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Services publics bruxellois : une gouvernance éclatée

Jean-Paul Gailly
p. 117-128

Résumé

Se référant à une volonté de modernisation du service public, le gouvernement bruxellois a identifié quelques grands enjeux pour les habitants : diversité, qualité du service, simplification administrative,… Toutefois les relations entre les décideurs politiques et les managers publics semblent absentes de ses préoccupations. La mise en œuvre de la 6e réforme de l’Etat n’a pas occasionné de bouleversement des structures. L’opportunité de centraliser ou décentraliser les services régionaux fait également débat dans les deux autres régions. A Bruxelles, on assiste à des évolutions disparates : restructuration du développement territorial, autonomisation de la fiscalité et de l’urbanisme, regroupement ou rapprochement de structures pour l’économie et le logement, réorganisations internes pour les services de support ainsi que le secteur de la mobilité. Au fil de la législature, le manque structurel de moyens humains est mis en évidence. L’impression qui s’impose est celle d’une gouvernance éclatée.

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Texte intégral

Une stratégie de modernisation du service public

1Dans sa déclaration gouvernementale de 2014, le gouvernement bruxellois a souhaité « poursuivre le processus de modernisation de l’administration régionale tout en intégrant les nouvelles compétences héritées de la 6e réforme de l’Etat et en créant de nouvelles structures ».

2Cette stratégie en matière de fonction publique entend s’articuler autour de trois piliers considérés comme complémentaires : un plan stratégique pour la fonction publique régionale, une réforme des statuts, et une réforme des structures. C’est la mise en œuvre de ce troisième axe que la présente contribution entend examiner de plus près. Toutefois il paraît important de commenter d’abord les deux autres.

3Le Plan stratégique identifie quatre grands enjeux pour développer un service public de qualité qui réponde aux préoccupations des Bruxellois :

  • offrir des services en progrès constant et mieux prendre en compte la diversité des Bruxellois ;

  • développer une « orientation clients et usagers » au travers de partenariats et synergies entre administrations et organismes régionaux mais aussi communautaires et locaux ;

  • mettre en œuvre une démarche qualité en vue d’améliorer les prestations, l’organisation, et le fonctionnement des services, via notamment la simplification administrative et des services électroniques performants ;

  • augmenter le nombre de Bruxellois au sein de la Fonction publique régionale, rendre celle-ci plus attractive et aboutir en son sein à la même diversité que celle présente à Bruxelles.

4Cette approche validée fin 2015 a amené le gouvernement à fixer ensuite des axes et objectifs transversaux pour l’ensemble des managers publics mandataires en charge des différents organismes et administrations régionaux : la qualité des services et les usagers pour finalité, le développement du personnel, et un mode de fonctionnement efficient et durable.

5Enfin, les arrêtés relatifs au statut des fonctionnaires et des contractuels du 21 mars 2018 n’apportent pas de changements essentiels par rapport à la dominance du modèle statutaire et au juridisme qui y reste dominant. On observe aussi la disparition du contrat d’administration à conclure entre le Gouvernement et le SPRB. C’est donc la pierre angulaire de la relation à développer entre les décideurs politiques et les managers publics qui disparaît. Soulignons que le premier contrat de ce type n’avait pas pu être conclu au cours de la présente législature.

Mais quelle gouvernance ?

  • 1 M. Göransson, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir »,(...)

6Ce qui frappe toutefois à la lecture du plan stratégique, c’est l’absence d’une dimension qui paraît pourtant essentielle : celle de la gouvernance des services publics, particulièrement en ce qui concerne les relations entre le pouvoir politique et les managers publics sous mandat. C’est pourtant un domaine où la Région de Bruxelles-Capitale ne se distinguait pas particulièrement selon les constats faits dans le Courrier du CRISP (Göransson, 2010)1.

7Le statut adopté en fin de législature par le gouvernement précédent avait introduit une démarche intéressante pour le Service public régional de Bruxelles (SPRB), celle du contrat d’administration. Ce contrat visait à traduire dans le fonctionnement du ministère les éléments contenus dans la déclaration gouvernementale ainsi que les grandes orientations définies par le gouvernement.

8Il devait reprendre en outre : la déclinaison des objectifs stratégiques et des objectifs transversaux en actions, les règles de conduite vis-à-vis du public, les méthodes permettant de mesurer et de suivre le degré de réalisation des objectifs, un plan de personnel stratégique pour la durée de la législature en vue de réaliser le contrat d'administration, et une estimation des moyens de fonctionnement et d'investissement nécessaires pour réaliser le contrat d'administration.

9Cette approche de contractualisation entre gouvernement et managers a déjà été mise en pratique, parfois avec de beaux succès, dans certains services publics fédéraux. Or il faut bien constater à ce jour qu’il n’y a pas eu de contrat d’administration pour la législature 2014-2019 et que cet outil semble devoir disparaître à l’occasion de l’adoption du nouveau statut.

10Relevons également à cette occasion que le projet de Charte de collaboration entre le gouvernement et le SPRB adopté au cours de la législature précédente n’a jamais fait l’objet d’une signature à ce jour.

  • 2 J.-P. Gailly, « Secteur public : et si on optait vraiment pour le dialogue et la confiance ? », Peo (...)

11Pourquoi donc ce malaise apparent autour de la gouvernance ? Est-ce dû à un manque de confiance entre les acteurs, constat fréquent dans le secteur public comme je l’évoquais récemment dans une contribution au magazine Peoplesphere ?2 Est-ce la nécessaire approche interministérielle nécessaire pour ce type de démarche qui pose problème ? Ou bien est-ce une combinaison de ces éléments ?

La 6e réforme de l’Etat

12La mise en œuvre de cette réforme institutionnelle a donné lieu au transfert de toute une série de missions vers la Région, dont un bon nombre ont un impact direct sur les citoyens.

13Ce transfert n’a pas été précédé d’une « pré-régionalisation » comme cela avait été le cas lors de réformes précédentes : ainsi par exemple l’ONEM fonctionnait depuis des années en ayant anticipé dans sa structure et ses composantes l’évolution en question qui intervint en 1984. Dès lors les équipes pré-existaient avant le transfert, au lieu d’avoir comme cette fois-ci des incohérences opérationnelles : dans une matière les meilleurs experts se trouvent dans une région, pour une autre matière dans une autre région, etc.

14Par ailleurs, il importe de relever à quel point, à l’issue des négociations institutionnelles, les moyens en personnel transférés à la Région de Bruxelles-Capitale se sont révélés insuffisants. Tout cela a eu pour effet de créer un énorme défi pour le gouvernement et les administrations régionales sur le plan de la continuité du service. D’autant plus que les recrutements pour les services publics en Région de Bruxelles-Capitale ont été fortement freinés en début de législature pour deux raisons : des recours introduits par les organisations contre quelques dispositions du statut , d’une part, et le manque de capacités suffisantes pour pouvoir faire face à la mise en œuvre des plans de personnel, d’autre part.

15En termes de structures, ce qui caractérise les décisions prises, c’est que la quasi-totalité des missions ont été reprises par des organismes ou administrations existants : Actiris(Office Régional Bruxellois de l’Emploi) Bruxelles Economie & Emploi (BEE), Bruxelles Environnement, Bruxelles Fiscalité (BF), Bruxelles Mobilité (BM), Bruxelles Pouvoirs Locaux (BPL), moyennant une adaptation de leur organigramme interne.

16Une exception notable à ce constat réside dans la création de Bruxelles Prévention & Sécurité (BPS) : ce nouvel organisme est en charge de la mise en œuvre d’une sécurité intégrale et intégrée, allant de la formation à la coordination de plans de prévention et de sécurité, sur l’ensemble du territoire de la région.

  • 3 Beliris est la direction spéciale du SPF Mobilité et Transport.

17Cela étant posé, il faut relever un sujet d’étonnement : le maintien au sein de l’administration fédérale de la Direction Beliris3 en charge de la mise en œuvre de l’accord de coopération du même nom. Or, tout son personnel étant financé par les crédits de l’accord de coopération, et les tâches à mener ressortissant clairement des compétences régionales, il suffisait d’un simple arrêté de transfert. Sur le plan des synergies et de l’efficience de la politique de mobilité et d’aménagement de l’espace public à Bruxelles, n’est-ce pas une belle opportunité qui a été manquée ?

Centralisation ou décentralisation ?

18Dans sa configuration au début de la présente législature, les services publics de la Région de Bruxelles-Capitale étaient organisés comme suit :

  • un Service Public régional, comprenant des administrations aux missions diverses : Economie et Emploi, Finance et Budget, Fiscalité, Mobilité, Développement urbain (BDU) , Pouvoirs locaux et le support transversal Bruxelles Coordination Régionale (BCR) ;

  • Des organismes publics, agences et asbl diverses

Compétences

SPRB

Organismes para-régionaux : organismes publics, sociétés anonymes, asbl

Economie et Emploi

BEE

Actiris, Agence bruxelloise pour l’Entreprise (hub.brussels) Fonds Bxl de garantie, SRIB, CESRB (Conseil Economique et Social de la Région de Bruxelles-Capitale)

Energie, Eau, et Environnement

-

Bxl Environnement, Vivaqua, Hydrobru, Sibelga, Agence bxl de l’énergie, Fonds de Financement de la politique de l’eau

Finances publiques

BFB (Bruxelles Finance et Budget)

-

Fiscalité

BF

Mobilité

BM

STIB, Parking Brussels, Port de Bruxelles

Pouvoirs Locaux

BPL

-

Recherche et innovation

-

Innoviris, Evoliris, Research in Brussels

Sécurité

-

SIAMU

Support transversal

BCR

CIRB

Urbanisme et Logement

BDU

Société du Logement de la RB, Sociétés Immobilières de SP, Agence pour le Développement Territorial, Société de Développement pour la Région de Bruxelles-Capitale (SDRB ou Citydev),

Autres

Visit Brussels

19La politique des autres Régions et de l’Etat fédéral n’amène pas de façon évidente les pistes d’amélioration.

20En Région wallonne on est grosso modo dans une situation comparable à celle de Bruxelles, avec une grande diversité de modèles selon les secteurs.

21En Flandre, onze domaines de politique ont été identifiés : le principe a été chaque fois d’avoir un département ministériel et ensuite une ou plusieurs agences. Actuellement certaines agences sont réintégrées au sein de leur département. Par ailleurs, la tendance lourde est de regrouper tous les services de support des départements vers des « centres de services » (HR, Comptabilité, etc). Ces deux évolutions sont intervenues dans le cadre d’une politique de réduction des dépenses publiques.

22L’Etat fédéral vient d’embrayer sur cette évolution en regroupant ses services de support Budget, Logistique, et RH dans un seul SPF.

Restructuration des services concernés par le développement territorial

23Pour une ville-région comme Bruxelles, la politique de développement territorial constitue un axe essentiel. Le point de départ de la restructuration intervenue était pour les décideurs politiques que de nombreux organismes étaient concernés, tant à l’intérieur du SPRB (Bruxelles Développement Urbain, Bruxelles Mobilité,…) qu’au sein des organismes d'intérêt public (City Dev, Port de Bruxelles,…) ou de structures spécifiques comme l’Agence de développement territorial (ADT) et la Société d’acquisition foncière (SAF).

24Le gouvernement a estimé que la multiplicité des acteurs constituait un frein à la mise en œuvre efficace d’une politique coordonnée de développement territorial.

25Les premières décisions, prises en 2015, ont consisté, d’une part, à regrouper au sein du nouveau Bureau Bruxellois de Planification (BBP) différentes structures chargées de la statistique, de la connaissance socio-économique et de la planification territoriale à Bruxelles, et, d’autre part, de créer un nouvel opérateur de développement public, la Société d’Acquisition Urbaine, chargé des missions d’acquisition et d’urbanisation des terrains.

26Le BBP, dénommé « Perspective Brussels » a ainsi intégré l'Institut bruxellois de statistique et d'analyse (SPRB), la Direction Etudes et Planification de Bruxelles Développement Urbain (SPRB) et la plupart des missions exercées jusqu'à présent par l'Agence de développement territorial, ainsi que la cellule du Maître Architecte.

27Au sein du BBP, a été créé un Comité régional de développement territorial. Ce Comité a pour objectif d'assurer la collaboration en matière de développement territorial entre les administrations en charge de la mobilité, de l’aménagement du territoire et de l’environnement : Bruxelles Développement Urbain, Bruxelles Environnement, Bruxelles Mobilité, la STIB, Bruxelles Propreté, et le BBP lui-même.

28Il s’agit notamment des plans suivants : stationnement, maillage vert, Iris, nature, lumière, réseau bus STIB, réseau ferré STIB, plan stratégique de rénovation des stations de métro, plan stratégique pour le transport de marchandises, plan bruit, plan nature, plan climat, plan déchets, plan propreté, plan logement, plan air et les plans issus du Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (CoBAT).

29La SAU, nouvelle appellation de la Société d'acquisition foncière, a vu ses organes de gestion élargis et la mise en œuvre de son objet social facilité ; elle a également repris les missions d'accompagnement à la mise en œuvre des projets antérieurement exercées par l'Agence de Développement Territorial. Il est permis de se demander pourquoi à cette occasion, on n’a pas franchi un pas de plus en réunissant la SA foncière et Citydev dont les missions sont fort voisines.

Séparations surprenantes

30La transformation de Bruxelles Fiscalité en une administration indépendante hors du SPRB en a surpris plus d’un, au vu des tâches essentiellement « régaliennes » de cette administration. Cette décision ne fait d’ailleurs pas suite à une étude préalable et on distingue mal sa plus-value.

31La transformation de Bruxelles Développement Urbain, également en administration indépendante hors du SPRB, est également intervenue. La volonté de positionner le développement urbain et celui de l’habitat comme pôles à part entière l’un par rapport à l’autre peut se comprendre, surtout si on la met en relation avec l’évolution précitée en matière de développement territorial. Fallait-il pour autant lui faire quitter le SPRB ? La séparation Urbanisme/Habitat était parfaitement réalisable au sein du SPRB. Ici aussi la plus-value de la démarche n’est pas claire.

Regroupements

32Dans le domaine du développement économique, le gouvernement régional a voulu rationaliser l’organisation existante, après un audit préalable :

  • l’offre d’accompagnement est regroupée dans une Agence Régionale pour l’Entreprise et le Commerce qui regroupera Impulse, Atrium et Bruxelles Invest & Export (BIE) ;

  • Bruxelles Economie Emploi se voit confirmé dans son rôle d’élaboration et de mise en œuvre des dispositifs légaux ainsi que d’octroi et contrôle de subsides ;

  • l’offre de financement est concentrée en intégrant le FBG à la SRIB ; en complément une coordination fonctionnelle entre Innoviris et la SRIB.

Rapprochement

33Par ailleurs, après avoir fait effectuer en 2016 un audit stratégique du Service Public Régional de Bruxelles, le Gouvernement a notamment pris la décision de restructurer Bruxelles Développement Urbain en scindant cette administration en deux : Développement Habitat, d’une part, et le Développement Urbain, de l’autre. Il a maintenu au sein du SPRB le développement de l’habitat sous la dénomination «  Bruxelles Logement ». Le choix a été fait de regrouper à moyen terme dans un bâtiment commun Bruxelles Logement, la Société Régionale du Logement, et la Fédération des Sociétés Immobilières de Service Public. L’opportunité de fusionner ces organismes en un grand pôle Logement fait débat et reste à l’étude.

34Faire plus avec moins : les limites de l’exercice

35Déjà souligné plus haut à propos de la reprise de nouvelles missions héritées de la 6e réforme de l’Etat, le sous-effectif de certaines parties de l’administration régionale est aussi un des éléments centraux de l’évolution dans le secteur de la mobilité.

36A l’occasion de la « crise des tunnels » intervenue en 2016, un audit spécifique de Bruxelles Mobilité a eu lieu et a débouché sur une réforme interne de cette administration portant sur deux axes : un changement de l’organigramme et des projets d’amélioration de l’organisation du travail et de la performance. A cette occasion, la situation du Service Spécial d’Etudes de la STIB, actuellement intégré sur le plan opérationnel au sein de Bruxelles Mobilité sous la dénomination de Direction de l’Infrastructure de Transport Public, n’a pas été modifiée, même si le débat ne semble pas clos pour autant.

  • 4 On se rapportera utilement à ce propos au dossier consacré en mars 2013 à cette thématique par Pyra (...)

37Par ailleurs, la situation périlleuse de cette administration a été mise en évidence de par le manque d’adéquation entre les missions sans cesse croissantes qui lui sont confiées et les moyens humains dont elle dispose. Le « gap » mis en évidence par l’audit n’est pas négligeable : 102 collaborateurs (sans compter les remplacements des départs). Une partie de cet écart est en train d’être comblé progressivement via une première vague de recrutement. Mais la suite dépendra de l’appréciation des progrès de la réforme précitée. La véritable « guerre des talents »4 avec la STIB, Beliris, Infrabel, et les deux autres Régions, en vigueur sur le marché de l’emploi pour les profils techniques dont elle a besoin ne sera pas le moindre des défis du futur.

38Relevons au passage que, devant la raréfaction des moyens humains consentis, cette administration n’a pas eu d’autre choix que de recourir plus qu’avant à de la sous-traitance dans différents domaines qu’elle pourrait utilement gérer elle-même, comme par exemple la préparation de la réglementation ou l’encadrement juridique des marchés publics. Est-on certain que ceci soit le meilleur scénario en matière de dépenses publiques ?

Les services transversaux de support

39L’audit stratégique du SPRB avait fait ressortir la nécessité de renforcer et dynamiser ces différents services. S’inspirant du modèle en vigueur au plan fédéral dans chaque SPF, le gouvernement a également voulu intégrer les responsables des services RH, IT, Relations Internationales, en tant que membres à part entière au sein du Conseil de direction (où le Budget était déjà présent).

40Il est intéressant d’observer que les missions confiées aux services internes de support du SPRB sont en train de s’élargir progressivement à d’autres organismes. Ainsi les deux nouvelles administrations ayant quitté le SPRB continuent à faire appel à son support RH, IT, et Budget.

41De même, c’est Bruxelles Finance et Budget qui est l’acteur central dans la mise en place d’une plate-forme informatisée régionale en matière budgétaire pour toute la fonction publique.

42Dans le domaine des nouvelles technologies de l’information, l’opportunité de maintenir ou non au sein du SPRB un service Informatique fait débat, d’autant plus que le Centre d’Informatique pour la Région Bruxelloise s’est imposé comme un acteur performant et attentif aux enjeux des « smart cities » et de la digitalisation.

43Par ailleurs, faisant le constat du service fort réduit et insatisfaisant fourni par le Selor, ce dernier donnant priorité aux services fédéraux, le gouvernement a décidé de créer un organisme régional en charge des recrutements et sélections : Bruxelles Fonction Publique. Il est à espérer que ce nouvel acteur, qui correspond incontestablement à un besoin fort et pressant, reçoive des moyens humains et budgétaires adéquats et suffisants pour remplir ses missions.

En guise de conclusion

44Il paraît important pour Bruxelles, ville-région confrontée à des défis énormes et en même temps à des ressources financières limitées, d’éviter les phénomènes de « silos » et d’éparpillement des services, de favoriser les synergies et la coopération, et de fournir des services de support performants aux différents « métiers ».

45Les évolutions intervenues dans la fonction publique bruxelloise au cours de la législature actuelle sont tout sauf homogènes : certaines sont centrifuges, d’autre pas. Et puis, il y a aussi ces quelques mouvements dont la logique est vainement recherchée.

46A l’issue de ce parcours, on se trouve devant un grand nombre d’acteurs publics. On reste sur sa faim en termes de cohérence de l’ensemble. L’impression dominante qui demeure est qu’en dehors des aspects liés aux matières transversales (statut du personnel, simplification administrative, etc.), il n’y a pas de vraie vision interministérielle claire et partagée sur l’évolution et le rôle de la fonction publique au sein de la RBC. Le seul fil rouge semble être celui de chaque compétence, coexistant à côté des autres.

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Notes

1 M. Göransson, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir », Courrier Hebdomadaire du CRISP, n°2056-2057, 2010, pp 78-79.

2 J.-P. Gailly, « Secteur public : et si on optait vraiment pour le dialogue et la confiance ? », Peoplesphere, août-septembre 2017. A lire aussi à ce propos : Ph. Meunier, « Copernic n’a pas tout arrangé », Politique, revue de débats, n°78, janvier-février 2013.

3 Beliris est la direction spéciale du SPF Mobilité et Transport.

4 On se rapportera utilement à ce propos au dossier consacré en mars 2013 à cette thématique par Pyramides. « La guerre des talents aura-t-elle lieu ? Travailler dans l’administration publique au XXIème siècle », Pyramides, n°23, 2013.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Paul Gailly, « Services publics bruxellois : une gouvernance éclatée  », Pyramides, 30 | 2018, 117-128.

Référence électronique

Jean-Paul Gailly, « Services publics bruxellois : une gouvernance éclatée  », Pyramides [En ligne], 30 | 2018, mis en ligne le 15 février 2019, consulté le 18 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1479

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Auteur

Jean-Paul Gailly

Directeur général de Bruxelles-Mobilité – jpgailly@sprb.brussels

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