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Quelle gouvernance des clusters en Région de Bruxelles-Capitale ?

Florent Legrand
p. 129-160

Résumé

Les politiques de clustering sont devenues l’un des axes majeurs des politiques industrielles régionales en Belgique. La Région de Bruxelles-Capitale n’y fait pas exception. Nous y constatons ainsi, depuis quelques années, le développement de politiques visant à mettre en réseau, sur son territoire et au sein de filières données, diverses catégories d'acteurs (entreprises, unités de recherche, organismes de formations et autres).
La présente contribution entend décrire le recours au concept de cluster dans les différents plans régionaux bruxellois relatifs à l’innovation et à l’accompagnement des entreprises, analyser la gouvernance des dispositifs mis en place et expliquer les modalités d’intervention des pouvoirs publics dans ceux-ci. En examinant les processus de coordination entre ces structures et l’ensemble des autres dispositifs de la Région, nous mettons également en exergue certains dysfonctionnements importants et appelons à une clarification du rôle et de la place des clusters dans les stratégies régionales.

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Ce plan d’action est ainsi repris dans l’objectif 10 du document relatif à la stratégie 2025.
  • 2 Conseil économique et social, « Quelle nouvelle politique industrielle pour la Région de Bruxelles- (...)
  • 3 A.-C. BERSIPONT, « Un plan industriel bruxellois sera bientôt sur les rails », Interview Didier Gos (...)

1La stratégie 2025 de la Région de Bruxelles-Capitale, en son axe premier, prévoit explicitement l’élaboration d’un plan d’actions industriel1. En outre, le développement d’une nouvelle politique industrielle pour la région bruxelloise a fait l’objet d’un colloque, en juin 20172, supposé marquer le lancement d’une série de travaux et de concertations rassemblant toutes les parties prenantes (partenaires sociaux, secteur privé et administrations bruxelloises). Dans la foulée, le Ministre de l’Economie et de l’Emploi, Didier Gosuin, s’est engagé à mettre en place, avec les partenaires sociaux, un « plan Marshall industriel bruxellois »3 ayant pour objectif d’insérer la région bruxelloise dans la quatrième révolution industrielle.

  • 4 Dans le cadre de la Région de Bruxelles-capitale, une politique de spécialisation intelligente est (...)

2Ces ambitions s’insèrent dans un contexte européen où la Commission a lancé une nouvelle politique industrielle ambitieuse dans le cadre de la stratégie « Europe 2020 ». La communication « Pour une renaissance industrielle européenne » (2014) concrétise ainsi la nécessité de disposer d’une base industrielle forte pour la compétitivité du continent. Le retour de l’industrie au centre de toute politique de compétitivité s’intègre également dans le processus de promotion des politiques de clustering. Différentes régions européennes développent en effet des approches politiques intégrées et utilisent le concept de « spécialisation intelligente »4 comme fil conducteur dans l’orientation de leurs actions. Ces stratégies ont pour objectif d’optimiser les efforts de soutien à la recherche et à l’innovation. Le champ d’application le plus pertinent ne se situe alors pas nécessairement au niveau de la région administrative, mais bien du pôle de développement économique ou du cluster. Ce dernier concept ne peut être résumé par une définition unique, en ce qu’ils peuvent concerner tant le niveau régional que national, se limiter aux seuls liens interindustriels ou encore porter sur la dynamique d’innovation (technologique ou non) (Bayenet et Capron, 2012 : 6-7).

3La littérature consacrée aux clusters a imposé l’idée que certains lieux confèrent des avantages qui accroissent les capacités d’innovation et de création de connaissance des entreprises et de la recherche. S’inscrivant dans la tradition des districts industriels, ou des systèmes industriels locaux, ces dispositifs apparaissent à la fois comme un facteur important de l’attractivité des territoires et comme l’un des moteurs du renforcement des entreprises déjà implantées. Les auteurs travaillant sur les systèmes territoriaux considèrent en effet l’innovation comme un processus territorialisé, stimulé par les ressources localement ancrées ainsi que par le contexte social et institutionnel dans lequel elle se développe (Doloreux et Bitard, 2005). La nature des articulations entre les différents acteurs, et la fluidité de leur coordination, deviennent, dans cette optique, une ressource du processus d’innovation (Fixari et Pallez, 2016). Les actions en faveur des clusters sont, depuis la fin des années nonante, l’une des composantes majeures des politiques publiques d’innovation et de développement régional (Chalaye et Massard, 2009). Si ces derniers ne constituent pas un phénomène économique novateur dans leurs logiques constitutives (Cruz et Teixeira, 2010), les politiques soutenant leur développement émergent à l’interface d’une multitude de champs largement non connectés auparavant, en se présentant comme une combinaison innovante d’instruments. Ceci se traduit par une interaction entre trois catégories de politiques : la politique régionale, la politique industrielle et la politique de science, de technologie et d’innovation, auxquelles on peut ajouter la politique de formation.

4La gouvernance de ces réseaux territoriaux d’organisation apparaît comme étant extrêmement complexe et constitue un élément central pour assurer la stabilité, la compétitivité et l’existence même de ces systèmes (Ehlinger et al., 2007). La problématique centrale de ces formes d’organisation particulières est en effet celle de l’articulation des modes de décision, de contrôle et de coordination entre acteurs hétérogènes ne poursuivant pas les mêmes objectifs.

5Si l’examen de la littérature montre la mutation d’un concept provenant de la géographie économique et repris par les tenants du management stratégique, la question de la coordination et du pilotage public des systèmes territoriaux d'innovation est peu souvent traitée comme objet central de recherche (Fixari et Pallez, 2016). Les travaux se focalisent très souvent sur les modes de gestion des structures partenariales engendrées par ces systèmes (Gomez, 2008), s'attardant alors exclusivement sur les dynamiques internes de ces réseaux. Si les clusters génèrent des externalités de connaissances et sont des lieux de création de richesse, cela ne signifie pas qu’ils puissent être créés facilement à partir d’agglomérations existantes. Comme le soulignent Calmé et Chabault (2007 : 21), le volontarisme politique s’oppose au « processus d’émergence d’innovations au sein des clusters spontanés (qui) est généralement un mécanisme inductif, "bottom-up", plus qu’une approche "top-down" ». Le rôle des politiques publiques, et plus généralement l’intervention des acteurs publics dans le développement des clusters fait ainsi l’objet de questionnements récurrents en raison de résultats ambivalents voire d’échecs répétés (Andersson et al., 2004 ; Martin et Sunley, 2003). Au-delà d'un discours promulguant un certain désengagement de l’Etat, nous constatons l'absence de consensus réel sur la capacité, les compétences et l’expérience requises dans le chef des institutions publiques régionales pour jouer le rôle de tiers dans le cadre développé par ces dispositifs au design si complexe (Duranton, 2011). Si ceux-ci entraînent l'avènement d'un « leadership distribué » (MacNeill et Steiner, 2010), le rôle des acteurs publics pose ainsi toujours question et suscite la controverse (Favoreu et al., 2008).

6L’instabilité des frontières organisationnelles des réseaux territoriaux d’innovation et la nature évolutive de ceux-ci semblent imposer le développement d’un processus d’apprentissage et de négociation continu entre les différentes parties prenantes. Ces instruments interrogent les capacités des régions à mettre en place des modalités d'intervention et un mode de gouvernance adapté (Heidenreich, 2005). Nos recherches sur les politiques de clustering (Legrand, 2017) ont permis de montrer que ces instruments peuvent à la fois structurer l’ensemble de l’écosystème d’innovation d’une région et se développer en tant que véritable laboratoire de nouvelles pratiques de gouvernance. Sur la base de ces résultats, nous voulons, au travers de l’étude du fonctionnement et de la structuration des clusters bruxellois, analyser les modalités de gouvernance spécifiques à cette région. L’ambition sous-jacente est de comprendre si ces instruments ont été développés dans le but de faire évoluer la gouvernance des politiques d’innovation de cette région. La présente contribution entend décrire le fonctionnement des clusters en Région de Bruxelles-capitale, souligner les problématiques relatives à leur développement et enfin analyser les processus de coordination entre ceux-ci et l’ensemble des autres dispositifs de soutien existants.

  • 5 Plan régional pour l’innovation (2006, 2012, 2016), Plan régional de développement (2002), Plan rég (...)
  • 6 Nous pensons notamment à la mise à jour de la stratégie pour la recherche et l’innovation en Région (...)
  • 7 Douze entretiens ont été réalisés avec des gestionnaires de clusters, des experts et le Ministre de (...)

7Pour réaliser cette étude exploratoire, nous avons procédé en trois étapes. Premièrement, nous avons analysé la littérature scientifique sur les clusters régionaux, en nous focalisant sur les problématiques relatives à leurs cycles de vie, à leurs modèles économiques et au rôle des pouvoirs publics dans leur gestion. Deuxièmement, nous avons procédé à une analyse documentaire approfondie des différents plans bruxellois relatifs à l’accompagnement des entreprises et à l’innovation5, des travaux parlementaires, des évaluations commandées par le gouvernement bruxellois6 et de documents produits directement par les clusters étudiés. Les informations collectées ont été complétées par des entretiens semi-directifs avec les différentes parties prenantes du dispositif étudié7. Troisièmement, sur la base de certaines conclusions relatives à l’étude des politiques de clustering en région wallonne, nous avons cherché à mettre en exergue des problématiques communes et certaines particularités propres au dispositif bruxellois. Si les contextes et les dispositifs sont très différents, une analyse croisée permet de mieux mettre en lumière certaines pistes d’évolution du modèle bruxellois.

II. Les politiques de clustering en Région de Bruxelles-Capitale

8Les politiques de clustering sont devenues l’un des axes majeurs des politiques industrielles des différentes régions belges (Capron, 2011). Les trois régions ont clairement opté, par le choix de s’intéresser à quelques secteurs porteurs, pour la constitution d’une certaine masse critique dans un nombre limité de domaines. La région wallonne a ainsi développé deux vagues de politiques de clustering, la Flandre a adopté la « Nieuw Industrieel Beleid » et la Région de Bruxelles-Capitale s’est dotée d’une politique de clustering. Les instruments utilisés par les différentes régions du pays sont assez semblables. Toutefois, la région bruxelloise se distingue par les moyens plus faibles qui y sont consacrés ainsi que par un défaut de mobilisation des fonds européens (Van Camp et Witmeur, 2009). Si le manque de secteurs industriels forts en région bruxelloise s’explique en partie par l’exiguïté du territoire, la faiblesse de sa base industrielle joue également un rôle déterminant. Enfin, cette ville-région se caractérise par le manque d’interactions entre différents acteurs, particulièrement entre les entreprises et les universités, et l’existence d’effets de débordement importants vers les deux autres régions du pays (Idea consult, 2012 : 23).

  • 8 Dans le cadre de son « Plan Régional pour l’Innovation 2007- 2013 », la Région de Bruxelles-Capital (...)

9Ce manque d’interactions et de moyens a justifié le développement de politiques de clustering dans les secteurs innovants. La Région de Bruxelles-Capitale a ainsi réorienté sa politique industrielle vers le clustering et la création de pôles stratégiques au travers du Plan régional pour l’Innovation (PRI, 2006). Dans ce premier PRI (2006 : 6), l’innovation est alors décrite comme un levier de développement régional où il faut prendre en compte l'importance des « mécanismes d'interactions internes au sein de l'entreprise (collaboration et participation), mais aussi aux réseaux qui associent l'entreprise à son environnement ("clustering") ». L’innovation a alors été soutenue via le lancement de programmes d’impulsion8 et d’appels à projets dans certains secteurs d’une part, et en rendant les aides à la R&D plus accessibles aux petites entreprises, d’autre part. Ces efforts se sont poursuivis dans les différents plans qui se sont succédé par la suite.

10En région bruxelloise, le soutien aux entreprises est structuré en trois pôles : le pôle hébergement (notamment Citydev), le pôle financement (Innoviris, Finance Brussels) et le pôle accompagnement. Ce dernier peut être décomposé en plusieurs entités, dont les ex-Atrium, Brussel Invest & Export et Impulse. Les clusters bruxellois sont alors logés dans le département des secteurs innovants de cette dernière agence.

  • 9 La Fédération des entreprises de l’industrie technologique (Agoria) aurait ainsi mis sur pied une s (...)

11À la suite du contrat pour l’économie et l’emploi (2005-2010), qui constitue le cadre du premier PRI, trois secteurs porteurs d’innovation ont été identifiés. En plus d’un réseau d’entreprises préexistant (Greentech, 2003), la région a alors décidé de soutenir une politique de clustering dans les domaines de la santé (LifeTech.brussels, spécialisé dans la santé et les biotechnologies), des TIC (Software.brussels) et de l’environnement (Ecobuild, spécialisé dans la construction durable). La définition du concept de cluster utilisée par la région est celle de la Commission européenne : « groupes d’entreprises, opérateurs économiques liés et institutions géographiquement proches les uns des autres et ayant atteint une échelle suffisante pour développer une expertise, des services, des ressources, des fournisseurs et des compétences spécialisés » (PRI, 2012 : 5). Les politiques doivent, dans ce cadre, créer les conditions favorisant la coopération entre des acteurs hétérogènes encastrés dans un territoire commun. Les textes officiels de la région bruxelloise mettent sur un pied d’égalité, en termes de présentation en tout cas, les clusters régionaux et les « clusters » soutenus par les fédérations sectorielles9. Cela laisse transparaître une vision pour lemoins restrictive du concept de cluster qui interroge la masse critique nécessaire au développement de celui-ci.

  • 10 ETP : équivalent temps plein.

12Concernant l’aspect budgétaire, des budgets complémentaires de 80 000 à 90 000 euros, par cluster, étaient prévus dans le premier PRI pour engager des conseillers spécialisés (PRI, 2006 : 15-16). Ces budgets, très limités, ne rendaient au départ possible l’engagement que d’un animateur par cluster. La situation a tout de même évolué. En 2012, les pouvoirs publics estimaient ainsi que les moyens consacrés aux clusters étaient d’un million d’euros (stratégie 2020 : 12). La composition des équipes opérationnelles oscille actuellement entre deux et six ETP10 par cluster. Ces chiffres, relativement faibles, doivent cependant être relativisés par rapport aux clusters privés. En effet, l’intégration de ces structures dans une agence publique (Impulse) leur permet de bénéficier de services transversaux fournis par celle-ci (comptabilité, service RH, bureaux, …) alors que les clusters indépendants doivent mobiliser des ressources privées.

  • 11 Selon les évaluateurs, les priorités établies s’avèrent pertinentes mais restent trop vastes et tro (...)

13Au travers de son premier PRI, la région bruxelloise ne fait que rattraper son retard par rapport aux stratégies fortes déployées par les grandes régions métropolitaines (Capron, 2009 : 130-131). En effet, les autres grandes villes européennes ont depuis longtemps recentré leur politique industrielle sur le clustering. La mise à jour du Plan Régional d’Innovation (2012 : 5-7) renforce cette volonté de se baser sur les clusters régionaux pour aboutir à des « niches de spécialisation intelligente ». Ce plan propose également de nouveaux regroupements d’entreprises dans les secteurs de la sécurité et de l’industrie créative, tout en insistant sur une meilleure coordination entre l’ensemble des clusters. À la différence des autres régions belges, la politique de soutien à l’innovation mise en place par la Région de Bruxelles-capitale se caractérisait davantage par un policy-mix plus horizontal, avec moins d’accents « verticaux » ou sectoriels (Idea Consult, 2012 : 51)11. La politique de clustering n’aurait ainsi qu’insuffisamment porté ses fruits et le renforcement des clusters sectoriels était évoqué, dans l’évaluation d’Idea consult, comme solution pour développer des niches de spécialisation plus précises.

  • 12 Favoriser l’innovation au moyen des « clusters » permettrait alors de soutenir l’ancrage des entrep (...)

14Le Plan Régional de Développement Durable (2012 : 147) mentionne une nouvelle fois que le développement de l’économie de la connaissance sera porté par cette « politique de clustering », consistant à susciter une dynamique de collaboration entre entreprises, universités, centres de recherche et pouvoirs publics afin de faire émerger et d’exploiter des opportunités de collaboration12. En outre, le Plan Régional pour l’Innovation 2016-2020 « Bruxelles : capitale de l’innovation » (2016) mentionne la volonté de développer des « clusters d’excellence européenne », en « mettant en place un mécanisme de financement en faveur de clusters existants ». Enfin, la mesure 65 (2016 : 78-79) du plan PME de la Région de Bruxelles-capitale (2016-2025) concerne l’approfondissement d’une politique de clustering, « pour soutenir le développement des secteurs porteurs ». La région bruxelloise soutient ainsi plusieurs clusters qui se sont « développés au fil des opportunités », le pôle Conseil & Accompagnement développant une gamme évolutive de clusters, de réseaux et de services dont l’objectif est d’accélérer la croissance d’une série de niches sectorielles prometteuses. Ce plan PME insiste sur la nécessité d’affiner cette politique en la matière, en stimulant des secteurs très délimités pour lesquels la région dispose d’un potentiel qualitatif et quantitatif. Surtout, il met en évidence la mise en place d’une approche bottom-up structurée sur la demande des entreprises membres et considère que les clusters sont des lieux de convergence de l’ensemble des acteurs socio-économiques régionaux, en ce compris les acteurs académiques.

  • 13 Outre le cluster, nous constatons l’existence d’un fonds de financement des contenus audiovisuels, (...)
  • 14 Lancement en mai 2018.
  • 15 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission (...)

15Si cet instrument n’est pas central dans les différents plans de redéploiement économique bruxellois, ceux-ci mettent l’accent sur l’intérêt d’approfondir ce processus de clusterisation et de lui attribuer des mécanismes de financement propre. La volonté d’inscrire la région bruxelloise dans une démarche de spécialisation intelligente se développe autour des trois domaines d’activités stratégiques cités précédemment. Plus récemment, les pouvoirs publics bruxellois ont mis en place deux nouveaux clusters : Screen (2016) et Hospitality (2017). Composé de 160 entreprises, le premier s’intègre dans une plateforme réunissant tous les services régionaux de soutien à l’industrie audiovisuelle. Cette plateforme entend devenir la porte d’entrée unique pour tous les entrepreneurs de l’audiovisuel en Région de Bruxelles-Capitale et est composée de quatre entités13. Le second associe le tourisme, le transport, l’Horeca, l’évènementiel et la culture. L’objectif de ce cluster est de fédérer cinquante entreprises en 2018. Le réseau d’entreprises GreenTech va également développer un cluster en économie circulaire14 dans le cadre du PREC (Programme Régional en Economie Circulaire). Enfin, le ministre de l’Economie et de l’Emploi a annoncé, en 2017 au Parlement, la possibilité de voir apparaître « un ou plusieurs clusters dans le secteur du commerce et de l’E-Commerce »15, alors que certaines personnes interrogées font état de réflexions au sein de Bruxelles-Mobilité pour la mise en place d’un cluster dans leurs thématiques.

III. Discussion

16Les critiques relatives aux politiques de clustering concernent principalement la conception de celles-ci, leur processus d’implémentation et enfin leurs résultats. Cette contribution se concentrant sur la gouvernance des clusters développés en région bruxelloise, nous ne reviendrons qu’indirectement sur cette dernière thématique. Pour bien comprendre l’ensemble des problématiques amenées par le développement des clusters, nous allons, dans un premier temps, revenir sur trois constats caractérisant l’expérience bruxelloise. Le premier concerne le processus d’identification des thématiques soutenues, le second est relatif à la multitude de rôles attribués aux clusters et le troisième développe le concept de cycle de vie de ces structures.

  • 16 Nous mobilisons ce concept pour mettre en exergue le rôle de certains individus dans les processus (...)

17La problématique de l’identification des domaines d’activités soutenus par des politiques de clustering est fortement analysée dans la littérature. Le risque principal est que l’autorité politique décide de focaliser ses actions sur les mauvais clusters. Les clusters potentiels ou en phase d’émergence s’avèrent en effet particulièrement difficiles à identifier (Feser et Luger, 2003). En Région de Bruxelles-Capitale, nous constatons que la création des clusters dépend d’une décision politique. Si nous n’avons pas étudié précisément le processus d’émergence de l’ensemble des clusters bruxellois, les éléments récoltés montrent que certains acteurs ou groupes d’acteurs jouent un rôle déterminant dans cette décision politique de soutien au développement de ceux-ci. Comme établi par Messeghem et Paradas (2009), la mise en place d’un cluster peut être vue comme un processus réticulaire mais aussi comme un processus d’institutionnalisation. Ce processus politique reflète le pouvoir relatif et les intérêts de groupes organisés. Ces « entrepreneurs institutionnels »16 jouent alors un rôle déterminant en mobilisant leurs ressources et compétences dans leurs intérêts propres. Dans certaines situations, ces entrepreneurs peuvent impulser une dynamique collaborative à l’intérieur d’un territoire et contribuer fortement à légitimer cette nouvelle institution. Certains d’entre eux pourraient alors capter l’initiative sans véritablement enclencher un processus de collaboration entre l’ensemble des acteurs de la thématique choisie. Ce processus de captation des ressources publiques peut également se produire s’il n’y a pas de véritable masse critique, notamment en termes d’entreprises, au sein de la région. Le nombre relativement important de clusters déjà soutenus par les pouvoirs publics ou en passe de l’être, de même que la faible spécialisation des domaines d’activités choisis renforce notre questionnement. La définition de ces derniers est en effet beaucoup trop large et va à l’encontre d’une stratégie de niches de spécialisation. Différentes parties prenantes interrogées considèrent que la demande de constitution des clusters provient des acteurs de terrain et que l’agence chargée de l’animation de ceux-ci sert de relais vers les ministres concernés qui décident ou non de financer ceux-ci. Des études seraient alors réalisées pour cartographier le/les secteurs visés, de même qu’une consultation de l’ensemble des partenaires potentiels. Si une étude détaillée par cluster permettrait de mieux identifier le poids relatif des différents entrepreneurs institutionnels, nos informations ne nous permettent cependant pas à ce stade d’écarter les risques identifiés. L’absence de stratégie régionale réunissant l’ensemble des clusters accentue ces risques. En outre, les responsables politiques interrogés font part de l’absence préjudiciable d’outils statistiques, et ce pour le processus d’identification mais aussi de formalisation et d’évaluation des clusters.

18Dans son étude sur l’esquisse du positionnement européen des pôles de compétitivité belges, Capron (2011 : 128-129) affirmait que les initiatives wallonne et bruxelloise ne pourraient jouer un rôle moteur dans le développement des deux régions que s’ils parvenaient à dégager une visibilité au niveau mondial et à s’imposer comme des pôles stratégiques au niveau européen (Capron, 2009 : 131 ; Capron, 2011 : 128-129). En région bruxelloise, seuls deux clusters potentiels émergeaient de cette étude : la finance et les services aux entreprises. Dans tous les autres domaines, l’auteur mettait en exergue une absence de masse critique. Seuls quelques domaines pouvaient alors prétendre s’imposer au niveau régional, tels que la biopharma ou le transport-logistique. Toutefois, aucun des pôles stratégiques retenus par la région bruxelloise n’obtenait de score suffisant pour prétendre réellement s’imposer comme nœud stratégique significatif sur le plan européen. Cette étude ne discrédite pas les initiatives mises en place mais relativise la portée des clusters actuellement développés dans le processus de redéploiement économique de cette région. Ceux-ci doivent être considérés comme des clusters locaux qui visent en premier lieu à mieux intégrer leurs membres sur le marché local, et non pas des clusters d’innovation à vocation internationale. En outre, ces éléments permettent d’interroger une nouvelle fois l’intérêt de multiplier les clusters, en sachant que ceux-ci doivent nécessairement s’appuyer sur une masse critique suffisante pour développer des niches d’activité où la région en question possède des spécificités affirmées. La littérature montre en effet qu’il faut être particulièrement prudent et sélectif dans l’élaboration d’une politique de clustering pour minimiser les risques d’échec de celle-ci (Bayenet et Capron, 2012 : 95).

  • 17 La valeur ajoutée des clusters est basée sur des activités régulières d’animation, de sensibilisati (...)
  • 18 Région de Bruxelles-Capitale, Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME de (...)
  • 19 A titre d’exemple, Rosenfeld (2003) distingue ainsi quatre phases de développement qui sont elles-m (...)
  • 20 De nombreux autres facteurs peuvent expliquer la dynamique de développement du cluster. Citons nota (...)

19Le second constat posé était relatif à la multiplicité des objectifs et missions attribués aux clusters bruxellois dans les textes officiels encadrant le dispositif. En effet, ces clusters visent à la fois à (1) créer des filières et mettre en réseau les membres ; (2) assurer un développement collectif des entreprises ; (3) améliorer la capacité d’innovation des membres ; (4) développer l’internationalisation du secteur et des membres ; et enfin (5) rendre visible au sein de l’écosystème bruxellois les secteurs clefs de l’économie régionale (Impulse, 2014 : 6). Ces objectifs généraux vont ainsi de l’accompagnement individuel d’entreprises, de l’identification d’entreprises à haut potentiel17 à des missions d’accompagnements collectifs (réseautage entre membres pour créer une conscience d’appartenance à ces niches sectorielles, conférences, workshops, formations, etc.). Ils recouvrent également une logique d’internationalisation (accès aux financements et projets européens, missions internationales, etc.), de même que la participation à d’autres projets développés au sein de la région. La littérature montre combien ces missions sont complexes, demandent une expertise importante et peuvent parfois s’opposer. L’analyse des activités des clusters bruxellois montre toutefois une dynamique, du moins pour certains, de spécialisation. Par exemple, l’objectif prioritaire du cluster Ecobuild est que leurs membres décrochent des marchés en Région de Bruxelles-Capitale18, et ce au détriment notamment de leur processus d’internationalisation. Derrière ce concept se cache ainsi une réalité très différente selon le cluster analysé. Les clusters bruxellois ne se situent pas tous aux mêmes stades de développement, et ce même en comparant uniquement les premiers clusters lancés en 2006. Leurs besoins sont alors différents, de même que leurs stratégies de développement et leurs dynamiques de fonctionnement. L’approche du cycle de vie des clusters est utile en ce qu’elle insiste sur la nécessité de faire évoluer la structure et l’organisation du cluster en fonction des différentes phases que connaissent ceux-ci (Feser et Luger, 2003). Différents auteurs rejettent ainsi l’approche traditionnelle des clusters jugée trop statique et incapable de rendre compte de leur dynamique d’évolution et de structuration. S’il n’y a pas de consensus dans la littérature sur le nombre de ces phases19, l’existence d’un cycle de vie des clusters et de besoins différenciés entraînent la nécessité, pour les politiques de soutien aux clusters, d’évoluer afin de s’adapter à la transformation des caractéristiques des clusters soutenus (Dalum et al., 2005). La dynamique et les performances de ces entités sont ainsi, en partie du moins, tributaires de l’évolution du soutien public et du modèle de gouvernance choisi20.

  • 21 Anciennement Agence Bruxelloise pour les Entreprises.
  • 22 Le cluster Ecobuild est ainsi, depuis son lancement, fortement soutenu par le ministre de l’environ (...)
  • 23 Ainsi, la plate-forme Screen réunit quatre entités dont le ministre de l’économie gère l’unité busi (...)

20Ces premiers constats sont importants et structurent la gouvernance des clusters bruxellois. En reprenant la classification développée par Favoreu et al. (2008 : 161), les politiques bruxelloises se caractérisent par une perspective dite constructiviste ou interventionniste. Celle-ci affirme la possibilité et la légitimité d’une intervention exogène, publique dans ce cas, dans le processus d’émergence et de développement des clusters. Les institutions publiques jouent alors un rôle crucial lors des phases de création et d’institutionnalisation des clusters. La justification de ce positionnement provient notamment de dysfonctionnements systémiques, résultant d’une inadéquation entre les attentes et les intérêts des institutions et des acteurs locaux. Dans le cas bruxellois, les autorités publiques ont une capacité à contrôler et à modifier les trajectoires de développement de leurs clusters. Les sources principales de dynamisme de ceux-ci proviennent en effet toujours des investissements publics. Contrairement aux clusters développés en région wallonne, les clusters bruxellois ne sont pas constitués sous forme d’ABSL mais sont rattachés directement à l’agence Impulse21. Le Plan Régional d’Innovation de 2012 prévoit toutefois que ces structures puissent prendre la forme de « clusters ouverts » (PRI 2012 : 8). En outre, la stratégie 2020 insiste sur la nécessité de renforcer leur gouvernance en intégrant des représentants des entreprises (en grande majorité des petites entreprises et des start-up), des universités, des centres de recherche, des instituts régionaux et des fédérations professionnelles (stratégie 2020 : 11). La situation a ainsi évolué vers un système hybride où les clusters bruxellois sont toujours des business units de l’ancienne agence Impulse, gérés par des animateurs salariés de celle-ci, alors même qu’ils développent des conseils d’administration, composés des membres du réseau, et chargés notamment de dynamiser leur stratégie. En outre, ces structures, qui ne possèdent pas de personnalité juridique, semblent avoir un grand degré de liberté en termes de stratégie. Néanmoins, comme ils sont supposés s’insérer dans la stratégie de cette agence et contribuer à la réalisation de son contrat de gestion, les plans opérationnels des clusters doivent toujours être approuvés par l’agence Impulse. Ceux-ci sont également soumis à l’approbation des différents cabinets concernés par la matière. Des comités d’accompagnement ont en effet été créés dans le but d’approuver les budgets ainsi que les plans d’action. Ceux-ci sont composés de membres des cabinets concernés et leur degré d’intervention dans la constitution du dispositif est alors variable selon les clusters analysés. En plus du cabinet du ministre de l’Économie, certains clusters peuvent en effet bénéficier de subventions de la part des ministres concernés par leurs thématiques respectives. Si les clusters bruxellois sont considérés comme les fers de lance du développement économique sectoriel et gérés par le département secteurs innovants du pôle accompagnement, certains d’entre eux ne sont alors pas sous la tutelle exclusive du ministre de l’Économie étant donné qu’ils bénéficient de l’appui d’autres ministres22. Cela peut notamment s’expliquer par leur insertion dans des plateformes plus larges dont les entités sont à la charge de différents ministres23. S’il existe une volonté de rationnaliser cette situation, cela complexifie bien évidemment le processus de coordination des différents clusters. Ces instruments n’échappent ainsi pas à la tendance bien présente dans cette région de développer des initiatives en les hébergeant distinctement dans des organisations différentes de telle sorte que les économies d’échelle sont faibles et la coordination difficile (Capron et Hadjit, 2007). Ces problèmes sont ressentis de façon quelque peu différente selon les acteurs. Classiquement, les entreprises membres, les responsables de clusters et les bailleurs de fonds publics ne subissent pas les mêmes contraintes et n’ont pas les mêmes attentes. En l’absence d’une coordination transversale entre l’ensemble des acteurs, les risques identifiés dans la littérature sont que certains acteurs tirent parti de cette complexité pour cloisonner leurs interlocuteurs et, en évitant une vision trop intégrée, obtiennent davantage de ressources. La coordination entre les différentes structures bruxelloises est rendue compliquée par leur nombre ainsi que par l’étendue de leurs attributions et l’instabilité du système d’ensemble. Un sentiment de concurrence par rapport à l’adhésion des entreprises, ou à l’obtention de fonds et de soutiens politiques locaux pourrait dès lors découler de cette situation. En effet, nous avons déjà mis en avant la volonté de plusieurs clusters de se rattacher à certains plans régionaux afin d’obtenir des fonds complémentaires. Le risque est une nouvelle fois de disperser les capacités d’action dans des missions ne rentrant pas dans les objectifs premiers des clusters. En outre, cette situation peut remettre en cause l’efficience du système en ayant pour conséquence une difficulté à faire converger des stratégies qui devraient pourtant être complémentaires, et à en organiser le pilotage au niveau des acteurs publics. Si les clusters mis en place en région bruxelloise sont présentés comme se développant dans une logique sectorielle, d’autres ont cependant un contenu intersectoriel comme c’est le cas pour le futur cluster en économie circulaire qui réunit de nombreux secteurs et des entreprises très différentes. La nécessité d’une fertilisation croisée entre ces entités, allant au-delà de simples échanges relatifs au partage d’expérience en termes de gestion de leurs clusters, pourrait ainsi s’avérer fortement utile dans le processus de développement de nombre de leurs membres. Les interviewés mentionnent notamment la culture de l’agence Impulse pour justifier cette grande liberté laissée aux animateurs et l’absence de véritable coordination inter-clusters.

  • 24 Dans le cadre de l’initiative européenne pour l’excellence des clusters, la création d’un label éva (...)

21Cette problématique commence pourtant à être remise en question pour certains clusters. À ce titre, l’exercice de labélisation européenne des clusters24 bruxellois a permis le développement d’un benchmark entre tous les clusters. Cette nouvelle coordination s’effectue ainsi par des réunions portant sur les recommandations européennes, dépassant la méfiance présente chez les animateurs. La demande du ministre de l’Économie d’aligner les plans d’action des différents clusters dans le processus de négociation budgétaire renforce cette dynamique. Si ceux-ci n’ont pas la même stratégie ni le même positionnement, ce qui s’explique par la nature de leurs réseaux respectifs, des dynamiques communes pourraient être initiées (évènements communs, stratégies de mobilisation de leur réseau, etc.). Différentes actions menées par les clusters bruxellois sont bien évidemment les mêmes (activités de networking, coaching, missions à l’étranger, etc.) et nécessitent une stratégie de coordination et d’échange de bonnes pratiques. En outre, le développement d’un plan d’actions commun entre les différentes entités de certaines plateformes peut permettre de mieux coordonner les soutiens publics développés dans certaines thématiques. Cela commence à se matérialiser pour la plateforme Screen notamment.

  • 25 Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°875 - 5 avril 2017) concernant l’accompagnement des en (...)
  • 26 Question écrite de Madame Marion Lemesre (n°1254 - 2 janvier 2018) concernant l'évaluation interméd (...)
  • 27 Le cabinet a ainsi confié le développement du plan Nextech au cluster Software, notamment l’ébauche (...)
  • 28 Cela concerne ainsi le futur cluster en économie circulaire et le cluster Screen. Nous retrouvons c (...)
  • 29 Nous pensons notamment à la participation de membres de l’équipe opérationnelle d’Ecobuild dans l’a (...)
  • 30 Région de Bruxelles-capitale, « Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME d (...)

22Tant le monde politique que les managers des différents clusters mettent en avant les résultats des enquêtes annuelles de satisfaction des accompagnements fournis aux membres. Les résultats de 2017, soulignant un taux de satisfaction de l’ordre de 89%25, permettaient, selon les managers des clusters, de rendre compte de la mobilisation effective du réseau par les animateurs. Le processus de suivi de la performance des différents clusters s’effectue alors au travers de l’analyse des plans opérationnels et mène majoritairement à l’élaboration d’indicateurs d’activité, qui sont ensuite repris dans les indicateurs de l’agence Impulse pour la réalisation des objectifs de son contrat de gestion. Outre le fait que le nombre d’indicateurs d’activités est trop important, nos entretiens montrent que le suivi doit évoluer vers le développement d’analyses d’impact tout en prenant mieux en compte les spécificités de chacun des clusters. Ceux-ci développent de plus en plus d’activités pouvant à la fois s’écarter des missions de base et ne pas s’intégrer dans le contrat de gestion de l’agence. La situation actuelle est en effet caractérisée par une diversification des missions attribuées aux clusters. Ces derniers sont ainsi impliqués dans le développement de certains plans26 27 ou considérés comme des experts sectoriels auxquels le pôle financement doit faire appel pour analyser différents dossiers, notamment pour le Fonds en économie circulaire et le Fonds audiovisuel28, ou évaluer certains projets29. A titre d’exemple, l’objectif 1.4 du plan PME de la Région de Bruxelles-Capitale (2016-2025), qui comprend un ensemble de différentes mesures dont le but est la croissance d’entreprises à haut potentiel, souligne que le projet pourrait fonctionner, en termes de sélection de candidats, sur la base d’un appel à candidats avec un rôle proactif donné aux clusters sectoriels, et une évaluation par des experts externes30. Ces éléments participent à la construction d’une certaine légitimité, tant au sein du réseau nouvellement créé qu’à l’égard des différents partenaires externes, dont dépend le succès des clusters.

  • 31 Entreprise Europe Network Brussels (EEN) et le National Contact Point Brussels (NCP).
  • 32 Un incubateur est une structure immobilière liée à une université ou à une haute école qui a pour b (...)
  • 33 La convention indique ainsi que le cluster renvoie les entreprises vers l’incubateur en question lo (...)
  • 34 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission (...)

23L’analyse de l’intégration de ces instruments dans l’ensemble des programmes de soutien aux entreprises bruxelloises nous conduit à mettre en exergue deux éléments : la mise à disposition de membres appartenant aux structures de soutien relatif aux programmes européens (EEN et NCP31) au sein des clusters d’une part, et la collaboration entre ces derniers et les incubateurs32 33 d’autre part. Concernant le premier élément, les clusters bénéficient du soutien d’une équipe de support européenne qui connecte les clusters et leurs membres à d’importants réseaux et sources de financement provenant de programmes européens pour la compétitivité des entreprises, la recherche et l’innovation (EEN et NCP)34. Concrètement, certains membres de cette équipe sont détachés dans chacun des clusters pour faire partie intégrante de ces derniers, dans le but de faire des programmes européens un levier pour le développement régional. Ces experts possèdent, pour la plupart, la double casquette (EEN et NCP) et apportent des connaissances thématiques ou sectorielles. Si la coordination ne semblait pas facile au début, nos interviews montrent que l’évolution positive s’explique par le fait que les clients de ces différentes structures sont les mêmes et que des synergies peuvent ainsi être développées.

  • 35 Le Small Business Act est un plan d’action lancé en juin 2016 visant à soutenir les PME et l’esprit (...)
  • 36 Brussels Life Science Incubator (BLSI) est un incubateur actif dans le secteur de la santé qui a dé (...)
  • 37 Région de Bruxelles-Capitale, « Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME d (...)
  • 38 Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°875 - 5 avril 2017) concernant l’accompagnement des en (...)

24La mesure 66 du Small Business Act bruxellois (2016)35 mentionne la volonté de mieux accompagner les entreprises au sein des incubateurs. Une stratégie globale doit alors être définie au sein d’une plateforme des incubateurs, réunissant tous les opérateurs chargés de l’hébergement, du conseil, du financement et de l’accompagnement en faveur des entreprises. Ce plan mentionne également l’intérêt de répliquer les bonnes pratiques de collaboration entre clusters et incubateurs, notamment en s’inspirant du modèle de memorandum of understanding et de la convention entre signée entre le cluster LifeTech et l’incubateur BLSI36 37. En réponse à une question parlementaire, le ministre en charge met d’ailleurs en exergue l’existence d’un futur accord de partenariat entre le cluster software et l’incubateur ICAB (sur le modèle du cluster Lifetech avec BLSI) ou encore le développement de permanences spécifiques avec des conseillers des clusters régionaux, organisées de manière mensuelle38. Cela matérialise ainsi la création d’un lien entre le pilier « économique » et le pilier « recherche et développement », pour reprendre les termes utilisés par le Conseil économique et social bruxellois. Une analyse plus détaillée relativise cependant cette intégration. Du point de vue des clusters, il n’y a pas véritablement de stratégie globale claire et les incubateurs considèrent plus cette plateforme comme une « plateforme opérationnelle » pouvant leur servir comme levier pour leur développement propre. Au-delà des intentions politiques formulées, l’intégration de ces différentes structures est encore loin d’être actée, et ce malgré leurs complémentarités manifestes. Par ailleurs, en raison de ces complémentarités et du nombre de membres nécessaires au bon développement de ces structures, la question de la fusion entre les clusters et les incubateurs pourrait être posée.

25Ces différents éléments, malgré leurs succès relatifs, participent ainsi au processus d’institutionnalisation des clusters et ancrent ceux-ci dans les dispositifs de soutien aux entreprises dans cette région. Toutefois, le résultat de la dynamique de construction du Plan Régional d’Innovation (PRI, 2016) semble une nouvelle fois relativiser le rôle et la place de ces instruments dans l’arsenal des mesures de soutien aux entreprises bruxelloises. L’ensemble des acteurs bruxellois de l’innovation ont été consultés à l’occasion de différentes tables rondes sectorielles, afin de définir un plan supposé devenir leur point de référence. Certains clusters semblent pourtant s’en distancier en considérant que les priorités qu’ils ont identifiées sont beaucoup plus affinées que ce qui est ressorti dans le plan. L’exercice semble avoir été frustrant pour certains managers de clusters bruxellois, ces derniers considérant que l’ensemble des informations accumulées par les clusters n’ont pas véritablement été reprises dans ce document. De manière générale, nos interlocuteurs insistent sur le fait que beaucoup d’initiatives auraient pu associer les clusters, ce qui n’a pas été le cas. Leur légitimité, comme instruments structurants l’écosystème bruxellois de soutien à l’innovation, est ainsi encore en voie de construction.

  • 39 Le gouvernement bruxellois a ainsi commandé une étude relative au positionnement et au business mod (...)

26Ce processus ne pourra faire l’impasse sur une réflexion de fond sur le rôle et la place même des clusters dans cette région. En effet, certains acteurs s’interrogent sur l’absence de vision à long terme concernant l’intérêt du soutien public au développement des clusters. Les clusters sont un produit de l’agence Impulse et n’étaient au départ, pour certains, que des « répertoires d’entreprises fournissant des accompagnements individualisés ». Des managers de clusters s’interrogent alors sur les objectifs à long terme de cette politique, qui ne semblent pas véritablement identifiés, et sur le maintien ou non du statut public de ces structures. La question du statut soulève également celle de la nature des services que les clusters doivent développer. La conception d’un cluster de statut privé, développant des services payants et n’aidant qu’une partie de son réseau, s’oppose alors à celle d’un service public généraliste apportant son aide à l’ensemble des entreprises du secteur. Le choix du modèle, qui dépend fortement du mode de financement, n’est pas encore défini. Nous pouvons alors effectuer un parallèle avec les incubateurs : la question du positionnement et du business model de ces structures reste ouverte39. Le risque est alors que celles-ci se referment sur elles-mêmes, en développant une logique de survie organisationnelle.

  • 40 Ces propos ont été tenus lors d’une rencontre avec le ministre (mai 2018). Celui-ci évoque notammen (...)

27Des réflexions sur le business model des clusters bruxellois ont bien entendu été développées au sein des équipes opérationnelles. Des dynamiques de professionnalisation sont ainsi perceptibles. Nous constatons notamment la mise en place de chartes de membres, de procédures d’admission plus développées, de choix stratégiques en termes d’activités (et de sous-secteurs) à soutenir, de même que nous remarquons la volonté de définir de nouveaux statuts. En outre, des clusters mobilisent leurs membres autour de groupes de travail ou de création de grappes réunissant quelques entreprises. Si certains acteurs considèrent qu’il serait « temps pour les membres de prendre en main l’organisation du cluster », les managers de clusters interrogés indiquent ne pas percevoir de volonté particulière, dans le chef du politique, de donner plus d’indépendance à ces clusters. Dans les perspectives d’avenir évoquées par le ministre de l’économie, la volonté est pourtant d’évoluer vers des clusters « moins généralistes, moins étatiques et avec moins de financement public »40. Certains d’entre eux tentent d’ailleurs de trouver de nouveaux revenus pour leur développement : organisation de séminaires payants, recherche de sponsors, tentatives de participation à des projets européens (avec un succès pour Lifetech et ses programmes d’accélération) et à des plans régionaux thématiques (exemple du plan numérique) ou encore des réflexions quant à un possible adossement à une fédération sectorielle. Nous devons une nouvelle fois insister sur le fait que certains clusters étudiés n’étaient, à leur lancement, que des répertoires d’entreprises fournissant des accompagnements individualisés. L’évolution vers des structures privées questionne alors la valeur ajoutée des clusters à l’égard de leurs membres. En outre, ce changement impliquerait, selon des managers interrogés, une spécialisation de leurs interventions vers les entreprises membres à haut potentiel, remettant en cause la logique de mission de service public. Cela n’est pas sans conséquence, certains managers y voyant une « remise en cause de leur identité professionnelle, de ce pour quoi ils ont été engagés ». Ce positionnement peut alors constituer un frein à cette évolution.

  • 41 Une très grande majorité du conseil d’administration du cluster avait validé la réforme, qui introd (...)

28Ces éléments questionnent, de manière différente, le processus de définition de la stratégie des clusters bruxellois. En plus de s’intégrer dans celle de l’agence Impulse, leur stratégie résulte actuellement d’un compromis entre les impulsions politiques, notamment au travers des plans d’actions, la vision des managers et certains arbitrages des conseils d’administration. Dans ce cadre, le rôle et la composition de ces conseils pose toujours question. S’ils sont parfois présentés comme des organes devant assurer une veille stratégique et identifier les besoins du secteur, tous ne définissent pas encore les stratégies de leurs clusters. L’analyse montre en effet que certains se montrent trop dépendants des impulsions stratégiques de leurs managers. En outre, les conseils d’administration sont pour beaucoup composés de représentants d’autres entités considérées comme des partenaires (fédérations sectorielles ou autres structures publiques). Si leur association au développement du secteur fait véritablement sens, une étape supplémentaire serait d’augmenter la participation des entreprises et/ou des milieux académiques à ces conseils. En matière de « gouvernance participative », pour reprendre les termes utilisés par des membres de ce cluster, Ecobuild semble alors le plus avancé. Les changements se concrétisent notamment par la volonté de faire siéger une majorité de membres, n’étant pas des partenaires, qui élisent le président du cluster. L’objectif est de permettre aux membres de réellement participer au développement de la stratégie et, de la sorte, de les impliquer davantage dans le cluster. Pour permettre au conseil d’administration de consacrer du temps à la dimension stratégique de son rôle, un comité de sélection a d’ailleurs été mis en place pour la gestion des procédures de demande d’admission. Signe des tensions relatives à l’introduction d’un nouveau modèle plus proche des clusters s’autofinançant, l’introduction de modestes cotisations n’a pour autant pas été mise en place dans ce cluster41. La décision du conseil d’administration de l’ancienne agence Impulse était alors justifiée par la volonté que les clusters ne fassent pas concurrence à d’autres entités, notamment privées, déjà installées en région bruxelloise. Si les rôles des clusters et des fédérations d’entreprises sont théoriquement assez différents, notre analyse montre que la recherche de financement privé de certains clusters ou leur volonté d’être les représentants de leur secteur peut amener de fortes tensions entre ces structures. Cette dimension conflictuelle, ainsi que les logiques de résistance qui en découlent, nous amène à interroger la viabilité, à long terme, de ce type de structure. En effet, leur efficacité dépend de l’engagement des membres, et plus globalement de leur capacité à réunir autour d’eux le plus de parties prenantes leur permettant d’alimenter leur réseau en ressources diverses.

IV. Les problématiques bruxelloises soulignées par l’étude des clusters

29Notre analyse des clusters a permis de montrer certains dysfonctionnements dans le paysage des politiques d’accompagnement des entreprises et de soutien à l’innovation en région bruxelloise.

  • 42 Conseil de la Politique scientifique de la Région de Bruxelles-Capitale, « Concernant la mise à jou (...)
  • 43 La notion de « plateforme stratégique » est ici utilisée pour décrire la poursuite d’un programme d (...)

30Premièrement, nos interlocuteurs insistent sur une possible déconnexion entre l’Institut Bruxellois pour la Recherche et l’Innovation (Innoviris) et l’Agence bruxelloise pour l’entreprise (Impulse). Ces deux agences sont, depuis 2009, sous la tutelle de deux ministres différents. L’analyse de la politique de clustering bruxelloise souligne alors une fragmentation entre les acteurs de la recherche et de l’économie. Des membres de clusters déclarent ainsi qu’une « partie non négligeable des innovations se retrouve à cheval entre Innoviris et Impulse, entre la recherche et le soutien au business ». Comparant les clusters wallons et bruxellois, Henri Capron indique quant à lui que les premiers n’étaient pas « enfermés dans un carcan institutionnel qui handicape leur développement et limite leur champ de manœuvre » (Capron, 2009). Le développement d’activités en termes d’accompagnement d’entreprises par plusieurs structures distinctes peut entraîner des relations de concurrence, comme nous l’avons montré dans le cadre des relations entre les incubateurs, les fédérations et les clusters. La mise à jour du Plan régional d’Innovation (2012 : 8) envisageait pourtant, comme action à plus long terme (2014-2020), davantage d’interaction et une meilleure coordination des clusters régionaux par le biais des programmes sectoriels de recherche et d’innovation. Si l’économie de la connaissance repose sur un processus de développement et de valorisation de la recherche (Van Camp et Witmeur, 2009), le développement de projets collaboratifs associant des entreprises des secteurs ciblés directement par les clusters et le monde de la recherche n’est pourtant pas prévu dans le dispositif bruxellois. S’ils doivent réunir les entreprises des secteurs innovants, ces clusters, contrairement à l’exemple wallon, n’ont ainsi pas vraiment de mission de développement de projets collaboratifs innovants. Les clusters bruxellois se contentent de relayer les appels à projets d’Innoviris en regrettant que cette agence ne fasse pas réciproquement la promotion des activités d’accompagnement des clusters. Certains écueils identifiés sont notamment propres aux critères d’évaluation des projets, pas assez orientés « business » pour les entreprises, mais aussi au fonctionnement en vase clos d’Innoviris. Si certains appels à projets lancés par cette agence commencent à être mieux alignés sur la stratégie développée par certains clusters, il serait intéressant de poursuivre ce travail afin de mieux mettre en exergue les priorités de leurs membres, mais aussi les priorités européennes. Les relations entre les clusters et l’agence Innoviris devraient ainsi être plus développées, nos interlocuteurs indiquant qu’en 2014 seules 42% des entreprises ayant bénéficié de subventions régionales (via Innoviris) se trouvent dans les clusters d’Impulse. Cette situation souligne l’effort d’arrimage nécessaire entre l’ensemble des acteurs publics bruxellois soutenant le développement, le financement, la valorisation ou la diffusion de l’innovation. Dans ce cadre, l’avis n°39 du Conseil de la Politique scientifique42, concernant les programmes d’impulsion et la politique de clustering, résume bien notre propos. Dans cet avis, on retrouve la nécessité de mettre en place un mécanisme de financement des activités des clusters, encourageant les partenariats et les co-financements public-privé. Surtout, la priorité doit être donnée aux clusters qui optimisent la complémentarité entre des acteurs industriels, académiques et/ou publics bruxellois dans une logique d’innovation. Le Conseil insiste alors sur la possibilité de coupler les programmes d’impulsion à l’organisation de clusters pour créer de véritables « plateformes stratégiques »43 qui impliqueraient un maximum d’acteurs de l’innovation régionale. Cela permettrait de mettre en lien des programmes de recherche poursuivant des objectifs de valorisation à moyen terme avec la politique de clustering qui entend maximiser les interactions entre membres d’un même secteur. Nos entretiens indiquent que les politiques souhaitent que les clusters « servent de relais, sensibilisent et favorisent les appels à projets et instruments financiers » dans les secteurs où ils sont développés. L’établissement d’écosystèmes cohérents requiert cependant l’établissement d’un cadre plus clair pour stimuler la coopération et la coordination entre l’ensemble des structures présentes dans ceux-ci.

31Deuxièmement, les managers des clusters interrogés remettent en question l’efficacité des procédures de consultation d’Innoviris et de Brussels Invest & Export lors de l’établissement de leurs plans d’action. La question du rôle attribué aux clusters par les politiques se pose une nouvelle fois. Si, en plus des missions d’accompagnement individuel et collectif envers leurs membres, ces structures sont considérées comme des représentants de leurs secteurs, elles devraient alors être envisagées comme des partenaires privilégiés. Les démarches actuellement développées, et visant à améliorer la représentativité et la professionnalisation de leur conseil d’administration, pourraient favoriser l’adoption de ce nouveau statut.

  • 44 Politique de recherche, développement et innovation.
  • 45 Reprenant ainsi l’action 20 de la stratégie 2020 qui entendait renforcer les coopérations avec les (...)

32La nécessité de mettre en place un nouveau modèle de gouvernance de l’innovation est confirmée par les éléments que nous avons développés. Notre analyse réitère certaines conclusions déjà établies en 2012 dans le document « Stratégie 2020 de la RBC : vers un nouveau Plan pour l’Innovation », qui faisait suite à l’étude d’Idea consult (2012) sur le système d’innovation bruxellois. Celui-ci mettait déjà en exergue la volonté d’intensifier les collaborations entre acteurs de la politique de RDI44 et la coopération avec les autres régions belges, des alliances stratégiques se révélant être indispensables pour promouvoir ces choix en matière de développement économique. La coordination entre les clusters bruxellois doit être renforcée, de même que les collaborations entre partenaires internationaux et interrégionaux. Au-delà du simple partage d’expérience, les collaborations entre le cluster Ecobuild et son partenaire wallon peuvent servir d’exemple en vue de la mise en place de partenariats structurants45.

  • 46 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission (...)
  • 47 Déclaration du gouvernement et du Collège réuni, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2017-2018, 18 septe (...)
  • 48 Ibidem.
  • 49 Commission des Finances et des Affaires générales, chargée du Budget, des Relations extérieures, de (...)

33Plus globalement, le gouvernement bruxellois affichait, dans l’accord de majorité 2014-2019, la volonté de rationaliser les missions des différents organismes actifs en matière d’économie (Brussels Invest & Export, Impulse.brussels, Citydev.brussels, Finance.brussels, Atrium, Innoviris, etc.) pour offrir aux entreprises bruxelloises un guichet unique de service et de soutien. La création de Hub.Brussels, issue de la fusion entre Atrium, Brussels Invest & Export et Impulse.Brussels (2018), va dans ce sens. Cela aboutit en effet à la constitution d’un « pôle accompagnement »46, dans le but de rationnaliser et de professionnaliser l’accompagnement des entreprises. Le développement d’un seul plan d’action pour l’agence peut alors être bénéfique pour les clusters, notamment pour la partie internationalisation dont certaines actions ne rentraient pas véritablement dans le cadre des actions d’Impulse. Enfin, mentionnons la déclaration du Ministre-Président du 18 septembre 2017 qui appelait d’une part à l’intégration d’Innoviris « au sein des dispositifs d’accompagnement de l’agence bruxelloise pour l’accompagnement des entreprises (ABAE) »47 et d’autre part à « mieux intégrer les incubateurs et les Fab Labs dans le dispositif d’accompagnement des entreprises coordonnées par l’ABAE, ce qui permettra d’intégrer les plateformes incubateurs et Fab Labs dans des dispositifs d’accompagnements régionaux »48. En plus des multiples réactions parlementaires rétives à cette réforme, la Secrétaire d’Etat en charge de la recherche a appelé au maintien de « l’intégrité d’Innoviris » et au mieux à une « intégration fonctionnelle »49. Nous constatons ainsi l’existence de logiques de résistance au processus de rationalisation, qui participent au renforcement de la complexité de la situation. Ces éléments permettent une nouvelle fois de souligner la difficulté pour les clusters de définir des stratégies à long terme et de s’intégrer dans un environnement en mutation.

V. Conclusions

34Notre recherche porte sur l’appropriation du concept de cluster en région bruxelloise. Bien que les premiers clusters datent du début des années 2000, cette région se distingue par un processus de clusterisation croissant, la clusterisation désignant le processus de construction de clusters dans un territoire donné. Les clusters ont ainsi démontré leur attractivité au monde politique en leur fournissant une méthode permettant d’agir sur un grand nombre d’objectifs politiques à la fois. Toutefois, ce processus pose la question de la faisabilité, des contraintes et des conditions d’efficacité de ces politiques industrielles et d’innovation (Hamdouch et Forest, 2009 : 11).

35Ce territoire ne comporte pas de clusters véritablement comparables avec ceux présents en région wallonne. L’exemple bruxellois nous montre ainsi, une nouvelle fois, combien l’implémentation de ce concept peut poser problème. Ces difficultés se matérialisent dans des visions très différentes, selon les parties prenantes interrogées, quant à l’utilisation et au développement de ces instruments dans cette région. Outre les difficultés conceptuelles que l’on retrouve de manière récurrente dans la littérature sur ce type de politique, deux problématiques ressortent de l’analyse du dispositif bruxellois. La première est relative au business model des clusters de cette région alors que la seconde concerne l’intégration de ceux-ci dans l’écosystème public bruxellois soutenant le développement des entreprises, de la recherche et de l’innovation au sens large.

36Notre analyse des clusters a souligné différentes problématiques bruxelloises qui doivent être dépassées. Ces dispositifs ont en effet été développés sur la base de rapports de force existants entre différents acteurs, et non pas sur la base d’une approche intégrée. La compréhension de leur fonctionnement, mais aussi des réformes possibles, est tributaire d’une vision historique. Si les clusters ne transformeront sans doute pas la situation économique bruxelloise dans l’immédiat, ils n’en restent pas moins des instruments d’intermédiation utiles si certaines décisions sont prises pour clarifier leur mandat. La montée en puissance de certains clusters bruxellois, comme experts de leur secteur au travers de missions de représentation des intérêts de celui-ci ou d’évaluateurs dans le cadre de certains projets, doit être confirmée ou infirmée par les pouvoirs publics. Ceux-ci doivent également faire évoluer la gouvernance de ces instruments, la nature du soutien public apporté et le dispositif de suivi. Notre analyse a montré qu’un pilotage public différencié, selon le stade de développement du cluster concerné, est nécessaire.

37En tant qu’instrument de marketing territorial, les clusters ont rendu visible les secteurs-clefs de l’économie régionale. Pour autant, les autorités politiques bruxelloises doivent mieux définir les objectifs à long terme des politiques de clustering. Si le paysage bruxellois de soutien aux entreprises est en pleine mutation, la question de la place et du rôle des clusters dans celui-ci n’est en effet pas encore tranchée. Les problématiques du financement, de l’indépendance des structures, du type de services fournis et des coordinations entre l’ensemble des structures bruxelloises existantes matérialisent ainsi cette situation. Ces différents éléments questionnent alors l’évolution de clusters régionaux traditionnels se limitant aux développements de liens interindustriels, comme c’est le cas actuellement en région bruxelloise, à des clusters régionaux d’innovation qui ne se basent pas uniquement sur la concentration spatiale pour renforcer les industries, mais également sur le potentiel d’innovation envisagé dans sa globalité.

38Cette approche plus systémique doit également être développée pour favoriser les relations entre les structures de soutien à l’innovation. Outre la nécessité d’établir des objectifs communs et de fonctionner sur la base de projets, cette étude a en effet souligné les efforts de mise en cohérence des dispositifs d’intermédiation dans cette région tout en soulignant les limites actuelles. La problématique du saupoudrage de subventions publiques amène en effet la nécessité de développer des instruments structurants et d’effectuer des choix en termes de développement économique. Tant en région wallonne qu’en Région de Bruxelles-Capitale, ces instruments sont alors à un tournant de leur existence. Dans cette ville-région, le développement des clusters pourrait participer à la mise en place d’une véritable stratégie de spécialisation intelligente. Ils modifieraient ainsi une politique d’innovation toujours largement horizontale et relativement peu ciblée. En termes de gouvernance, l’amélioration de systèmes si complexes passe alors par le développement d’une vision collective de la stratégie commune à adopter en termes de politiques de clustering. Celle-ci devra réunir l’ensemble des protagonistes bruxellois et aboutir à une stratégie publique claire et partagée par le plus grand nombre. Les clusters pourraient permettre de mieux faire le lien entre l’ensemble des initiatives de soutien dirigé vers un même secteur. Pour savoir s’ils introduisent véritablement de nouveaux modes de gouvernance dans cette région, cette recherche exploratoire devra alors être prolongée lorsque la situation intermédiaire actuelle sera dépassée.

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Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission d’état des lieux des initiatives publiques et privées confiée au cluster Software, B.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp.135-137.

Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°846 - 28 février 2017) concernant le bilan du cluster screen.brusselsB.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp.160-161.

Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°875 - 5 avril 2017) concernant l’accompagnement des entreprises au sein des incubateurs, B.Q.R, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 mai 2017, n°29, p.138.

Question écrite de Madame Marion Lemesre (n°1254 - 2 janvier 2018) concernant l'évaluation intermédiaire de la mission n.3 du plan NextTech, B.Q.R, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2017-2018, 15 février 2018, n°37, p.125.

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Notes

1 Ce plan d’action est ainsi repris dans l’objectif 10 du document relatif à la stratégie 2025.

2 Conseil économique et social, « Quelle nouvelle politique industrielle pour la Région de Bruxelles-capitale ? », Actes du colloque, 8 juin 2017.

3 A.-C. BERSIPONT, « Un plan industriel bruxellois sera bientôt sur les rails », Interview Didier Gosuin, Le Soir, 02/09/2017.

4 Dans le cadre de la Région de Bruxelles-capitale, une politique de spécialisation intelligente est définie comme « un processus d’identification des avantages comparatifs de la Région qui tienne compte à la fois de son potentiel de recherche-développement, des perspectives de valorisation par le tissu économique local, mais aussi des besoin sociétaux et des priorités politiques » (stratégie 2020 : 7).

5 Plan régional pour l’innovation (2006, 2012, 2016), Plan régional de développement (2002), Plan régional de développement durable (2012), Stratégie 2020, Stratégie 2025, Small Business Act 2016-2025.

6 Nous pensons notamment à la mise à jour de la stratégie pour la recherche et l’innovation en Région de Bruxelles-capitale (2012) réalisé par Idea consult.

7 Douze entretiens ont été réalisés avec des gestionnaires de clusters, des experts et le Ministre de l’économie et de l’emploi.

8 Dans le cadre de son « Plan Régional pour l’Innovation 2007- 2013 », la Région de Bruxelles-Capitale a mis en place deux nouvelles initiatives appelées « Programme d’Impulsion » et « Plateformes Stratégiques » destinées à renforcer l’excellence régionale dans les trois secteurs prioritaires retenus. Les programmes d’impulsion constituent des projets de recherche collaboratifs à finalité économique pouvant à terme évoluer vers une valorisation sous forme de spin-offs, de transfert de propriété intellectuelle ou de transfert de technologie. Les plateformes stratégiques créent quant à elles une nouvelle forme de synergie entre les besoins des entreprises régionales et l’expertise des unités de recherche universitaires et des centres collectifs.

9 La Fédération des entreprises de l’industrie technologique (Agoria) aurait ainsi mis sur pied une série de « clusters » tels que « Banking Technologies », « Gaming », « Smart Cities », « E-Health », « Next Generation Access », …. (PRI, 2012 : 5).

10 ETP : équivalent temps plein.

11 Selon les évaluateurs, les priorités établies s’avèrent pertinentes mais restent trop vastes et trop largement définies pour permettre un suivi opérationnel concret et efficace.

12 Favoriser l’innovation au moyen des « clusters » permettrait alors de soutenir l’ancrage des entreprises dans le tissu productif local et de faciliter leur internationalisation, tout en contribuant à l’amélioration de l’image d’une région en tant que « terre d’investissement et d’innovation ».

13 Outre le cluster, nous constatons l’existence d’un fonds de financement des contenus audiovisuels, d’une unité « business » chargée d’investir dans les entreprises en croissance sous forme de prêt ou d’investissement en capital et d’une commission du film qui accompagne les tournages et valorise la région comme destination de tournages.

14 Lancement en mai 2018.

15 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission d’état des lieux des initiatives publiques et privées confiée au cluster SoftwareB.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp.135-137.

16 Nous mobilisons ce concept pour mettre en exergue le rôle de certains individus dans les processus de changement institutionnel. Surtout, nous soulignons le rôle de certains acteurs dans le processus d’institutionnalisation des clusters dans cette région. Si ces acteurs permettent, par leurs actions et leurs ressources, de développer les clusters, le risque est qu’ils détournent ceux-ci du rôle initial fixé par les pouvoirs publics.

17 La valeur ajoutée des clusters est basée sur des activités régulières d’animation, de sensibilisation et d’information créant une conscience d’appartenance à ces niches sectorielles et permettant d’identifier objectivement les entreprises à haut potentiel.

Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission d’état des lieux des initiatives publiques et privées confiée au cluster SoftwareB.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp.135-137.

18 Région de Bruxelles-Capitale, Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME de la Région de Bruxelles-Capitale, 2016-2025, juin 2016, pp. 78-79.

19 A titre d’exemple, Rosenfeld (2003) distingue ainsi quatre phases de développement qui sont elles-mêmes fonction des processus d’émergence, de diffusion, de commercialisation et de déclin d’une technologie et du cycle de développement de l’industrie : les clusters embryonnaires, les clusters établis pour lesquels il existe encore des perspectives de croissance, les clusters matures et les clusters en déclin.

20 De nombreux autres facteurs peuvent expliquer la dynamique de développement du cluster. Citons notamment le cycle de développement de l’industrie en question ou la stratégie des firmes membres.

21 Anciennement Agence Bruxelloise pour les Entreprises.

22 Le cluster Ecobuild est ainsi, depuis son lancement, fortement soutenu par le ministre de l’environnement et de l’énergie. Une convention établie entre le cluster et l’agence Impulse désigne alors cette dernière comme le « gestionnaire journalier ».

23 Ainsi, la plate-forme Screen réunit quatre entités dont le ministre de l’économie gère l’unité business et clusters alors que les unités « fonds » et « commission » sont de la responsabilité du ministre du tourisme.

24 Dans le cadre de l’initiative européenne pour l’excellence des clusters, la création d’un label évaluant le management et la gestion des clusters a été mise en place (label bronze, argent ou or).

25 Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°875 - 5 avril 2017) concernant l’accompagnement des entreprises au sein des incubateurs, B.Q.R, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 mai 2017, n°29, p.138.

26 Question écrite de Madame Marion Lemesre (n°1254 - 2 janvier 2018) concernant l'évaluation intermédiaire de la mission n.3 du plan NextTechB.Q.R, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2017-2018, 15 février 2018, n°37, p.125.

27 Le cabinet a ainsi confié le développement du plan Nextech au cluster Software, notamment l’ébauche d’un cadastre des différents outils de financement public et privé de leur secteur.

28 Cela concerne ainsi le futur cluster en économie circulaire et le cluster Screen. Nous retrouvons cette considération dans le Small Business Act (2016 : 78-79), afin de réaliser la mesure 31 qui concerne le financement de nouveaux modèles économiques.

29 Nous pensons notamment à la participation de membres de l’équipe opérationnelle d’Ecobuild dans l’appel à projet Be circular brussels, dans le cadre du PREC.

30 Région de Bruxelles-capitale, « Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME de la Région de Bruxelles-capitale », 2016-2025, 2016, p 21.

31 Entreprise Europe Network Brussels (EEN) et le National Contact Point Brussels (NCP).

32 Un incubateur est une structure immobilière liée à une université ou à une haute école qui a pour but d’héberger à des conditions financières favorables, des spin-offs universitaires ou autres start-ups innovantes issues de la recherche scientifique.

33 La convention indique ainsi que le cluster renvoie les entreprises vers l’incubateur en question lorsque le cluster a besoin d’un service d’hébergement, et ce dernier renvoie les entreprises ayant besoin d’un accompagnement vers le cluster.

34 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission d’état des lieux des initiatives publiques et privées confiée au cluster SoftwareB.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp.135-137.

35 Le Small Business Act est un plan d’action lancé en juin 2016 visant à soutenir les PME et l’esprit d’entreprendre à Bruxelles.

36 Brussels Life Science Incubator (BLSI) est un incubateur actif dans le secteur de la santé qui a débuté ses activités en janvier 2012.

37 Région de Bruxelles-Capitale, « Small Business Act : Bruxelles, région entrepreneuriale, Plan PME de la Région de Bruxelles-Capitale, 2016-2025 », 2016, pp 78-79.

38 Question écrite de Monsieur Boris Dilliès (n°875 - 5 avril 2017) concernant l’accompagnement des entreprises au sein des incubateurs, B.Q.R, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 mai 2017, n°29, p.138.

39 Le gouvernement bruxellois a ainsi commandé une étude relative au positionnement et au business model de ces structures.

40 Ces propos ont été tenus lors d’une rencontre avec le ministre (mai 2018). Celui-ci évoque notamment le développement possible d’un modèle fonctionnant avec 50% de financement public et 50% de financement privé.

41 Une très grande majorité du conseil d’administration du cluster avait validé la réforme, qui introduisait des cotisations dont les montants étaient fonction du chiffre d’affaires des membres. L’objectif était d’atteindre 25% d’autofinancement, avec pour ce faire la contribution également de sponsors et de services payants.

42 Conseil de la Politique scientifique de la Région de Bruxelles-Capitale, « Concernant la mise à jour de la stratégie de recherche et innovation en RBC, en particulier les programmes d'impulsion et la politique de clustering », avis n°39, 2012.

43 La notion de « plateforme stratégique » est ici utilisée pour décrire la poursuite d’un programme d’impulsion lié à un cluster, et non pas en référence aux plateformes développées dans le cadre du premier PRI.

44 Politique de recherche, développement et innovation.

45 Reprenant ainsi l’action 20 de la stratégie 2020 qui entendait renforcer les coopérations avec les autres régions belges.

46 Question écrite de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven (n°808 - 15 février 2017) concernant la mission d’état des lieux des initiatives publiques et privées confiée au cluster SoftwareB.Q.R., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2016-2017, 15 avril 2017, n°28, pp. 135-137.

47 Déclaration du gouvernement et du Collège réuni, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2017-2018, 18 septembre 2017, n°1, p. 29.

48 Ibidem.

49 Commission des Finances et des Affaires générales, chargée du Budget, des Relations extérieures, de la Coopération au Développement, de la Fonction publique et de la Recherche scientifique, C.R.I des interpellations et des questions, Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2017-2018, 23 octobre 2017, n°20, pp. 47-51.

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Pour citer cet article

Référence papier

Florent Legrand, « Quelle gouvernance des clusters en Région de Bruxelles-Capitale ? », Pyramides, 30 | 2018, 129-160.

Référence électronique

Florent Legrand, « Quelle gouvernance des clusters en Région de Bruxelles-Capitale ? », Pyramides [En ligne], 30 | 2018, mis en ligne le 15 février 2019, consulté le 18 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1487

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