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Les juridictions administratives fédérées Érodent la parité linguistique au Conseil d’État

Xavier Delgrange
p. 247-264

Texte intégral

I. Introduction

1C’est par une révision du 18 juin 1993 que le Conseil d’État fut consacré par la Constitution, en son article 160. Dans le même mouvement, le Constituant adoptait un article 161 relatif aux juridictions administratives, qui dispose : « aucune juridiction administrative ne peut être établie que par la loi ». Cette disposition n’a en soi guère de portée puisque le principe de la compétence du législateur, à l’exclusion de l’exécutif, pour établir et organiser les juridictions était énoncé dans la Constitution depuis 1831, à l’article 146. La réitération avait toutefois une incidence importante sur la répartition des compétences, non plus verticale dans le cadre de la séparation des pouvoirs mais horizontale s’agissant d’un État fédéral, entre l’autorité fédérale et les entités fédérées. C’est à la loi fédérale, à l’exclusion des décrets et ordonnances communautaires et régionaux, qu’est attribuée la compétence de créer des juridictions administratives.

  • 1 Voy. F. Maussion, « Le Conseil d’État face à l’arriéré du contentieux : de l’accélération de la pro (...)

2Les articles 160 et 161 de la Constitution trouvent place dans un chapitre VII intitulé « Du Conseil d’État et des juridictions administratives ». En 1993, le Constituant entendait que le législateur fédéral flanque le Conseil d’État de tribunaux administratifs de première instance, en lieu et place des juridictions éparses que l’on connaît, sur le modèle pyramidal français du contentieux administratif1. Le Conseil d’État aurait ainsi été installé dans sa fonction de plus haute juridiction administrative assurant la qualité et l’unité de la jurisprudence. Le justiciable aurait bénéficié d’un double degré de juridiction.

  • 2 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8. Voy. X. Delgrange (...)

3La révision constitutionnelle de 1993 n’était toutefois pas univoque. Lors des travaux préparatoires fut énoncée la possibilité « que (les Communautés et Régions) créent des juridictions administratives spécifiques en application de leurs compétences implicites, pour autant que cela soit nécessaire à l’exercice de leurs compétences »2.

  • 3 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 512-514 ; Ph. Bouvier, R. Born, B. Cuvelier et F. Pi (...)
  • 4 Aux yeux de Pascal Gilliaux, cette abstention emporte une violation de l’article 161 de la Constitu (...)
  • 5 Voy. M. Kaiser, « La réforme du contentieux des étrangers », dans : H. Dumont, P. Jadoul et S. Van (...)

4Tergiversant3, le législateur fédéral a toutefois laissé passer l’opportunité d’une refonte fondamentale du contentieux administratif. Dans une Belgique animée de forces centrifuges, l’air du temps n’est désormais plus à la création d’un maillage de juridictions administratives de premier degré fédérales4. Seule une juridiction spécialisée fut créée au niveau fédéral, afin permettre au Conseil d’État de résorber l’arriéré considérable qui s’était développé en son sein, notamment en raison de l’afflux de recours introduits par des étrangers en quête d’un droit de séjour : le Conseil du Contentieux des Étrangers5. Surfant sur le mouvement centrifuge, les entités fédérées, essentiellement flamandes, instituent peu à peu leurs propres juridictions (I). La création de juridictions administratives influe sur le fonctionnement du Conseil d’État, d’autant qu’elle se fait de manière asymétrique au nord et au sud du pays (II).

II. Les juridictions administratives flamandes (et bientôt wallonnes ?)

  • 6 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., p. 496.
  • 7 En Communauté française, la commission de recours contre les refus d’inscription dans l’enseignemen (...)
  • 8 Par ailleurs, tout comme la Région wallonne et la Région bruxelloise, la Région flamande a établi u (...)

5L’on considère généralement que c’est la Communauté française qui, peut-être inconsciemment, a créé la première juridiction fédérée, par le décret du 1er juillet 1982 modifiant la loi du 19 juillet 1971 relative à l'octroi d'allocations et de prêts d'études, qui a institué le Conseil d’appel des allocations et prêts d’études6. D’autres juridictions ont été créées par la Communauté française et la Région wallonne7, mais dont l’étendue des compétences n’est en rien comparable avec celle dévolue à trois juridictions flamandes8.

  • 9 Article II.15 du décret flamand du 19 mars 2004 relatif au statut de l’étudiant, devenu l’article I (...)
  • 10 K. Weis et J. Tummers, « Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen: analyse van 10 (...)

6A d’abord été institué en 2004, dans la matière communautaire de l’enseignement, un « Conseil de règlement des différends en matière de décisions sur la progression des études », qui connaît des recours introduits contre les décisions des jurys d’examen dans l’enseignement supérieur9. En dix ans d’existence, ce conseil a rendu plus de 2000 décisions et le nombre de recours est en constante augmentation, 548 en 201410.

  • 11 Article 16.4.19 du décret flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant l (...)
  • 12 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., p. 235, note 118.
  • 13 Décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l’organisation et à la procédure de certaines juridictions (...)
  • 14 Article 4.8.2. du Code flamand de l’Aménagement du Territoire.
  • 15 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 235-237.

7Les deux autres juridictions flamandes sont compétentes dans les matières régionales de l’environnement et de l’urbanisme. En 2007 est créé le Collège du maintien environnemental, encore appelé Cour environnementale, qui connaît des recours formés contre des amendes infligées en matière d’environnement11. Ce Collège demeure toutefois largement ignoré, n’atteignant pas les 100 recours par an12. Il a été réformé par un décret de 2014 qui n’est pas encore entré en vigueur13. Enfin, le Conseil pour les contestations des autorisations apparaît en 2009. Il connaît des décisions d’autorisation, de validation et d’enregistrement en matière d’urbanisme14. Il enregistre un millier de recours par an15.

  • 16 Voy. encore l’arrêt n° 53/2016 du 21 avril 2016, B.92.4., à propos de la juridiction instituée par (...)

8En vertu de l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, le recours aux pouvoirs implicites, qui permet à un législateur fédéré d’empiéter sur les compétences d’un autre législateur, n’est admissible que si cet empiètement est nécessaire à l’exercice de ses compétences. En une jurisprudence constante, la Cour constitutionnelle a ajouté deux conditions à celle de la nécessité explicitement énoncée par la loi spéciale : l’application de ce principe ne peut avoir qu’une incidence marginale sur la compétence de l’autorité qui subit l’empiètement ; la matière concernée doit se prêter à un traitement différencié16.

  • 17 En l’espèce la Commission d’appel pour l’aide aux handicapés, instituée par l’article 22 du décret (...)
  • 18 J. Vanpraet, De latente staatshervorming, Brugge, Die Keure, 2011, p. 295.
  • 19 Selon B. Cuvelier, M. Joassart, et R. Born, « l’idée sous-jacente est qu’une juridiction nouvelle e (...)

9Dans son arrêt n° 49/2003 du 30 avril 2003, interrogée par question préjudicielle sur la compétence de la Région wallonne d’établir une juridiction administrative17, la Cour constitutionnelle a opté pour un contrôle très marginal du critère de la nécessité. Elle se contente en effet de considérer que la justification apportée par le législateur, à savoir que cette juridiction doit prendre des décisions qui « exigent une appréciation comportant des aspects techniques », ne relève pas d’une appréciation « manifestement inexacte » (B.8.3.). La Cour a maintenu cette approche dans son arrêt n° 8/2011 du 27 janvier 2011 relatif au décret flamand instituant le Conseil pour les contestations des autorisations : « le législateur décrétal a jugé nécessaire de créer une juridiction administrative, d’une part, afin de remplacer le recours devant le Gouvernement flamand par une procédure de recours devant une instance impartiale et indépendante qui disposerait de l’expertise suffisante pour pouvoir juger si des décisions relatives à des autorisations sont conformes au bon aménagement du territoire et, d’autre part, afin de pouvoir garantir un examen rapide de ce recours. Il n’apparaît pas que cette appréciation soit erronée » (B.8.7.2.). Le premier argument n’est guère pertinent puisqu’en supprimant le recours devant le Gouvernement sans pour autant créer une nouvelle juridiction, un recours aurait été ouvert devant le Conseil d’État dont on ne peut contester l’impartialité et l’indépendance. Le souci d’assurer un traitement rapide du recours suffit donc à satisfaire au critère de la nécessité. Le contrôle est à ce point marginal que la Cour évite d’aborder la question de savoir si cette juridiction sera plus spécialisée et plus rapide que le Conseil d’État18. Ou alors ne pas poser la question est une manière d’y répondre19.

10La matière se prête à un traitement différencié « étant donné qu’il existe aussi, au niveau fédéral, des exceptions à la compétence générale du Conseil d’État et que la section du contentieux administratif du Conseil d’État statue sur les recours en annulation des actes et règlements mentionnés à l’article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État pour autant seulement qu’il ne soit pas prévu de recours auprès d’une autre juridiction administrative » (B.8.8.).

11La Cour considère l’incidence de la création d’une juridiction fédérée spécialisée sur les compétences fédérales en matières juridictionnelles est marginale, en raison justement du caractère spécialisé de la juridiction (B.8.9.). En outre, le fait que les décisions de la juridiction fédérée puissent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État « est nécessaire en l’espèce, en vue de l’appréciation du caractère marginal de la mesure » (B.8.10.2.). « Par conséquent, les dispositions attaquées ne limitent pas exagérément les compétences du Conseil d’État, de sorte que le législateur décrétal n’a empiété que marginalement sur la compétence réservée en l’espèce au législateur fédéral » (B.8.10.3.).

  • 20 S. Lust et M. Schurmans dénoncent le laxisme de la Cour dans son appréciation du critère de nécessi (...)
  • 21 Proposition de révision de l’article 144 de la Constitution, Doc. parl., Sénat, 2012-13, n° 5-2242/ (...)
  • 22 En ce sens, J. Vanpraet constate que, désormais, « pour conclure qu’une entité est compétente, il s (...)

12Le contrôle de la Cour constitutionnelle est à ce point marginal qu’il en devient formel20. La très large autonome des entités fédérées en matière de juridictions administratives a été avalisée par le Constituant lui-même, lors de la révision de l’article 144 de la Constitution « en vue de prévoir que le Conseil d'État et, le cas échéant, des juridictions administratives fédérales, peuvent se prononcer sur les effets en droit privé de leurs décisions ». Les développements de la proposition de révision justifient ainsi le fait que cette compétence ne soit pas attribuée aux juridictions fédérées : « disposition proposée est limitée au niveau fédéral parce que les communautés et les régions n'ont actuellement pas explicitement le pouvoir d'instituer des tribunaux administratifs. Si elles en ont créés, c'est en application des compétences implicites visées à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette compétence n'est aucunement remise en question et les communautés et régions jouissent en la matière d'une totale autonomie »21. D’un côté, cette compétence serait dévolue aux juridictions administratives fédérales « le cas échéant », c’est-à-dire dans l’hypothèse (improbable ?) où elles seraient créées. D’un autre côté, encore qu’elle se fonde sur les pouvoirs implicites théoriquement d’interprétation restrictive, l’autonomie des entités fédérées s’agissant de créer des juridictions administratives est « totale »22.

  • 23 Dans un premier temps, la section de législation du Conseil d’État a tenté de faire une application (...)

13Se conformant à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle23, la section de législation du Conseil d’État n’aperçoit plus que deux bornes qu’il serait interdit aux législateurs fédérés de franchir.

  • 24 Voy. M. Pâques et C. Vercheval, Droit wallon de l'Urbanisme, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 84.
  • 25 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8.
  • 26 F. Judo, op. cit., p. 36.

14D’une part, ces législateurs ne peuvent retirer au Conseil d’État la compétence de connaître en cassation des décisions des juridictions administratives fédérées24. Cette borne fut explicitement posée lors des travaux préparatoires de l’article 161 de la Constitution : « un décret ne pourra toutefois jamais interdire au citoyen l’accès au Conseil d’État lorsque celui-ci aura été garanti par la loi fédérale » 25. Elle est néanmoins mise en doute par Frank Judo qui estime que la compétence de cassation du Conseil d’État à l’égard des juridictions fédérées doit faire l’objet d’une réflexion fondamentale26.

  • 27 Avis de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État n° 57.237/AG du 10 mars (...)
  • 28 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8.
  • 29 J. Vanpraet, op. cit., p. 18. Dans le même sens, F. Judo, op. cit., p. 39.
  • 30 La Cour environnementale, le Conseil pour les Contestations des Autorisations et le Conseil des Con (...)
  • 31 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 237-241.

15D’autre part, « il ne se conçoit pas, au regard des critères découlant de l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, qu’une entité fédérée puisse valablement mettre en place une juridiction dont les compétences, par leur ampleur et leur généralité, justifieraient qu’elle reçoive la dénomination de ‘Conseil du contentieux administratif’ de l’entité considérée »27. En effet, lors des travaux préparatoires de l’article 161 de la Constitution, il fut affirmé que « l’application des compétences implicites ne peut sûrement pas conduire les Communautés et les Régions à mettre au point un système général de juridictions administratives, voire à créer une juridiction administrative générale »28. Jürgen Vanpraet estime toutefois que même cette dernière borne pourrait céder sous la pression des entités fédérées qui affirmeraient que la création d’une juridiction administrative unique est nécessaire à l’exercice cohérent de leurs compétences29. L’autorité flamande a ébauché pareille juridiction en créant une structure faîtière chapeautant les trois juridictions régionales existantes30, afin de les doter de règles organisationnelles et procédurales communes31.

  • 32 Voy. T. Vandenput, P. De Maeyer et M. Bertrand « Les nouvelles juridictions administratives régiona (...)
  • 33 Voir les références en note 19.
  • 34 Le Conseil d’État relève ce passage de la note au Gouvernement accompagnant l’avant-projet, pour en (...)

16Les Régions bruxelloise et wallonne suivront-elles le mouvement en créant leurs propres juridictions, notamment en matière d’urbanisme et d’environnement ? Aucun signe n’émane pour l’instant de la première mais la seconde a soumis à la section de législation du Conseil d’État, à la fin de la précédente législature, un avant-projet de décret « créant un Conseil du contentieux administratif wallon »32. Il s’agissait manifestement d’un ballon d’essai qui n’avait pas vocation à être concrétisé en l’état, et en tout cas pas sous la législature 2009-14. Dans son avis n° 55.237/AG du 10 mars 2014, l’assemblée générale de la section de législation relevait ainsi que l’avant-projet « que l’avant-projet n’a fait l’objet d’aucune formalité préalable »33, n’ayant pas même été soumis à l’Inspection des Finances34.

  • 35 « Oser, innover, rassembler », p. 73,

17C’est manifestement l’aspect budgétaire qui retient la Wallonie de franchir le pas. Dans sa Déclaration de politique régionale 2014-19, le Gouvernement wallon annonce : « Sous réserve d’une analyse coût-bénéfice concluante à réaliser notamment à la lumière de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, et dans la mesure des moyens budgétaires, le Gouvernement mettra sur pied la juridiction administrative wallonne qui sera compétente pour traiter les recours contre des permis afin d’accélérer les procédures »35.

  • 36 Avis 55.237/AG précité. La section de législation se fonde sur la jurisprudence de la Cour européen (...)

18Il est vrai qu’une justice de qualité a un coût que l’on ne saurait négliger. La section de législation du Conseil d’État a plusieurs fois attiré l’attention des législateurs fédérés sur la nécessité de garantir notamment l’indépendance et l’impartialité des magistrats composant les juridictions qu’ils envisageaient de créer. Ainsi, à propos du projet de juridiction wallonne, l’Assemblée générale de la section de législation rappelait que « le législateur décrétal doit veiller à garantir l’indépendance et l’impartialité de la juridiction dans son ensemble, ainsi que des magistrats qui la composent, en particulier. Il apparaît à cet égard que certaines habilitations faites au Gouvernement dans le règlement d’éléments essentiels de l’organisation de la juridiction et du statut des magistrats, ne sont pas compatibles avec la nécessaire indépendance de la juridiction à l’égard de l’Exécutif »36. Le législateur ne peut donc s’en remettre à l’exécutif pour fixer le cadre des magistrats, leur rémunération, ou leur procédure de nomination…

  • 37 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 520-522; S. Van Drooghenbroeck, « Le procès équitabl (...)
  • 38 C.C., arrêt n° 98/2014 du 30 juin 2014, B.10.1. Voy. H. Lerouxel, « Le Conseil d'Etat, ‘maître’ éta (...)

19Il ne faudrait pas non plus que la plus grande efficacité postulée des juridictions fédérées soit obtenue au détriment du droit du citoyen à accéder à un juge et de bénéficier d’un véritable débat contradictoire37. La Cour constitutionnelle a ainsi annulé la disposition décrétale flamande qui fixait à 15 jours – et non 30 comme devant le Conseil d’État – le délai dans lequel le défendeur doit introduire une demande de poursuite de la procédure devant Conseil pour les contestations des autorisations, à la suite d’une décision de suspension. Aux yeux de la Cour, un délai si bref porte une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un juge38.

III. Incidence des juridictions fédérées sur le fonctionnement du Conseil d’État

  • 39 Article 9 de la loi du 23 décembre 1946 portant création d’un Conseil d’État.

20Dès l’origine, le Conseil d’État fut compétent pour connaître des recours contre les « décisions contentieuses administratives »39. Toutefois, vu la faible quantité de pareilles décisions et l’absence de distinction établie par la loi entre le recours en cassation contre les décisions juridictionnelles et le recours en annulation contre les décisions administratives, cette compétence n’était mentionnée pratiquement que pour mémoire dans les manuels de contentieux administratif.

  • 40 Voy. par exemple M. Leroy, Contentieux administratif, 3ème édition, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 4 (...)

21Il faudra attendre la loi du 25 mai 1999 pour que soient distingués, au sein de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, le recours en annulation de celui en cassation, précisant au passage que dans le second cas, il « ne connaît pas du fond des affaires ». Cette distinction fut essentiellement regardée comme une précision terminologique n’ayant guère d’incidence sur le contenu de l’examen exercé par le Conseil d’État40.

  • 41 Voy. L. Donnay, « Quatre détails de la procédure en cassation devant le Conseil d’État à ne pas nég (...)
  • 42 Durant les années précédant la réforme de 2006, le contentieux « étranger » représentait environ 80 (...)
  • 43 Voy. M. Oswald, op. cit., p. 93; D. Delvax, op. cit., pp. 54-55.
  • 44 Avis 39.717/AG du 21 février 2006, Doc. parl., Chambre, 2005-06, n° 2479/1, pp. 281-294. Voy. M. Ka (...)
  • 45 X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., p. 517 ; M. Kaiser, op. cit., pp. 395-396.

22Ce n’est qu’avec la loi du 15 septembre 2006 réformant le Conseil d’État et créant un Conseil du Contentieux des Étrangers, que la distinction devint manifeste41. S’agissant des relations entre le Conseil d’État et les juridictions administratives fédérées, l’intérêt se concentre sur la procédure de filtre instituée pour contenir le nombre de recours. Le contentieux des étrangers se particularise par la quasi-systématisation des recours introduits contre les décisions déniant l’asile à des demandeurs étrangers. Alors que le recours contre une décision administrative est généralement l’exception, elle devient pratiquement la règle en cette matière 42. Sans l’établissement d’une procédure de filtre, le Conseil du Contentieux des Étrangers n’aurait été qu’une étape supplémentaire dans le parcours du candidat réfugié, puisque pratiquement toutes les décisions de ce conseil auraient fait l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État43. Dans son avis sur l’avant-projet qui allait devenir la loi de 2006, l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État plaidait pour l’énoncé de conditions particulièrement strictes d’admissibilité. Elle considérait par ailleurs que le principe d’égalité s’opposait à ce que le filtre soit moins strict lorsqu’il s’appliquerait au recours introduit dans d’autres matières, notamment celles dont connaissent les juridictions fédérées44. Le législateur a coupé la poire en deux : le filtre est identique pour tous les contentieux mais quelque peu assoupli par rapport à celui initialement conçu pour le seul contentieux des étrangers45.

  • 46 Articles 20, 76 et des lois coordonnées sur le Conseil d’État. Voy. M. Oswald, op. cit., pp. 100-12 (...)
  • 47 C.C., arrêts n° 1/2009 du 8 janvier 2009 56, n° 36/2009 du 4 mars 2009 et n° 76/2009 du 2 avril 200 (...)

23La procédure vise à l’efficacité46. Un conseiller se prononce seul, dans les huit jours, sans double examen – pas d’intervention de l’auditorat –, sans audience, sans entendre les parties. L’ordonnance de refus est motivée « succinctement ». Cette procédure a toutefois été validée par la Cour constitutionnelle, au nom de l’objectif poursuivi, à savoir « contribuer à une bonne administration de la justice »47.

24Et l’efficacité est au rendez-vous. Voici le décompte établi par Marc Oswald après six années d’application du filtre :

25« 9279 recours en cassation avaient été introduits au Conseil d’État depuis l’entrée en vigueur, le 1er décembre 2006, de l’arrêté déterminant la procédure en cassation. Ce sont ainsi, en moyenne, plus de 1500 ordonnances qui sont prononcées chaque année, par six conseillers au moins (trois néerlandophones et trois francophones), qui examinent ce contentieux en priorité 204.

2662,2 % des requêtes avaient été rédigées en néerlandais et 37,7 % en français ; le solde (0,1 %) concerne l’unique recours introduit en allemand. Seuls 18,6 % des recours avaient été déclarés admissibles (17 % du côté néerlandophone et 21,2 % du côté francophone). 86,5 % des recours en cassation avaient été formés à l’encontre d’arrêts du Conseil du contentieux des étrangers.

  • 48 M. Oswald, op. cit., p. 120.

27Le taux d’inadmissibilité reste donc très élevé »48.

  • 49 902 pour l’année judiciaire 2012-13 ; 875 pour 2013-14 ; 724 pour 2014-2015 (Conseil d’État, Rappor (...)
  • 50 248 sur 902, soit 27.5 % pour 2012-13 ; 331 sur 875, soit 37.8 % pour 2013-14 ; 226 sur 724, soit 3 (...)

28Depuis, il apparaît que le nombre de recours en cassation, tous contentieux confondus, est en baisse49, ce qui résulte éventuellement de l’effet dissuasif du filtre. Cependant, le pourcentage d’ordonnances d’admission augmente pour se situer à environ 30 %50, les recours subsistants gagnant en qualité ?

  • 51 Rapport d’activité, op. cit., p. 13. Symétriquement, il y a eu plus de recours en cassation du côté (...)
  • 52 Rapport d’activité, op. cit., p. 51.

29Durant l’année judiciaire 2014-2015, le Conseil d’État a été saisi de 1320 recours en annulation côté francophone pour 1167 recours côté néerlandophone51. Comme le relève le Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’État, que le nombre de recours en annulation soit plus élevé du côté francophone « s’explique principalement par la circonstance que le développement des juridictions administratives à compétence spéciale s’observe surtout du côté néerlandophone. L’on songe en particulier à la matière des permis d’urbanisme qui, au niveau du Conseil d’État, est traitée en cassation administrative du côté néerlandophone et en annulation du côté francophone. Ceci est de nature à expliquer le plus grand nombre de recours francophones en annulation, lesquels sont régulièrement assortis de demandes en référés, alors spécialement que la cassation administrative ne connaît pas de référés »52.

  • 53 Rapport d’activité, op. cit., p. 57.
  • 54 Voy. le site du Conseil d’État, onglet « L’institution » puis « Organisation » puis « Conseil » ( w (...)

30Ainsi, à l’Auditorat, l’on constate que, du côté francophone, deux des sept sections se consacrent à l’aménagement du territoire et à l’environnement, alors que du côté néerlandophone, une seule s’en charge. Du côté francophone, 12 auditeurs sur 44 traitent de ces matières, contre 5 sur 42 du côté néerlandophone53. Au Conseil, du côté francophone, sur les cinq chambres affectées au contentieux, une est entièrement dévolue au contentieux de l’urbanisme et de l’environnement, une autre partiellement. Du côté néerlandophone, une seule chambre sur les cinq traite de ce contentieux, et encore partiellement54.

  • 55 Voy. ci-avant, n° 4.
  • 56 En ce sens, A.-S. Bouvy, op. cit., p. 247.

31On le voit, pour conclure que la création du Conseil flamand pour les contestations des autorisations en matière d’urbanisme n’a eu qu’une incidence marginale sur le fonctionnement du Conseil d’État55, il fallait opérer un contrôle extrêmement marginal56.

  • 57 B. Cuvelier, M. Joassart, et R. Born, « La genèse de la réforme du Conseil d'Etat », op. cit., p. 2 (...)

32Comme le relèvent Benoît Cuvelier, Marc Joassart et Raphaël Born, « si les effets de la création de nouvelles juridictions administrative sur l’arriéré (du Conseil d’État) sont indéniables, il existe une certaine distorsion due au caractère asymétrique de la création de juridictions par les communautés et régions. Pour une juridiction comme le Conseil d’État, dont la composition paritaire participe à l’équilibre du modèle institutionnel, ce n’est pas non plus sans risque »57.

33Cet élément n’a pas davantage été placé dans la balance du contrôle de l’incidence marginale.

  • 58 Voy. ci-avant, n° 1.
  • 59 Voy. P.-O. de Broux, « L'organisation générale du Conseil d'Etat après la loi du 20 janvier 2014 », (...)
  • 60 Voy. déjà X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 518-523.

34Comment sauvegarder la composition paritaire du Conseil d’État, sinon en rétablissant la symétrie des juridictions administratives de premier degré ? On l’a vu, l’heure n’est plus au développement de pareilles juridictions généralistes par la seule autorité fédérale58. Mais si cette dernière s’en remet à la seule initiative des entités fédérées59, il faudrait une sérieuse dose de chance pour que de l’autonomie surgisse la symétrie. Il est permis de penser qu’une intervention du Constituant est nécessaire pour dessiner cette symétrie60. L’article 161 pourrait être révisé afin d’attribuer explicitement aux communautés et régions la compétence d’instituer et organiser des juridictions administratives dans les matières relevant de leur compétence, l’autorité fédérale demeurant compétente pour ses propres matières. La création de juridictions de premier degré pourrait même être imposée, de même qu’une coordination des différences juridictions organisées.

  • 61 Voy. ci-avant, n° 5.
  • 62 Voy. ci-avant, n° 6.

35La révision constitutionnelle pourrait également être l’occasion de renforcer la protection juridictionnelle du citoyen, potentiellement mise à mal par l’actuelle anarchie constitutionnelle. En effet, d’un côté, les juridictions fédérées – comme le Conseil du Contentieux des Étrangers fédéral – présentent moins de garantie de qualité que le Conseil d’État auquel elles se substituent61. D’un autre côté, le recours contre les décisions de ces juridictions est subordonné à un filtre dont l’efficacité est inversement proportionnelle à la garantie d’un débat contradictoire62. Il reviendrait au Constitution d’imposer un standard de qualité garantissant l’indépendance et l’impartialité du juge administratif ainsi que la contradiction des débats.

  • 63 Déclaration de révision de la Constitution du 7 mai 2010, Mon. b., 7 mai 2010 ; du 28 avril 2014, M (...)

36Cela tombe bien. L’article 161 de la Constitution est ouvert à révision « en vue d’optimaliser l’efficacité de l’organisation de la justice »63.

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Notes

1 Voy. F. Maussion, « Le Conseil d’État face à l’arriéré du contentieux : de l’accélération de la procédure à la création des tribunaux administratifs de première instance », dans : B. Blero (éd.), Le Conseil d’État de Belgique, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 846-859 ; P. Gilliaux, « Les juridictions administratives : de l’oubli à l’inconstitutionnalité », J.T., 2003, pp. 125-129 ; P. Goffaux, « Organisation générale du Conseil d’État et règles de procédure communes », A.P.T., 2006/4, p. 201.

2 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8. Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, « La création de juridictions administratives par les communautés et les régions », dans H. Dumont, P. Jadoul et S. Van Drooghenbroeck (dir.), La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Bruxelles, La charte, 2006, pp 487-524, sp. pp. 490-495 ; X. Delgrange, N. Lagasse et J. Van Nieuwenhove, « De hervorming van de instellingen en de herzieningsverklaring van 2007. Een grondwettelijke verkenning van enkele voorstellen », C.D.P.K., 2008/1, pp. 18-22.

3 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 512-514 ; Ph. Bouvier, R. Born, B. Cuvelier et F. Piret, Éléments de droit administratif, Bruxelles, Larcier 2ème éd., 2013, pp. 281-284.

4 Aux yeux de Pascal Gilliaux, cette abstention emporte une violation de l’article 161 de la Constitution (op. cit., p. 126).

5 Voy. M. Kaiser, « La réforme du contentieux des étrangers », dans : H. Dumont, P. Jadoul et S. Van Drooghenbroeck (dir.), La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, op. cit., pp. 315-404; B. Louis, « Le Conseil du contentieux des étrangers : une nouvelle juridiction administrative, hybride et ambitieuse », A.P.(T), 2008, pp. 243-289; J.-Y. Carlier, « Evolution procédurale du statut de l’étranger : constats, défis, propositions », J.T., 2011, pp. 117-125.

6 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., p. 496.

7 En Communauté française, la commission de recours contre les refus d’inscription dans l’enseignement supérieur, instituée par l’article 97 du décret du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l'enseignement supérieur et l'organisation académique des études. En Région wallonne, la Commission d’appel pour l’aide aux handicapés, instituée par l’article 22 du décret de la Région wallonne du 6 avril 1995 relatif à l’intégration des personnes handicapées (devenu l’article 281 du Code wallon de l’action sociale et de la santé) ; la Commission wallonne de régulation pour l’énergie, instituée par du décret du 12 avril 2001 relatif à l’organisation du marché régional de l’électricité ; le collège provincial, institué par le décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes (devenu l’article L4146‑5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation), qui remplace la députation permanente en matière de contentieux électoral local . Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 496-506 ; A.-S. Bouvy, « La place des juridictions administratives régionales et communautaires dans la Belgique fédérale », Rev. b. dr. const., 2015/2, pp. 215-264, sp. 241-245.

8 Par ailleurs, tout comme la Région wallonne et la Région bruxelloise, la Région flamande a établi un successeur à la députation permanente, le Conseil des contestations électorales, institué par la Partie IV, Titre II du décret du 8 juillet 2011 portant organisation des élections locales et provinciales. Pour une énumération exhaustive des juridictions administratives flamandes, voy. F. Judo, « Hou me tegen, of ik doe een ongeluk ! De Raad van State naast – en tegenover – de deelstatelijke administratieve rechscolleges », dans : J. Vanpraet, Adiminstratieve rechtscolleges/Juridictions administratives, Recht en Regio/Droit et Région, 2013/1, pp. 27-28.

9 Article II.15 du décret flamand du 19 mars 2004 relatif au statut de l’étudiant, devenu l’article II.285 du Code de l’Enseignement supérieur.

10 K. Weis et J. Tummers, « Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen: analyse van 10 jaar rechtspraak », T.O.R.B., 2015-2016/4, pp. 253-275, sp. 256.

11 Article 16.4.19 du décret flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l’environnement, inséré par le décret du 21 décembre 2007 complétant le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l’environnement par un titre XV Dommages environnementaux. A propos de ce Conseil, voy. C. Billiet, « Kroniek van bestuursrechtspraak inzake bestuurlijke beboeting: de rechtspraak van het Milieuhandhavingscollege in de jaren 2013-2015 », R.W., 2015-16, pp. 1163-186.

12 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., p. 235, note 118.

13 Décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l’organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes. Voy. C. Billiet, op. cit., pp. 1166-1168.

14 Article 4.8.2. du Code flamand de l’Aménagement du Territoire.

15 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 235-237.

16 Voy. encore l’arrêt n° 53/2016 du 21 avril 2016, B.92.4., à propos de la juridiction instituée par le décret « paysage » de la Communauté française du 7 novembre 2013.

17 En l’espèce la Commission d’appel pour l’aide aux handicapés, instituée par l’article 22 du décret de la Région wallonne du 6 avril 1995 relatif à l’intégration des personnes handicapées.

18 J. Vanpraet, De latente staatshervorming, Brugge, Die Keure, 2011, p. 295.

19 Selon B. Cuvelier, M. Joassart, et R. Born, « l’idée sous-jacente est qu’une juridiction nouvelle et spécialisée sera nécessairement plus efficace et surtout plus rapide qu’une juridiction ancienne et généraliste comme le Conseil d’État » (« La genèse de la réforme du Conseil d'Etat », A.P., 2016/3, p. 213-234, sp. p. 219).

20 S. Lust et M. Schurmans dénoncent le laxisme de la Cour dans son appréciation du critère de nécessité (« Het wijzigingsdecreet ruimtelijke ordening van 27 maart 2009 op de proef gesteld », R.A.B.G., 2011/7, p. 494). En ce sens également, J. Mollin, « De ruime impliciete bevoegdheid van de deelgebieden om administratieve rechtscolleges op te richten », R.W., 2011‑2012, p. 1641 ; A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 231-232.

21 Proposition de révision de l’article 144 de la Constitution, Doc. parl., Sénat, 2012-13, n° 5-2242/1, p. 2.

22 En ce sens, J. Vanpraet constate que, désormais, « pour conclure qu’une entité est compétente, il semble suffisant que le législateur décrétal estime qu’il soit raisonnablement souhaitable de constituer une juridiction administrative dans le cadre de ses compétences propres. La constitution d’une juridiction administrative spécifique semble donc être quasi-inhérente aux compétences attribuées aux communautés et aux régions. Dans cette mesure, on peut également se poser la question si le transfert explicite aux communautés et régions de la compétence de constituer des juridictions administratives dans les matières communautaires et régionales a encore un sens (« Vers un contentieux administratif propre aux entités fédérées ? », dans : J. Vanpraet, Adiminstratieve rechtscolleges/Juridictions administratives, op. cit., pp. 17-18). Autrement écrit, aux yeux de l’auteur, la messe est dite.

23 Dans un premier temps, la section de législation du Conseil d’État a tenté de faire une application plus rigoureuse des trois conditions permettant de recourir aux pouvoirs implicites. Voy. F. Judo, op. cit., pp. 28-33 ; A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 219-232.

24 Voy. M. Pâques et C. Vercheval, Droit wallon de l'Urbanisme, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 84.

25 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8.

26 F. Judo, op. cit., p. 36.

27 Avis de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État n° 57.237/AG du 10 mars 2014 sur un avant-projet de décret de la Région wallonne « créant un Conseil du contentieux administratif wallon », p. 15 (voy. ci-après, n° 4). Dans le cadre de la loi du 16 août 2016 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation, les avis peuvent être consulté sur le site du Conseil d’État, www.raadvst-consetat.be, onglet « chercher » puis « avis ». Voy. également J. Van Nieuwenhove, « Adviespraktijk Raad van State », T.V.W., 2014/2, pp. 162-164. Cet avis renvoie au point 7 de l’avis 53.941/AG du 17 octobre 2013 sur un avant-projet devenu le décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l’organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes (cité en français dans l’avis n° 57.237/AG).

28 Rapport de la Commission du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1991-92, n° 100-48/2, p. 8.

29 J. Vanpraet, op. cit., p. 18. Dans le même sens, F. Judo, op. cit., p. 39.

30 La Cour environnementale, le Conseil pour les Contestations des Autorisations et le Conseil des Contestations électorales (décret du 4 avril 2014 relatif à l’organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes).

31 Voy. A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 237-241.

32 Voy. T. Vandenput, P. De Maeyer et M. Bertrand « Les nouvelles juridictions administratives régionales compétentes en matière d’urbanisme et d’environnement », dans : F. Viseur et J. Philippart, La justice administrative, Bruxelles, Éditions Larcier, 2015, p. 608-621

33 Voir les références en note 19.

34 Le Conseil d’État relève ce passage de la note au Gouvernement accompagnant l’avant-projet, pour en dénoncer le caractère totalement artificiel : «La création du cadre juridique réglant la composition, les compétences et le fonctionnement d’une juridiction administrative wallonne n’a en elle-même aucun impact budgétaire. Seule la mise en œuvre de ce décret, à la date d’entrée en vigueur que déterminera le Gouvernement aura un impact budgétaire ».

35 « Oser, innover, rassembler », p. 73,

www.wallonie.be/sites/wallonie/files/publications/dpr_2014-2019.pdf

36 Avis 55.237/AG précité. La section de législation se fonde sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle « [l]’introduction du terme ‘établi par la loi’ dans l’article 6 de la Convention ‘a pour objet d’éviter que l’organisation du système judiciaire […] ne soit laissée à la discrétion de l’Exécutif et de faire en sorte que cette matière soit régie par une loi du Parlement’[…] » (arrêt du 22 juin 2000, Coëme et autres c. Belgique, § 88).

37 Voy. X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 520-522; S. Van Drooghenbroeck, « Le procès équitable et le droit communautaire et régional du contentieux administratif : de la difficile articulation du ‘Qui ?’ et du ‘Quoi ? », », dans : J. Vanpraet, Adiminstratieve rechtscolleges/Juridictions administratives, op. cit., pp. 45-70 ; A.-S. Bouvy, op. cit., pp. 249-262.

38 C.C., arrêt n° 98/2014 du 30 juin 2014, B.10.1. Voy. H. Lerouxel, « Le Conseil d'Etat, ‘maître’ étalon pour les juridictions administratives », A.P., 2014/4, pp. 629-637.

39 Article 9 de la loi du 23 décembre 1946 portant création d’un Conseil d’État.

40 Voy. par exemple M. Leroy, Contentieux administratif, 3ème édition, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 460.

41 Voy. L. Donnay, « Quatre détails de la procédure en cassation devant le Conseil d’État à ne pas négliger », dans : Liège, Strasbourg, Bruxelles : parcours des droits de l’homme – Liber amicorum Michel Melchior, Limal, Anthemis, 2010, pp. 397‑412 ; M. Oswald, « La procédure en cassation administrative ou l’itinéraire d’une requête pas comme les autres », dans : P. Martens (dir.), Saisir le Conseil d'État et la Cour européenne des droits de l'homme, Bruxelles, Éditions Larcier, 2013, pp. 91-134 ; S. Rixhon, « Le fait en cassation administrative - Établissement, appréciation, qualification et politique jurisprudentielle du Conseil d'État », R.F.D.L., 2014/3, p. 387-433 ; D. Delvax, « Le Conseil d’État statuant comme juge de cassation », dans : M. Grégoire (coord.), Le point sur les procédures de cassation, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 47-95.

42 Durant les années précédant la réforme de 2006, le contentieux « étranger » représentait environ 80% des affaires introduites devant le Conseil d’État (Voy. M. Kaiser, « La réforme du contentieux des étrangers », dans : H. Dumont, P. Jadoul et S. Van Drooghenbroeck (dir.), La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, op. cit.,, pp. 315-404, sp. p. 338). Sur les raisons de ce phénomène, voy. not. F. Abu Dalu, « L=aide sociale aux étrangers en demande de régularisation : raidissement spectaculaire Place Royale », obs. sous C.A., arrêt 131/2001 du 30 octobre 2001, J.L.M.B., 2002, pp. 278-284.

43 Voy. M. Oswald, op. cit., p. 93; D. Delvax, op. cit., pp. 54-55.

44 Avis 39.717/AG du 21 février 2006, Doc. parl., Chambre, 2005-06, n° 2479/1, pp. 281-294. Voy. M. Kaiser, op. cit., pp. 395-396.

45 X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., p. 517 ; M. Kaiser, op. cit., pp. 395-396.

46 Articles 20, 76 et des lois coordonnées sur le Conseil d’État. Voy. M. Oswald, op. cit., pp. 100-120; D. Delvax, op. cit., pp. 56-57.

47 C.C., arrêts n° 1/2009 du 8 janvier 2009 56, n° 36/2009 du 4 mars 2009 et n° 76/2009 du 2 avril 2009.

48 M. Oswald, op. cit., p. 120.

49 902 pour l’année judiciaire 2012-13 ; 875 pour 2013-14 ; 724 pour 2014-2015 (Conseil d’État, Rapport d’activité 2014-2015, p. 17, www.raadvst-consetat.be).

50 248 sur 902, soit 27.5 % pour 2012-13 ; 331 sur 875, soit 37.8 % pour 2013-14 ; 226 sur 724, soit 31.2 % pour 2014-15 (Ibidem).

51 Rapport d’activité, op. cit., p. 13. Symétriquement, il y a eu plus de recours en cassation du côté néerlandophone, tant au contentieux des étrangers (350 pour 310 côté francophone) qu’au contentieux général, essentiellement contre les décisions des juridictions fédérées (58 pour 6). L’incidence de ce contentieux sur la charge de travail est moindre vu, d’une part, l’efficacité du filtre et, d’autre part, l’absence de demande de suspension.

52 Rapport d’activité, op. cit., p. 51.

53 Rapport d’activité, op. cit., p. 57.

54 Voy. le site du Conseil d’État, onglet « L’institution » puis « Organisation » puis « Conseil » ( www.raadvst-consetat.be).

55 Voy. ci-avant, n° 4.

56 En ce sens, A.-S. Bouvy, op. cit., p. 247.

57 B. Cuvelier, M. Joassart, et R. Born, « La genèse de la réforme du Conseil d'Etat », op. cit., p. 219. Voy. déjà Ph. Bouvier, « L’auditeur au Conseil d’État à travers les âges », dans : Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 106.

58 Voy. ci-avant, n° 1.

59 Voy. P.-O. de Broux, « L'organisation générale du Conseil d'Etat après la loi du 20 janvier 2014 », A.P., 2016/3, p. 425.

60 Voy. déjà X. Delgrange et N. Lagasse, op. cit., pp. 518-523.

61 Voy. ci-avant, n° 5.

62 Voy. ci-avant, n° 6.

63 Déclaration de révision de la Constitution du 7 mai 2010, Mon. b., 7 mai 2010 ; du 28 avril 2014, Mon. b., 28 avril 2014.

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Pour citer cet article

Référence papier

Xavier Delgrange, « Les juridictions administratives fédérées Érodent la parité linguistique au Conseil d’État »Pyramides, 29 | 2017, 247-264.

Référence électronique

Xavier Delgrange, « Les juridictions administratives fédérées Érodent la parité linguistique au Conseil d’État »Pyramides [En ligne], 29 | 2017, mis en ligne le 01 septembre 2017, consulté le 14 juillet 2024. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1326

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Auteur

Xavier Delgrange

Premier auditeur chef de section au Conseil d’État, Chargé d’enseignement à l’Université Saint-Louis – Bruxelles, Maître de conférences à l’Université libre de Bruxelles.

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