1La récolte et le recyclage des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) sont progressivement devenus un enjeu politique à l’ère du développement durable et de l’économie circulaire. Pourtant, cet enjeu n’a pas été immédiatement pris en charge par les pouvoirs publics belges avec la croissance de ce type de déchets. En effet, ces déchets, particuliers dans leur composition, ont longtemps été considérés comme des déchets comme les autres, donc récoltés sans autre forme de traitement notamment à travers la collecte des encombrants ou la mise en décharge. D’abord dans le sillage du marché de l’occasion, ensuite dans une logique plus environnementale, la mise en évidence des ressources contenues dans ces déchets a changé leur statut. La réparation et le recyclage de ces déchets ont d’abord été pris en charge par des acteurs privés, associatifs et de l’économie sociale avant de faire l’objet d’une attention politique. D’abord, la directive européenne 2002/96/CE, modifiée en 2008, sur le traitement des déchets électriques et électroniques impose de les collecter en les séparant en dix catégories. Elle établit également le traitement à appliquer pour chacune des dix catégories. Cette directive impose, en outre, aux producteurs de déchets la responsabilité du traitement des déchets produits. En Belgique, la réglementation de la collecte et du recyclage des DEEE relève des compétences régionales. Par contre, les producteurs se sont organisés et ont instauré la cotisation « recupel » prélevée à chaque achat de DEEE. Le fonds ainsi constitué doit financer le traitement et le recyclage des DEEE. En région bruxelloise, à côté du système « recupel », ont émergé quelques acteurs d’économie sociale qui font du recyclage d’une petite partie du gisement de ces déchets autrement grâce à des recettes propres et la combinaison de financements publics.
2Cet article vise à démontrer que les collectes et le traitement des DEEE ICT, donc des déchets informatiques, organisés par un des acteurs bruxellois de l’économie sociale remplissent aussi une fonction de service public à l’ère néolibérale. L’objectif de cet article est de mettre en évidence la mesure dans laquelle cette activité de récolte et de recyclage constitue une activité d’utilité sociale (Hély et Moulévrier, 2013). Cet essai d’interprétation n’est pas véhiculé par les acteurs de ce secteur de la collecte des déchets et est sans doute loin de la façon dont ils envisagent ces activités et cette structure. Cette analyse constitue une tentative de description et d’interprétation des transformations des modes d’action publique et des relations entre les acteurs publics et les acteurs de l’économie sociale.
3Pour ce faire, la notion de service public sera examinée pour en dégager les différentes dimensions. Ensuite, ces différentes dimensions seront confrontées aux activités de cet acteur d’économie sociale.
4Cette contribution s’appuie sur des observations dans la structure d’économie sociale depuis plus d’un an et demi et lors de multiples réunions au sein de la structure et avec des partenaires en vue de répondre à des appels à projets, ainsi que sur une recherche documentaire. Nous avons également mené quelques entretiens semi-directifs et informels avec certains acteurs du secteur de la collecte des DEEE.
5Dans cette partie, nous allons approcher les définitions du service public en parcourant la littérature afin de mettre en évidence les spécificités et multiples dimensions qui caractérisent le service public. Ensuite, les liens existant entre les services publics et l’économie sociale.
6La littérature en sciences économique, administrative et politique aborde plusieurs dimensions, parfois complémentaires, parfois exclusives, pour tenter de définir le terme de service public. Ce terme est étroitement lié à l’intérêt général, mais également aux biens publics.
7Les économistes ont tenté de définir les biens publics, ainsi que les conditions de fonctionnement du marché qui autorisent ou justifient l’intervention publique. Lysiane Cartelier (1998) rappelle que la théorie économique, héritière de la pensée de V. Pareto, admet une intervention économique de l’Etat quand il y a une défaillance du marché. Or, ces défaillances sont peu nombreuses. Cette conception, correspondant à la période de l’Etat libéral, repose sur une représentation très optimiste de l’homo oeconomicus en ce que tous les individus sont considérés comme étant philanthropes et donc poursuivent l’intérêt général (Monnier et Thiry, 1997, p. 315). Ainsi, l’intérêt individuel était compatible avec l’intérêt général. Toutefois, cette conception est réductrice, toutes les interventions de l’Etat ne peuvent être envisagées en termes de défaillance du marché.
8A côté du fonctionnement du marché, d’autres économistes considèrent plutôt la nature du bien et ses modes de production. L’indivisibilité de la consommation, la présence d’externalités économiques ou sociales ou de rendements croissants (Cartelier, 1998) justifient ainsi l’existence de services publics. Au regard de la distinction entre biens de consommation privée et bien collectifs, la singularité des biens publics repose sur leur non-rivalité et non exclusion : l’exclusivité renvoie à la possibilité pour un individu A de priver d’accès ou de propriété un individu B, la rivalité renvoie à la possibilité pour un individu de priver de consommation ou d’usage un individu. Les biens privés purs sont excluables et rivaux (Ostrom, 2010). A la différence des biens privés, les biens collectifs sont des biens pour lesquels il n’y a pas de rivalité à la consommation. Ainsi, un consommateur supplémentaire ne réduit pas la satisfaction et la consommation d’un autre. Il est également impossible de priver quiconque de la consommation de ces biens ou services, dans la mesure où ils sont produits. Les biens collectifs sont souvent considérés comme des biens publics, mais ce n’est pas automatique (Dardot et Laval, 2015).
9Toutefois, ces tentatives d’objectivation des biens et services publics se heurtent aux confrontations empiriques qui démontrent que le périmètre des services publics et des biens publics excède souvent les conceptions économiques et recouvre des fonctions collectives hétérogènes. Depuis longtemps, les collectivités organisent des services qui ne sont pas pris en charge par le marché, les communautés et les familles et qui sont utiles à la vie en communauté (Marcou, 2001 cité par Caponetti et Sak, 2016). Ainsi, les catégories de la science économique n’épousent pas les contours de cette catégorie pratique d’action publique. D’autres dimensions doivent donc être prises en compte pour cerner les contours de cette catégorie d’action publique que sont les services publics.
10La notion de service public n’est pas univoque, elle est variable dans le temps et l’espace. Sa codification a d’ailleurs été difficile (Demertzis, 2016) et a pris des formes très différentes selon les Etats. Son contenu est défini par le compromis social en vigueur (Cartelier, 1998). Dans la tradition keynésienne, la création des services publics tire sa légitimité de la référence à l’intérêt général. Celui-ci est défini par l’Etat. Derrière son apparente simplicité, l’intérêt général est lui aussi soumis à des variations de contenu en fonction des époques et des configurations sociales dans lesquelles il est mobilisé, il est même défini comme une idéologie permettant le maintien du tissu social (Legrand et al., 1980). Jacques Chevallier (2003, p. 64) oppose le public au privé. « Le public est dominé par l’intérêt général : c’est le principe d’ordre et de totalisation qui permet à la société d’arriver à l’intégration, de réaliser son unité. Le privé est au contraire dominé par l’intérêt particulier : il donne à chacun la possibilité de poursuivre la réalisation de ses propres fins, en garantissant l’autonomie, en protégeant son intimité ». Dans cette perspective, le service public est caractérisé par l’universalité de l’accès. Le caractère temporellement évolutif du périmètre des services publics souligne leur dimension socialement et politiquement construite parce qu’il est défini par un ensemble d’acteurs allant au-delà de ceux qui incarnent officiellement et institutionnellement les pouvoirs publics (Legrand et al. 1980) et légitimé par une notion tout aussi volatile et diversifiée que l’intérêt général. L’intérêt général comme idéologie visait à légitimer l’Etat en le plaçant au service de la collectivité, alors qu’il est l’instrument d’une classe dominante (Legrand et al., 1980, p. 198).
11La définition du service public est donc moins liée à sa fonction économique d’équilibrage du marché, mais plutôt à sa fonction politique et collective. Dans le cadre de l’Etat social keynesien, il est doté d’une vocation de lutte contre les inégalités sociales et de bénéfice pour tous, le plus souvent formulée sous l’étiquette de l’intérêt général et située au-delà de la somme des intérêts particuliers. Le service public acquiert, outre une dimension d’ordre, une dimension redistributive avec l’imposition de la notion de solidarité et l’émergence de la société assurantielle (Offner, 1989). Les services publics donnent ainsi accès à des biens et services en-dessous des coûts de production, mais aussi en permettant d’employer une partie importante de la population active. Ramaux (2012, p. 34) souligne que les services publics sont productifs en termes de valeur d’usage et donc d’utilité sociale, mais aussi en termes de richesses monétaires en contribuant au PIB. Ils contribuent et sont mis au service de politiques de développement économique (Chevallier, 2010).
12La notion de service public est liée à l’intérêt général. Si l’intérêt général recouvre partiellement l’intérêt collectif, mais il est tout de même plus limité. En prenant l’exemple de la prostitution, Zhang (2017) souligne qu’il ne suffit pas de prendre en compte l’utilité collective du service considéré, il doit y avoir un consensus social sur le caractère public du bien ou du service considéré.
13Concernant leur financement, ils sont alimentés grâce à la levée d’impôts. Ce financement par l’impôt n’est pourtant pas synonyme de gratuité « automatique ». Les exemples des transports en commun, des musées ou de la santé montrent que dans la plupart des pays, ces services donnent lieu à la demande d’une contribution monétaire aux citoyens pour en donner l’accès. Leur coût pour l’usager est de ce fait inférieur à leur coût de production.
14La professionnalisation de l’administration a contribué à renforcer la fonction de légitimation de l’intérêt général (Offner, 1989). L’exercice et la délivrance des services publics est associée à l’administration publique ou à l’acteur public et est régi par le droit public. Toutefois, les réalités sociales et politiques à cet égard ont toujours été plus complexes. Il y a une très forte hétérogénéité dans les formes organisationnelles empruntées pour délivrer les biens et les services publics. Ces services publics peuvent être directement produits par l’Etat ou subventionnés par celui-ci et mis en œuvre par d’autres acteurs que lui, comme dans le cas de la santé, de l’éducation ou de services à la collectivité tels que les ordures (Ramaux, 2012). Il ne s’agit pas d’une spécificité de la période actuelle. Cependant, à partir des années 1980, la légitimité de l’intervention de l’Etat dans la sphère privée décline en raison de la corruption ou encore de l’inefficacité de certains acteurs publics. Même si une partie des services publics était déjà réalisée par des acteurs associatifs ou privés pendant la période de l’Etat providence (Ramaux, 2012). Un certain nombre de fonctions auparavant assignées à l’Etat ou aux acteurs publics ont été déléguées à des acteurs privés ou associatifs. On passe de la logique du faire au « faire faire » ce qui marque la fin de la période keynésienne de l’Etat (Rouban, 2004 ; Coney et al., 2016). Cette délégation de missions de service public ou visant à œuvrer dans l’intérêt général n’est pourtant pas incompatible avec la définition même du service public, mais sa généralisation traduit une évolution autant dans l’imaginaire que dans les pratiques de gestion. La logique partenariale (Hély, 2009) et contractuelle (Gaudin, 1999) s’impose ainsi dans la gestion des services publics, y compris entre les acteurs publics. Cette logique s’inscrit également dans la perspective du nouveau management public qui consiste à importer les formes de gestion du privé dans la sphère publique. Il en résulte que la place des acteurs privés, associatifs ou d’économie sociale dans la gestion de ces services et missions augmente surtout dans le cadre des politiques de l’Etat social.
15Cette rapide exploration de la littérature sur la notion de service public montre qu’il est difficile d’objectiver cette réalité à partir d’un contenu précis, d’une finalité au-delà d’un intérêt collectif socialement reconnu, d’un mode d’accès ou de financement, ou encore par la nature des acteurs qui le délivre. Le service public recouvre ainsi des réalités multiples qui ont en commun d’être reconnues et étiquetées socialement et politiquement dans cette catégorie sociale et juridique. Il s’agit ainsi d’une notion large et floue.
16Si l’Etat est en charge de la définition de l’intérêt général, force est de constater qu’il n’a pas le monopole de sa définition, de sa défense et même de sa mise en œuvre. Il convient de rappeler que cette attribution de la défense et de la production de l’intérêt général à l’Etat résulte de luttes et de rapports de pouvoir entre les acteurs sociaux qui ont été institutionnalisés au fil du temps. Depuis ses origines, l’économie sociale vise à satisfaire des besoins en donnant la priorité aux personnes et à l’emploi plutôt qu’au profit (Frémeaux, 2013). Ceci indique déjà une finalité collective préexistant ainsi à la néolibéralisation de l’Etat. Passée la période de concurrence entre l’Etat et les acteurs intermédiaires, les acteurs associatifs et de l’économie sociale se situant entre le marché et l’Etat et valorisant leur engagement social ont longtemps été privilégiés au détriment des acteurs purement privés dans les procédures de contractualisation de l’action publique sociale, culturelle ou encore éducative. Aujourd’hui, les acteurs de l’économie sociale sont considérés comme une réponse partielle à la crise de l’Etat social et à la crise de l’emploi (Monnier et Thiry, 1997). Avec l’introduction de principes managériaux et commerciaux au sein des organisations publiques, ce recours aux acteurs associatifs et de l’économie sociale doit être moins rapproché d’une disparition de l’Etat, mais dilatation horizontale et verticale de l’Etat (King et Le Galès, 2011) et de reconfiguration de la division du travail au sein de la sphère publique et entre sphère publique, sphère non marchande et sphère privée (Bezès et Le Lidec, 2016). Ainsi, les acteurs publics se spécialisent dans l’orientation et le pilotage de l’action publique, alors que les acteurs associatifs et d’économie sociale interviennent dans la mise en œuvre et l’opérationnalisation. Cette division des tâches produit des effets d’apprentissage susceptibles de façonner l’autonomie des acteurs de la société civile. En effet, l’exercice de mission de service public par les acteurs associatifs ou d’économie sociale se traduit également par la transplantation de l’ethos des services publics dans ces structures (Hély et Moulévrier, 2013, p, 78-81) et vient renforcer la finalité sociale de celles-ci. Si les acteurs de l’économie sociale et associative mobilisent ainsi le répertoire de l’utilité sociale, il renvoie à une forme d’intérêt général désétatisé (Hély, 2009). La diffusion de la notion d’utilité sociale est liée à la diffusion du nouveau management public. En outre, cette notion est au cœur de l’activité productive (Hély et Moulévrier, 2013, p. 124). Est d’utilité sociale, tout ce qui n’est pas pris en charge par le marché ni l’Etat (Hély et Moulévrier, 2013, p. 125), dans le langage corporate, on parle d’impact social et de la plus-value sociale. Cette transformation des termes n’est donc pas neutre. Elle traduit une recomposition de l’Etat social, mais ne signifie pas un retour à la charité (Hély, 2009).
17Empreints des modes de gestion privée et désireux de conserver l’orientation de l’action publique, les acteurs publics vont transformer les registres de relations avec les associations et acteurs de l’économie sociale vers des relations de type commercial. Les ressources budgétaires vont passer du registre de la subvention à celui de la commande des pouvoirs publics, ce qui atteste d’une transformation de l’Etat social (Hély et Moulévrier, 2013, p. 84). Les procédures d’appel à projets et de marché publics vont ainsi mettre en concurrence les prestataires dans le cadre d’un appel d’offre s’accompagnant d’un cahier des charges et d’une évaluation ex-post de l’efficience et de l’efficacité des prestations. C’est le passage également de la subvention au marché public et au financement par les usages (Cottin- Marx et al., 2017, p. 466). De ce fait, on a assisté à la transformation des modes d’interactions et de contrôle entre administrations et associations. Dans ce contexte, les associations agissent de plus en plus en tant qu’opérateurs de politiques publiques au risque d’aligner le projet associatif sur les commandes de l’administration et d’entamer l’autonomie de ces acteurs de la société civile dans la logique d’une étatisation de l’associatif sur la base de règles de la gestion privée. C’est pourquoi les analyses concluent également à une tendance à la marchandisation des activités associatives. C’est pourquoi la contribution de l’économie sociale à l’intérêt général demande à être démontrée (Hiez et Laurent, 2016, p. 37), car le lien est parfois moins clair qu’il n’y paraît avec ces évolutions.
18C’est ainsi que progresse l’idée d’une entreprise providence ou sociale pour dénommer les acteurs d’économie sociale (Hély et Moulévrier, 2013 ; Coney et al., 2016), située entre le privé et le public. Une telle dénomination n’est pas sans rappeler les origines historiques de l’économie sociale, à savoir à la fois l’émancipation sociale des travailleurs et la proximité de l’économie sociale avec le monde de la petite et moyenne entreprise (Hély et Moulévrier, 2013). L’insertion vise l’apprentissage en milieu de travail taylorien, l’acquisition de la culture du métier par le compagnonnage, l’intériorisation des contraintes économiques. (Hély et Moulévrier 2013, p. 85). Il s’agit aujourd’hui pour l’économie sociale d’insertion de cibler également des personnes sans emplois de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion professionnelle. Le secteur associatif comme l’économie sociale constituent un secteur de transition pour les publics en difficultés (Cottin-Marx, 2017, p. 471). La création d’emplois publics subventionnés dans ce secteur est d’ailleurs plus active lorsque le chômage est plus élevé. L’économie sociale devient ainsi une composante des politiques de l’emploi (Coney et al., 2016).
19Le problème de la production et du traitement des DEEE est arrivé à l’agenda gouvernemental après la période interventionniste et keynésienne de l’Etat, au cours de la période du « faire faire ». A la différence du traitement des déchets ménagers, la gestion des déchets informatiques n’a pas été privatisée par le biais d’une contractualisation d’une gestion autrefois exercée par un acteur public, administration ou entreprise publique. En effet, la directive européenne de 2002 a imposé aux producteurs de DEEE d’assumer la gestion de ces appareils, une fois devenus déchets, prolongeant leur responsabilité au-delà de la simple garantie d’utilisation. Cette directive repose sur une double problématisation du coût environnemental et de la responsabilité. Ce coût environnemental est en lien avec les matériaux polluants qui les composent. Leur stockage en décharge ou leur incinération produisent de la pollution. En outre, cette directive pose la question de la responsabilité de la production de ces déchets. Cette politique peut être qualifiée de politique incitative dans la mesure où elle instaure un cadre qui vise à agir sur le comportement des consommateurs et des producteurs (Dubuisson-Quellier, 2016), en augmentant le prix d’achat des EEE pour les premiers et en devant organiser le traitement des DEEE pour les seconds.
- 1 Le réseau Recupel est constitué d’un ensemble de 7 ASBL (BW Rec pour les gros appareils électro-mén (...)
20En vertu de la loi spéciale du 16 juillet 1993, les régions sont compétentes en matière de gestion des déchets. En Région de Bruxelles-Capitale, Bruxelles-Environnement et l’ABP (Bruxelles-Propreté) ont été désignés pour gérer les déchets. L’ABP est ainsi responsable de la collecte, du transport et du traitement des déchets municipaux. Tandis que Bruxelles-Environnement est plutôt sur des fonctions d’information et de prévention après des acteurs communaux et des acteurs du déchet (PWC, 2012). Dans la nomenclature régionale (PWC, 2012), les DEEE ICT font partie des déchets non municipaux, leur collecte n’est pas organisé par un acteur public régional, mais bien par les producteurs de DEEE. Ce service collectif n’incombe pas aux acteurs publics. En Région de Bruxelles-Capitale, une convention environnementale a été signée entre le Gouvernement de la RBC et Recupel, selon laquelle le consommateur doit s’acquitter d’une cotisation lors de l’achat d’un nouvel appareil électrique (PWC, 2012, p. 43). La création du réseau Recupel1, qui est une association composée de producteurs de DEEE, de Recupel s’inscrit dans le cadre de la responsabilité élargie des producteurs (Merot, Grazzini et Boisson, 2014, p. 10). Les producteurs qui ne se rallient pas à ce réseau doivent alors présenter un plan individuel de collecte et de traitement des déchets.
- 2 Gorissen, A., « Plus de 150 millions d’euros dorment sur les comptes de l’association qui gère le r (...)
21Le mode de financement de Recupel par cotisation lors de l’achat l’éloigne du principe du pollueur-payeur, puisque c’est plutôt le consommateur qui, par le paiement de cette cotisation, supporte le coût de la collecte et du recyclage. Il s’agit plutôt d’une forme de modération ou de frein à ses comportements de consommation. Par la transformation des comportements des consommateurs, les producteurs devraient être amenés à modifier leurs pratiques de production. Cette cotisation a été rendue obligatoire, elle sert ainsi aux producteurs à assumer leur responsabilité sociale face aux DEEE produits. Cette cotisation joue alors comme une taxe, elle sert à financer le service, sauf que le surplus ne semble pas réinvesti dans l’éco-conception ou l’amélioration des procédés de recyclage2.
22Dans la pratique, Recupel n’est pas le seul acteur en région bruxelloise à collecter et recycler des DEEE. En région bruxelloise, les producteurs qui ne se rallient pas à se réseau doivent alors présenter un plan individuel de collecte et de traitement des déchets. En outre, sans être producteurs de DEEE, des acteurs privés et d’économie sociale procèdent également à la collecte et au recyclage des DEEE ICT. Alors que les acteurs privés y accomplissent une activité commerciale de collecte, réparation et revente, les acteurs d’économie sociale procèdent en plus au démantèlement des DEEE ICT hors d’usage et favorisent ainsi leur recyclage. Voyons comment Recupel, les acteurs privés et d’économie sociale interviennent aux différentes étapes de la gestion de ces déchets.
23D’abord, au niveau de la collecte, Recupel récolte les DEEE par le biais de collectes quadrillées, à savoir des dépôts des appareils hors d’usage ou désuets dans les points de vente de DEEE et par le dépôt de container dans des points de collecte négociés tels que des grandes entreprises ou encore des universités. Si Recupel collecte la plus grande partie des DEEE en région bruxelloise, d’autres acteurs ont également investi la collecte des DEEE. Ils procèdent plutôt à des collectes préservantes, c’est-à-dire qui consrvent mieux le matériel récolté car elles se font sur le lieu d’utilisation ou de stockage des objets, ce qui permet de moins les abîmer que dans les collectes quadrillées, les collectes des encombrants ou dans le transport vers les parcs à conteneur. En effet, alors que la collecte quadrillée est un dépôt où les objets sont stockés par empilement, la collecte préservante assure une meilleure qualité des objets récoltés. Cette collecte est pratiquée par notre structure d’économie sociale, mais aussi par d’autres acteurs d’économie sociale (Oxfam ou les Ptits riens) qui procèdent à la réparation et la revente d’ordinateurs de seconde main, mais aussi des acteurs privés de la revente d’ordinateurs de seconde main. Généralement, ces collectes préservantes sont des dons effectués par des entreprises ou administrations à ces acteurs privés ou d’économie sociale. Ces dons font généralement partie de la politique environnementale de ces entreprises.
- 3 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la gestion des déchets du 1er d (...)
- 4 https://www.recupel.be/fr/pourquoi-recycler/urban-mining-vous-poss%C3%A9dez-des-tr%C3%A9sors-insoup (...)
24Après la collecte, viennent l’étiquetage en vue de se conformer à la réglementation régionale3 sur la traçabilité des déchets collectés. Concernant le traitement de ces déchets, les acteurs agissant pour le réseau Recupel et, sélectionnés à travers une procédure d’appel d’offre, procèdent principalement à un traitement mécanique de broyage, de séparation mécanique ou d’incinération de ces déchets. Pour ce traitement mécanique, Recupel a délégué une partie des opérations de broyage des DEEE à une entreprise de collecte et de recyclage des déchets métalliques qui a elle-même sous-traité à une entreprise de travail adapté. Ce traitement est donc financé par la cotisation Recupel. Dans cette filière, le broyage mécanique est la principale technique de traitement des DEEE. Le coût du recours à la main d’œuvre est faible pour cette technique. C’est pourquoi cette activité est privilégiée par les acteurs de ce secteur qui poursuivent un but lucratif. Les DEEE broyés sont ensuite revendus à des repreneurs qui les achètent pour y récupérer certains métaux précieux par séparation électromagnétique et les revendre. Toutefois, les possibilités de récupération ou de revalorisation des déchets sont moindres avec cette technique (Gonda et Degrez, 2018). Même si on note un changement récent qui semble traduire l’orientation prise par Recupel vers l’urban mining4 - qui consiste à considérer les déchets produits en ville en fonction de leur potentiel de réutilisation ou de composants à réutiliser – et la participation à des réseaux d’acteurs sur l’économie circulaire des déchets. Cette nouvelle orientation affichée va peut-être conduire à des changements de techniques de traitement des DEEE dans le cadre du système Recupel.
- 5 Ce pourcentage situe cette structure en dessous des 30% requis pour bénéficier d’une prime à la réc (...)
25A la différence de Recupel, la structure d’économie sociale considérée privilégie plutôt un traitement manuel, à l’issue d’une étape de tri en vue de la réparation et revente des DEEE ICT récoltés. Ce tri manuel permet d’extraire les composants des ordinateurs non réparables, en vue de constituer un stock de composants (cartes mémoires, disque dur, ventilateurs, alimentation, …) utiles pour la réparation des ordinateurs, les autres composants sont revendus à des repreneurs. Du point de vue écologique, ce démantèlement manuel est considéré comme permettant une plus grande revalorisation des composants que le broyage (Gonda et Degrez, 2018). De plus, comme les écocycleries en France (Glémain, 2013), cet organisme d’économie sociale procède à la revente des ordinateurs réparés (25% des ordinateurs collectés)5 à des prix préférentiels, aux usagers des CPAS partenaires dans le but de permettre l’accès à la consommation de biens jugés indispensables pour la recherche d’un emploi et la lutte contre la fracture numérique. La structure considérée vend aussi des ordinateurs, imprimantes, des serveurs et des écrans… à des prix d’occasion et en-dessous du prix du marché pour des particuliers, des associations ou encore des importateurs africains. L’économie sociale réalise ainsi un travail différent de celui effectué par Recupel sur ce flux de déchets informatiques. Ainsi, ces déchets informatiques deviennent source de revenus, de réutilisation, mais aussi de création d’emplois salariés. Gonda et Degrez (2018) mettent ainsi en évidence le fait que le traitement des DEEE réalisé par l’économie sociale à Bruxelles est différent de celui réalisé par les acteurs de l’économie traditionnelle, poursuivant un but de lucre. Il conduit à produire des externalités sociales positives assez valorisées sur le plan environnemental, social et politique.
26Traitant une partie des déchets informatiques et réalisant des externalités positives, cette structure d’économie sociale remplit-elle pour autant une fonction de service public.
27Les définitions parcourues des services publics ont permis de mettre en lumière diverses dimensions qui caractérisent le service public. Bien que cette structure d’économie sociale ne réponde pas à l’ensemble des critères et des prescrits juridiques permettant de définir un service public, une partie d’entre eux sont rencontrés. C’est pourquoi il est possible d’envisager cette activité de collecte et de recyclage comme se situant entre la sphère publique et la sphère entrepreneuriale, telle que la revendique l’approche de l’économie sociale.
28La structure au centre de cette analyse a un statut juridique associatif et non d’acteur public. La contractualisation de l’action publique a multiplié les exemples et formes de finalités de cohésion sociale et d’intérêt général implémentées par des acteurs privés ou associatifs. Par ailleurs, les acteurs publics empruntent de plus en plus des statuts juridiques relevant du droit privé tels que le statut d’ASBL ou de société anonyme. Il y a donc une forte croissance de la perméabilité entre sphères publique, sociale et privée.
29Comme en témoigne ce mode de gestion des déchets informatiques, aucun acteur n’a le monopole du traitement de ces déchets. Même en présence d’un système de cotisation, les principes de concurrence et de liberté permettent à d’autres acteurs d’intervenir. Il n’y a pas de monopole.
30Notre cas d’étude montre que les objectifs d’utilité sociale poursuivis par cette structure d’économie sociale relèvent au moins de quatre finalités relevant de l’intérêt général : le développement durable, le développement économique, l’insertion professionnelle et la lutte contre la fracture numérique. Ces finalités d’utilité sociale constituent des objectifs d’intérêt général car elles orientent des politiques publiques à l’œuvre sur le territoire bruxellois. Elles constituent donc l’intérêt général du moment qui est notamment implémenté par cet acteur d’économie sociale.
31Si les déchets ont une histoire longue (Hajek, 2009), le traitement des déchets en tous genres est une problématique croissante dans les agendas politiques et gouvernementaux à plusieurs égards. Avec l’approfondissement de la société de consommation et son développement dans de nombreux pays, la question du traitement des déchets trouve de moins à moins à se résoudre à travers leur enfouissement ou leur exportation dans les pays du tiers monde, dans les pays dits « poubelles » situés plutôt dans l’hémisphère sud. Ces pays vers lesquels les pays occidentaux exportent leurs détritus et qui constituent d’immenses décharges à ciel ouvert ou enfouies dans les sols (Badie, 1992) doivent aussi trouver une solution pour leurs propres déchets. D’une part, le volume de la consommation augmente également dans ces pays. D’autre part, le volume des déchets et les conséquences environnementales alimentent les oppositions et la réglementation dans ces pays. Ces oppositions et les enjeux environnementaux domestiques remettent en question le maintien d’un tel volume de déchet. C’est pourquoi la diminution de la production de déchets devient un objectif de plus en plus important, comme en témoigne les politiques visant le tri et la réduction de l’usage de sac plastique. Alors que leur volume ne cesse d’augmenter avec la diversification des biens de consommation. De nouveaux types de déchets tels que les déchets informatiques qui font partie des déchets électriques et électroniques ont fait leur apparition plus récemment avec le développement de l’informatique. L’évolution technologique a conduit à la création de nouveaux biens de consommation. Selon Blanca Callèn (2016), la production exponentielle des déchets électriques et électroniques est liée à la relation établie entre progrès, innovation et technologie et donc à leur représentation de « solutions prometteuses à nos besoins quotidiens, aux problèmes sociaux et aux enjeux publics » (p. 207). Toutefois, la durée de vie de ces déchets est raccourcie non seulement par le phénomène d’obsolescence programmée par les producteurs visant à limiter l’usage et la réparation d’un appareil en vue de leur remplacement, mais aussi en raison de l’obsolescence sociale, à savoir le remplacement des appareils pour des appareils plus performants ou au design plus attrayant. Ces deux formes d’obsolescence constituent des incitants à la consommation et sont considérées comme génératrices de valeur économique. Les modes de production et de consommation influent sur leur durée de vie (Hajek, 2009) et, de ce fait, augmentent le volume des déchets électriques et électroniques. Cette production croissante de déchets pose différents problèmes : leur traitement, leur stockage, la pollution qu’engendrent autant le traitement que le stockage, mais aussi la disponibilité des ressources et matières nécessaires à la production de ces biens de consommation, devenus déchets.
32Dans ce contexte, le déchet est malgré tout devenu une ressource. Les possibilités de réutilisation et de valorisation de ces déchets ont mené à la diversification des modes de traitement des déchets. Ainsi, de nouvelles pratiques ont surgi à côté de l’incinération, l’enfouissement ou du stockage que sont la réutilisation et la réparation. Avec ces nouveaux modes de traitement, le déchet devient une ressource.
33La réparation et la récupération des matériaux par le démantèlement permettent de prévenir la production de déchets et de diminuer la demande de certains matériaux rares ou précieux nécessaires à la production de ces biens. En outre, elles permettent d’allonger la vie des appareils informatiques et de leurs composants et de promouvoir la consommation de biens réparés. La diminution de la demande aura pour conséquence, à plus long terme, la réduction du gaspillage et de l’exploitation de ces ressources naturelles. En outre, les pollutions entraînées par le transport des matières premières et des déchets seront également réduites en privilégiant des circuits courts de réutilisation des matériaux et de traitement des DEEE. La limitation de la demande de ces matériaux contribue ainsi à la diminution du coût environnemental de l’usage d’appareils électriques et électroniques.
- 6 https://environnement.brussels/thematiques/dechets-ressources/gestion-des-dechets/les-bons-gestes-p (...)
- 7 Ainsi, sous la thématique de l’économie circulaire, les projets doivent répondre aux interrogations (...)
34Ces pratiques font partie de plusieurs politiques publiques menées en région bruxelloise. Ainsi, on les retrouve dans les bons gestes promus par Bruxelles-Environnement afin de réduire le volume des déchets6. En outre, l’appel à projets be.circular vise le développement des circuits cours. Enfin, en matière de recherche, les appels à projets de recherche Anticipate et Cocreate visant la résilience urbaine ont mis au concours plusieurs thématiques relevant du développement durable dont la réduction des déchets et le réemploi font partie. En 2018, l’appel Anticipate proposait la thématique de l’économie circulaire et ciblait plutôt la compréhension des comportements des consommateurs bruxellois afin de réduire le volume de déchets7.
35La réparation et la récupération des composants des déchets électriques et électroniques participent à la création de valeur économique. Les déchets deviennent ressources. Callèn montre que les propriétés, les fonctions et les matériaux de ces objets ne sont pas fixes dans le temps, mais ont une identité processuelle et relationnelle et sont dotés d’un riche potentiel (Callèn, 2016, p. 216). Ils passent d’un état à l’autre, ils changent d’apparence, de formes et de fonction. Pour Gregson (cité par Callèn, 2016), un ordinateur jeté à la poubelle n’a pas de valeur pour ce qu’il est mais pour ce qu’il peut devenir.
36Ces déchets génèrent deux types de revenus pour cette structure d’économie sociale. D’une part, il y a les revenus issus de la revente des ordinateurs et autres appareils informatiques réparés à des particuliers et des professionnels. D’autre part, il y a les revenus issus de la vente des composants des appareils hors d’usage à des repreneurs. De ce fait, les activités de la structure participent au développement économique régional bruxellois. En augmentant la récolte de ces déchets qui est pour l’instant encore peu importante puisqu’on estime à 22 kg de DEEE par personne par an (Recupel, 2016 : 4), certains promoteurs bruxellois de l’économie circulaire et verte espèrent développer des activités économiques générant des ressources économiques suffisantes pour couvrir les coûts de la main d’œuvre nécessaire aux activités de récupération des matériaux. En outre, la croissance de la collecte de ces déchets est vue comme conduisant à la diminution de la dépendance vis-à-vis du marché international de ces matériaux.
- 8 http://www.circulareconomy.brussels/category/leviers/aide-eco-indirect/
37Ces objectifs guident également certaines politiques régionales. La Région bruxelloise incite au développement de nouveaux modèles économiques compatibles avec l’économie circulaire à travers l’appel à projets be.circular. En outre, la Région, par le biais d’Impulse, propose un accompagnement et du coaching à destination des entreprises pour développer l’économie circulaire et les technologies vertes sur le territoire bruxellois. Elle a également lancé un cluster en économie circulaire au cours de l’année 20188.
38Par cette finalité d’insertion professionnelle inscrite dans ses statuts, cette structure rencontre une autre série de finalités d’intérêt général. En effet, elle contribue à donner un statut de salarié à des demandeurs d’emploi, mais aussi à doter ces demandeurs d’emploi de ressources utiles telles que l’expérience, les codes sociaux ou les connaissances pour accroître leur employabilité. L’insertion professionnelle est actuellement dotée d’une forte légitimité sociale dans un contexte de chômage élevé des populations infraqualifiées et de suspicion de profiter des allocations sociales pour mener une vie moins contraignante, en dépit des résultats d’études montrant la « circulation » dans les statuts de transition vers l’emploi qui sont précaires, parce que situés en-deçà de l’emploi à durée indéterminée et à temps plein (Simonet, 2010). Ce type de dispositif repose sur l’idée que c’est un manque de qualification et/ou d’expérience qui explique la difficulté à entrer sur le marché de l’emploi (Ebersold, 2005). Malgré tout, ces emplois d’insertion professionnelle opèrent un effet redistributif qui réside dans l’emploi fourni à des personnes auparavant sans emploi et dans la hausse de revenu que procure le salaire reçu par les travailleurs en insertion.
39Au-delà du salaire et de l’expérience professionnelle pourvue aux travailleurs en insertion et par l’allongement de la durée de vie de ces objets, cet effet redistributif se poursuit également dans l’accès à des ordinateurs d’occasion à des prix inférieurs à leur valeur sur le marché pour des particuliers et des associations.
- 9 https://cirb.brussels/fr/quoi-de-neuf/publications/communiques-de-presse/2010/dossier-de-presse-bil (...)
40La lutte contre la fracture numérique a fait son entrée au rang des priorités du gouvernement régional bruxellois depuis plusieurs années déjà9, mais aussi communautaire. Grâce à un partenariat avec cette structure, certains CPAS bruxellois donnent notamment la possibilité à leurs allocataires de se procurer un ordinateur à titre gratuit ou presque qu’ils peuvent se procurer dans cette structure. Cette structure est l’un des partenaires de cette initiative de lutte contre la fracture numérique.
41Sur le modèle économique, toutes les structures d’économie sociale ne sont toutefois pas guidées par le même modèle économique. Certaines agissent sur des marchés où elles sont en concurrence avec des entreprises qui, elles, poursuivent un but de lucre, d’autres dépendent entièrement des financements publics. Alors qu’un troisième type se situe entre les deux, ses revenus provenant tant de sa présence sur le marché privé que de ressources publiques, ses ressources sont dites hybrides (Frémeaux, 2013). La structure analysée relève du troisième cas de figure. En effet, elle dispose autant de ressources publiques que de ressources privées liées aux ventes réalisées, ainsi qu’aux dons reçus par le biais des enlèvements de DEEE notamment.
42Le cas analysé est caractérisé par un financement mixte, il tire ses ressources de son activité de production, de subsides publics et de donations privées dont font partie les DEEE récoltés. Elle bénéficie de plusieurs sources de financements publics provenant de différentes entités fédérées compétentes à Bruxelles.
43Parmi les financements publics en espèce, on peut citer les subventions reçues des agréments à la fois en économie sociale d’insertion, à titre d’Initiative Locale de Développement Emploi (ILDE) et d’Espace Public Numérique (EPN), ainsi que les différents appels à projets remportés en matière de formation et de certification de valoristes ou encore de mutualisation de formations. Ces financements sont inscrits au chiffre d’affaires de la structure et contribuent financer une partie des emplois qui figurent sur le payroll de la structure.
- 10 SINE est l’abréviation néerlandaise d’économie sociale d’insertion. Il s’agit d’une forme de financ (...)
44Parmi les formes de subsides publics en nature, il y en a de deux types. Les premiers permettent le financement d’emploi à temps plein dont font partie les emplois de type article 60§7 ou les ACS jeunes qui sont prestés dans la structure. Ces travailleurs ne figurent de ce fait pas au payroll de la structure. Les secondes formes consistent en une diminution des cotisations sociales ou une prise en charge partielle de la rémunération des emplois concernés. On retrouve cette forme de financement consistant en une réduction de cotisations sociales dans les emplois PTP (Programme de transition professionnelle) ou pour les emplois SINE10. Dans ce deuxième cas, les emplois figurent au payroll de la structure et la partie restante de la rémunération est pourvue par la structure.
45Ces aides à l’emploi proviennent des politiques du Workfare, c’est-à-dire de la subordination des politiques sociales aux besoins du marché de l’emploi et de conditionnalisation de l’octroi d’allocations sociales à des prestations de travail (Chevallier, 2003), telles que les politiques d’activation des sans-emplois et des allocataires sociaux, mais aussi des politiques d’insertion professionnelle et de formation.
46Enfin, tant par des soumissions de projets que par des appels à projets, la structure tente d’obtenir des financements publics, autant pour améliorer et moderniser ses modes de production que pour procurer de nouvelles opportunités de formation et améliorer l’accompagnement pour ses travailleurs ou financer des emplois existants ou à créer.
47Ainsi, peu de financements publics proviennent des politiques économiques ou encore des politiques environnementales, même si elle est soumise à des normes environnementales (législation sur les déchets et les pollutions) et économiques (législation sur le respect des normes de concurrences). Si la structure reçoit de multiples financements, ceux-ci ne couvrent pas tous les objectifs poursuivis par la structure. Ainsi, la diversité des sources de financement montre la multiplicité des objectifs d’action publique poursuivis et le caractère partiel des financements alloués. Ces multiples sources de financement public démontrent le travail de construction de partenariats et de réponse à des appels à projets, mais aussi de coordination et de traduction, voire d’adaptation, des objectifs de politiques publiques aux objectifs poursuivis par la structure. Ainsi, on remarque que cette structure réalise un travail de coordination des politiques publiques fonctionnant de manière sectorielle.
48Une autre partie provient de la vente du matériel informatique remis en état à des particuliers, des acteurs associatifs, et exportateurs et de la vente des composants informatiques à des repreneurs, ainsi que de dons d’acteurs privés.
49Pour autant, on ne peut déduire de la nature autant publique que privée des sources de financement que ça ne constitue pas un service public. Bien que cette structure ne soit pas entièrement financée par des ressources publiques, cela ne la différencie pas d’autres acteurs de la production du service public qui peut également générer de la valeur économique à travers une demande de participation aux frais aux usagers.
50Les sources publiques du financement de cette structure s’inscrivent dans la contractualisation de l’action publique dans la mesure où ces financements sont reçus pour mettre en œuvre des objectifs définis par les pouvoirs publics, des procédures formelles de concertation avec les opérateurs ou les fédérations qui les représentent sont prévues dans certains dispositifs tels que ILDE. Cette contractualisation s’inscrit ainsi plutôt dans une logique top down et de division du travail entre les fonctions de pilotage et de mise en œuvre. Même en l’absence d’une délégation formelle de service public, cette structure est soumise au respect de certaines conditions de dépenses figurant dans les appels à projets et les agréments dont elle bénéficie, à la fixation d’objectifs et à des évaluations aussi précises et détaillées.
51Outre le contrôle découlant des financements reçus, la structure est également soumise au contrôle des pouvoirs publics régionaux en matière environnementale. Ainsi, les déchets récoltés doivent être scannés et les volumes communiqués à Bruxelles-Environnement afin de répondre à l’impératif de traçabilité des déchets.
52En dépit de la relation hiérarchique qui découle du pouvoir réglementaire des acteurs publics et des contractualisations multiples, la structure d’économie sociale analysée conserve une certaine autonomie pour postuler aux financements qui se rapprochent le plus des objectifs poursuivis. Ainsi, ses objectifs et projets ne sont pas complètement définis par les pouvoirs publics. Aussi, l’échec ou la non-obtention d’un subside ne met pas immédiatement la structure en danger et laisse entrevoir d’autres opportunités de financements. C’est l’avantage d’un système à guichets multiples.
53S’il y a une relation hiérarchique, aucun des acteurs en présence ne revendique l’accomplissement d’une mission de service public, mais bien une finalité collective, d’intérêt général et de cohésion sociale. En effet, les différents pouvoirs publics allouant des subsides à cette structure se félicitent de soutenir les activités de celle-ci, tant elles semblent rencontrer les orientations politiques affichées. Cette structure est d’ailleurs régulièrement citée comme exemple de bonnes pratiques et d’activités à développer, comme en attestent les visites de ministres régionaux ou communautaires. En outre, en 2006, cet organisme a été nommé ambassadeur de cohésion sociale par la secrétaire d’Etat fédérale au développement durable et à l’économie sociale de l’époque. Ainsi, les pouvoirs publics jouent un rôle de mobilisation des acteurs de terrain et des ressources territoriales et de l’intéressement aux finalités poursuivies par les gouvernements au moyen d’appels à projets, de prix et de labellisation, mais ne s’attribuent plus le monopole de la mise en œuvre de ces finalités. Ceci illustre bien une division du travail opérée entre acteurs politiques et administratifs du côté du pilotage et du contrôle et des acteurs associatifs, locaux ou privés dans la mise en œuvre.
54Cette structure d’économie sociale valorise le fait qu’elle accomplit de multiples finalités d’utilité sociale et que chacun de ses projets reçoit l’attention et le soutien des acteurs administratifs que politiques. Elle revendique aussi d’être plus efficace et productive que des acteurs publics. Ainsi, elle arrive à faire beaucoup avec peu et en combinant les formes de financements. Par intérêts, mais surtout par adhésion et conviction de la nécessité d’agir en faveur de la réduction des déchets et du développement durable et de promouvoir cette forme économique alternative à l’économie de marché et à l’économie publique, les acteurs d’économie sociale, comme celui qui guide notre étude de cas, postulent alors à ces différentes sources de financements. Ces financements produisent ainsi autant de la valorisation des acteurs associatifs et privés que de la mise en conformité à la rhétorique politique et aux procédures administratives.
55Se demander si cette structure d’économie sociale a une fonction de service public en matière de collecte, de réparation et de recyclage des déchets informatiques a le mérite d’avoir mis en évidence plusieurs éléments importants. Tout d’abord, le travail de définition du service public souligne l’extrême hétérogénéité de cette catégorie d’action publique souvent mobilisée dans les discours politiques qu’il s’agit de préserver pour les uns ou de démanteler pour les autres. La notion de service public recouvre la couverture de tous les besoins considérés comme nécessaires à la vie de société au cours d’une période donnée, elle a donc une dimension construite. De cette hétérogénéité découle une difficulté d’identification de ses contours et des points communs qui la caractérisent. Dans cette acception large, on peut alors envisager l’action de cet organisme de l’économie sociale, en matière de collecte, de réparation et de recyclage des déchets informatiques en région bruxelloise, comme remplissant une fonction de service public. Toutefois, l’analyse propose une mise en lumière des reconfigurations de l’intervention publique plutôt que la disparition de l’intervention des pouvoirs publics. La contractualisation constitue ainsi un brouillage des frontières entre acteurs publics et de l’économie sociale.
56Au-delà du statut juridique, plusieurs éléments conduisent à envisager l’action de l’économie sociale en matière de collecte, de réparation et de recyclage des déchets informatiques en région bruxelloise comme remplissant une fonction de service public. Par les finalités collectives poursuivies, cette structure d’économie sociale poursuit bien des finalités convergentes avec l’intérêt général régional tel qu’il est énoncé par différentes politiques publiques régionales. Ces finalités font ainsi l’objet d’un certain consensus social, elles rencontrent des besoins collectifs de développement durable et de réduction des déchets et ont un effet redistributif pour des populations infraqualifiées et défavorisées. Ces finalités sont partiellement financées par des deniers publics. En effet, le jeu du marché ne permet pas de recouvrir le traitement manuel des DEEE. En l’absence des divers financements publics directs et indirects reçus par la structure, les activités de collecte, de réparation et de démantèlement ne pourraient avoir lieu. Des rapports hiérarchiques existent bel et bien, dans la mesure où une partie des financements de cette structure découle de la conformité des projets soumis aux finalités définies par les pouvoirs publics, bien que cette conformité soit aussi teintée d’une convergence d’intérêts. L’autonomie de cette structure est néanmoins teintée d’une certaine dépendance aux pouvoirs publics qui façonne la formulation de ses projets, procédures et finalités.
57Toutefois, l’accomplissement de ces finalités n’est que partiellement couvert par des financements publics. La contractualisation des financements reçus ne couvre pas l’ensemble des finalités poursuivies par cette structure et n’est pas soumise aux mêmes normes juridiques, ce qui confirme que cette structure n’a pas tous les attributs d’une structure publique. C’est sans doute là l’une des caractéristiques de ce mode de gestion inspiré par le nouveau management public, c’est de faire plus avec moins, dans un contexte de compétition pour l’obtention des financements.