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LES ENJEUX INSTITUTIONNELS DES RESTITUTIONS DU PATRIMOINE CULTUREL EN CONTEXTE FÉDÉRAL : INTERGOUVERNEMENTALISME ET DIPLOMATIE CULTURELLE EN SUISSE ET AU CANADA

Jonathan Paquette, Julien Doris et Opeôluwa Blandine Agbaka
p. 71-92

Résumé

Le débat sur les restitutions renvoie à des enjeux éthiques, politiques, institutionnels et professionnels. Les demandes de restitution des biens culturels s’imposent désormais en tant qu’enjeux de premier ordre pour la gestion des collections et des institutions patrimoniales du secteur public. En nous appuyant sur les cas de la Suisse et du Canada, deux fédérations, cet article tente de mettre en relief l’importance des institutions et des rapports intergouvernementaux dans la construction d’un mode de prise en charge des demandes de restitution de biens culturels. De plus, ces deux États ne sont pas traditionnellement reconnus pour être d’anciennes puissances coloniales, au même titre que le sont la France, la Grande-Bretagne ou la Belgique, mais les sociétés et leurs institutions culturelles sont tout de même liées à cette histoire mondiale du colonialisme, notamment parce que le Canada est une colonie de peuplement. Par conséquent, cet article illustre les formes distinctes que prennent ces questions en Suisse et au Canada.

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Texte intégral

Introduction

1L’action publique culturelle de l’État, le domaine des politiques culturelles, se subdivise généralement en deux secteurs d’activité, à savoir le secteur artistique et le secteur patrimonial. Bien qu’il existe plusieurs recoupements et qu’il soit difficile parfois de bien établir des frontières entre l’art et le patrimoine, en ce qui a trait aux politiques publiques, mais aussi aux institutions et réalités professionnelles, il existe des différences notoires. Le monde des arts est celui de la créativité, des industries culturelles, des arts visuels et des arts de la scène, et il est aussi, bien malheureusement, un monde caractérisé par de nombreux défis pour les politiques. La précarité de l’emploi, l’accessibilité géographique, économique et sociale de la culture, ont été et demeurent au centre des préoccupations des acteurs et des politiques publiques des arts (Caust 2003; Gray 2017). Pour sa part, le monde du patrimoine est celui de la conservation et de la mémoire, un monde caractérisé par une intervention de l’État structurée autour de grandes institutions culturelles (musées, bibliothèques, archives) nationales/régionales ancrées dans le modèle des bureaucraties professionnelles (Pendlebury 2015; Gray et McCall 2018). Le patrimoine renvoie également à des enjeux symboliques et identitaires et c’est précisément ces enjeux qui sont au cœur de controverses importantes qui remettent en question les politiques de l’État et la légitimité de ses institutions patrimoniales. Partout en Europe et en Amérique du Nord, on assiste à des actions collectives qui prennent pour cible statues et monuments patrimoniaux pour remettre en question leur légitimité et ce qu’ils symbolisent (Samuels 2019; Elias et al. 2019). Da manière consensuelle, au moyen de la délibération ou encore par la force, ces actions collectives parviennent à déboulonner statues et monuments patrimoniaux et lancent des appels à un nouveau travail de mémoire collective. Les grands équipements culturels publics, les musées, les bibliothèques et les archives font également l’objet de certaines critiques. Plusieurs grandes institutions publiques ont fait les frais de la critique, pour des mises en scène, pour des interprétations et des représentations de divers peuples qui ont été sévèrement reçues par le public (Minott 2019). Outre les critiques visant les expositions et modes de communication des institutions patrimoniales, les grandes institutions publiques du patrimoine font face à des critiques visant leurs collections, et remettant en question la légitimité de la propriété publique sur certains biens culturels (Tythacott et Arvanitis 2016). Plusieurs États, mais aussi des communautés et des organismes, se mobilisent aujourd’hui pour exiger que les grandes collections publiques de l’Europe et de l’Amérique du Nord leur rendent – qu’elles leur restituent – des biens culturels mal acquis.

2La question des restitutions des biens culturels met les organisations publiques du patrimoine et leurs collections au cœur d’importantes tensions politiques, diplomatiques et institutionnelles. Au Royaume-Uni, le British Museum a été au premier plan de plusieurs demandes de restitution. On peut penser par exemple aux demandes de restitution adressées par le gouvernement grec (les marbres du Parthénon) ou encore aux demandes de restitution des restes humains formulées par les Maoris de Nouvelle-Zélande/Aotearoa. Les institutions patrimoniales françaises ont également fait l’objet de nombreuses demandes de restitution des biens culturels. Les demandes répétées pour la restitution de biens des collections du Musée du quai Branly par le gouvernement du Bénin se sont soldées par une déclaration publique du président français Emmanuel Macron, qui, lors d’une mission diplomatique en Afrique en 2017, s’est engagé à une politique favorable aux restitutions des biens culturels vers les pays d’Afrique sub-saharienne (Sarr et Savoy 2018).

3Les cas hautement médiatisés de demande de restitution des biens culturels à la France ou au Royaume-Uni illustrent bien la dimension politique et diplomatique de la question. La littérature qui documente le plus souvent des cas adressés aux institutions publiques de ces deux anciennes puissances coloniales mettent en lumière les enjeux de droit et de propriété culturelle, comme autant de barrières qui se dressent devant ces demandes (Cornu 2016; Hershkovitch 2017). La littérature met également de l’avant les questions morales et philosophiques associées à la propriété des biens culturels et aux demandes de restitution (Murphy et Tillier 2019; Ndiaye 2019; Soro 2020). Enfin, on retrouve également des travaux qui suggèrent que les demandes de restitution trouvent des issues favorables ou défavorables selon des enjeux d’intérêts stratégiques et diplomatiques.

4Dans le cadre de cet article, nous souhaitons mettre de l’avant la dimension institutionnelle. Les recherches actuelles ne nous permettent pas d’apprécier toute la complexité de certains contextes institutionnels, dont ceux qui découlent des systèmes fédéraux. En nous appuyant sur les cas de la Suisse et du Canada, deux fédérations, cet article tente de mettre en relief l’importance des institutions et des rapports intergouvernementaux dans la construction d’un mode de prise en charge des demandes de restitution de biens culturels. Ces deux États ne sont pas traditionnellement reconnus pour être d’anciennes puissances coloniales, au même titre que le sont la France, la Grande-Bretagne ou la Belgique, mais les sociétés et leurs institutions culturelles sont tout de même liées à cette histoire mondiale du colonialisme, notamment parce que le Canada est une colonie de peuplement. Par conséquent, cet article illustre les formes distinctes que prennent ces questions en Suisse et au Canada.

I. Restitution des biens culturels : la construction internationale d’un enjeu culturel

5En soi, la question des restitutions des biens culturels n’a rien de fondamentalement contemporain. S’il est vrai qu’il existe aujourd’hui un débat public sur les restitutions et que l’enjeu occupe une place croissante dans l’espace médiatique, et ce, depuis les années 1990, les débats sur les restitutions des biens culturels n’ont rien de nouveau. À titre d’exemple, à la défaite de Napoléon, en 1815, les puissances alliées ont exigé le retour de plusieurs œuvres d’art subtilisées dans le cadre des campagnes militaires napoléoniennes. La restitution des biens culturels alors inscrits aux collections du Louvre était une des conditions de la signature de la reddition de la France. Les collections publiques françaises sont alors sommées de rendre les biens aux États spoliés. De la même manière, aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, les collections développées par l’Allemagne nazie sont examinées et plusieurs biens sont visés par des demandes de restitution (O’Donnell 2011). Les études sur la provenance des œuvres dans les collections allemandes permettent de rendre certains biens culturels à des États étrangers, mais elles permettent aussi de rendre des œuvres d’art à des individus, et aux héritiers ou ayants droit des nombreuses familles juives spoliées par le régime nazi (Tythacott et Arvanitis 2016).

6Dans les années 1970, la question des restitutions prend un nouveau souffle et puise son énergie dans les mouvements tiers-mondistes et dans les projets politiques de nouveaux États qui émergent des décolonisations en Afrique et en Asie. Ce retour à l’agenda politique des restitutions est impulsé notamment par les interventions du dirigeant zaïrois Mobutu Sese Seko. Au début des années 1970, une série de conférences affiliées au mouvement tiers-mondiste s’organisent et en 1973, une conférence de l’Association internationale des critiques d’art se tient à Kinshasa où Mobutu et son ministre de la culture font leurs allocutions, Mobutu invitant « Les pays riches possédant des œuvres d’art des pays pauvres [à] en restituer une partie » (Nsama 1973 : 3). Cette remise à l’agenda des restitutions en contexte post-colonial s’est soldée, en 1978, par le développement du Comité intergouvernemental sur la restitution des biens culturels, comité dont le développement a été facilité par la présidence d’Amadou-Mahtar M’bow, alors directeur général de l’Unesco. Malgré son existence, ce comité n’a été saisi de dossiers qu’en de rares occasions. La création de cette institution n’a pas engendré l’enthousiasme espéré et très peu de cas ont été soumis à son attention. Au total, six résolutions ont été conclues au moyen de cet instrument intergouvernemental, la dernière résolution remonte à 2011 dans un litige opposant l’Allemagne à la Turquie.

7Le mouvement des restitutions connaît un nouveau souffle dans les années 1990. En Afrique, au Nigéria notamment, la restitution des biens culturels est un des enjeux portés par le mouvement social des « réparations » (réparations noires), un mouvement transnational aspirant à une reconnaissance des conséquences sociales, économiques et morales de l’esclavage pour les populations afro-descendantes de tous les continents (Meyer 2006; Muhammad 2016). De manière similaire, les États-Unis, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande s’engagent dans des processus de rapprochement, de réparations et de réconciliation auprès des peuples autochtones. Ce faisant, ces États ont généralement accompagné administrativement et diplomatiquement les requêtes de restitutions auprès de musées, de bibliothèques et d’archives étrangères formulées par les représentants des peuples autochtones.

8Depuis le tournant des années 2000, l’enjeu des restitutions des biens culturels s’appuie sur ces différentes forces et influences. D’une part, on assiste à une montée en puissance des actions collectives de la société civile qui milite pour des campagnes de restitution dans le cadre desquelles les objectifs moraux et symboliques occupent une importance tout aussi prépondérante que la récupération effective des biens culturels. D’autre part, on retrouve des dossiers pilotés par des instances gouvernementales et qui sont portés à la fois par des objectifs symboliques, de reconnaissance culturelle, mais aussi par la volonté réelle et sincère d’appuyer les institutions culturelles nationales dans leurs quêtes pour le recouvrement de trésors nationaux (Sullivan 2020). Malgré l’existence d’institutions multilatérales chargées de traiter des dossiers de restitution, et malgré le poids croissant de la société civile et de sa contribution à la médiatisation des cas, les restitutions demeurent, d’abord et avant tout, des questions internationales réglées dans le cadre d’accords et d’ententes bilatérales. Néanmoins, en contexte fédéral, les décisions relatives aux affaires culturelles peuvent relever d’une architecture institutionnelle complexe, avec des contre-pouvoirs, mais aussi des leviers politiques importants qui font en sorte que les décisions en matière de restitutions sont aussi bien le produit d’enjeux de gouvernance publique interne, que d’enjeux strictement diplomatiques.

II. Marchés de l’art et collections publiques : le cas de la Suisse

9La politique de neutralité de la Suisse face au régime nazi au cours de la Seconde Guerre mondiale a fait en sorte de faire de l’État helvète une importante plaque tournante pour le blanchiment des profits liés à la vente d’œuvres d’art et de biens culturels spoliés des populations juives d’Europe entre 1933 et 1945. En plus des profits, ce sont également plusieurs biens qui ont transité entre les mains de galeristes et d’antiquaires suisses. Aux lendemains de la guerre, des pressions internationales ont été exercées sur la Suisse afin que celle-ci participe activement à la restitution de plusieurs biens à leurs propriétaires légitimes; des biens de toute sorte, y compris des biens culturels. En décembre 1945, le Conseil fédéral adopte un arrêt sur les biens culturels spoliés et crée, par le fait même, une instance administrative chargée de recevoir les requêtes de plaignants qui devaient se manifester jusqu’en décembre 1947. Des 833 demandes de restitution de biens culturels, seules 72 auront une issue favorable (Suisse 2016 : 18). Malgré les requêtes sporadiques que plusieurs propriétaires et héritiers lésés porteront devant les tribunaux depuis les années 1950, il faut attendre la fin des années 1990 pour que s’exprime une volonté politique et que des institutions favorisant les restitutions prennent forme. La délicate question des ports francs suisses est également au cœur des défis relatifs au transit illicite d’œuvres d’art.

II.1. Développement institutionnel

10La Commission indépendante d’experts – (ou Commission Bergier) créée en 1996, ayant pour mandat de faire la lumière sur la responsabilité de la Suisse en matière d’acquisition de biens spoliés sous le régime nazi constitue un des points tournants politiques et institutionnels les plus importants pour la mise à l’agenda des restitutions de biens culturels. En 1998, le processus de la Commission Bergier (Perrenoud 2019) étant bien enclenchée, les pouvoirs publics suisses ont participé à la Conférence de Washington sur les œuvres d’art spoliés par les nazis; ils ont signé la déclaration et se sont engagés à adopter ses principes. Les principes de la Conférence de Washington valorisent la médiation, la recherche sur les provenances et la bonne circulation de l’information, mais elle valorise aussi une prise de conscience éthique, une responsabilisation des acteurs et institutions qui ont favorisé le trafic des biens culturels issus des spoliations de 1933 à 1945. Ces principes mettent également en lumière l’importance pour les États de développer des processus de restitution qui soient accessibles non seulement à des institutions, mais également aux individus. Cette prise en charge de la question par les autorités fédérales suisses se solde par la création du Bureau de l’art spolié, une instance de l’Office fédéral de la culture (OFC) créé en 1999.

11Sur le plan légal, la signature de la Convention UNIDROIT, par la Suisse en 1996 et la signature de la Convention de 1970 de l’Unesco sur le trafic illicite des biens culturels en 2003 permettent aussi à la Suisse de se doter de certains instruments permettant de lutter contre le commerce illicite des biens culturels. Jusqu’alors, deux principes du droit suisse facilitaient considérablement le trafic de biens culturels : la prescription des dossiers après une courte période de cinq années seulement, et le principe de la bonne foi de l’acquéreur, principe qui permettait tantôt de protéger les droits de l’acquéreur sur le bien mal acquis, tantôt de le protéger d’éventuelles poursuites criminelles. À ces participations à des traités internationaux par la Suisse s’ajoute une loi fédérale – la Loi sur le transfert international des biens culturels (LTBC) – qui prend effet en 2005. Cette loi en question est un des principaux instruments de gouvernance du pays pour les actions menées en matière de restitution des biens culturels.

II.2. Un système intergouvernemental

12La LTBC, votée en 2003 et entrée en vigueur en 2005, (Suisse 2012) offre à la Suisse un cadre réglementaire pour réguler la circulation des biens culturels. Cet instrument permet au pays de remplir son engagement à l’égard de la Convention de 1970 de l’Unesco, convention signée en 2003 (art. 1). La loi définit les pouvoirs des autorités de la Confédération en matière de collaboration internationale; elle stipule notamment le devoir d’assistance des autorités fédérales lorsqu’elles sont saisies d’un dossier de trafic présumé par des gouvernements étrangers. La loi prévoit également d’autres dispositions d’assistance telles des aides financières et institutionnelles consenties aux institutions culturelles qui appuient professionnellement les démarches de restitution. La loi exige également un devoir de diligence des institutions fédérales lorsqu’elles se portent acquéreuses de biens culturels (section 6 art. 15). Enfin, la loi exige que le gouvernement de la Confédération prépare et gère un inventaire de ses propres biens culturels (section 2 art. 3) afin d’aider les autorités policières et douanières à protéger le patrimoine suisse. Afin de ne pas nuire à la préparation d’expositions temporaires internationales, la loi dispose également d’un article qui permet aux institutions suisses de demander une « garantie de restitution » (art 10) afin que l’institution prêteuse soit protégée d’une demande de restitution d’un tiers dès l’entrée du bien sur le territoire suisse. Cet article n’est pas inhabituel pour ce type de législation, et il fait en sorte de ne pas faire de la Suisse une partie impliquée dans l’arbitrage d’un litige connu entre deux parties.

13Ceci étant dit, la LTBC trouve ses limites dans les réalités du fédéralisme suisse. Sur le plan constitutionnel, les affaires culturelles sont de juridiction cantonale. L’article 69.1 de la constitution suisse ne saurait être plus clair « La culture est du ressort des cantons » (Suisse 2020). Pour sa part, le pouvoir fédéral peut « promouvoir les activités culturelles présentant un intérêt national et encourager l’expression artistique et musicale, en particulier par la promotion de la formation » (Suisse 2020, art 69.2). Sur le plan constitutionnel, les activités patrimoniales sont essentiellement du ressort des cantons, exceptions faites des grandes institutions et collections nationales qui relèvent du gouvernement fédéral. Ces pouvoirs fédéraux ont été confirmés seulement à la fin des années 1990 (Paquette 2019 : 43), suivant des réformes constitutionnelles qui permettent plus de souplesse et une plus grande participation du gouvernement fédéral dans ses missions « d’encouragement de la culture », pour reprendre les termes utilisés.

14La question des ports francs, soulève aussi plusieurs enjeux. Afin d’apporter plus de mordant à la LTBC, on a également passé en revue et clarifié le contexte juridique des ports francs au début des années 2000. Ces ports francs, sont des zones de transit, en place depuis le 19e siècle, et permettent d’éviter certaines taxes et procédures douanières. Or, avec le temps, ces espaces sont devenus des zones importantes de trafic illicite, y compris du trafic illicite d’œuvres d’art. En appui à la LTBC, certaines réformes ont fait en sorte d’établir que ces zones ne sont pas « extraterritoriales » et qu’elles appartiennent à la juridiction douanière fédérale. On a cherché aussi à travailler sur une plus grande transparence en exigeant progressivement des inventaires pour des biens artistiques et culturels protégés. Toujours est-il que la question est loin d’être réglée et les ports francs soulèvent également des enjeux et des contentieux intergouvernementaux. À titre d’exemple, le Canton de Genève est l’actionnaire majoritaire et propriétaire du terrain du Port franc de Genève. Malgré le rappel des autorités fédérales sur ses compétences constitutionnelles, il n’en demeure pas moins qu’il existe, dans l’administration et dans la mise en œuvre de ces pouvoirs, un élément de décentralisation.

15Suivant les traditions et les logiques institutionnelles d’une gouvernance culturelle historiquement décentralisée, l’application de la LTBC demeure fortement ancrée dans la logique de la division des pouvoirs de la culture où les prérogatives cantonales ont préséance sur les prérogatives fédérales. Le gouvernement fédéral peut encourager les cantons à produire un inventaire patrimonial, il peut intervenir comme médiateur et peut soutenir les cantons dans leurs efforts de protection des biens culturels. Le gouvernement fédéral peut intervenir de manière musclée sur des demandes de restitution qui concernent directement ses collections, les commerçants d’art et les ventes aux enchères, mais il a très peu de pouvoir et d’autorité pour intervenir auprès des collections patrimoniales régies par les autorités cantonales. Le cas de la restitution d’un globe terrestre et d’une trentaine de manuscrits anciens au canton de Saint-Gall est fort instructif des complexités du cas suisse. Les biens culturels en question avaient été pillés dans le canton de Saint-Gall lors des guerres religieuses, à la bataille de Villmergen en 1712 par des troupes du canton de Zurich. En 1996, une demande en restitution est formulée pour se régler en médiation une décennie plus tard, en 2006 (Suisse, Assemblée fédérale 2007). Pour cette affaire de restitution interne – entre cantons suisses – le gouvernement fédéral n’avait qu’un pouvoir de médiation. Pour ainsi dire, le succès de cette structure pour la gestion du transfert des biens culturels relève de l’attitude volontariste et de la bonne coopération des cantons. En somme, le gouvernement fédéral a des pouvoirs qui lui permettent d’intervenir sur le marché de l’art et dans les litiges et requêtes qui concernent ses propres collections dont la Bibliothèque nationale, la fédération de collections et de musées qui constituent le Musée national suisse, et d’autres collections dont celle de l’École polytechnique fédérale.

16Or, parmi les plus grands et plus importants musées et collections de Suisse on retrouve des collections privées, des musées privés (Musée Barbier-Mueller de Genève) ou sans but lucratif ainsi que des collections publiques relevant des villes et cantons (par exemple le Musée d’ethnographie de Neuchâtel). Comme le soulignait déjà le rapport de la Commission Bergier en 2001 (Suisse 2001), le niveau de sensibilisation et les travaux sur la provenance diffèrent beaucoup pour les organismes cantonaux et municipaux. Par ailleurs, d’autres éléments compliquent le travail des organismes patrimoniaux. Les legs de biens culturels, par testament, aux organisations culturelles placent les musées et collections publiques devant des doubles contraintes, à savoir le respect de leurs engagements à l’acceptation des biens d’un particulier à son décès, versus le devoir moral de restituer le bien aux héritiers lésés. Ce mode de transmission des biens culturels non seulement brouille souvent les traces de la provenance des biens culturels, mais il place les organisations devant une double contrainte légale et morale.

II.3. Restitutions et diplomatie culturelle : une fédéralisation des affaires culturelles?

17À la différence d’autres fédérations comme la Belgique, l’Allemagne, le Canada ou l’Australie, la Suisse n’a pas une tradition de diplomatie ou de paradiplomatie sous-nationale. Autrement dit, les cantons et les villes suisses n’ont pas, par tradition, une présence marquée et une participation active et structurée en matière de politique internationale. Contrairement à la Flandre, à la Wallonie, au Québec, à la Bavière ou encore à des états australiens, les relations culturelles internationales ne sont pas un enjeu dans le système politique et institutionnel de la Suisse, à tout le moins, il ne s’agit pas d’un enjeu d’une teneur comparable à ce que l’on retrouverait pour les entités sous-nationales d’autres fédérations. Dans ces circonstances, le dossier des restitutions des biens culturels a ouvert un espace pour une plus grande participation du gouvernement fédéral suisse dans le champ culturel.

18Depuis 2006, le gouvernement fédéral a signé près d’une dizaine d’accords bilatéraux avec des États étrangers dont l’Italie, la Grèce, la Colombie, l’Égypte, le Pérou, la Chine et le Mexique. Ces accords bilatéraux sont pour l’essentiel des ententes d’assistance aux gouvernements étrangers qui tentent de récupérer des biens culturels qui sont présents ou en transit sur le territoire suisse. Cette assistance revêt également une dimension symbolique et concoure aux activités de diplomatie culturelle de la Suisse. Le gouvernement fédéral est donc appelé à occuper une place plus importante en matière d’affaires culturelles par le truchement des affaires étrangères et des dossiers de restitution qui lui sont soumis. Ces accords bilatéraux font en sorte que le gouvernement fédéral donne son assistance à des nations étrangères d’une part, en agissant souvent, d’autre part, comme intermédiaire auprès des autorités cantonales.

19Le discours politique sur les restitutions a changé. Au-delà des enjeux relatifs aux biens spoliés à l’époque du nazisme, certains parlementaires suisses ont milité pour une plus grande prise de conscience des bénéfices dont la société suisse a pu tirer des réseaux coloniaux, et ce notamment du point de vue culturel. Le dossier français de la restitution des bronzes du Bénin qui a mené en partie au rapport Sarr-Savoy, a également trouvé écho dans la voix des parlementaires de l’Assemblée fédérale. Un député suisse rappelait que malgré tous les efforts institutionnels et les traités bilatéraux en matière de restitution, il n’en demeure pas moins que plusieurs collections publiques de la Suisse possèdent toujours des biens mal acquis, y compris des bronzes et autres artefacts qui proviennent de l’expédition punitive de Benin City de 1892 qui font actuellement l’objet des demandes de restitution dans le cas français (Suisse Assemblée fédérale 2018a). En somme, certaines interventions à l’Assemblée fédérale révèlent les limites des pouvoirs fédéraux en matière de restitution de collections publiques en Suisse. À l’inverse, d’autres parlementaires de l’Assemblée fédérale se sont exprimés et ont remis en cause le leadeurship de l’OFC dans les dossiers de restitution. À titre d’exemple, en 2018, l’OFC s’était engagé à restituer 26 biens culturels à l’Égypte dans le cadre de son accord bilatéral. Or, selon plusieurs parlementaires (Suisse, Assemblée fédérale 2018b), l’OFC aurait outrepassé ses champs de compétence et aurait failli à sa tâche dans sa gestion du dossier en se fiant seulement aux requêtes de l’ambassade et en ne cherchant pas à réaliser ses propres expertises alors que le dossier était déjà sous examen par les autorités cantonales de Lucerne et du Valais (Suisse, Assemblée fédérale 2018c). Des 26 biens, 25 auraient été en réalité des faux et des copies de mauvaise qualité. Ces interventions laissent supposer qu’un malaise politique existe suite à l’évolution de l’interprétation du mandat et des pratiques de l’OFC en matière de restitution des biens culturels.

20Le cas suisse illustre les complexités de la mise en œuvre d’une politique de restitution des biens culturels en contexte fédéral. Si le nouveau cadre réglementaire donne de nouveaux pouvoirs au gouvernement fédéral en matière de régulation des marchés de l’art, la situation est en revanche tout autre pour les collections publiques qui relèvent des autorités cantonales. Néanmoins, sous un autre angle, le dossier des restitutions n’est pas seulement ici contraint par l’architecture fédérale. Il a été, en quelque sorte, un facteur qui a contribué à fédéraliser les affaires culturelles en Suisse, en forçant le gouvernement fédéral à chercher à prendre une part plus importante dans cette sphère d’activité.

III. Le Canada

21Contrairement à la Suisse, le Canada n’est pas considéré, et n’a jamais été considéré, comme une plaque tournante du trafic des biens culturels. Le Canada n’occupe pas une place de choix sur le marché international de l’art. Les grandes enseignes internationales (ex. Christies ou Sotheby’s) n’ont pas de salle de vente permanente au pays. Par contre, pour reprendre la comparaison avec la Suisse, le Canada a très certainement des liens plus importants que la Suisse en ce qui a trait à sa place dans l’histoire mondiale du colonialisme. D’abord, le Canada résulte d’une association de plusieurs colonies britanniques d’Amérique du nord. La construction du pays est ancrée dans les dynamiques du colonialisme britannique (et du colonialisme français auparavant) et par conséquent, plusieurs collections de musées, de bibliothèques et d’archives se sont constituées en s’appuyant sur des réseaux politiques et commerciaux s’inscrivant dans cette histoire coloniale. Plusieurs musées publics (ex : le Musée royal de l’Ontario, le Musée royal de Colombie-Britannique) ont développé leurs collections par le biais de dons provenant de différents espaces de l’Empire britannique, mais aussi par le truchement de la participation d’archéologue canadiens à des fouilles ou encore, par la circulation de biens culturels suivant les grandes expositions coloniales. Ensuite, le Canada est le fruit de différentes phases de colonisation de peuplement (colons français, puis des colons des îles britanniques). Or cette colonisation de peuplement s’est faite sur des territoires où des peuples autochtones étaient déjà bien établis. L’État canadien s’est construit au mépris du respect de ces peuples, en les dépossédant, mais aussi, en cherchant à supprimer leurs cultures par assimilation. Depuis les années 1980, la résurgence politique des peuples autochtones a contribué à remettre en question la place de l’État canadien dans la gestion du patrimoine culturel autochtone et a contribué, par le fait même, à mettre la question des restitutions de biens culturels à l’agenda politique. Par conséquent, l’enjeu des restitutions au Canada a un volet international, mais il revêt également un important volet national.

III.1.- Enjeux internationaux, enjeux intergouvernementaux

22En 1939, devant l’avance des troupes allemandes, deux conservateurs du musée du Château de Wawel en Pologne se sont enfuis avec un lot considérable d’objets patrimoniaux de première importance pour leur pays. Ces biens culturels et leurs conservateurs ont trouvé refuge au Canada en 1940, ouvrant du coup une des pages les plus importantes de l’histoire des restitutions au Canada. Les biens en question (l’épée des rois de Pologne, 145 tapisseries du XVIe siècle, une bible de Gutenberg, et des partitions manuscrites de Chopin) se sont retrouvés dans les voutes des musées nationaux, mais surtout, sur le site de la Ferme expérimentale du gouvernement fédéral du Canada. Après la guerre, le gouvernement canadien collabore avec le gouvernement polonais en exil à Londres, mais il finit par reconnaître officiellement le gouvernement communiste de Pologne en 1946 (Le Droit 1949 : 11). Dans l’intervalle, les partisans du gouvernement en exil ont réussi à s’emparer de la collection et l’ont acheminée à des ordres religieux catholiques, la rendant par le fait même inaccessible au gouvernement canadien. Cette situation a considérablement envenimé les relations entre le gouvernement du Canada et le nouveau gouvernement communiste de Pologne qui réclamait ces biens. À cette dimension internationale de l’affaire s’ajoute une dimension intergouvernementale (fédérale/provinciale). Alors que le gouvernement fédéral s’engage de bonne foi à retrouver les biens en demandant l’aide de la police fédérale (Gendarmerie royale du Canada), le premier ministre du Québec, Maurice Duplessis, un fervent catholique, est contacté par des religieuses qui font part de la filature policière de la Gendarmerie royale du Canada. Le premier ministre du Québec élabore un plan et mobilise la police provinciale pour retirer discrètement les biens culturels des sous-sols de l’hôpital de l’Hôtel-Dieu de Québec et les entreposer au Musée provincial, actuel Musée des beaux-arts du Québec. Le premier ministre du Québec avait annoncé qu’il ne redonnerait pas ces biens au gouvernement communiste de Pologne. Les biens seront ultimement rendus à la Pologne à partir de 1961, deux ans après la mort de Maurice Duplessis (MacQueen 1984 : 26). Cette affaire du « trésor polonais » et un des plus importants dossiers de restitution de l’histoire canadienne. Ce dossier met en évidence la complexité institutionnelle et les enjeux politiques qui découlent des structures fédérales lorsqu’il est question de restitutions de biens culturels. Sur le plan institutionnel, le gouvernement fédéral était relativement démuni pour intervenir et sur le plan politique, il semble que les politiciens fédéraux aient jugé qu’il était moins risqué de déplaire au gouvernement polonais que de s’engager dans une bataille fédérale/provinciale avec le gouvernement du Québec.

23Dans les années 1970, le gouvernement fédéral et certains gouvernements provinciaux du Canada développent des instruments de protection et de contrôle des biens culturels qui concordent avec l’émergence de nouvelles normes internationales. En 1977, le gouvernement fédéral se dote de la Loi sur l’exportation et l’importation des biens culturels. Le Canada adopte également dans ce sillage la Convention sur le trafic illicite des biens culturels de l’Unesco en 1978. Dans les années 1970, ces lois sont adoptées surtout en ayant en tête la protection du patrimoine culturel du Canada. Depuis la fin des années 1990, les autorités douanières sont particulièrement vigilantes et réceptives aux demandes de restitution visant des acquisitions illégales de biens culturels. Des biens culturels ont ainsi été retournés ces dernières années à plusieurs pays dont la Bolivie, l’Inde, la Bulgarie, l’Égypte et la Jordanie. Ces restitutions concernent des biens jugés comme ayant été acquis et importés illégalement au Canada par des collectionneurs. Ces restitutions fortement médiatisées sont à l’appui des stratégies canadiennes de diplomatie culturelle et sert le Canada dans la construction de son image politique et de son discours de chef de file des droits humains. À titre d’exemple, la restitution de la statuette « la dame au perroquet » a servi de toile de fond à la visite officielle au Canada, en 2015, du premier ministre indien.

24Pour leur part, les collections publiques sont généralement peu ou pas visées par ces préoccupations pour la simple raison que les acquisitions litigieuses ont souvent été faites à une période antérieure à l’entrée en vigueur de ces lois qui n’ont pas d’application rétroactive. Les institutions étrangères et les États qui souhaitent récupérer un bien culturel inscrit dans une collection publique doivent entreprendre des démarches en utilisant des canaux diplomatiques et politiques. Contrairement au cas français, qui est souvent évoqué au Canada, le patrimoine culturel peut être aliéné des collections publiques. Cette possibilité existe tant au niveau fédéral que pour les collections qui relèvent des gouvernements provinciaux. Autrement dit, les biens culturels ne sont pas, de facto, imprescriptibles, inaliénables et insaisissables, mais ils peuvent tout de même faire l’objet d’une désignation spéciale qui affirmerait ainsi la volonté d’un gouvernement de ne pas se départir de ce bien inscrit dans ses collections et éventuellement de ne pas accéder à une demande en restitution. Au Canada, les institutions patrimoniales fédérales et provinciales sont responsables des collections; elles peuvent accéder ou refuser de traiter ces demandes, ce qui ne simplifie pas pour autant le processus. Le dossier des manuscrits de la Mer morte lors de l’exposition de 2009 au Musée royal de l’Ontario qui mettait en scène plusieurs acteurs clamant l’illégalité de l’exposition en raison des litiges patrimoniaux entre Israël, le gouvernement de l’Autorité palestinienne et la Jordanie montre plutôt une volonté de non-ingérence du gouvernement fédéral dans les affaires muséales.

III.2. Les Premières Nations, Inuits et Métis

25Au Canada, les enjeux de restitution des biens culturels doivent être compris au prisme de l’évolution des rapports entre l’État canadien et les peuples autochtones, catégorisés en Premières Nations, Inuits et Métis (PNIM) selon la constitution de 1982. On compte au Canada plusieieurs centaines de nations autochtones. Les restitutions des biens culturels ont généralement deux volets, l’un à portée nationale, l’autre à portée internationale. Du point de vue symbolique, le terme rapatriement est préféré au terme restitution pour parler des appels aux retours des biens culturels aux PNIM du Canada. Ce terme est d’ailleurs le plus généralement utilisé par les peuples autochtones des États-Unis, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande.

26Le premier volet, de portée nationale, comprend des revendications relatives à l’autogestion des biens et du patrimoine des PNIM. Il faut rappeler que l’État canadien s’est construit sur un territoire habité, et que certaines lois, dont la Loi sur les Indiens de 1876 – toujours en vigueur bien qu’amendée au fil du temps – ont contribué à la ségrégation des PNIM du Canada. D’autres politiques, dont celle des « pensionnats autochtones », une politique systématique d’assimilation, illustre le rapport répressif construit entre l’État canadien et les PNIM. Les demandes de restitution des biens culturels participent aujourd’hui aux stratégies de résurgence politique et de reconstruction culturelle des PNIM du Canada.

27Pour leurs demandes de rapatriement, les PNIM doivent composer avec la complexité du système fédéral canadien. Certaines demandes visent des collections de tutelle fédérale, d’autre visent des collections de tutelle provinciale. Dans les années 1960, la communauté Kwakwaka’wakw de Colombie-Britannique exige le retour de biens culturels saisis par la police dans les années 1920 dans le contexte des lois anti-potlatch (Bell et Napoleon 2008 : 69). Ce cas, qui s’est éventuellement soldé positivement à partir des années 1970, inaugure en quelque sorte, l’ère des demandes de rapatriement PNIM au Canada. Cette action collective des PNIM met en évidence la complexité des arrangements institutionnels pour récupérer un lot de biens dispersés dans plusieurs collections publiques, tantôt fédérales, tantôt provinciales (Bell et Paterson 2009). Si sur le plan constitutionnel, les dossiers de politiques publiques des PNIM relève traditionnellement des juridictions et compétences fédérales, les affaires culturelles sont en revanche des responsabilités partagées, qui peuvent relever des compétences fédérales ou provinciales (Paquette 2019). Dans certaines provinces comme l’Alberta, il existe certaines lois qui facilitent les demandes de rapatriement des biens religieux, à la condition expresse que ces objets de culte puissent toujours être utilisés dans le cadre de cérémonies (Dekker 2018 : 21). Autrement dit, la loi albertaine permet des rapatriements et assujettis ses institutions muséales à cette loi, pourvu que la demande réponde à des pratiques spirituelles qui sont toujours actives et actuelles. Cette loi provinciale ne facilite pas de demandes de rapatriement sur une base qui ferait valoir seulement la valeur patrimoniale du bien en question. Il n’existe pas de loi semblable au Québec ou en Ontario. Par contre, certains éléments de jurisprudence (Cour supérieure du Québec, 1980) concernant des demandes de restitution de biens religieux dans les années 1980 au Québec – notamment sur la sacralité des objets patrimoniaux (Loget et Bergeron 2019) – laissent entrevoir une porte pour des actions collectives et des demandes de rapatriement développées dans le cadre de processus judiciaires. En Colombie-Britannique, depuis les années 1990, les rapatriements des biens culturels autochtones ont été mis à l’agenda d’importantes discussions tripartites impliquant les conseils de bande des Premières Nations, le gouvernement provincial et la collaboration du gouvernement fédéral. En 1999, un traité entre le gouvernement de Colombie-Britannique, le gouvernement fédéral et la nation Nisga’a a mis la table pour un texte de loi provincial – Nisga’a Final Agreement Act 1999 (Colombie-Britannique 2003) – qui reconnaît les pouvoirs d’autogestion culturelle de la nation Nisga’a. Le chapitre 17 de cette loi donne la marche à suivre pour le règlement des demandes de rapatriement. En 2020, le gouvernement provincial de Colombie-Britannique a également développé un programme et un appui financier permettant d’appuyer les demandes de rapatriement des Premières Nations (Smart 2020). En somme, un regard sur la dimension provinciale met en relief une grande diversité des réalités politiques et institutionnelles, une diversité qui façonne différentes stratégies de revendications culturelles.

28Le patrimoine des PNIM n’est pas seulement intégré aux collections des gouvernements fédéraux et provinciaux. Plusieurs explorateurs, archéologues et collectionneurs étrangers se sont rendus en territoire canadien afin de prélever des témoignages de la culture matérielle des PNIM, mais aussi, en prélevant parfois des restes humains et en profanant des sépultures. Nombreuses sont les collections étrangères qui possèdent des biens culturels des PNIM du Canada (Cole 1985). Afin d’améliorer les relations avec les PNIM, le gouvernement du Canada appuie les initiatives de rapatriements avec la collaboration du Ministère du Patrimoine canadien, du Ministère des affaires autochtones et du nord, et du Ministères Affaires mondiales. À titre d’exemple, en 2019, le Ministère du Patrimoine canadien a appuyé et obtenu gain de cause dans la demande de rapatriement de restes humains prélevés en 1827 à Terre-Neuve et offerts au National Museum of Scotland (Patrimoine Canadien 2019). Pour les demandes de rapatriements sur le plan international, le gouvernement du Canada n’est pas tant un leadeur qu’un intermédiaire ou un facilitateur.

III.3. Le développement d’un mode de gouvernance

29Prétendre que le développement d’un mode de gouvernance pour les demandes de rapatriement des biens culturels et des restes humains revendiqués par les PNIM du Canada découlerait d’une progression continue des efforts gouvernementaux pour relever ce défi produirait une image erronée de la situation. Au niveau gouvernemental, la question des rapatriements et de l’autogestion des biens culturels par les PNIM relève d’efforts discontinus, d’avancées, mais aussi de reculs occasionnels. D’une part, depuis la fin des années 1990, le gouvernement fédéral et le gouvernement de la Colombie-Britannique ont fait preuve d’ouverture et se sont montrés favorables aux revendications. D’autre part, cette ouverture n’a pas empêché le gouvernement fédéral de se soustraire, pendant de nombreuses années, à la signature de traités internationaux pour la protection des droits culturels autochtones, dont la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007 et la nouvelle mouture de cette déclaration issue de la conférence de 2014. À l’époque, ces positions internationales contrastaient avec le discours au niveau national et notamment avec les travaux de la Commission vérité et réconciliation, initiée en 2012, et ayant pour objectif de faire un bilan sur l’expérience des pensionnats autochtones.

30Le gouvernement fédéral du Canada s’est éventuellement rallié à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Pour sa part, le rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada a été déposé en 2015 et comprend des recommandations sur l’appui au développement de stratégies pour faciliter les demandes de rapatriement des biens culturels des PNIM. Enfin, en 2019, un projet de loi a été déposé (Projet de Loi C-391) (Parlement du Canada 2019). Ce projet de loi appelle au développement d’une stratégie nationale pour le rapatriement des biens culturels des PNIM qui donnerait au ministre du patrimoine canadien des responsabilités en matière de rapatriements. Cette dernière pièce dans un système gouvernemental complexe est pour l’heure, plus un appel à l’action qu’une proposition de structure institutionnelle pour gérer les demandes. Au final, le développement d’instruments et d’actions allant dans le sens des revendications culturelles des PNIM ne sont pas le fruit d’une évolution continue et constante et se heurtent aux discontinuités et aux positions paradoxales des gouvernements.

31Aux côtés de ce système s’est développé, de manière incrémentale, un système de gouvernance au niveau inter-organisationnel depuis la fin des années 1980 et qui met en scène les représentants des PNIM, les associations professionnelles (musées, bibliothèques et archives) et les organisations patrimoniales publiques. C’est à ce niveau inter-organisationnel que se situe dans les faits, un mode de gouvernance du patrimoine des PNIM qui permet d’accéder aux revendications et aux demandes de restitution. L’année 1988 est une année charnière. Une controverse opposant des Premières Nations, une compagnie pétrolière et un musée éclate en Alberta. De cette controverse découle, toujours en 1988, une volonté de collaboration entre l’Association canadienne des musées (ACM) et l’Assemblée des Premières Nations (APN) (Dekker 2018). En 1992, l’APN et l’ACM déposeront un rapport qui proposera une série de stratégies et de pratiques exemplaires pour les relations entre les organisations du patrimoine et les PNIM. Depuis, et en s’intensifiant de manière importante au début des années 2000, une part importante des grandes institutions patrimoniales fédérales et provinciales ont formulé leurs propres politiques internes pour la gestion des demandes de rapatriement (Dubuc et Turgeon 2004; Vernier 2016). Ce sont ces politiques, construites dans un réseau inter-organisationnel, qui ont également permis à plusieurs peuples autochtones d’Amérique du sud ou d’Océanie de retrouver leur patrimoine culturel alors inscrit dans les collections publiques canadiennes (Loget 2016); Lacassagne 2017). Au Canada, les politiques de rapatriement et de restitution sont le produit des interactions et apprentissages entre les PNIM, les associations professionnelles et les professionnels et institutions patrimoniales du secteur public. La question des restitutions (à l’international) et sa lecture dans le contexte canadien sont indissociables des dynamiques internes au Canada. Penser les restitutions de biens culturels à l’étranger depuis le Canada, relève aussi d’une lecture de nos propres dynamiques internes et des rapports de l’État canadien avec les PNIM.

Conclusion 

32Le débat sur les restitutions renvoie à des enjeux éthiques, politiques, institutionnels et professionnels. Les demandes de restitution et de rapatriement des biens culturels s’imposent désormais en tant qu’enjeux de premier ordre pour la gestion des collections et des institutions patrimoniales du secteur public. Dans plusieurs pays, le débat autour des biens culturels volés ou mal acquis occupe une place toujours plus importante dans les discours publics sur la culture, et force les organisations publiques du patrimoine à se repenser et à repenser leurs rapports avec leurs publics et leurs collections. Les cas de la Suisse et du Canada nous permettent de comprendre à quel point les enjeux soulevés par les débats sur les restitutions ne concernent pas seulement les grandes puissances coloniales. Des réseaux transnationaux ont permis de construire des collections publiques dont la légitimité est aujourd’hui remise en cause. Les archéologues et collectionneurs suisses et canadiens et les institutions patrimoniales de ces deux pays ont pu jouir et participer à ces réseaux transnationaux, les rendant complices au même titre que les institutions patrimoniales françaises ou britanniques. Par ailleurs, le cas canadien permet aussi de comprendre d’autres facettes de l’histoire mondiale du colonialisme, en particulier le colonialisme de peuplement. Sur le plan institutionnel, les cas de la Suisse et du Canada nous permettent d’apprécier la complexité des restitutions en contexte fédéral. Tant au Canada qu’en Suisse, les instances gouvernementales sous-nationales, respectivement les provinces et les cantons, disposent d’importants pouvoirs culturels reconnus par les textes constitutionnels. Pour les revendications internationales, les pouvoirs fédéraux du Canada et de la Suisse se bornent principalement à la gestion des activités et des contrôles douaniers des importations de biens culturels. De part et d’autre, les quelques prises douanières sont hautement médiatisées et participent aux missions de diplomatie culturelle de la Suisse et du Canada, sans réellement remettre en question les fondements des collections publiques. Les restitutions des collections publiques, lorsqu’elles se réalisent, sont plus souvent le fruit de démarches volontaristes des institutions patrimoniales qui acceptent de collaborer. Par comparaison avec le cas français, les cas suisse et canadien mettent en lumière les défis qui résultent des rapports intergouvernementaux, qui peuvent agir tantôt comme des forces contraignantes, tantôt comme des leviers politiques pour certaines demandes. Les cas de la Suisse et du Canada nous permettent d’anticiper certains enjeux qui pourraient émerger dans d’autres fédérations, comme la Belgique. Ces dernières années, des groupes associatifs belges comme Bambko-Cran se sont manifestés en faveur de restitutions de biens culturels à la République démocratique du Congo. Des parlementaires wallons ont même adressé des motions en faveur de ces restitutions. Or, le système fédéral belge n’est pas dépourvu de nuances et de complexité en matière de gouvernance culturelle. Si les pouvoirs culturels sont généralement reconnus comme étant des pouvoirs relevant des communautés, le gouvernement fédéral, en revanche, exerce tout de même des compétences culturelles à travers sa politique scientifique, politique cadre des musées et archives nationales. La question des restitutions de biens culturels dépend potentiellement de jeux politiques et d’intérêts diplomatiques qui prennent corps dans cette réalité inter-gouvernementale. La fédéralisation relativement récente de la Belgique constitue très certainement un des enjeux qui contribuera à la singularité et à la complexité du débat en Belgique. Cette fédéralisation récente soulève plusieurs enjeux pour les recherches de provenance, mais aussi pour réfléchir sur les enjeux éthiques et légaux relatifs aux collections publiques, à leur histoire et à leur propriété.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jonathan Paquette, Julien Doris et Opeôluwa Blandine Agbaka, « LES ENJEUX INSTITUTIONNELS DES RESTITUTIONS DU PATRIMOINE CULTUREL EN CONTEXTE FÉDÉRAL : INTERGOUVERNEMENTALISME ET DIPLOMATIE CULTURELLE EN SUISSE ET AU CANADA »Pyramides, 30bis | 2020, 71-92.

Référence électronique

Jonathan Paquette, Julien Doris et Opeôluwa Blandine Agbaka, « LES ENJEUX INSTITUTIONNELS DES RESTITUTIONS DU PATRIMOINE CULTUREL EN CONTEXTE FÉDÉRAL : INTERGOUVERNEMENTALISME ET DIPLOMATIE CULTURELLE EN SUISSE ET AU CANADA »Pyramides [En ligne], 30bis | 2020, mis en ligne le 20 février 2021, consulté le 25 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1684

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Auteurs

Jonathan Paquette

Professeur, Université d’Ottawa. Titulaire de la chaire de recherche en francophonie

internationale sur les politiques du patrimoine culturel

Articles du même auteur

Julien Doris

Doctorant, chercheur au Centre d’études en gouvernance, Université d’Ottawa

Opeôluwa Blandine Agbaka

Enseignante Chercheure à l’INMAAC (Institut national des métiers d’arts, d’archéologie et de la culture), Université d’Abomey-Calavi, Bénin

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