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L’indépendance fonctionnelle de la justice sera-t-elle mieux garantie par la décentralisation de sa gestion ?

Jean de Codt
p. 37-60

Texte intégral

à faire, de la performance objectivement mesurée,

la seule politique en matière de justice ».

Antoine Garapon

Introduction : les exigences de l’Europe

  • 1 Conseil de l’Europe, Plan d’action pour renforcer l’indépendance et l’impartialité du Pouvoir judic (...)

1Au titre de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les Etats membres du Conseil de l’Europe se sont engagés à garantir à leurs populations l’accès à des tribunaux indépendants et impartiaux, chaque fois que des droits ou obligations de caractère civil sont en jeu ou qu’il faut décider du bien-fondé d’accusations en matière pénale. La disposition précitée déclare que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant, impartial et établi par la loi. Afin que ces garanties ne soient pas que de façade, il importe de propager dans la société en général, mais plus encore au sein des Pouvoirs législatifs et exécutifs nationaux, une culture du respect de l’indépendance et de l’impartialité de la Justice1.

2Ce qu’on appelle l’indépendance des juges n’est pas un principe corporatif. Il ne s’agit pas ici de protéger les juges. De même que le principe d’indépendance des professeurs d’université n’est pas fait pour protéger les enseignants mais pour garantir aux étudiants la transmission d’un savoir élaboré à l’abri de toute pression politique, économique, financière ou religieuse, de même l’indépendance de la magistrature est la garantie pour les justiciables qu’ils vont être jugés sur la seule base des faits déclarés constants et des dispositions légales qui leur sont applicables, et que cet ouvrage sera effectué par des personnes à l’abri de toute influence plus ou moins occulte et susceptible de polluer la recherche de la solution à donner au litige.

  • 2 Recommandation CM/Rec(2010)12 adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 17 nove (...)

3Il en résulte notamment que chaque Etat doit allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences fixées par l’article 6. Le pouvoir d’un juge de statuer dans une affaire n’a pas à être circonscrit par la contrainte d’une utilisation efficace des ressources. Des considérations économiques ne devraient pas influencer le choix du magistrat quant à une certaine ligne d’action ou à une décision2. Cette règle, en Belgique, ne vaut pas seulement pour les juges mais aussi pour les procureurs, puisque l’article 151, § 1er, de la Constitution pose le principe de l’indépendance du ministère public dans l’exercice des poursuites individuelles.

  • 3 Commission européenne pour la démocratie par le droit, Liste des critères de l’Etat de droit, Etude (...)

4Parmi les critères adoptés par la Commission de Venise pour déterminer si un Etat peut être qualifié d’Etat de droit, figure la question de savoir si l’autonomie financière de la Justice est garantie. Le budget comporte-t-il une rubrique spéciale pour la Justice, avec interdiction à l’Exécutif de la réduire ? La Justice, déclare la Commission, a absolument besoin de ressources suffisantes pour être indépendante non seulement des institutions de l’Etat, mais aussi des personnes privées, et s’acquitter ainsi de ses fonctions avec intégrité et efficacité. La possibilité de comprimer le budget des cours et tribunaux donne au gouvernement les moyens d’exercer, sur la Justice, des pressions inacceptables3.

  • 4 Audience solennelle de rentrée des cours et tribunaux du 1er septembre 2016, discours des dix premi (...)

5La Belgique a été construite sur l’idée que la Justice constituait la pierre angulaire de l’Etat de droit. A cette fin, les cours et tribunaux, sous l’égide de la Cour de cassation qui en constitue la colonne vertébrale et unificatrice, ont été élevés au rang de Pouvoir constitué et placés, par notre charte fondamentale, sur un pied d’égalité avec les deux autres Pouvoirs. La Justice a reçu du Congrès national la force de fonctionner comme un contre-pouvoir, dans la droite ligne des principes établis par Montesquieu. Elle est un marqueur de la démocratie. Les juges sont les représentants de la nation en tant qu’ils sont investis de la capacité de vouloir pour celle-ci, en d’autres termes de dire le droit. Pour n’être pas élus, ils n’en détiennent pas moins, à ce titre, une légitimité égale à celle qui provient du suffrage universel4. Il est frappant de constater que les sociétés qui, aujourd’hui, s’orientent vers des régimes policiers ou autoritaires, ne s’emploient pas à supprimer les élections mais s’attachent à limiter plus ou moins discrètement le pouvoir des juges.

6Mais l’Europe dont nous avons rappelé ci-dessus les beaux principes n’a-t-elle pas un deuxième visage ? Le pacte de stabilité et de croissance impose aux Etats membres de l’Union européenne de maintenir le déficit public en dessous de trois pour cent du produit intérieur brut. Fidèle à la religion de l’austérité, la commission européenne peut infliger des sanctions financières aux Etats qui ne réduisent pas, à due concurrence, les dépenses publiques.

7Quoiqu’il en soit, la volonté d’autonomiser la gestion des cours et tribunaux ne constitue pas une curiosité belge. C’est une lame de fond qui s’observe à des degrés divers, dans la plupart des Etats membres de l’Union.

I. Le contexte de la réforme en Belgique

  • 5 CEPEJ, The functioning of judicial systems and the situation of the economy in the European Union M (...)
  • 6 N’y sont pas comprises les dépenses faites pour le ministère public ou pour l’assistance judiciaire

8D’une étude réalisée en 2013 à la demande de la Commission européenne5, il apparaît qu’en 2010, 0,33 % du total des dépenses de l’Etat belge a été affecté au fonctionnement des cours et tribunaux6, alors que le pourcentage moyen des différents Etats membres s’élève à 0,44 %.

  • 7 The 2016 EU Justice Scoreboard, publications Office of the European Union, 2016, p. 5, figure 3.

9En ce qui concerne les ressources humaines, la Belgique comptait, en 2010, 39,3 juges par cent mille habitants, alors que ce chiffre se situait à 45,6 juges par cent mille habitants pour l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne. En ce qui concerne l’effectif en personnel total, 91,3 personnes par cent mille habitants travaillaient en Belgique cette année-là dans l’ordre judiciaire, contre une moyenne de 103,7 personnes dans l’Union européenne. Les chiffres pour 2010 à 2014 relatifs au nombre total des affaires civiles et commerciales par cent habitants indiquent que notre pays a connu, durant cette période, une moyenne de 6,3 à 6,8 affaires de ce type par centaine d’habitants, résultat nettement supérieur au chiffre européen de 2,6 affaires pour le même ratio7.

  • 8 Accord de gouvernement du 1er décembre 2011, http://premier.fgov.be.
  • 9 Doc.parl., Ch., 2011-2012, n° 53-1964/002.

10C’est dans ce contexte que l’accord du gouvernement Di Rupo du 1er décembre 20118 et la note de politique générale « Justice » du 19 décembre 20119 ont défini quelques balises importantes « pour faire entrer définitivement la Justice dans le vingt-et-unième siècle ». Le gouvernement y affirmait sa volonté de réaliser une Justice accessible, rapide et moderne, notamment en réaménageant le paysage judiciaire par une diminution importante du nombre d’arrondissements judiciaires (de 27 à 12), un renforcement de la mobilité des magistrats et du personnel, l’informatisation accélérée de la Justice et l’introduction d’un système de gestion autonome.

11Cette volonté réformatrice a débouché d’abord sur la loi du 1er décembre 2013 portant réforme des arrondissements judiciaires et modifiant le Code judiciaire en vue de renforcer la mobilité des membres de l’ordre judiciaire : il est maintenant possible d’envoyer un juge d’une section à l’autre, d’une ville à l’autre, d’une juridiction à l’autre, sans son consentement. Pour contourner le principe de l’inamovibilité inscrit à l’article 152, alinéa 3, de la Constitution, il a suffi de considérer, qu’étant nommé, par exemple, au tribunal de première instance du Hainaut, qui comprend les divisions de Mons, Charleroi et Tournai, le juge siégeant dans la première peut être expédié dans la troisième sans qu’il ne s’agisse d’un déplacement puisque sa nomination vaut pour les trois.

  • 10 Moniteur belge du 4 mars 2014, 2ème éd., p. 18.200.
  • 11 Conseil supérieur de la Justice, avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’introductio (...)
  • 12 Conseil consultatif de la magistrature, avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’intr (...)

12Le deuxième volet de la réforme, inséparable du premier, réside dans la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire10. Ce n’est un secret pour personne que ces textes ont été discutés et votés au sein du Parlement en dépit des critiques parfois virulentes du Conseil supérieur de la Justice11 et du Conseil consultatif de la magistrature12, notamment, et sous la pression de l’approche des élections du 25 mai 2014.

13Pour réaliser tout ce programme, l’accord de gouvernement prévoyait que malgré le contexte budgétaire difficile et les efforts de restrictions demandés à tous les départements et parastataux, la Justice et la police ne contribueraient pas à l’assainissement budgétaire et bénéficieraient de ce fait d’une enveloppe spécifique pour permettre la mise en œuvre des réformes envisagées.

14En réalité, lors des contrôles budgétaires 2013 et 2014, des économies sévères ont été imposées notamment dans les frais de personnel, sous la forme d’une politique consistant à ne plus pourvoir immédiatement aux places devenant vacantes au sein de la magistrature et du personnel des greffes et des parquets. Des compressions sévères ont également été enregistrées au niveau des frais de fonctionnement et d’investissement.

15L’année 2014 a consacré la perte, par le département de la Justice, de toute autonomie en matière de recrutement de personnel. L’ordre judiciaire a été assimilé, de ce point de vue, à une administration gouvernementale : aucun magistrat, référendaire, greffier ou secrétaire ne peut plus être nommé, engagé ou promu sans l’accord de l’inspection des finances. Cet accord n’est donné que s’il existe une marge disponible pour la prise de décisions générant un coût. La base générale d’évaluation de ce solde structurel est procurée par un modèle mathématique de projection des dépenses, extrêmement opaque, et qui ne tient compte ni des cadres prescrits par la loi ni du caractère fonctionnellement justifié d’un emploi. Les protestations élevées contre le non-respect des cadres légaux se heurtent à l’affirmation que, dans le cadre de l’autonomie de gestion, ces cadres sont appelés à disparaître au profit d’un système de répartition des crédits qui, à terme, tiendra compte de la charge de travail respective des différentes juridictions.

16Le contexte de tension budgétaire dans lequel a surgi la loi du 18 février 2014 sur l’autonomie de gestion, explique sans doute en partie les réticences dont cette réforme a fait l’objet : ne s’agissait-il pas, pour le gouvernement, de reporter à bon compte sur le dos des magistrats les conséquences d’un sous-financement chronique de la Justice ? Y avait-il, dans cette révolution copernicienne, autre chose qu’une volonté de l’Exécutif de décentraliser la pauvreté ?

II. Les principes directeurs de la nouvelle organisation

17La loi du 18 février 2014 n’est qu’une loi-cadre. Elle crée un certain nombre de structures essentielles et mentionne quelques principes jugés importants. Tout cela est repris en forme d’articles plus ou moins bien ciselés dans le Code judiciaire mais la mise en route concrète des nouveaux modèles de gestion se fait attendre : une loi ultérieure doit préciser ces modèles et définir les clefs de répartition, et c’est ici que les romains s’empoignèrent dans des discussions d’experts dont la conclusion n’est peut-être pas pour demain. Nous sommes, en attendant, au milieu du gué.

  • 13 Doc. parl., Sénat, 2013-2014, Rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 5-2408/2, p. 2
  • 14 Ibidem, pp. 13-14.

18L’objectif du législateur et du gouvernement est de mettre fin à un système ou chaque juridiction ou parquet vient frapper individuellement à la porte du ministre de la Justice pour quémander les moyens nécessaires, ce qui entraîne une dispersion des efforts, des inégalités et des gaspillages. Le rapport final de la Commission Dutroux, déposé en avril 1997, plaidait déjà pour l’octroi d’une enveloppe de moyens de fonctionnement aux chefs de corps sur la base d’une évaluation des besoins et des priorités. Le législateur de 2014 a repris l’idée. La réforme est présentée comme « la clef de voûte d’un débat de société qui a duré près de trente ans ». C’est une réforme « historique », « la principale réforme du système judiciaire intervenant en Belgique depuis 1830 »13. On a également parlé d’un « nouveau modèle confédéral dans le secteur de la Justice », tout en précisant que « la réforme sera ce que la magistrature et le personnel judiciaire en feront »14.

19L’architecture de la nouvelle organisation obéit essentiellement, d’après ses concepteurs, à deux lignes directrices : il s’agit d’une part de renforcer la séparation des pouvoirs. On cherche, d’autre part, à établir un modèle de gestion moderne dont la philosophie de base est de confier le management au niveau capable d’évaluer au mieux les besoins, c’est-à-dire le plus près possible du tribunal ou du parquet concernés, tout en gardant la possibilité d’une centralisation pour les besoins qui gagnent à être gérés collectivement.

20Les textes applicables figurent dans la deuxième partie du Code judiciaire, consacrée à l’organisation judiciaire. Le livre premier, consacré aux organes du Pouvoir judiciaire, se voit compléter d’un titre IV qui rassemble les principales dispositions légales touchant à la gestion.

21A la base, il y a les cours d’appel et du travail, les tribunaux, les justices de paix et les juges de police, en ce qui concerne le siège, les parquets généraux, les parquets d’instance et les auditorats du travail en ce qui concerne le ministère public. Sous l’appellation générique d’ « entités judiciaires », chacune de ces institutions, dans la configuration élargie qui est la sienne depuis qu’on a redessiné le paysage judiciaire, est déclarée responsable de la gestion des moyens de fonctionnement généraux qui lui sont alloués. Cette responsabilité est exercée par un comité de direction présidé par le chef de corps de l’entité, et dont la composition est minutieusement décrite à l’article 185/2 du Code judiciaire. Il appartient notamment au comité d’établir le plan de gestion : ce document, visé à l’article 185/6, décrit les activités prévues de l’entité pour les trois années à venir, ainsi que les moyens requis pour son fonctionnement. Le comité, cela va sans dire, n’intervient pas en tant que tel dans l’examen des litiges ou dans la politique des poursuites.

  • 15 Une des pierres d’achoppement des discussions en cours avec le ministre concerne le degré d’autonom (...)

22Pour appuyer la gestion locale tout en la surveillant, la loi crée deux Collèges, un pour le siège et un pour le ministère public. Les juges et les procureurs forment donc deux ensembles intégrés s’occupant chacun, séparément, de leur propre gestion, sauf à se concerter sur les matières qu’ils décideraient de gérer en commun15. Le modèle de gestion se veut dual : chaque pilier est responsable de ses propres entités. La Cour de cassation ne ressortit à aucun des deux Collèges ; sa situation particulière sera évoquée plus loin.

  • 16 Doc. parl., Ch., 2013-2014, Exposé des motifs, n° 53-3068/001, pp. 5-6.

23Il ne s’agit pas d’un processus de déconcentration, où le pouvoir est transféré à une entité administrative inférieure tout en conservant à l’échelon supérieur son autorité hiérarchique. Le but affiché est d’arriver à une décentralisation fonctionnelle, où la gestion est transférée du ministre de la Justice à l’Ordre judiciaire qui reçoit un pouvoir de décision autonome16.

24Les deux Collèges sont institués avec des compétences très larges. Il ne s’agit de rien de moins que de garantir le bon fonctionnement de la Justice, ce qui veut dire que les mesures doivent être prises afin que celle-ci soit enfin parée de toutes les vertus qu’on attend d’elle : accessible, diligente et de qualité. A cet effet, les Collèges organisent la communication, la gestion des connaissances, une politique de qualité, les processus de travail, la mise en œuvre de l’informatisation, la gestion stratégique des ressources humaines, les statistiques, la mesure et la répartition de la charge de travail. Excusez du peu.

  • 17 Il y a un président des juges de paix et de police par nouvel arrondissement (art. 65bis du Code ju (...)

25La composition du Collège du siège est actuellement fixée par l’article 182 du Code judiciaire. Cet organe se compose de dix personnes : trois premiers présidents de cour d’appel, un premier président d’une cour du travail, trois présidents de tribunaux de première instance, un président d’un tribunal de commerce, un président d’un tribunal du travail et un président des justices de paix et des tribunaux de police17.

26Le Collège du ministère public comprend également dix membres qui sont, en vertu de l’article 184, § 2, du même code, les cinq procureurs généraux de cours d’appel, trois membres du Conseil des procureurs du Roi, un membre du Conseil des auditeurs du travail et le procureur fédéral.

27Chacun des Collèges élit parmi ses membres un président pour un terme renouvelable de deux ans et demi. Les décisions sont prises à la majorité des suffrages avec voix prépondérante du président en cas de parité. Les Collèges se réunissent au moins une fois par mois. Chacun d’eux peut être invité à se réunir par une demande motivée du ministre de la Justice, lequel peut solliciter l’adoption d’une recommandation ou d’une directive.

  • 18 Doc. parl., Sénat, 2013-2014, Rapport fait au nom de la commission de la Justice, n° 5-2408/2, p. 1 (...)

28Chargés d’assurer une justice zéro défaut, de soutenir la gestion des entités et de répartir entre elles les moyens reçus du ministre de la Justice, les Collèges adressent, en les communiquant également au ministre, des recommandations et des directives contraignantes aux comités de direction de leurs entités respectives. Ces directives ne s’adressent jamais à des juges individuels. Elle ne peuvent pas influencer les décisions à prendre dans les dossiers ou les procès. Il ne peut pas s’agir de la manière de rédiger les jugements, les arrêts, les citations ou les réquisitoires. L’exposé des motifs précise qu’il s’agit uniquement de directives internes visant à assurer un fonctionnement cohérent et à assurer une bonne coordination de la gestion au sein du siège et du ministère public. Elles ne contiennent pas de droits ou d’obligations à l’égard des tiers. Il ne s’agit pas d’une compétence réglementaire générale18.

29Les présidents de chaque Collège participent d’une certaine manière au pilotage du ministère de la Justice, à tout le moins pour les matières touchant à la gestion de l’Ordre judiciaire : ils siègent en effet au sein du comité de gestion commun du ministère. La Cour de cassation n’est représentée aux réunions de cet organe délibérant que par le truchement d’un avocat général de son parquet, à qui un statut d’observateur a été concédé.

III. Les instruments de la gestion

30On ne confondra pas les plans de gestion, établis au niveau des entités judiciaires, avec les contrats de gestion que chacun des deux Collèges aura pour mission de négocier avec le ministre de la Justice. Le rapport entre les plans et les contrats, c’est que l’ensemble des premiers servira aux Collèges pour la négociation des seconds et pour la répartition des moyens qui en résulteront.

31L’article 185/5, alinéa 1er, du Code judiciaire précise que le contrat de gestion n’est pas un acte ou un règlement au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat et n’est dès lors pas attaquable devant cette instance. Il s’agit en réalité d’une figure juridique empruntée à la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. De l’article 3, § 1er, de cette loi, il ressort que le contrat de gestion est un instrument destiné à conférer une certaine autonomie à des organismes d’intérêt public qui, nés dans le giron de l’Etat, en étaient complètement dépourvus à l’origine. Tel est le cas, par exemple, de la Régie des voies aériennes, des chemins de fer ou de la poste. Il est évidemment un peu étrange pour la magistrature judiciaire d’avoir l’impression de glisser d’un statut de Pouvoir indépendant par nature, à celui d’une autonomie concédée, même si l’objet de celle-ci est limité à la gestion.

32Chaque Collège aura donc à négocier ce contrat avec le ministre. Il sera conclu pour une durée de trois ans. Il contiendra des accords relatifs aux objectifs et aux moyens alloués à cet effet par l’Exécutif ainsi qu’une description des mesures préconisées par le Collège pour la réalisation d’une Justice de qualité. Les moyens sont d’une part ceux que le gouvernement allouera aux Collèges pour assurer leur propre fonctionnement et, d’autre part, ceux que l’autorité octroie à l’ensemble des entités pour financer leurs activités. Quant aux objectifs, il peut s’agir d’une plus grande efficacité, d’une réduction de l’arriéré judiciaire, d’une amélioration des délais, d’une meilleure qualité de l’organisation, d’une plus grande attention pour le justiciable, d’une modernisation de l’informatique.

  • 19 Doc.parl., Ch., 2013-2014, Exposé des motifs, n° 53-3068/001, p. 12.

33Ces objectifs ne peuvent pas être spécifiques à une entité. Ils doivent se rapporter à l’ensemble de l’organisation. Dans l’allocation des ressources, le ministre n’est pas autorisé à prescrire des objectifs individuels aux juridictions. Les Collèges, il est intéressant de le relever, ont ainsi vocation à former une zone tampon entre le Pouvoir exécutif et les juridictions19.

34Ce qui fait débat dans les discussions en cours pour la mise en œuvre de la loi sur l’autonomie de gestion, c’est le caractère fermé de l’enveloppe financière dont l’octroi accompagnera la conclusion des contrats de gestion. L’intention du gouvernement est d’en inscrire le montant total dans la loi, en précisant seulement que ce montant ne pourra pas diminuer d’année en année et qu’il pourra, à l’inverse, évoluer en fonction de deux variables : l’indice des prix à la consommation et l’évolution du produit national brut. D’autres critères tels que le volume des tâches confiées au Judiciaire par le Pouvoir législatif, la paupérisation de la population, la judiciarisation des rapports sociaux ou l’évolution de la délinquance à traiter par les cours et tribunaux, ne sont pas pris en considération au niveau de la fixation du montant total de l’enveloppe. Une seule exception : les frais de Justice. Cette partie-là de l’enveloppe ne sera pas fermée.

35Le renversement de perspective est complet. La Justice ne sera plus financée à prix coûtant. Les besoins réels ne sont plus le point de départ du raisonnement. Au lieu de définir le montant de l’allocation par rapport à l’ampleur de la demande de justice, il s’agira désormais de faire rentrer cette demande de justice dans le lit de Procuste que constitueront un cadre budgétaire prédéfini et les subdivisions de ce cadre.

36Ces contraintes vont générer une « politique du personnel » qui peut se définir comme l’ensemble des décisions de recrutement et d’affectation des équivalents temps plein sur lesquels l’organisation pourra compter, dans un contexte budgétaire de restriction impliquant donc des choix et des renoncements.

  • 20 N’est-ce pas en partie un leurre ? Il ne faut pas perdre de vue que le personnel de l’Ordre judicia (...)
  • 21 Jusqu’où peut-on aller dans l’abolition de la notion de cadre ? La question mérite d’être posée : l (...)

37Les cadres fixes, prédéterminés par la loi, sont-ils donc appelés à disparaître ? La réponse semble affirmative, du moins progressivement. L’idée est de permettre une plus grande flexibilité20. Le Collège du siège aura, par exemple, la possibilité d’envisager une augmentation du nombre de magistrats desservant les tribunaux de commerce. Après concertation avec les entités locales et les comités de direction, et sur la base des moyens alloués par le ministre, le Collège décidera, en finale, d’ouvrir autant de postes supplémentaires de juges au tribunal de commerce. Le ministre continuera à nommer en fonction des présentations faites par le Conseil supérieur de la Justice mais la décision de publier la vacance sera prise par le Collège en fonction des besoins et non plus sur la base d’un cadre légal préétabli21.

38En fonction des besoins, dit-on. A cet égard, la mesure de la charge de travail pèsera d’un grand poids. L’article 352bis du Code judiciaire prévoit la réalisation de cette mesure tous les cinq ans pour chaque type de juridiction ou de parquet. On se base à cet effet sur des normes de temps nationales, soit des normes standards qui servent de référence pour l’ensemble du pays. La démarche se fait en plusieurs étapes. Il faut d’abord identifier les différents « produits » existants, tels que la rédaction d’une citation directe, le classement d’un dossier sans suite, la poursuite d’une information, la préparation et la gestion d’une audience, la réponse à des conclusions plus ou moins complexes. Il faut ensuite mesurer le temps que chacun de ces «  produits » requiert. Puis, on calcule le volume horaire d’un équivalent temps plein, susceptible d’être fourni en un an. Il s’agit alors de diviser la masse horaire correspondant au travail accompli par la puissance de travail normalement attendue d’un équivalent temps plein. Le résultat donne le volume de personnel nécessaire. Ce volume est comparé à l’effectif existant. Il est admis qu’il y a sous-occupation significative lorsque le déficit atteint quinze pour cent de l’emploi fonctionnellement justifié.

IV. L’évaluation et la tutelle

39La gestion autonome sera évaluée, contrôlée, voire censurée.

40L’évaluation se fera sur la base du rapport de fonctionnement que chaque entité judiciaire et chaque Collège rédigeront à l’attention de l’autorité qui leur a alloué leurs moyens. Le rapport des entités justifie l’utilisation des moyens ainsi que la réalisation ou la non-réalisation des plans de gestion et des objectifs. Pour ne pas multiplier les rapports, le législateur a décidé que le compte rendu se ferait dans le cadre du rapport de fonctionnement annuel déjà prescrit par l’article 340 du Code judiciaire.

41De leur côté, dans le rapport qu’ils ont à transmettre chaque année, avant le 1er juillet, au ministre de la Justice et au Parlement, les deux Collèges décrivent leurs activités, leurs décisions, les décisions des comités de direction qu’ils ont éventuellement annulées, la manière dont les moyens ont été utilisés et les résultats obtenus. Ce rapport obéit à un formulaire standard.

42Il est prévu de confier l’examen du tout à un Collège d’évaluation, composé du ministre, du président du Service public fédéral Justice, qui est un fonctionnaire, du directeur général de l’Ordre judiciaire, qui en est un également, et des présidents des deux Collèges de gestion, qui sont des magistrats. Le Collège d’évaluation procédera à cet examen deux fois par an.

43La vérification des comptes est organisée par l’article 185/10 du Code judiciaire : chaque année, les Collèges approuvent les comptes des entités judiciaires relatifs à l’exercice écoulé et ils transmettent ceux-ci au ministre du Budget ainsi qu’à son collègue de la Justice qui les fait parvenir à la Cour des comptes. Celle-ci peut effectuer un contrôle sur place de la comptabilité et des opérations.

44La tutelle emprunte quatre modes qui sont tantôt de substitution, tantôt d’annulation.

45La première tutelle de substitution est celle qui figure à l’article 185/7 du Code judiciaire. S’il estime qu’une décision de répartition des moyens prise par le Collège auquel il ressortit, met en péril le bon fonctionnement de son entité, un comité de direction peut introduire un recours auprès du ministre de la Justice. Ce recours a pour effet d’ôter au Collège son pouvoir de décision. Le ministre se substitue au Collège et décide de la répartition après avoir entendu les deux parties. Le Collège est donc considéré comme une partie, à l’instar du comité de direction.

46La deuxième tutelle de substitution ne figure pas dans les textes du Code judiciaire issus de la loi du 18 février 2014. Elle apparaît dans les propositions du ministre Geens adressées aux Collèges pour la mise en œuvre de la loi précitée. Il s’agirait de prévoir le dispositif suivant, dans un article 185/11, § 3, du Code judiciaire, qui n’existe encore qu’à l’état de projet : si l’intérêt général le requiert, le ministre de la Justice ou le commissaire du gouvernement peut obliger le Collège à se réunir et à délibérer sur une question déterminée et dans un délai prescrit. Si cette délibération n’est pas tenue ou si elle débouche sur une décision qui ne convient pas au ministre, un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres décidera à la place du Collège récalcitrant. Le futur exposé des motifs de la législation qui se prépare n’explique pas en quoi cette tutelle de substitution renforcera la séparation des pouvoirs ni pour quels motifs ce mécanisme a été jugé nécessaire à la mise en œuvre de la loi du 18 février 2014.

  • 22 Doc.parl., Ch., 2013-2014, Rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 53-3068/004, p. 4 (...)

47La première tutelle d’annulation est prévue à l’article 185/3 du Code judiciaire. Chaque Collège peut annuler une décision d’un comité de direction s’il estime, après avoir entendu le comité, que cette décision est contraire à une directive contraignante ou au plan de gestion. Lors des travaux parlementaires, un député a demandé si cette disposition n’allait pas à l’encontre du principe d’autonomie et de décentralisation des entités judiciaires. Il voulait également savoir s’il existera des moyens de recours à l’encontre d’une éventuelle annulation décidée au titre de l’article 185/3. La réponse du ministre de l’époque n’en fut pas vraiment une. Il déclara qu’un recours n’était pas nécessaire parce qu’il était peu probable que le Collège exerce sa compétence d’annulation en vue de limiter la décentralisation. Pour le reste, ladite compétence se justifiait, aux yeux de l’auteur du projet de loi, par la nécessité d’éviter que le chef de corps d’une entité ne respecte pas son plan de gestion22.

  • 23 Ils n’assisteraient toutefois pas aux réunions qui ont trait à la politique criminelle, d’après les (...)

48La deuxième tutelle d’annulation prend appui sur la présence d’un ou de plusieurs commissaires du gouvernement désignés par le Roi sur présentation du ministre de la Justice. Ils assistent avec voix consultative aux réunions des Collèges23, quand ceux-ci siègent ensemble aussi bien que quand ils délibèrent séparément. Par rapport à l’article 185/12 du Code judiciaire dans sa formulation actuelle, la disposition telle que rédigée par les services de l’actuel ministre de la Justice contient une petite phrase supplémentaire : ces commissaires disposent, pour l’accomplissement de leur mission, du pouvoir le plus étendu.

49On a là un compagnonnage intéressant entre des membres du Pouvoir judiciaire et des membres de l’Exécutif, avec une « séparation des pouvoirs » très orwellienne car elle consiste en fait à donner aux seconds un recours contre les décisions des premiers. En effet, dans un délai de quatre jours ouvrables, les commissaires du gouvernement pourront, si ce texte est voté, relever appel de toute décision des Collèges ainsi que des organes des services d’appui, et cela chaque fois qu’ils estimeront la décision contraire à la loi, au contrat de gestion ou à l’intérêt général. Le recours est suspensif. Le ministre a vingt jours pour statuer. La décision attaquée devient définitive si elle n’est pas annulée dans ce délai.

  • 24 Avis du Conseil d’Etat n° 53.519/3 du 11 juillet 2013, doc.parl., Ch., 2013-2014, n° 3068/001, p. 6 (...)
  • 25 Doc.parl., Ch., rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 53-3068/004, p. 55.

50Plusieurs voix autorisées, notamment celle du Conseil d’Etat24, ont tout de même souligné la singularité d’un système qui fait, du ministre, l’instance d’un recours contre des décisions générées par un contrat de gestion auquel ce ministre est lui-même partie. C’est un peu le serpent qui se mange la queue. Lors des travaux préparatoires de la loi du 18 février 2014, le ministre de la Justice de l’époque avait expliqué que ce système visait à empêcher que les Collèges ne demandent des choses qui iraient à l’encontre de la politique budgétaire du gouvernement. Le ministre précisait également que ses délégués ou ses commissaires, puisés dans le corps des inspecteurs des finances, auraient pour mission de signaler tout écart par rapport aux objectifs budgétaires25. Il a tout de même été précisé, à l’article 185/12, § 1er, du Code judiciaire, qu’en cas de recours, le commissaire du gouvernement en avise le Collège, afin de permettre à son président d’être entendu, s’il le demande, par le ministre.

51Les décisions prises par le ministre dans le cadre des tutelles de substitution et d’annulation sont passibles de recours au Conseil d’Etat, à en croire le considérant B.46.2 de l’arrêt du 15 octobre 2015 de la Cour constitutionnelle, laquelle a jugé que l’ensemble de ce dispositif de tutelle ne violait pas le principe de la séparation des pouvoirs ni celui de l’indépendance du Pouvoir judiciaire.

52Il reste cependant légitime de se demander si cette séparation et cette indépendance ne seraient pas mieux garanties en modifiant les textes de la manière suivante : les délégués du ministre n’assisteraient pas aux réunions des Collèges. Ils seraient simplement prévenus des décisions qui y sont prises, par le procès-verbal qui leur en serait notifié. Ils auraient alors la possibilité d’un recours contre celles de ces décisions qui ont un impact budgétaire, mais ce recours ne serait pas porté devant le ministre de la Justice puisque celui-ci n’est pas une instance indépendante. Ce recours serait déféré à la Cour des comptes, dont la position, hors de l’Exécutif, et dont l’expertise justifie la désignation.

V. La réforme de la réforme

53Des discussions sont actuellement en cours afin de finaliser la loi du 18 février 2014 en la précisant et en la corrigeant sur certains points, parmi lesquels la structure des organes de gestion et la mise au point des clefs de répartition des moyens financiers.

V.1. La structure

54L’achèvement de la réforme va se concrétiser, si les projets actuels aboutissent, par la création d’un niveau de gestion intermédiaire, le conseil des chefs de corps, qui va s’intercaler, dans chaque ressort, entre le Collège du siège ou du ministère public et les entités correspondantes. Avec cinq cours d’appel et donc cinq ressorts, cela fera, pour l’ensemble du pays, dix conseils rassemblant chacun tous les chefs de corps du siège, d’une part, du parquet, d’autre part, pour le ressort concerné. Auprès de chacun de ces conseils, le Collège désignera un directeur d’administration. Celui-ci préparera et exécutera les décisions du conseil. La fonction du conseil des chefs de corps consistera essentiellement à faire des propositions au Collège pour la bonne répartition des moyens entre les entités d’un même ressort.

  • 26 Il y a cinq ressorts mais six présidents parce que le ressort de la cour d’appel de Bruxelles est b (...)

55L’apparition de cet organe supplémentaire a des répercussions sur la composition du Collège du siège : il comptera désormais douze personnes, soit les six26 présidents des conseils de chefs de corps, un premier président d’une cour d’appel, un premier président ou un président d’une juridiction du travail, deux présidents de tribunaux de première instance, un président de tribunal de commerce et un président des juges de paix et de police. Ce Collège sera doté d’un comité directeur composé de deux magistrats désignés en son sein ou puisés dans les cours et tribunaux, d’un administrateur général désigné par le Roi sur proposition du Collège et d’un membre du service d’appui désigné par celui-ci. Ces quatre personnes prendront leurs décisions à la majorité des voix, celle de l’administrateur général étant prépondérante en cas de parité. Cet administrateur présidera le comité directeur du Collège tout en siégeant avec voix consultative au sein du Collège lui-même.

56Chacun des deux Collèges est équipé d’un service d’appui qui a la personnalité juridique, qui est dirigé par un administrateur général et qui est placé sous le contrôle du ministre de la Justice et sous l’autorité du comité directeur.

57Lorsqu’ils se réuniront ensemble, les deux Collèges formeront une entité distincte qui constituera le Collège réuni du siège et du ministère public. Cette instance, appelée à traiter les matières dites de gestion commune, se rassemblera d’initiative ou à la demande du ministre, et dans les cas prévus par la loi. Les décisions y seront prises à la majorité des voix dans les deux Collèges. Le Collège réuni sera lui-même appuyé par un centre de services pour l’organisation judiciaire, lequel constituera un corps doté de la personnalité juridique et dirigé par un administrateur général assisté d’un comité de direction.

V.2. La répartition des moyens

58C’est la quadrature du cercle, la question la plus controversée, le nœud gordien de toute l’affaire : comment répartir ces moyens sans verser dans l’injustice, la pénalisation des entités les plus fragiles ? Comment faire pour concilier le dynamisme avec la solidarité ? Un autre danger à éviter est que, pour objectiver cette répartition au maximum, on ne finisse par construire un système tellement sophistiqué qu’il en devienne rigide, ne laissant en finale que très peu d’espace à cette autonomie que l’on dit vouloir instituer.

59La combinaison des textes existants avec les propositions du ministre de la Justice en cours de discussion laisse augurer de l’apparition d’un mécanisme complexe qui peut se décrire comme suit, sous la réserve des évolutions que le projet peut encore connaître avant d’être complètement coulé en force de loi.

60L’allocation se fait, on l’a dit, sur la base des contrats de gestion. Ces contrats définissent le montant accordé pour l’ensemble de l’organisation judiciaire et le montant alloué à chaque Collège pour son propre fonctionnement. Il n’y a cependant pas de marge de manœuvre pour la négociation du montant global puisque celui-ci est prédéterminé par la loi. Pour l’instant, ni la loi existante ni la loi en projet ne prévoient de mécanisme d’arbitrage indépendant en cas de désaccord quant à la proportionnalité des objectifs assignés à l’institution par rapport aux moyens concédés pour les réaliser convenablement. En d’autres termes, si le budget est insuffisant, il n’y a pas d’autre solution, pour l’organisation judiciaire, que de faire connaître au Parlement et à l’Exécutif, les tâches qu’à concurrence du déficit, elle ne sera plus en mesure d’assumer. Si la démocratie parlementaire fonctionne, il ne devrait pas être possible au gouvernement de se réfugier derrière l’autonomie de gestion des entités judiciaires pour refuser de répondre aux interrogations des parlementaires touchant aux moyens alloués à la Justice.

61Sur l’enveloppe reçue du ministre, le Collège réuni du siège et du ministère public devra commencer par précompter les montants nécessaires pour financer le centre de services pour l’organisation judiciaire et l’Institut de formation judiciaire.

62Pour la répartition du solde, une première clef de répartition sera fixée par la loi, sans discussion : deux tiers du reste de l’enveloppe pour le siège et un tiers pour le ministère public. Cette clef a quelque chose d’approximatif : elle ne prend en compte qu’un seul paramètre, qui est l’importance respective du personnel occupé par les deux magistratures. Or, la gestion autonome n’a pas vocation à se limiter aux dépenses de personnel.

63De la part qui lui revient, le Collège retire les montants nécessaires à son propre financement, au financement de son service d’appui, et au financement des tâches qu’il a éventuellement sous-traitées au centre de services pour l’organisation judiciaire. Le Collège du ministère public doit, en plus, se séparer des crédits requis pour le financement du parquet fédéral et de l’Office pour les confiscations et les saisies.

64Le reste du solde de ce reliquat est alors distribué, d’abord entre les cinq ressorts, puis à l’intérieur de chacun de ceux-ci.

65Pour calculer ce qui revient à chacun des cinq ressorts, on va commencer par diviser la masse à partager en trois parts : la première sera égale à quarante-cinq pourcents du tout, la seconde à trente-cinq pourcents et la troisième à vingt pourcents.

66La répartition de la première part s’effectue en comparant le cadre total de la magistrature active dans chacun des ressorts. Par exemple, si le budget à répartir est de cent euros pour l’ensemble du pays et si 21 % des magistrats assis sont actifs dans le ressort d’Anvers, ce ressort recevra 21 % de 45 %, soit 9,58 euros. Le jour où la notion de cadre local ou régional aura disparu, on se référera à la charge de travail pour le partage de cette première part du gâteau.

67La deuxième part, soit 35 %, se distribuera sur la base de l’input, celui-ci étant le nombre d’affaires entrantes, avec des coefficients de pondération en fonction de la difficulté de l’affaire.

68La troisième sous-enveloppe, soit 20 %, est répartie entre les ressorts selon le critère de l’output, soit le nombre d’affaires clôturées ou d’avis rendus. L’output sera calculé pour l’ensemble du ressort et sera affecté d’un coefficient de pondération en fonction du travail que chaque dossier traité aura demandé.

69Naturellement, une mesure correcte des flux d’entrée et de sortie suppose l’existence d’un outil statistique fiable, reposant notamment sur un encodage unifié et exhaustif des données pertinentes, et il faut que celles-ci soient disponibles pour chacun des secteurs d’activité à évaluer, ce qui est plus vite dit que fait.

70Une fois que chaque ressort sait ce qu’il reçoit, la répartition se fait entre les différentes entités qui le composent soit, par exemple, une cour d’appel, une cour du travail, deux tribunaux de première instance, un tribunal du travail, un tribunal de commerce, deux groupes de justices de paix et deux groupes de juges de police. Ici, c’est une clef de soixante-quarante qui va trouver à s’appliquer : soixante pourcents de l’enveloppe se répartissent en fonction des cadres, et quarante pourcents sur la base de l’input, de l’output ou d’autres critères à proposer par le conseil des chefs de corps.

71C’est une manière de faire. Il y en a d’autres. On pourrait envisager, par exemple, une approche modulaire. C’est une suggestion qui a été faite par le Collège du siège. Il part de l’idée qu’il y a, pour chaque entité, cinq modules de dépense : le coût du personnel qui fabrique les « produits » (jugements, arrêts, avis, réquisitoires, etc …), le coût du personnel dirigeant, le coût du personnel affecté à l’entretien des bâtiments, les moyens matériels à fournir aux personnels et ceux liés à l’immobilier. A chaque type de dépense correspond une formule de calcul spécifique. Pour le premier module, par exemple, l’évaluation se fait en multipliant le volume de l’input par le temps de travail et par le coût du personnel, et en divisant le tout par le temps de travail d’un équivalent temps plein. Cette approche est fondée sur le calcul des besoins réels de chaque juridiction, alors que la proposition du ministre de la Justice consiste à partir d’un montant global prédéterminé par la loi pour l’ensemble de l’organisation judiciaire.

VI. Le « stand alone » de la Cour de Cassation

72Réunis en une seule et même assemblée générale tenue le 11 juin 2011, le siège et le parquet de la Cour ont opté, à une écrasante majorité des suffrages, pour une position qui consiste à ne ressortir à aucun des deux Collèges de gestion, de manière à constituer ensemble une entité distincte assumant elle-même sa propre gestion. Ce choix était inéluctable. Le siège et le parquet de la Cour sont unis par la fonction et par l’histoire. Prononcer leur divorce de manière à ce qu’ils rejoignent chacun un des deux Collèges eût été nuisible à la vie même de l’institution. Disloquée en deux morceaux, celle-ci aurait été noyée dans des ensembles plus vastes au sein desquels sa position numériquement minoritaire lui aurait fait perdre la maîtrise de sa gestion et, partant, son indépendance.

73La fonction de cassation est un service fourni d’abord au législateur, puisqu’il s’agit de défendre son ouvrage, ensuite aux cours et tribunaux, puisqu’il s’agit de rétablir sans cesse la cohérence de leurs décisions disparates et centrifuges, enfin aux justiciables eux-mêmes, puisqu’il s’agit de statuer sur leurs pourvois et donc de prolonger ou d’arrêter leurs procès. La plus-value de la Cour est rebelle à toute évaluation quantitative, puisqu’elle réside exclusivement dans la qualité juridique de sa contribution à l’édification du droit.

74N’étant pas un organe de gestion compétent pour de multiples sous-entités, à l’instar des deux Collèges, mais constituant une juridiction occupant environ cent quarante personnes, la Cour et son parquet ont souhaité bénéficier d’un modèle de gestion autonome souple et économique, mieux adapté à la structure légère de cette institution investie d’une mission particulière et qui occupe une position unique à la tête de l’Ordre judiciaire.

75Au regard de ce constat, le mécanisme du contrat de gestion ne paraît pas constituer l’instrument de gestion le plus approprié aux besoins de l’entité judiciaire « Cour de cassation ».

76Les principes de base de la gestion autonome, qui sous-tendent la réforme de l’appareil judiciaire, sont la subsidiarité, le management intégral et la mobilité maximale.

77La subsidiarité veut que l’on rapproche le plus possible la prise de décision du lieu ou de l’entité sur lesquels elle est susceptible d’avoir un impact. Ceci signifie que les décisions qui ont incidence sur la Cour et son parquet dans leur fonctionnement quotidien commun, doivent être prises, dans toute la mesure du possible, au sein de cette entité.

78La mobilité maximale est réalisée par la dissociation généralisée du grade et de la fonction. La dimension verticale de cette mobilité ne concerne cependant pas la Cour. Et sa dimension horizontale n’est guère pertinente non plus : il n’y a qu’une seule Cour de cassation …

79Le management intégral veut que l’on responsabilise les acteurs non seulement quant aux objectifs fixés mais aussi sur l’utilisation des moyens alloués pour atteindre ceux-ci. Au niveau de l’entité judiciaire « Cour de cassation », cette exigence doit tenir compte du cadre constitutionnel qui exige l’indépendance du Pouvoir judiciaire au sommet duquel la Cour est très emblématiquement placée. Il faut éviter de créer l’apparence que cette indépendance pourrait avoir cessé d’exister : comme dit plus haut, les institutions internationales y sont extrêmement attentives.

80Par application de ces principes, il a donc été proposé de retenir, pour l’entité Cassation, le régime de la dotation, établie sur la base d’un budget calculé annuellement, à l’instar de ce qui est en usage dans les autres organes juridictionnels de contrôle que sont la Cour constitutionnelle et la Cour des comptes, où ce modèle fonctionne à la satisfaction générale.

81Les propositions de la Cour ont été plutôt bien accueillies à ce jour. L’institution retient son souffle dans l’attente de la mise en œuvre de ce nouveau régime de gestion qui pourrait démarrer à l’exercice budgétaire 2019 voire même 2018.

VII. L’avenir incertain du Ministère de la Justice

82Le service public fédéral Justice est confronté, du fait de l’autonomie transférée aux cours et tribunaux, à une question existentielle : à quoi cette administration peut-elle encore servir ? Poser la question en des termes aussi crus paraît relever de la simplification, voire de la provocation. Il faut réaliser cependant que l’autonomie de gestion n’est qu’un pas supplémentaire dans le démantèlement progressif des tâches du ministère.

83La nomination et la promotion des magistrats appartiennent à un organe indépendant qui est le Conseil supérieur de la Justice. Les Collèges sont appelés à avoir la haute main sur la politique du personnel. La formation des membres de l’Ordre judiciaire relève d’un Institut qui sera financé par les Collèges. La discipline des magistrats et des membres du personnel a été fusionnée en un régime entièrement dévolu aux tribunaux disciplinaires. L’évaluation des performances se fait entièrement en interne. L’exécution des peines a été judiciarisée. La gestion des cours, tribunaux, parquets et auditorats est en voie de décentralisation vers les Collèges et leurs services d’appui. La gestion de la politique pénitentiaire, des conditions de détention et de la santé des détenus montre, au vu des violations des droits de l’homme valant à la Belgique de multiples condamnations, que le Service public fédéral Justice n’est plus à même de maîtriser cette problématique. L’échec du programme « Phénix » d’informatisation globale de la justice et le caractère laborieux des initiatives ayant succédé à ce programme, sont révélateurs du faible taux de réponse que le service informatique du ministère est capable d’apporter aux défis de la modernisation et de l’intégration des applications disponibles. Le SPF Justice n’a plus la capacité de mettre l’exploitation des Palais de Justice en conformité avec les permis d’environnement dont leur occupation est assortie.

84Qu’est-ce que la Justice aura à attendre de cette administration dans quelques années ? Sera-t-elle son secrétariat social ? Son cabinet d’expertise comptable ? Son gestionnaire de bâtiments ? Jusqu’à présent, une énergie considérable a été consacrée à réformer encore et encore les cours, tribunaux et parquets. Il devient urgent, avec la réforme qui s’annonce, de préciser, si on la conserve, quels seront exactement les rôles qui vont être maintenus au sein de l’administration centrale. La mise en œuvre de la loi du 18 février 2014 ne paraît pas envisageable indépendamment d’une réorganisation du Service public fédéral Justice.

Conclusion

85La gestion du pouvoir judiciaire n’est plus confiée à une structure unique telle qu’un ministère de la Justice pouvait l’offrir. Aux soixante-neuf comités directeurs et chefs de corps correspondant aux entités judiciaires qui ont survécu à la recomposition du paysage judiciaire, s’ajoutent désormais une vingtaine d’organes de gestion supplémentaires : le Collège du siège, le Collège du ministère public, le Collège réuni des deux, le comité directeur du premier, le service d’appui des cours et tribunaux et celui du ministère public, les administrateurs généraux chargés de les piloter, le centre de services de l’organisation judiciaire présidé par un administrateur général, le comité directeur de ce centre, les dix conseils de chefs de corps institués par ressort, les directeurs d’administration désignés par les Collèges pour l’appui de ces conseils, etc … C’est une structure administrative nouvelle, mixte, polycéphale, qui est créée en dehors du ministère de la Justice sans abolir celui-ci. Elle en garde les caractéristiques en termes de culture d’entreprise – il est prévu de transférer du personnel de l’un à l’autre – et de contrôle hiérarchique.

86La multiplication des centres de décision crée un risque de blocages, de conflits, de lenteurs. La complexité vient de ce que l’autonomie est en cascade. Les entités judiciaires ne négocient pas elles-mêmes leur budget, sur la base des nécessités qui sont les leurs et qu’elles sont les mieux placées pour évaluer. La décentralisation est corrigée sévèrement par des mécanismes de tutelle préventive et répressive. Directives contraignantes, rapports de fonctionnement, vérification et approbation des comptes et budgets, commissaires du gouvernement, recours jugés par le ministre, compétences d’annulation et de substitution, tout cela se combine avec un système d’enveloppe fermée et de clefs de répartition qui ne laissent pas beaucoup de place à la variabilité, de sorte que l’autonomie concédée semble, à première vue, assez relative.

87Il faut aussi se demander si nous ne sommes pas en train de perdre de vue que ce qui est en jeu, c’est la Justice, et que celle-ci ne se résume pas à des lignes de produits plus ou moins bien organisées dans une optique de rentabilité et de performance à moindre coût. Il y a lieu, peut-être, de s’élever contre ce que j’appellerais l’esprit marchand : cette tendance à tout ramener, même le qualitatif, l’unique et l’incomparable, aux quantités mesurables, superposables et réversibles qui caractérisent l’homogénéité des relations physico-mathématiques. Une telle approche, légitime dans le domaine de la gestion d’entreprise, n’est-elle pas finalement destructrice de toute justice ? La jurisprudence est souvent une succession de changements qualitatifs qui se fondent, se pénètrent sans s’extérioriser les uns par rapport aux autres, sans aucune parenté avec le nombre. C’est le royaume de la qualité opposée à la grandeur mesurable.

88Le danger est là : que l’esprit marchand enchaîne l’intelligence en lui faisant oublier l’intériorité où est sa vie véritable, en l’extrayant des profondeurs toutes qualitatives de la conscience, pour aboutir, car c’est du juge que je parle, à une justice qui n’est plus rendue qu’à la surface d’elle-même.

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Notes

1 Conseil de l’Europe, Plan d’action pour renforcer l’indépendance et l’impartialité du Pouvoir judiciaire, Strasbourg, 2016, p. 7.

2 Recommandation CM/Rec(2010)12 adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 17 novembre 2010 et exposé des motifs, Strasbourg, 2011, p. 11, §§ 33 et 34.

3 Commission européenne pour la démocratie par le droit, Liste des critères de l’Etat de droit, Etude n° 711/2013, Strasbourg, 2016, pp. 34-36.

4 Audience solennelle de rentrée des cours et tribunaux du 1er septembre 2016, discours des dix premiers présidents des cours d’appel et du travail, Bulletin de l’Association Syndicale des Magistrats, novembre 2016/44, pp. 14-15.

5 CEPEJ, The functioning of judicial systems and the situation of the economy in the European Union Member States, Part 1 – Country Fiches, Belgium, p. 48.

6 N’y sont pas comprises les dépenses faites pour le ministère public ou pour l’assistance judiciaire.

7 The 2016 EU Justice Scoreboard, publications Office of the European Union, 2016, p. 5, figure 3.

8 Accord de gouvernement du 1er décembre 2011, http://premier.fgov.be.

9 Doc.parl., Ch., 2011-2012, n° 53-1964/002.

10 Moniteur belge du 4 mars 2014, 2ème éd., p. 18.200.

11 Conseil supérieur de la Justice, avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, approuvé par l’assemblée générale du 20 juin 2013, consultable sur http://www.csj.be.

12 Conseil consultatif de la magistrature, avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, approuvé par l’assemblée générale du 1er juillet 2013, consultable sur http://www.ccm-arm.be.

13 Doc. parl., Sénat, 2013-2014, Rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 5-2408/2, p. 2.

14 Ibidem, pp. 13-14.

15 Une des pierres d’achoppement des discussions en cours avec le ministre concerne le degré d’autonomie des Collèges dans la définition des matières qu’ils administreront ensemble. Dans sa version actuelle, l’article 185/1, alinéa 3, du Code judiciaire, prévoit que les Collèges ne donneront, sur ce sujet, qu’un avis ; il appartiendra ensuite au Roi de déterminer, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, les matières de gestion commune ainsi que les modalités de leur gestion. Pour la définition de ces matières, la loi actuelle n’est pas d’un très grand secours. Elle parle de matières à ce point liées qu’elles ne peuvent être gérées séparément. C’est une définition tautologique. Il semble qu’en réalité, on ait voulu viser les matières pour lesquelles le Service public fédéral Justice dispose d’une expertise spécifique et qu’il serait délicat, vu leur inexpérience, de transférer trop vite aux Collèges. Les travaux préparatoires ne contiennent pas d’autre explication (Doc.parl., Sénat, 2013-2014, rapport fait au nom de la Commission de la Justice, p.8).

16 Doc. parl., Ch., 2013-2014, Exposé des motifs, n° 53-3068/001, pp. 5-6.

17 Il y a un président des juges de paix et de police par nouvel arrondissement (art. 65bis du Code judiciaire remplacé par l’article 7 de la loi du 1er décembre 2013).

18 Doc. parl., Sénat, 2013-2014, Rapport fait au nom de la commission de la Justice, n° 5-2408/2, p. 12.

19 Doc.parl., Ch., 2013-2014, Exposé des motifs, n° 53-3068/001, p. 12.

20 N’est-ce pas en partie un leurre ? Il ne faut pas perdre de vue que le personnel de l’Ordre judiciaire bénéficie, en règle, d’un emploi statutaire. L’engagement contractuel est limité à des cas définis par l’article 4 de la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique, et par l’article 2 de l’arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l’Etat.

21 Jusqu’où peut-on aller dans l’abolition de la notion de cadre ? La question mérite d’être posée : l’article 151, § 4, de la Constitution, aux termes duquel les juges et conseillers sont nommés par le Roi dans les conditions et selon le mode déterminés par la loi, est souvent considéré comme posant le principe d’un ancrage légal du cadre. On en trouve un écho à l’article 6 de la Convention, qui exige que les tribunaux soient établis par la loi. Les Collèges ne sont pas la loi. Interrogée à ce sujet au cours des travaux parlementaires, le ministre Turtelboom a certifié que les cadres resteraient fixés par le Parlement, mais au niveau des douze arrondissements agrandis et plus à l’échelon des 27 arrondissements anciens, ce qui permettra une plus grande flexibilité. Le ministre a ajouté qu’on devrait théoriquement pouvoir instaurer un cadre unique pour tout le pays (Doc.parl., Sénat, 2013-2014, rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 5-2408/2, pp. 25-26).

22 Doc.parl., Ch., 2013-2014, Rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 53-3068/004, p. 45.

23 Ils n’assisteraient toutefois pas aux réunions qui ont trait à la politique criminelle, d’après les propositions en cours de discussion entre le ministre et les Collèges

24 Avis du Conseil d’Etat n° 53.519/3 du 11 juillet 2013, doc.parl., Ch., 2013-2014, n° 3068/001, p. 64. Le ministre ne pouvant pas être juge et partie, il avait été proposé d’instituer la Cour des comptes comme organe de recours indépendant (Doc.parl., Ch., 2013-2014, discussion générale, CRIV53 PLEN 173, pp. 92-93.

25 Doc.parl., Ch., rapport fait au nom de la Commission de la Justice, n° 53-3068/004, p. 55.

26 Il y a cinq ressorts mais six présidents parce que le ressort de la cour d’appel de Bruxelles est bilingue et que le conseil des chefs de corps de ce ressort sera, pour en tenir compte, dédoublé en deux commissions, une française et une néerlandaise, avec pour chacune d’elles un président du rôle linguistique correspondant.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean de Codt, « L’indépendance fonctionnelle de la justice sera-t-elle mieux garantie par la décentralisation de sa gestion ?  »Pyramides, 29 | 2017, 37-60.

Référence électronique

Jean de Codt, « L’indépendance fonctionnelle de la justice sera-t-elle mieux garantie par la décentralisation de sa gestion ?  »Pyramides [En ligne], 29 | 2017, mis en ligne le 01 février 2019, consulté le 22 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1230

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Auteur

Jean de Codt

Premier Président de la Cour de Cassation.

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