériorés, (2,7 % de déficit, en 2015 c'est-à-dire un trou budgétaire de plus de 5 milliards d'euros).

16Ce n'est pas seulement la cure d'austérité, qui dure depuis 7 ans, mais cette fonction nouvelle accordée par Bruxelles à l'Etat qui heurte les institutions autonomiques et empoisonne encore davantage le dossier du financement régional, renforçant la sensation que l'Etat est passé d'une démarche tendancielle de nivellement des inégalités à un rôle de producteur d'inégalités territoriales (Garcia Diaz, 2014). Le terme de recentralisation est un terme admis pour désigner cette reprise en main des comptes publics régionalisés, et un développement plus long devrait être fait pour expliciter comment l'Etat soutient par d'autres moyens les finances régionales. D'une part, il soutient la trésorerie des communautés autonomes qui ne peuvent payer leurs fournisseurs et apporte des liquidités via un fonds spécifique, le FLA (Fonds de liquidité autonomique). D'autre part, l'Etat, depuis 2012, garantit les emprunts des communautés autonomes, et leur occasionne de substantielles économies d'intérêts. Mais l'enjeu est ici moins de détailler cette omniprésence de l'Etat dans le fonctionnement budgétaire des communautés que de regarder du côté du gouvernement central, pour mettre en évidence une évolution de la pratique de gouvernement multiniveau (Pereira, 2014) marquée par la mobilité et la stabilité. SI l'Etat a apparemment les moyens d'un retour en force, il est en réalité en position très délicate. Il affronte l'hostilité des gouvernements régionaux et dose son influence par des moyens de pression échelonnés qui vont de l'incitation à la mise sous tutelle. Quelques exemples : quand il s'agit de demander des efforts aux régions, le discours sévère du ministre du budget est tempéré par celui du ministre de l'économie ou de l'équipement qui dégage quelques chantiers publics sur crédits nationaux. Des jeux d'annonces alternent le froid et le chaud, c'est-à-dire la nécessité d'économiser, et la bonne nouvelle selon laquelle, avec la reprise et la remontée des ressources fiscales, l'effort est moindre qu'aux pires moments de la crise. C'est cette série de postures, discours, signaux qu'on peut définir comme une navigation politique, qui consiste aussi, on l'a déjà noté, à travailler le plus longtemps possible avec chacune des communautés plutôt que collectivement, en prenant en considération les calendriers électoraux propres à chaque région, la question des régions forales, c'est-à-dire du Pays basque et de la Navarre, aux conditions de financement totalement distinctes de par la Constitution (Zabalza A. Martí, López-Laborda, 2014), les basculements de majorité des dernières élections régionales de 2015, la situation spécifique de la Catalogne, et les effets de tous ces éléments externes sur la discussion.

17La navigation politique de l'Etat avec les communautés autonomes en matière de discussion financière trouve un symétrique dans la relation entre l'Etat espagnol et l'Union européenne, qu'on peut lire aussi comme un exercice de navigation, d'oscillation, de contention dynamique et de procrastination permanente. Depuis 2012, l'Espagne est, avec d'autres pays méditerranéens, sur la sellette et ses comptes sont régulièrement inspectés. Le pays reçoit des objectifs de déficit dont il dévie systématiquement. Il plaide à Bruxelles pour un assouplissement des conditions et un report dans le temps des délais fixés pour atteindre les objectifs du pacte de stabilité, et fait en même temps pression sur les communautés autonomes pour réformer et économiser. Il négocie sur le plan financier avec la Banque Centrale Européenne et sur le plan politique avec le Conseil en cherchant des alliances territoriales avec des pays méditerranéens ou non (l'Italie, en grave crise bancaire, la France, elle aussi montrée du doigt). Dans les sommets européens, l'Espagne oscille aussi, clamant sa loyauté politique à l'idéal européen, acceptant la discipline et les cadres financiers, mais désobéissant dans les faits. Il n'y a guère que le choc du Brexit, début juillet 2016, qui empêche la Commission d'infliger une lourde sanction à l'Espagne. D'ailleurs, la superposition chronologique de l'événement Brexit et de la décision sur les sanctions à l'Espagne est elle-même un résultat tactique qui montre le niveau de finesse de l'exécutif espagnol dans la gestion du calendrier.

18La conjoncture économique est un dernier paramètre important pour comprendre la finesse du pilotage du gouvernement espagnol face aux dossiers financiers et territoriaux (Boscá, Ferri, Méndez, Rubio, 2016). Au plan macro-économique, d'abord, la sortie progressive de crise (très inégale, socialement et territorialement) et la hausse de la collecte fiscale poussent assez naturellement les acteurs publics à relâcher la pression sur le budget, ne serait-ce que pour consolider les ferments de redémarrage de l'économie en soutenant la consommation (Gil-Serrate, Lopez-Laborda, 2014). En effet, il est devenu clair qu'une austérité excessive bloque la machine économique et que les investissements publics en éducation, enseignement supérieur, recherche ou en santé (prérogatives des Communautés autonomes) constituent autant d'ingrédients d'une compétitivité durable. Il s'agit donc pour l'Etat de couper mais pas trop, et surtout pas n'importe où (Atienza Montero, Herrera Picón, 2014). Il faut peut-être rouvrir la réflexion sur la financiación post crise, pensent certains économistes, pour intégrer une composante micro-économique à la réflexion sur le financement des régions, en prenant en compte des objectifs comme la réindustrialisation de certains bassins ou l'appui à la recherche dans des zones métropolitaines avancées. Enfin la reprise économique est très sélective territorialement. La bonne santé de secteurs porteurs comme le tourisme et de l'immobilier, doit sans doute être confortée, pour épargner les locomotives locales qui diffusent la croissance sur des zones plus larges. Il est certain que la dynamique de croissance actuelle retravaille encore une nouvelle fois les écarts entre territoires, les positions relatives des régions, et rouvre l'éternel débat des inégalités territoriales et de leur gestion (Buzo Sánchez, 2016).

Conclusion

19Cet article a cherché à expliquer les difficultés actuelles de fonctionnement du modèle de financement des territoires en Espagne à la lumière des conflits entre l'Etat et les communautés autonomes. On a vu que le modèle de l'Etat composé s'est construit, à partir de la Transition, dans une période où le pays enregistrait de bons résultats en termes de croissance, de convergence et de cohésion collective. On pourrait donc imaginer qu'aujourd'hui, avec le retour de la croissance et donc le possible partage de la manne fiscale, un nouveau pacte puisse être obtenu pour redéfinir des clés de financement des institutions et des territoires.

20Il en va tout autrement. Les dysfonctionnements et l'usure du modèle de financement ont été explicités ainsi que les raisons d'une contestation qui mobilise parfois des arguments statistiques, mais s'engage aussi dans des batailles politiques et médiatiques. Au-delà des bilans économétriques, il en découle une réflexion ouverte sur la capacité des institutions – et des citoyens – à accepter l'adaptation des règles de distributivité financières. Ceci déplace le débat vers la culture de l'action politique et pose la question de la capacité collective des acteurs politiques à construire des arènes de négociation à l'écart des tribunes médiatiques, afin d'atteindre des compromis négociés par-delà les ancrages idéologiques et territoriaux.

Haut de page

Bibliographie

Alberti Rovira, E., « El Impacto de la Crisis Financiera en el Estado Autonómico Español », Revista Española de Derecho Constitutional, 2013, 33, 98, pp. 63-89.

Albertos Puebla, J.M., Sánchez Hernández, JL (dir.), « Geografía de la crisis económica en España », Universitat de Valencia, 2014, 780 p.

Aixalá Pastó, J., Simón B., « Sobre convergencia y cambio estructural: un apunte para las regiones españolas », Ekonomiaz: Revista vasca de economía, 53, 2003, pp. 272-295.

Atienza Montero, P., Herrera Picón, E M., « El efecto estabilizador de los presupuestos autonómicos. Una estimación para el período 2000-2010 », XXI Encuentro Economía Pública, 2014, p. 74.

Borrell, J., Llorach, J., « Las cuentas y los cuentos de la independencia », Madrid, Catarata 2015, 160 p.

Boscá, J. E., Ferri, J, Méndez, R., Rubio, J., « Financial and Fiscal Shocks in the Great Recession and Recovery of the Spanish Economy », BBVA Research Project. 2016.

https://www.bbvaresearch.com/en/publicaciones/financial-and-fiscal-shocks-in-the-great-recession-and-recovery-of-the-spanish-economy/

Bon, P., Moderne, F., Espagne, les années Aznar, la Documentation Française, 2015, 120 p.

Bonnie, N., Field, Alfonso Botti (ed.), Politics and society in contemporary Spain: from Zapatero to Rajoy, London, Palgrave Macmillan, 2013, 257 p.

Bosch, N., Esteller-Moré, A., Sorribas-Navarro, P., « Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central, 1991-2001 », Institut d’Economia de Barcelona (IEB), 2015.

Bueza, M., La España fragmentada de la era Zapatero, Madrid, Ed. Encuentro, 2013, 429 p.

Buzo Sánchez, I., « Los efectos territoriales de la crisis », Iber: Didáctica de las ciencias sociales, geografía e historia, 84, 2016, pp. 31-36.

Calvo Palacios, J.L., Pueyo Campos, Á., Atlas nacional de España, Demografía, Madrid, Centro Nacional de Información Geográfica, 2008, 386 p.

Cole, A. et al., « La gouvernance territoriale espagnole à l’épreuve de la crise économique : vers la recentralisation ? », Critique internationale, 2015/2, n°67, pp. 103-122.

Cole, A., Pasquier, R., de la Fuente, A., Barberán R.., Uriel, E., « Un Sistema de Cuentas Públicas territorializadas para España: Metodología y resultados para 2005 », FEDEA, 2014.

http://www.fedea.net/scpt/http://www.fedea.net/docs/hacienda-autonomica/SCPTinforme 2005.pdf

de la Fuente, Á., Polo, C., « La cuestión catalana II. Balanzas fiscales y tratamiento fiscal de Cataluña », Instituto de Estudios Económicos Madrid, 2014, 96 p.

Delgado Cabeza, M., Sánchez Fernández, J. , « Las desigualdades territoriales en el estado español. 1955-1995 », Revista de estudios regionales, 51, 1998, pp. 61-90.

Delgado Cabeza, M., « Economía, territorio y desigualdades regionales », Revista de estudios regionales, 75, 2006, pp 93-128

Del Pino, E., Colino, C., « National and Subnational Democracy in Spain: History, Models and Challenge », Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP), CCHS-CSIC, Working Paper, Number 7. 2010

http://hdl.handle.net/10261/24408.

Domínguez Mujica, J., « Población y territorio la producción bibliográfica en España (1990-2005) », Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº55, 2011, pp. 325-340.

Esteve Garcia, V., Pallardo Perez, V.J., « Convergencia real en la Union europea : un analisis de series temporales », FEDEA, Fundacion de estudios de economia aplicada, 1996.

Ferrer Rodríguez, T., « Andalucía y las ayudas de la Unión Europea », Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar , 2, 2015, p. 3.

García-Álvarez, J., « Territoire, question régionale et dimension européenne dans l’Espagne des Autonomies : réalisations et défis », Rives nord-méditerranéennes, 25, 2006.

http://www.rives.revues.org/592

García Díaz, M. A., « Estado de las Autonomías, equidad y cohesión social », Temas para el debate, 153-154, 2007, pp. 34-36.

Garcia Diaz, J.M., « Discipline budgétaire et recentralisation politique en Espagne : vers un Etat asymétrique ? », Université Paris 8, Institut Français de Géopolitique, Mémoire de Master, 2014, 110 p.

Gil-Serrate R., Lopez-Laborda J., « Revenue Decentralisation and Economic Growth in the Spanish Autonomous Communities », European Regional Science Association Conference papers 2014, 2006. http://www.aecr.org/web/congresos/2006/ATIX/ATIX-7.pdf

Jiménez Aguilera, J.D.D., Montero Granados, R., Enrique Barrilao González, P, Villar Rubio, E. , « El sistema de financiación de las CCAA de régimen común y la desigualdad de la recaudación regional (1986-2007) », Estudios de economía aplicada, 28, 1, 2010, pp. 77-102.

Lopez Laborda, J., « Sugerencias para una reforma de la regulacion constitucional de la financiacion autonomica », Policy Papers, 2014-02, FEDEA. http://www.economiapublica.net/investigador/julio-lopez-laborda

Méndez Gutiérrez del Valle, R., « Crisis económica y reconfiguraciones territoriales », in Albertos Puebla, J.M., Sánchez Hernández, J.L. (dir.), Geografía de la crisis económica en España, 2014, Universitat de Valencia, pp 17-38.

Méndez Gutiérrez del Valle, R., « Geografía de la crisis », Alternativas económicas, 24, 2015, pp. 46-48.

Mones, M. A., Balletbo, A., de la Fuente, A., « Elementos para une nuevo sistema de financiacion de las comunidades autonomas. Discusion y conclusiones », FEDEA Fundacion Olof Palme, El encuentro de S’Agaró, http://fiop.barcelona.ppe.entitats.diba.cat/wp-content/uploads/sites/116/2016/05/encuentro_sagaro_conclusiones.pdf.

Négrier, E., Subirats, J., Gallego, R. (dir.), « Veinte años de autonomías en Espana. leyes, politicas publicas,instituciones y opinion publica », Pôle Sud, 19, 2003. pp. 213-215.

Pascua Ramsay Andrea et Angel, « Que nos ha pasado, el fallo de un pais » Galaxia Gutemberg, Circulo de lectores, Barcelona, 2012, 160 p.

Pereira, M., « Governança territorial multinível: fractura(s) entre teoria e prática(s) », Desenvolvimento Regional em debate: DRd, 4, 2, 2014, 4-20.

Petithomme, M., « L’État espagnol et le financement autonomique.Le dilemme de la conciliation entre autonomie régionale et solidarité nationale dans un contexte de fédéralisation asymétrique (1980-2009) », Revue fédéralisme régionalisme, Université de Liège, 2009, vol 9,

http://popups.ulg.ac.be/1374-3864/index.php?id=831

Pitarch Garrido, M.D., « Desigualdades regionales, pobreza y vulnerabilidad social en España durante la crisis (2007-2013) », in Albertos Puebla, JM, Sánchez Hernández, JL, (dir.), Geografía de la crisis económica en España, Universitat de Valencia, 2014, pp. 201-230.

Reniu, J.M. (ed.), Pactar para gobernar : dinámicas coalicionales en la España multinivel Tirant lo Blanch, Madrid, Colección Ciencia política, 49, 2013, 269 p.

Solozabal, J.J. (ed.), La reforma federal : España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014, 400 p.

Uriel, E., Barberán, R., « A system of regionalized public accounts for Spain: Methodology and results for 2005 », Review of Public Economics, 2014, 209, pp. 99-150.

Zabalza A. Martí, López-Laborda, J., « The uneasy coexistence of the Spanish foral and common regional finance systems », Working Papers, Serie EC 2014-02, Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas, S.A. (Ivie).

Zabalza A. Martí, López-Laborda, J., « The new Spanish system of intergovernmental transfers », International Tax and Public Finance, Springer, 18(6), 2011, pp. 750-786.

Rapports

Generalitat de Catalunya, Consell Assessor per a la trasició nacional La viabilidad fiscal y financiera de una Catalunya independiente.

http://web.gencat.cat/es/actualitat/detall/Consell-Assessor-per-a-la-Transicio-Nacional

Departamento d'Economia i Coneixement Generalitat de Catalunya, Metodologia i calcul de la balança fiscal de Catalunya amb sector publico central de l'any 2011, juin 2014.

http://economia.gencat.cat/web/.content/70_economia_catalana/arxius/colleccions/monografies/M_16_2014_es.pdf

Ministerio de Hacienda, «Balanzas fiscales de las CCAA con el sector público estatal» 12 pages.

http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Varios/15-07-

http://www.minhap.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/Sistema-cuentas-territorializadas-2013.aspx

08%20Presentacion%20Balanzas%20Fiscales.pdf consulté le 24 août 2016

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-5730

Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones

públicas y en el ámbito financiero

https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-9365

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, 2014, «Informe sobre la dimensión territorial
de la actuación de las Administraciones Públicas (Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT) elaborado desde la óptica carga-beneficio), Ejercicio 2011» Julio de 2014.

http://www.minhap.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/Sistema-cuentas-territorializadas-2012.aspx

Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas

Haut de page

Notes

1 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas.

2 Ley 22/2009, de 18 de diciembre.

3 Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

4 La cession aux communautés autonomes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques passe de 33% à 50%, celle de la TVA de 35% à 50% et les impôts spéciaux sur d'essence, l'alcool, le tabac et d'autres produits de 40% à 58%.

5 Balança fiscal de Catalunya amb el sector public central 2006-2009.

6 Le dernier situe le déficit fiscal entre 10.030 et 14.623 millions d'euros. Rapport du Departamento de Economia de la Generalitat de Catalunya.

7 Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MIHAP). Resultados del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT) correspondientes al año 2013. 2 de agosto de 2016. http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Varios/15-07-08%20Presentacion%20Balanzas%20Fiscales.pdf

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Nacima Baron, « Inégalités territoriales et conflits sur le financement régional en Espagne : le système est-il réformable ?  », Pyramides, 28 | 2016, 147-164.

Référence électronique

Nacima Baron, « Inégalités territoriales et conflits sur le financement régional en Espagne : le système est-il réformable ?  », Pyramides [En ligne], 28 | 2016, mis en ligne le 01 mai 2018, consulté le 17 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1043

Haut de page

Auteur

Nacima Baron

Professeur Université Paris Est, Laboratoire LVMT UMRT 9304

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page