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La justice sous contrat de gestion avec le pouvoir exécutif

Alexandre Piraux
p. 21-36

Texte intégral

Introduction générale

  • 2 Sandel, Michael, J., Justice, Albin Michel, 2016, p. 373.
  • 3 Walzer, M., Sphères de justice. Une défense du pluralisme et de l’égalité, Seuil, 1997.

1Comme l’a enseigné Aristote, discuter du but d’une institution sociale revient à discuter des vertus que cette dernière valorise et récompense2. Or ces vertus sont liées à la définition de ce qu’est une « vie bonne » et en conséquence des convictions morales ou civiques d’une société. La justice est donc déterminée en fonction des conceptions partagées d’une communauté notamment quant à la distribution des biens sociaux3.

2La justice est ainsi une institution sociale reposant sur une vertu la justice dont la définition ne fait pas nécessairement l’unanimité. Si la justice consiste à rendre à chacun ce qui lui est dû, encore faut-il savoir ce qui revient à chacun et selon quels critères. C’est là l’enjeu de choix politico-philosophiques devant faire l’objet de consensus social variable dans l’espace et dans le temps. L’idée minimale de justice exige en tous les cas qu’on ne soit pas tenu de manquements dont on n’a pas à répondre.

  • 4 Keereman, A., et Boone, R., De Juristenkrant, « Vertrouwen van de burger in justitie zakt weg », nr (...)

3Une enquête de la KUL et Wolters Kluwer en août 2016, menée auprès de citoyens et d’acteurs juridiques a révélé que la confiance des justiciables en la justice était en diminution par rapport à 2014, 60% sont d’avis que tous les citoyens ne sont pas traités de manière égalitaire devant le juge et plus de la moitié pense que l’accès à la justice n’est pas facile4.

4Le pouvoir judiciaire a pour mission de trancher des litiges sur la base de normes générales préexistantes, en réalité sur la base de l’interprétation donnée à des normes préexistantes appliquées à un cas particulier. Cette interprétation doit être le plus compatible avec l’ensemble des décisions (et des normes en général) prises avant elle (selon un raisonnement bien précis s’inscrivant dans la chaîne des décisions antérieures) pour assurer la sécurité juridique et répondre aux anticipations légitimes des citoyens.

5C’est un lieu commun que de dire que la légitimité du droit prononcé dans une société dépend en grande partie du fait pour cette dernière d’accepter les jugements prononcés en son nom.

6Avant d’entrer dans le vif du sujet, nous dresserons un bref récapitulatif des réformes judiciaires intervenues depuis une vingtaine d’années. Cela permet de se rendre compte non sans une certaine surprise, du nombre important de réformes qui ont été réalisées. Nous examinerons ensuite la notion d’indépendance du pouvoir judiciaire et la mesure dans laquelle la loi du 18 février 2014 votée pour installer une certaine autonomie de gestion, pourrait selon certains, tout au contraire brider l’autonomie de la magistrature en organisant la pénurie ; face à ce péril, la question des risques de la standardisation des décisions judiciaires sera mise en avant, tout comme la réforme visant à objectiver l’expertise judiciaire via la création d’un registre d’experts. Nous procéderons également à un bref examen de solutions alternatives impliquant une certaine privatisation de la justice (arbitrage, médiation,..) avec ses risques positifs et négatifs. En conclusion, nous essaierons d’apporter un début de réponse à la question de savoir de quelle justice nous avons besoin.

I. Une longue suite de réformes depuis 1998 pour réduire l’arriéré judiciaire et diminuer les coûts

7On a longtemps considéré que l’expression « la gestion de la justice » était un oxymore, une contradiction dans les termes, vu que les deux termes relevaient de mondes distincts. Toutefois une des grandes caractéristiques du monde contemporain est la mixité (dans le sens d’hybridation). Dès lors les domaines d’activité a priori distincts sont en interaction et se mélangent. Gérer la justice devient alors cohérent.

8Nous pouvons discerner plusieurs phases ou vagues de réforme de la Justice belge. Entre 1998 et 2000, elles se sont focalisées sur la managérialisation à savoir sur les instruments de gestion et pratiques issues du secteur privé : management de la qualité intégrale dans les parquets, mandats des chefs de corps et profils de poste, évaluations, élaboration d’outils de mesure de la charge de travail, etc… (cf. la contribution de Cécile Vigour). La première décennie du XXIème siècle est marquée par de vaines tentatives d’informatisation de la Justice (Phénix lancé en 2001, etc…). Les réformes de 2013-2014 vont intensifier « …le processus de managérialisation par l’attention portée à la mesure des performances et de nouvelles règles de gestion du personnel ».

  • 5 Rousseaux, X., « L’histoire de la justice en Belgique : état des recherches d’un domaine en gestati (...)
  • 6 Il est également intéressant de retenir que le projet Thémis précité (2005) qui reposait sur la déc (...)
  • 7 La ministre de la justice procéda à la résiliation unilatérale du contrat avec la société Unisys à (...)

9En Belgique, la réflexion stratégique moderne et les réformes de justice ont réellement commencé après 1996 dans la foulée de l’affaire Dutroux qui va marquer un début de révolution judiciaire5. Pour ne reprendre que les étapes plus significatives : le principe de l’évaluation des magistrats (loi Octopus 1998), la création du Conseil Supérieur de la Justice qui est un organe constitutionnel (1998), les maisons de justice (1998), la réforme de la procédure pénale dite le petit Franchimont (1998), la mise sous mandat et l’évaluation des Chefs de corps (1999), l’introduction de la procédure de comparution immédiate, le Snelrecht (2000), les modalités d’évaluation des magistrats (2000), le parquet fédéral (2002), le plan pluriannuel Thémis (Onkelinx) prévoyant une approche de gestion intégrée avec décentralisation et autonomie de gestion (2005)6, le projet Phénix d’informatisation complète de la procédure (2001-2006) qui allait connaître un échec7. Puis la création d’un Institut de formation de l’ordre judiciaire (2007) et la loi du 26 avril 2007 modifiant le code judiciaire en vue de lutter contre l’arriéré judiciaire qui vise entre autres à donner un rôle actif au juge civil dans la mise en état des affaires, à simplifier les règles de mise en état et à élargir les possibilités de demander des débats succincts.

10Le gouvernement Di Rupo (6 décembre 2011 - 11 octobre 2014) a ensuite concrétisé des jalons décisifs, à savoir la diminution importante du nombre d’arrondissements judiciaires de 27 à 12, le renforcement de la mobilité des magistrats, alors que l’inamovibilité est inscrite à l’article 152 alinéa 3 de la Constitution, en créant des divisions au sein d’un tribunal (dans des villes différentes), l’introduction d’un système de gestion autonome avec la loi-cadre du 18 février 2014 qui dessine l’architecture d’une nouvelle organisation et institue les plans et contrats de gestion (sous la Ministre de la justice Annemie Turtelboom Open VLD précédée du Ministre Stefaan De Clerck CD&V). Cf. infra.

11Le Ministre Geens (CD&V) a défini en 2015 son plan de justice comme « un triple saut ». Le premier vise à assurer la continuité du fonctionnement du système judiciaire tout en poursuivant la réforme. Le second saut contient la réforme des législations essentielles comme le code civil, le code pénal et le code d’instruction criminelle. Le dernier saut est une réforme des professions juridiques, avocats, huissiers et notaires.

12Ce plan Justice contient une série de mesures ponctuelles du droit de la procédure civile (pot-pourri en vigueur progressivement à partir du 1er novembre 2015), et de droit pénal et procédure pénale (pot-pourri II en vigueur depuis le 29 février 2016), de l’internement (pot-pourri III), puis IV (statut juridique des détenus, surveillance des prisons) et V (droit et procédure civile, notariat, évaluation des Chefs de corps)

13Cette manière de faire est spécifiquement belge, en ce qu’elle préfère de multiples modifications ponctuelles (du « pointillisme » judiciaire ?) ne formant pas en soi un système, du moins a priori. Il y a donc un effet de dilution préjudiciable en termes de lisibilité mais avantageux pour engranger des résultats concrets et assurer la métabolisation des réformes.

II. La loi du 18 février 2014 a-t-elle un impact sur l’indépendance du pouvoir judiciaire ?

14La loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire ne fait pas partie de la réforme dite « Pot-pourri ».

15La philosophie revendiquée par la loi du 18 février 2014 est de renforcer la séparation des pouvoirs et de confier le management au niveau capable d’évaluer le mieux les besoins, c’est-à-dire le plus près possible du tribunal ou du parquet concerné.

16La loi-cadre a créé des lieux stratégiques comme les Collèges des cours et tribunaux et du parquet qui en tant qu’interlocuteurs privilégiés, sont tenus de rendre des comptes à l’exécutif. Ces deux collèges l’un pour le siège, l’autre pour le parquet gèrent l’enveloppe budgétaire « selon des objectifs de gestion et de performance » fixés par le ministère de la Justice. Il s’agit donc d’une décentralisation budgétaire dont les modalités sont toujours discutées.

17Ladite loi qui selon son intitulé même est censée introduire la gestion autonome a suscité un tollé de réactions indignées du monde judiciaire du côté francophone (cf. notamment l’interview de Luc Hennart et la contribution de Michel Claise dans ce numéro).

  • 8 Cf. sa contribution « L’indépendance fonctionnelle de la Justice sera-t-elle mieux garantie par la (...)
  • 9 Le Monde, 28 avril 2016.

18Ainsi selon le Premier Président de la cour de cassation Jean de Codt, l’année 2014 a marqué la perte, par le département de la Justice de toute autonomie en matière de recrutement de personnel. « L’ordre judiciaire a été assimilé, de ce point de vue, à une administration gouvernementale : aucun magistrat, référendaire, greffier ou secrétaire ne peut plus être nommé, engagé ou promu sans l’accord de l’inspection des finances. »8. Un modèle mathématique de projection des dépenses qui ne tient pas compte des cadres prescrits par la loi détermine la marge disponible. « L’ordre judiciaire est dorénavant traité comme une administration gouvernementale, ce qu’il n’est pas »9.

  • 10 Le Monde, 28 avril 2016.
  • 11 Cadelli, M., « Tribune judiciaire – La gestion autonome des entités judiciaires : bienvenue en Ocea (...)

19La présidente de l’Association syndicale des magistrats Manuela Cadelli déclare au journal Le Monde 10 « sous prétexte d’une autonomie de gestion, nous avons perdu notre indépendance. » Cette dernière plaide pour la suppression du ministère de la justice11. A la place de l’exécutif, le pouvoir judicaire totalement indépendant négocierait avec le parlement et ses budgets (et dépenses) seraient contrôlés par la Cour des comptes. Ce serait en quelque sorte une autogestion des juges.

  • 12 Cf. le cas de la gestion des Universités en France qui s’est accompagnée de plafonds d’emploi renda (...)

20Le paradoxe réside dans le fait que l’octroi d’une certaine autonomie de gestion se réduit selon Damien Vandermeersch à un « transfert de pénurie », c’est donc une gestion « dans la limite des crédits disponibles ». Ce n’est pas la première fois qu’un transfert de pouvoir de gestion aboutirait paradoxalement à un renforcement de la mainmise sur l’institution12.

21Il est de fait difficilement contestable que la supervision des activités du juge s’est resserrée comme nous le mentionnerons plus loin : volet disciplinaire renforcé, évaluation des prestations (loi de 1998), mandats des chefs de corps limités dans le temps à trois ans (mais ils sont élus par leurs pairs), enregistrement et évaluation de la charge et de la mesure du travail à mettre en place.

22Sur ce dernier sujet de l’évaluation de la charge de travail, on pourrait évoquer l’existence d’un soft power qui est celui de dispositifs imposés et non contradictoires de la mesure des prestations, via la fixation de « normes de temps national » prévue dans la loi du 18 février 2014 et qui visent l’attribution d’un quota d’heures de travail par dossier ou globalement sur les membres du pouvoir judiciaire (cf. infra).

23On peut penser que cela n’affecte pas directement l’indépendance des magistrats, mais sans doute leur manière de travailler et donc indirectement le contenu et la forme du jugement (longueur, portée de la motivation). Dans ce sens la normalisation temporelle induirait une unification des pratiques et des mentalités/état d’esprit.

  • 13 De Tijd « Rechters starten gerechtelijk jaar voor het eerst hoopvol » 1 septembre 2016 et édito de (...)

24Par contre du côté néerlandophone, le Président du Collège des cours et tribunaux Jean-Louis Desmecht se dit plein d’espoir, à l’occasion de la rentrée judiciaire 2016, car pour la première fois, les magistrats pourront à partir de 2019 décider eux-mêmes de la répartition du budget de fonctionnement et du personnel et trancher quant à la stratégie d’ICT. En revanche, la gestion des bâtiments et les frais de justice (expertise, écoutes téléphoniques, etc…) resteraient pris en charge par l’exécutif. Il s’agirait donc d’un modèle dual (dual model)13.

  • 14 Arrêt n° 138/2015.

25Sur l’important aspect du financement de l’institution judiciaire, un arrêt de la Cour constitutionnelle du 15 octobre 201514 rendu à la suite de recours en annulation contre la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, introduits notamment de l’ « Union professionnelle de la magistrature » et de l’ASBL « Association nationale des Magistrats » a jugé que «B.27. Aucune disposition constitutionnelle ou conventionnelle ne prévoit que le pouvoir judiciaire doive disposer d’une autonomie financière et budgétaire. Pareille obligation ne saurait davantage être déduite du principe général de la séparation des pouvoirs. » et que « B.28. Le fait que le pouvoir judiciaire ne soit pas financé par une dotation n’est par conséquent pas incompatible en soi avec la séparation des pouvoirs et avec l’indépendance des magistrats, telles qu’elles sont garanties … ».

  • 15 Journal des tribunaux, 8 octobre 2016, pp. 550-552.

26Or paradoxalement comme l’a encore rappelé la même Cour constitutionnelle dans un autre arrêt du 25 mai 2016 au sujet de l’indépendance du régulateur pour le marché intérieur de l’énergie (in casu la CREG) par rapport à l’exécutif, la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil dispose que pour garantir l’indépendance fonctionnelle de l’autorité de régulation, cette dernière doit notamment bénéficier de crédits budgétaires annuels séparés et d’une autonomie dans l’exécution du budget alloué, et disposer de ressources humaines et financières suffisantes pour s’acquitter de ses obligations...15

27Par ailleurs, il est aussi intéressant de noter que d’autres organes juridictionnels de contrôle mais ne relevant pas de l’Ordre judiciaire tel la Cour constitutionnelle et la Cour des comptes, sont financés par une dotation légale pour garantir leur indépendance organique et fonctionnelle. Dans l’Ordre judiciaire, seule la Cour de cassation bénéficiera d’un régime de dotation sur la base d’un budget calculé annuellement vu sa position unique dans l’ordre judiciaire. Elle ne ressortira donc à aucun Collège de gestion.

III. Les risques de normalisation des décisions

  • 16 Cartuyvels Y ; « La procédure de reconnaissance préalable de culpabilité » in Journal des Tribunaux (...)

28Beaucoup de nouveaux dispositifs (en particulier ceux de la justice négociée en matière pénale, le plaider-coupable, …) poursuivent en premier lieu un objectif systémique et instrumental, orienté vers l’efficience de la justice dans son traitement des inputs et ouputs judiciaires plus que d’une autre justice favorisant la participation des parties16.

  • 17 L’Echo du 30 mai 2017, « L’intelligence artificielle va bouleverser la Justice », par Gheur C. qui (...)

29Il y a aussi la tentation et le risque d’une standardisation du choix des mesures d’une justice algorithmique (cf. les décisions administratives prises sur la base d’algorithmes pour affecter des enseignants, pour traiter les inscriptions dans les universités, calculer ou contrôler les impôts, pour le calcul d’allocations et pourquoi pas aussi les demandes d’indemnisation judiciaire17) qui est bien présent dans cette approche, au préjudice d’une justice individualisée pétrie d’humanité. Cela s’inscrit dans le cadre d’une logique d’analyse économique des décisions judiciaires. Dans cette dynamique d’efficacité économique, une décision judiciaire est un risque dont il faut minimiser l’impact en se débarrassant des « entraves ».

30Il s’installerait alors un clivage sociétal entre une justice « sur mesure » flexible, adaptable au cas considéré comme important et une justice « prêt à porter » pour le tout-venant, l’homme sans qualité des affaires routinières. Or le principe de justice est indivisible.

  • 18 Cf. arrêt de la Cour constitutionnelle n° 138/2015 du 15 octobre 2015, sous B.114.2.
  • 19 Cf. Pyramides, « Les réformes de la Justice Les mesures de la charge de travail », 2007/1.
  • 20 Article 352 bis du Code judiciaire inséré par la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d (...)

31Un des risques majeurs semble donc être celui du développement d’une approche instrumentale et utilitariste des actes judiciaires. En effet la « pensée » instrumentale n’essaie pas de voir les choses dans leur complexité, elle est par essence utilitaire. Dans cette pensée (ou plutôt dans cette technique) tout se fait en fonction de la réalisation d’objectifs mesurée par des indicateurs statistiques. Il est donc à envisager que la politique judiciaire contemporaine n’aille dans le sens d’une logique de rendement selon une méthode de calcul et sur la base de « normes de temps nationales » qui servent de référence standard pour mesurer le temps que nécessite le traitement de tâches liées ou non à des dossiers18. Dans ce système, la mesure de la charge de travail est organisée tous les cinq ans19. Elle se calcule sur la base des normes de temps nationales pour chaque catégorie de juridiction et parquet20. A ce jour, l’arrêté chargé de prendre les mesures d’exécution de la loi n’a toujours pas été édicté.

  • 21 Le post-fordisme se caractérise notamment par de profondes transformations de l’organisation du tra (...)

32Il s’agit aussi par la même occasion de mesurer les coûts imputables au processus judiciaire. C’est donc une normativité managériale qui s’imposerait, une sorte de solution « post-fordiste »21 pour la production de services judiciaires, en tous les cas dans des dossiers apparemment répétitifs. Or juger c’est arbitrer, trier entre des arguments.

  • 22 Ibidem p. 9.
  • 23 Supiot, A., La Gouvernance par les nombres, Cours au Collège de France (2012-2014), Fayard, 2015, p (...)
  • 24 Supiot, A., ibidem p. 143.

33A ce sujet, selon la récente enquête de la KUL Kluwer précitée, 25,6% des citoyens sont convaincus qu’une justice automatisée, un robot serait plus objectif qu’un juge, 15,2% des avocats sont de cet avis. Selon le Professeur Patrick Van Eecke spécialiste en big data après de l’Université d’Anvers, une justice automatisée (robot rechter) est possible (cf. la contribution d’Alexia Jonckheere). Si cette dernière pourrait peut-être, être plus objective, ce n’est pas pour autant qu’elle serait plus humaine. De surcroît il faudra tenir compte de la réglementation sur la Protection de la vie privée qui prévoit une disposition spécifique sur la formation automatisée de la prise de décision. Selon ce Professeur, techniquement tout cela peut devenir une réalité mais la question est de savoir si c’est souhaitable et peut être soutenu juridiquement22. Il est à noter que les pères de calculs des probabilités, Leibniz, Condorcet, Laplace rêvaient déjà « de substituer la machine à calculer au juge, dans sa fonction d’agent impartial chargé de décider de la vérité d’un fait allégué23.» Laplace a du reste appliqué le calcul des probabilités aux jugements rendus par les tribunaux et Pascal avait posé les bases d’un calcul des probabilités pour répondre à une question juridique : celle de la répartition des gains et des pertes en cas de rupture anticipée d’un contrat aléatoire24. L’idée d’une gouvernementalité algorithmique ne date donc pas d’aujourd’hui.

  • 25 Salas, D., Les 100 mots de la justice, Que sais-je ? puf, n° 3907, 2011, p. 63.
  • 26 Cf. la contribution de Robert Waxweiler dans ce numéro.

34Toutefois, les institutions judiciaires ne peuvent se réduire à une simple prestation de service offerte à un individu25. Les décisions de justice ne sont pas des produits ou de simples unités statistiques à produire dans un temps standardisé. Le processus judiciaire ouvre un espace de parole et d’écoute. En cela la justice exerce une fonction instituante, en particulier dans le cadre d’une justice de proximité (justice de paix par exemple26), ou en matière pénale.

IV. L’expertise professionnalisée

  • 27 Petit, B., De Briey, R., « La réforme de l’expertise opérée par la loi du 15 mai 2007, ou la loi qu (...)

35Comme l’ont mentionné deux auteurs « Tant que le choix des experts restera davantage lié au relationnel qu’à la compétence, cette matière restera confrontée à un aléa fondamental »27.

  • 28 Moniteur belge du 19 décembre 2014.

36Bien souvent la qualité du jugement est liée à la qualité de l’expertise qui elle-même dépend de la qualité de l’expert choisi de façon empirique, par le juge. L’activité d’expert judiciaire ne nécessitait aucune qualification particulière et n’était soumise à aucun accès à la profession, d’où la nécessité d’un registre national des experts judiciaires qui a été instauré par la loi du 10 avril 201428 entrée en vigueur le 1er décembre 2016. Cette loi prévoit une justification d’expérience pertinente de cinq ans dans le domaine d’expertise et de spécialisation et une attestation de connaissances juridiques. La loi du 15 mai 2017 a complété la loi de 2014 précitée en imposant une formation continue et en instituant une Commission d’agrément chargée notamment de traiter des plaintes, de proposer des sanctions et de mener des contrôles d’initiative. Il s’agit d’une véritable amélioration qualitative même si de nombreux arrêts d’exécution de la loi doivent encore être pris. Comme le fait remarquer en conclusion de son texte, Bertrand Renard, « Le registre (national des experts judiciaires NDLR) n’est donc pas un aboutissement, mais une fondation solide pour la construction de la figure institué de l’expert judiciaire ». On notera avec Bertrand Renard qu’à la différence du droit anglo-saxon, le système judiciaire continental ne dispose pas d’un espace en cours de procédure, pour débattre de manière contradictoire de la sélection du bon expert (hormis l’hypothèse de la requête en récusation).

V. Vers l’essor croissant d’une justice privatisée ?

37Le plan justice du ministre de la Justice vise à « encourager les trajectoires de solutions alternatives » et à « renforcer le règlement extrajudiciaire des litiges ».

38On pourrait se trouver en présence d’une justice à plusieurs vitesses : expéditive et simplifiée à l’extrême, présentant moins de garantie de qualité face une justice privatisée, souple et attentive par le biais d’arrangements extra judiciaire ou para judiciaire.

39Les modes alternatifs de résolution des litiges (médiation, conciliation, arbitrage, Dispute Adjudication Board, tierce décision obligatoire…) offrent aux professionnels des pistes très intéressantes et permettent d’échapper à un contexte judiciaire plus conflictuel, formaliste, et tendu dans la mesure où de par sa nature, la procédure judiciaire a tendance à cristalliser les positions des parties.

40Les faiblesses de ces dispositifs peuvent être leur coût (le justiciable choisit dans une certaine mesure et rétribue son « juge »), l’absence de publicité et de transparence, (alors que la Constitution dispose que « Les audiences des cours et tribunaux sont publiques ») et les risques potentiels de conflits d’intérêt dans le chef de médiateurs, arbitres, conciliateurs.

  • 29 Cf. L’Echo du 26 novembre 2016 Editorial de Condijts J., au sujet de la transaction pénale : « La t (...)

41Ces dispositifs sont privatifs et réservés à certains segments de justiciables29. Comme on le sait si tous les Belges sont égaux devant la loi, ils ne le sont pas nécessairement devant les tribunaux et ce processus risque d’accentuer ce phénomène du choix de son juge selon ses moyens financiers et les enjeux en cause.

42Un des défis les plus marquants est celui de la temporalité des décisions de justice dans un monde où beaucoup d’affaires ont lieu et se dénouent quasiment en temps réel. A ce sujet, les modes alternatifs précités répondent à cette demande sociale de décision pratiquement immédiate avec les avantages et inconvénients précités.

VI. Conclusions : de quelle justice avons-nous besoin ?

43L’analyse que nous avons faite a insisté sur le fait que d’innombrables réformes du droit ou de la justice sont menées depuis la fin des années 1990.

44Depuis 2005 (projet Themis), des projets complexes de réorganisation des structures judiciaires se sont également succédé. Un des objectifs principaux était de mettre fin à la fragmentation de l’institution judiciaire due à la multiplication des acteurs et des arènes.

  • 30 Cf. le texte de Jean de Codt dans ce numéro « L’indépendance fonctionnelle de la Justice sera-t-ell (...)

45Avec la loi du 18 février 2014, la gestion du pouvoir judiciaire n’est plus confiée à une entité unique (le SPF Justice) mais à « une structure administrative nouvelle, mixte, polycéphale, qui est créée en dehors du ministère de la justice, sans abolir celui-ci »30. Une décentralisation vers de (trop ?) nombreuses structures internes est prévue, mais corrigée par le maintien des mécanismes de centralisation comme la tutelle d’annulation ou de substitution, des directives contraignantes et d’autres moyens indirects de contrôle (enveloppe fermée, clefs de répartition). Le passage vers une autonomie de gestion limitée devrait se dérouler de manière évolutive. Ceci dit, l’enjeu et le défi pour l’institution judiciaire est de disposer d’un pouvoir sur elle-même, tout en rendant des comptes à la société.

46Le rythme et l’ampleur des réformes ont été accentuées par les lois dites « pot-pourri » qui ont par nature des objets différents et une grande multi dimensionnalité.

  • 31 Le kairos est « l'instant T » de l'opportunité : avant c’est trop tôt, et après trop tard.

47La réforme dite « pot-pourri » et le plan Justice dont elle fait partie sont arrivés à un moment opportun (kairos31), après une longue maturation et dans une conjoncture politique favorable. Comme on l’a vu aussi les réformes n’ont pas commencé ex nihilo puisqu’une importante série de réformes les ont précédées sous des sensibilités politiques différentes. Ces mesures visent à adapter l’institution judiciaire au monde actuel qui revendique vitesse, excellence et moindre coût. Beaucoup d’Etats européens engagent le même genre de réforme.

48Pour résumer, nous retiendrons quatre éléments qui, selon nous, caractérisent les réformes judiciaires récentes (en ce compris sous le gouvernement Di Rupo) :

    • 32 Il semble impensable de ne pas établir de lien entre la mesure de la charge de travail et l’outil d (...)

    Un resserrement du contrôle direct et indirect sur les membres de l’Ordre judiciaire que ce contrôle soit interne (avec notamment le Collège du siège, son Comité directeur, le collège du ministère public, le chef de corps, la cellule d’audit interne, les deux commissaires du gouvernement, un contrat de gestion fixant des objectifs de productivité à respecter, les évaluations individuelles32 ; etc…), ou externe la surveillance du CSJ (audit externe et promotion) qui impacte l’indépendance organisationnelle des magistrats c’est-à-dire leur manière de travailler (et l’autonomie de gestion de l’institution en phase de devenir une organisation comme une autre ?).

    • 33 Aux 69 comités directeurs et chefs de corps, il convient d’ajouter une vingtaine d’organes de gesti (...)
    • 34 Cf. la contribution de Cécile Vigour.

    Une architecture organisationnelle très complexe33 (une « usine à gaz » ?) qui accorde d’importants pouvoirs à l’exécutif au détriment du CSJ34 et sans doute de l’autonomie fonctionnelle des magistrats.

  • Le maintien d’un sous-financement et la volonté accentuée de maîtriser les coûts et d’optimiser la productivité judiciaire permettant notamment de résorber l’arriéré judiciaire.

    • 35 Cependant, les exemples du Pays-Bas, du Canada et des Etats-Unis sont particulièrement marquants qu (...)

    La tendance à une gouvernance judiciaire par les statistiques qui contiennent toutes les données sauf sans doute la qualité essentielle de la prestation.35

  • 36 Martens, P., in La justice administrative, Larcier, 2015, p. 25.

49Pour le reste, et plus concrètement, nous avons besoin d’une justice qui fasse un usage raisonnable et approprié des textes légaux et d’un formalisme procédural émanant parfois de l’institution ou de certains plaideurs qui font preuve de ruses dilatoires en créant des carrousels procéduraux, manifestant par-là une sorte d’« individualisme procédural36».

  • 37 Cf. à ce sujet l’arrêt de la Cour européenne de Justice du 18 octobre 2016 condamnant à l’unanimité (...)
  • 38 Cf. la contribution de Bouhon, F., et Pironnet, Q., Le pouvoir judiciaire et l’équilibre des pouvoi (...)

50Il s’agit donc de se libérer d’un formalisme excessif non proportionné à l’objectif poursuivi37 qui constitue un obstacle au délai raisonnable pour traiter une affaire. A cet égard la réforme « Pot-pourri I» a modifié le régime des nullités procédurales pour y intégrer la notion de grief comme condition d’une nullité. Il y aura donc moins de cas de nullité absolue et de nullités d’actes en raison du non-respect de normes purement formelles sans incidence concrète sur les garanties des droits de la défense ou sur l’issue du procès38.

51Par ailleurs, on peut imaginer qu’une justice totalement numérisée aura pour effet de fluidifier les processus et sera rendue dans des délais qui correspondent mieux aux attentes du monde actuel.

52C’est une évidence que la maîtrise du calendrier judiciaire est un des aspects essentiels d’une bonne réforme de la justice. Jusqu’à ce jour le temps judiciaire a trop souvent basculé entre un temps précipité dans l’extrême urgence (cf. les « référés d’hôtel ») et un temps parfois démesurément étiré (20 ans d’enlisement). Ces distorsions temporelles sont aussi l’expression de l’inadéquation entre une demande judiciaire croissante et une offre judiciaire limitée (cf. la contribution de Bouhon et Pironnet dans ce numéro).

53Une justice rendue plus rapidement est aussi plus efficace dans le sens où ce souci des délais rejoint le sentiment de justice. Une décision de justice de qualité mais tardive est perçue comme une injustice, un échec par le justiciable.

54Pour être crédible et positive, l’autonomie gestionnaire des juridictions doit au minimum s’accompagner d’une augmentation notable des crédits budgétaires faute de quoi, l’autonomisation revient à déresponsabiliser et dédouaner le pouvoir exécutif, en transférant aux entités judiciaires la gestion et la responsabilité de la pénurie.

  • 39 Mais une modification de l’article 151 de la Constitution serait nécessaire.

55Par ailleurs on peut aussi se demander si le CSJ en tant qu’organe constitutionnel indépendant du pouvoir exécutif qu’on doterait de compétences élargies39 ne serait pas plus approprié ou légitime pour négocier et conclure un contrat de gestion/administration avec l’Ordre judiciaire. Ainsi le Raad voor de Rechtspraak aux Pays-Bas, institué en 2002 comme organe judiciaire indépendant pour faire lien avec le pouvoir exécutif, a notamment pour mission de noter la qualité des décisions de justice en suivant une grille d’évaluation. Il attribue également le budget aux juridictions. Mais c’est là tout un débat sociétal qui nécessite sans doute une autre culture politique.

  • 40 Aux Pays-Bas, on retient l’audit, les sondages d’opinion, et les visitations. En Belgique, une expé (...)

56Il nous paraît difficile d’affirmer a priori qu’en fin de compte, la véritable efficacité se mesure exclusivement à la « satisfaction » du justiciable du fait que la partie succombant est rarement satisfaite du jugement rendu. Pourtant certains pays comme les Etats-Unis, les Pays-Bas40 ont recours à des enquêtes de satisfaction.

57Nous avons vu que les anciennes manières de travailler au demeurant très hétérogènes ne se perpétuent plus paisiblement face à une volonté de normalisation des processus de traitement des dossiers judiciaires et que la vitesse semble devenue préférable à la perfection. Mais rendre la justice à l’instar de la pratique médicale est un art plus qu’une science. Dire le droit reste un ars boni et aequi.

58Il est donc légitime de se demander si le principe d’excellence appliqué à l’art juridictionnel ne risque pas de se trouver progressivement altéré au profit de performances temporelles ou budgétaires plus visibles que les critères qualitatifs. C’est d’autant plus plausible quand on sait qu’une réduction minime de la qualité augmente grandement la productivité.

59Pour revenir aux considérations de départ sur la justice, les réformes mises en œuvre permettent de détecter en filigrane, l’état et les valeurs de notre société. La question des conceptions de la justice dans des situations et des domaines différents, est plus actuelle que jamais. Comme on le sait, elle dépend en grande partie de nos croyances morales et sociales.

  • 41 De juristenkrant, n° 349 du 10 mai 2017, interview de Jos Decoker p. 8-9.

60Ainsi quelle est la place des plus pauvres et de ceux qui sont oubliés dans la mise en œuvre d’une bonne justice ?41 Comme on le sait la valeur morale d’une civilisation et donc de sa justice, se juge à la façon dont les plus fragiles d’entre nous sont entendus et traités.

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Notes

2 Sandel, Michael, J., Justice, Albin Michel, 2016, p. 373.

3 Walzer, M., Sphères de justice. Une défense du pluralisme et de l’égalité, Seuil, 1997.

4 Keereman, A., et Boone, R., De Juristenkrant, « Vertrouwen van de burger in justitie zakt weg », nr 333, 14 septembre 2016.

5 Rousseaux, X., « L’histoire de la justice en Belgique : état des recherches d’un domaine en gestation », B.N.T.G . 1998, p. 250.

6 Il est également intéressant de retenir que le projet Thémis précité (2005) qui reposait sur la décentralisation et l’autonomie de gestion n’a cependant pas été mis en œuvre faute de consensus politique. Le premier pilier consistait en une décentralisation de quatre matières : le budget, la gestion des ressources humaines, les frais de justice et enfin les bâtiments et les matériels. Le deuxième pilier comportait la mise en place de structures décentralisées qui opèreront à deux niveaux géographiques, à savoir le ressort des cours d’appel et les arrondissements judiciaires. Chaque niveau devait disposer de nouveaux organes de gestion des compétences, principalement les comités de direction. Le troisième pilier venait en aide aux magistrats et au personnel des greffes en les déchargeant de leurs tâches administratives pour les attribuer à des instances spécialisées, à savoir les bureaux de gestion et les services de soutien.

7 La ministre de la justice procéda à la résiliation unilatérale du contrat avec la société Unisys à titre de sanction pour manquements dans l’exécution du marché public.

8 Cf. sa contribution « L’indépendance fonctionnelle de la Justice sera-t-elle mieux garantie par la décentralisation de sa gestion ? ».

9 Le Monde, 28 avril 2016.

10 Le Monde, 28 avril 2016.

11 Cadelli, M., « Tribune judiciaire – La gestion autonome des entités judiciaires : bienvenue en Oceania », Journal des Tribunaux, 2014, p. 794.

12 Cf. le cas de la gestion des Universités en France qui s’est accompagnée de plafonds d’emploi rendant impossible de recruter plus de personnel que le nombre défini par le ministère ou qui a permis de transférer les crédits relatifs au personnel vers des allocations de fonctionnement ce qui risque de conduire à un manque de personne in article de Cécile Vigour dans ce numéro.

13 De Tijd « Rechters starten gerechtelijk jaar voor het eerst hoopvol » 1 septembre 2016 et édito de Lars Bové du 3 septembre 2016.

14 Arrêt n° 138/2015.

15 Journal des tribunaux, 8 octobre 2016, pp. 550-552.

16 Cartuyvels Y ; « La procédure de reconnaissance préalable de culpabilité » in Journal des Tribunaux N° 6653 du 25 juin 2016.

17 L’Echo du 30 mai 2017, « L’intelligence artificielle va bouleverser la Justice », par Gheur C. qui mentionne que plusieurs pays européens ont déjà mis en place des interfaces informatiques permettant le traitement en ligne de certains litiges.

18 Cf. arrêt de la Cour constitutionnelle n° 138/2015 du 15 octobre 2015, sous B.114.2.

19 Cf. Pyramides, « Les réformes de la Justice Les mesures de la charge de travail », 2007/1.

20 Article 352 bis du Code judiciaire inséré par la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire.

21 Le post-fordisme se caractérise notamment par de profondes transformations de l’organisation du travail (sur le modèle de « l’entreprise maigre ») due à l’arrivée des nouvelles technologies de l’information.

22 Ibidem p. 9.

23 Supiot, A., La Gouvernance par les nombres, Cours au Collège de France (2012-2014), Fayard, 2015, p. 146-147.

24 Supiot, A., ibidem p. 143.

25 Salas, D., Les 100 mots de la justice, Que sais-je ? puf, n° 3907, 2011, p. 63.

26 Cf. la contribution de Robert Waxweiler dans ce numéro.

27 Petit, B., De Briey, R., « La réforme de l’expertise opérée par la loi du 15 mai 2007, ou la loi qui n’eût pas dû exister » Journal des Tribunaux, N° 6306, 12 avril 2008, p. 252, au sujet de la persistance de l’absence de statut de l’expert judiciaire.

28 Moniteur belge du 19 décembre 2014.

29 Cf. L’Echo du 26 novembre 2016 Editorial de Condijts J., au sujet de la transaction pénale : « La transaction pénale a tous les atours des tribunaux de classe qui, par l’argent, entendent pallier les manquements du système judiciaire, plus que rendre justice. »

30 Cf. le texte de Jean de Codt dans ce numéro « L’indépendance fonctionnelle de la Justice sera-t-elle mieux garantie par la décentralisation de sa gestion ? ».

31 Le kairos est « l'instant T » de l'opportunité : avant c’est trop tôt, et après trop tard.

32 Il semble impensable de ne pas établir de lien entre la mesure de la charge de travail et l’outil de GRH qu’est l’évaluation des magistrats, et ce même si le but premier est l’objectivation des besoins et l’affectation des moyens.

33 Aux 69 comités directeurs et chefs de corps, il convient d’ajouter une vingtaine d’organes de gestion supplémentaires (cf. la contribution de Jean de Codt).

34 Cf. la contribution de Cécile Vigour.

35 Cependant, les exemples du Pays-Bas, du Canada et des Etats-Unis sont particulièrement marquants quant à l’usage de techniques s’intéressant au fonctionnement global de l’institution judiciaire ou à la qualité du juge, voire au contenu même des décisions. Cf. Bertouille, V., « Une justice indépendante par le management de ses vertus ? in Revue de droit de l’ULB n° 41, 2014, p. 241-264).

36 Martens, P., in La justice administrative, Larcier, 2015, p. 25.

37 Cf. à ce sujet l’arrêt de la Cour européenne de Justice du 18 octobre 2016 condamnant à l’unanimité, la Belgique pour un cas d’extrême formalisme, lors d’une procédure devant le Conseil d’Etat (qui n’appartient pas à l’Ordre judiciaire) in De Juristenkrant, nr 338 du 23 novembre 2016 « ERM hekelt extreem formalisme Raad van State » en ce qu’un tel formalisme est un obstacle à l’accès à un juge garanti par l’article 6 § 1er de la Convention européenne des droits de l’Homme.

38 Cf. la contribution de Bouhon, F., et Pironnet, Q., Le pouvoir judiciaire et l’équilibre des pouvoirs : réflexions à propos des récentes réformes.

39 Mais une modification de l’article 151 de la Constitution serait nécessaire.

40 Aux Pays-Bas, on retient l’audit, les sondages d’opinion, et les visitations. En Belgique, une expérience pilote a été menée dans le ressort de la cour d’appel d’Anvers quant aux services fournis par les tribunaux de première instance. (cf. Bertouille, V., op. cit.)

41 De juristenkrant, n° 349 du 10 mai 2017, interview de Jos Decoker p. 8-9.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « La justice sous contrat de gestion avec le pouvoir exécutif », Pyramides, 29 | 2017, 21-36.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « La justice sous contrat de gestion avec le pouvoir exécutif », Pyramides [En ligne], 29 | 2017, mis en ligne le 01 février 2019, consulté le 14 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1246

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Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revue Pyramides.

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