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ADMINISTRER LA CULTURE DANS LES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES. LES SERVICES CULTURELS ET LEURS LÉGITIMATIONS PROFESSIONNELLES

Frédéric Poulard
p. 267-286

Résumé

Cet article examine le cas des services culturels des collectivités françaises et montre que, des années 1970 à nos jours, leur histoire ne se comprend que rapportée aux enjeux professionnels de leurs responsables, communément appelés « directeurs des affaires culturelles ». L’essor de ces services s’accompagne d’une transformation de leurs objectifs professionnels, lesquels, après avoir contribué à produire un traitement dépolitisé des questions culturelles, en appellent dans la période récente à plus de transversalité et invitent à ré-encastrer la culture dans le social. Il en résulte la coexistence d’une pluralité de références professionnelles attachées à l’activité, lesquelles, loin de délégitimer ces services et leurs responsables, permettent la réaffirmation d’une fragile juridiction, dans un contexte de réformes et face à des auditoires variés, lesquels découlent de la bureaucratisation croissante de l’administration culturelle dans un contexte de décentralisation.

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Texte intégral

  • 1 En France, la décentralisation est ancienne, les collectivités gérant les établissements culturels (...)

1En France, l’histoire du service public culturel a fait l’objet d’analyses précoces et approfondies qui ont surtout concerné le ministère de la Culture et les services centraux ou déconcentrés de l’Etat (Urfalino, 2004 ; Dubois, 1999a ; Bodiguel, 2000), ainsi que certains secteurs spécifiques, comme les bibliothèques (Bertrand, 1999), le théâtre (Goetchel, 2004), l’animation socio-culturelle (Besse, 2008) et les musées (Poulard, 2010). Paradoxalement, et alors même que la culture est largement décentralisée1, l’histoire des services culturels des innombrables collectivités territoriales (municipalités, intercommunalités, départements et régions) reste en grande partie méconnue. Cette situation renvoie plus largement aux difficultés de toute étude sur le personnel communal, à savoir le morcellement des lieux d’observation, l’inégale conservation des archives et la relative relégation de ce groupe social (Bellanger, 2008a, p.151). Ces services administratifs jouent pourtant un rôle déterminant à l’échelle des territoires, dans la traduction des orientations politiques, la répartition des moyens humains et financiers, ainsi que la coordination entre les différents équipements et initiatives culturelles. Nous nous efforcerons de montrer que leur histoire depuis les années 1970 ne se comprend que rapportée aux enjeux professionnels de leurs responsables, communément appelés « directeurs des affaires culturelles » (DAC).

2Fonctionnaires ou contractuels, les DAC sont chargés de coordonner l’action culturelle des collectivités. A ce titre, ils assurent un rôle d’interface entre les élus, d’une part, et les directeurs d’équipements, responsables associatifs et artistes d’autre part. Cette position dans la hiérarchie administrative est le plus souvent liée à un degré d’encadrement qui leur vaut le statut de directeur, voire de directeur général adjoint (DGA). Elle signifie donc qu’une part non négligeable de leur travail s’articule autour de tâches de gestion administrative et humaine. Mais, selon le nature et la taille des collectivités, ainsi que le degré d’investissement des élus, leur rôle varie sensiblement. D’une collectivité à l’autre, ces professionnels peuvent s’atteler avec plus ou moins d’intensité à une activité de gestion quotidienne des affaires, à l’orientation stratégique de la politique culturelle, à l’instruction des dossiers de subvention ou à l’organisation directe d’une manifestation culturelle, voire d’un petit établissement de conservation ou de diffusion, sans que leur rôle ne soit véritablement codifié ni sanctionné par une formation type. Cette fonction est donc étroitement liée aux politiques culturelles locales et à leur histoire.

3Cet article témoigne d’une transformation des objectifs de ces services que l’on peut schématiquement articuler autour de trois grandes périodes. La première correspond à la genèse de ces services dans les années 1970 et 1980. Il s’agit d’une période de forte politisation, durant laquelle les enjeux culturels croisent volontiers les enjeux sociaux, plusieurs DAC de la première génération étant issus des mouvements de l’animation et du vivier des travailleurs sociaux. Très vite, pourtant, l’essor de ces services dans les années 1980 et 1990 va s’accompagner d’une relative dépolitisation. Au cours de cette seconde période, les enjeux sociaux accusent en effet un net recul, au profit d’une mise en avant de principes et d’objectifs spécifiquement culturels, ainsi que de la promotion d’une vision économique de la culture. Si cette évolution s’inscrit dans un processus plus large, que certains auteurs ont déjà documenté (Dubois, 2012), il fait également écho aux enjeux de légitimation de la fonction de DAC, face aux agents de l’Etat, aux élus et aux acteurs culturels. La troisième période, celle des années 2000 et 2010, est aussi celle de l’affirmation des DAC comme groupe professionnel et de leur implication accrue dans le débat public. Elle est marquée, cette fois, par la coexistence d’une pluralité de références qui, politisées ou dépolitisées, sont parfois antagonistes. Une polyphonie qui s’adosse à des trajectoires variées, découle d’un agenda dicté par les réformes territoriales successives et, tout en offrant différents supports de légitimation, permet la réaffirmation d’une fragile juridiction face à des auditoires variés. Nous montrerons donc que l’histoire des services culturels gagne à intégrer une perspective d’analyse centrée sur les groupes professionnels.

Encadré 1 : méthodologie

Cet article s’appuie sur une enquête mobilisant différentes sources : une soixantaine d’entretiens biographiques avec des professionnels de différentes générations, travaillant dans différents types de collectivités ; l’observation de sept rencontres publiques organisées par les différentes associations professionnelles entre 2010 et 2019 ; l’analyse secondaire de trois enquêtes par questionnaires réalisées entre les années 1980 et 2000, ainsi que diverses analyses documentaires (presse spécialisées et organismes de formation).

I. Genèse des services culturels municipaux et invention d’une nouvelle figure professionnelle aux prises avec l’animation socio-culturelle (1970-1980)

4Si, en France, le soutien aux arts est anciennement attesté, l’institutionnalisation de l’intervention culturelle municipale s’est traduite par un accroissement des initiatives culturelles et une augmentation significative des dépenses culturelles depuis les années 1960. Ce volontarisme politique est marqué par la création de la Fédération Nationale des Centres Culturels Communaux (FNCCC). Fondée en 1960 lors d’un congrès à Saint-Etienne, cette fédération se positionne immédiatement à l’encontre de la politique culturelle de l’État (Dubois, 1995 ; Urfalino, 2004) qui, à l’image des Maisons de la Culture souhaitées par Malraux, tend à autonomiser la création artistique, des initiatives d’Education populaire et des activités proposées dans le cadre des Maisons des jeunes et de la Culture (MJC). La FNCCC revendique au contraire la généralisation de centres culturels communaux permettant « de rassembler les activités culturelles des associations d’Education populaire dispersées dans la ville et dont les initiatives restent isolées » (Urfalino, op. cit., p.160), et établit une série de préconisations pour renforcer la politique culturelle municipale, parmi lesquelles la création de postes de responsables culturels que l’on n’appelle pas encore « directeurs des affaires culturelles ». Si la création de tels services est souvent postérieure à celle des fonctions de maire adjoint à la culture, signe d’une mise sur agenda de la culture comme domaine d’intervention dans les communes (Angelo, Friedberg et Urfalino, 1989), le phénomène prend de l’ampleur dans les années 1970 et 1980 (Urfalino, 1987). La création de ces services s’inscrit alors dans l’évolution interne des mairies qui, au cours de cette période, se caractérise par une diversification des tâches accomplies et une structuration plus poussée de l’organisation (Lorrain, 1989).

5Tandis que la professionnalisation du secteur s’est surtout opérée autour et à travers les équipements culturels ou socioculturels (MJC, théâtres, bibliothèques ou musées), cette fonction de DAC s’est développée à la faveur d’une place vacante au sein des municipalités. Une situation qui va favoriser l’arrivée de jeunes professionnels plutôt sensibles au croisement des enjeux culturels et sociaux. De fait, plusieurs DAC de la première génération sont issus des mouvements de l’animation et de l’action culturelle ou socio-culturelle et, plus largement, du vivier des travailleurs sociaux. C’est le cas par exemple de deux promoteurs du métier de DAC. Le premier est Jean-Louis Biard, qui a longtemps été un membre actif de l’association des DAC des grandes villes de France et qui a activement participé à l’élaboration de la fiche métier du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Animateur bénévole pour la Fédération Léo Lagrange durant son adolescence à Niort, il est recruté dans la même ville comme animateur, sur un statut contractuel « très précaire », pour s’occuper d’une toute nouvelle maison de quartier. De 1970 à 1973 il passe le Certificat d’aptitude à la promotion des activités socio-éducatives (CAPASE), puis, en 1977, suit la formation de directeur d’équipement socio-éducatif de l’Institut national d’éducation populaire (INEP) de Marly-le-Roi, qui va être l’occasion de prétendre à d’autres fonctions et d’être recruté la même année comme DAC de la ville de Rouanne, après avoir répondu à une annonce du quotidien Le Monde. Le second est François Deschamps, ancien président de l’association Culture et département et architecte du rassemblement des associations de DAC au sein d’une fédération. Après avoir suivi une formation d’animation socio-culturelle à l’IUT de l’université de Lille 3 en 1973-1974, il est recruté comme animateur socio-culturel par le conseil général de l’Hérault pour animer les foyers ruraux de communes en voie de désertification, dans une période qui voit par ailleurs se développer les fonctions de développeurs territoriaux en milieu rural (Jeannot, 2005). Il passe également le CAPASE, puis, dans les années 1980, alterne des périodes d’activité dans le secteur social et une reprise d’études lui permettant de postuler en tant que DAC sur des postes de catégorie A.

  • 2 Notons que ces derniers sont plus difficiles à identifier rétrospectivement, leur formation ayant f (...)

6De tels profils n’excluent pas la présence de professionnels aux formations plus juridiques2, et si tous les « pionniers » rencontrés n’ont pas nécessairement œuvré dans le secteur socioculturel, le récit de leur jeunesse laisse souvent transparaître des pratiques culturelles amateur, la fréquentation d’une MJC ou un goût prononcé pour les ciné-clubs. Des formes de socialisation qui les rendent donc, a priori, plus sensibles au croisement entre culture et social.

II. L’essor des services culturels : processus et acteurs d’une dépolitisation de l’action culturelle (1980-1990)

7Si on considère la politisation comme la conversion de faits sociaux en activités politiques et l’effet de ce processus sur les objets convertis (Lagroye, 2003), on peut s’interroger sur la manière dont les DAC ont pris part aux transformations qui affectent les politiques municipales dès les années 1970. Si nous ne disposons pas de synthèse sur ces professionnels, leur histoire nous est toutefois parvenue en pointillé, à travers certaines monographies de villes. Ces « analyses localisées des rapports entre culture et politique » (Dubois, 2012, p.9) suggèrent que, passée la phase où la politisation réussie des questions culturelles conduit à l’institutionnalisation de l’intervention publique, telle que nous venons de l’esquisser, les politiques culturelles locales se caractérisent par une forme de dépolitisation.

II.1. La mise à distance du socio-culturel

8Cette dépolitisation se traduit tant sur le plan de la division du travail – qui voit un rôle et une légitimité accrus des artistes et des professionnels dans la définition du contenu culturel – que des systèmes de croyance qui conduisent « à mettre en avant les principes et objectifs spécifiquement culturels des politiques culturelles » (Dubois, 2012, p.13-14). Il s’agit d’un phénomène à l’œuvre dans les années 1980 et 1990 mais dont les prémices datent des années 1970, comme le montre bien le secteur théâtral, dont le processus d’autonomisation engagé par rapport au champ de l’éducation et des loisirs puis, d’une certaine manière, vis-à-vis de l’État, a contribué « à disqualifier la fonction éducative du théâtre au profit de l’innovation esthétique » (Glas, 2018, p.269), conduisant à l’affaiblissement puis à la disparition du métier d’animateur. Plus largement, et tandis que les politiques culturelles locales s’efforcent dans un premier temps de concilier l’organisation de manifestations d’excellence via les équipements culturels (musées, orchestres, théâtres) et la prestation de services aux habitants, via le secteur socioculturel et l’éducation musicale, Philippe Urfalino (1987) montre en effet que la gestion municipale connait dès cette période une inflexion notable, documentée dans certaines grandes villes, comme Rennes et Grenoble. Le socioculturel, qui impliquait un important travail de concertation avec les animateurs, et qui était perçu comme une alternative à la célébration bourgeoise des œuvres, perd en effet en légitimité au profit d’une valorisation croissante des créateurs et d’une relation plus directe avec les élus à la culture. Cette évolution, qui est entérinée au niveau national, dans le cadre de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains (FNESR), s’accentue dans les années qui suivent la victoire du parti socialiste aux élections municipales de 1977. Précoce et circonscrite sur le plan sectoriel, elle participe cependant d’un mouvement plus large qui voit l’évolution du traitement de la question sociale au sein du parti socialiste (Poirmeur, 1990). A défaut de disposer de données générales, les monographies de villes constituent un bon indicateur de ces transformations locales. L’analyse de l’institutionnalisation de l’action culturelle dans deux villes de la banlieue lyonnaise, Givors (Dubois, 1998) et Bron (Dubois, 2006), laisse ainsi entrevoir une évolution conforme aux tendances décrites plus haut, en dépit d’une histoire, d’un tissu culturel et d’un niveau d’équipements différents.

9Non seulement l’action culturelle municipale est de plus en plus légitimée par des critères extérieurs, ce qui transforme par exemple le traitement « ouvriériste » de l’histoire locale ou des arts plastiques tel qu’il a été un temps promu par certaines municipalités communistes, mais elle est aussi « désencastrée », « la dimension ‘‘sociale’’ – au sens d’action sociale – de l’action culturelle [disparaissant] peu à peu des pratiques et des objectifs proclamés » (Dubois, 2006, p.155). Particulièrement intéressantes pour notre propos, ces évolutions, qui suscitent des conflits parfois virulents, n’engagent pas toujours les mêmes ressorts professionnels. Si, dans les deux villes moyennes dont il est question, cette transformation s’accompagne d’une autonomisation professionnelle des DAC et d’une consolidation du service des affaires culturelles, elle se réalise ou s’accélère tantôt à la faveur de « nouveaux arrivants » au profil plus strictement culturel, comme à Givors, tantôt à la faveur d’une « conversion » de certains militants, désormais engagés dans une trajectoire de professionnalisation et sensibles aux nouvelles normes professionnelles, comme dans la ville de Bron. Nous avons retrouvé ce profil de « convertis » chez quatre interlocuteurs d’origine populaire, dont le récit enthousiaste s’est accompagné d’une évocation méticuleuse des multiples personnalités – élus, artistes, professionnels de la culture, représentants de l’administration et universitaires – croisées au cours de leur carrière. Des récits qui suggèrent à quel point ce resserrement de l’action culturelle s’est accompagné, chez eux, d’une mobilité sociale et professionnelle. Un phénomène qui, sans être généralisable, fait dans le même temps écho à la place reléguée de la question sociale dans les exécutifs locaux et la position dominée des personnes en charge de ces questions (Lehingue, 1990).

  • 3 A l’époque, les Maisons de la culture et les centres d’action culturelle sont très peu nombreux. Il (...)

10Une telle évolution doit également être rapportée à la déstabilisation des MJC, dont Laurent Besse rappelle qu’elles formaient, dans les années 1960, le premier réseau de diffusion culturelle dans les villes petites et moyennes, même il s’agissait d’un rôle « par défaut »3. Outre les critiques émanant des personnalités du monde du théâtre, soucieuses de revendiquer leur autonomie vis-à-vis de l’animation, ces établissements vivent en effet de plein fouet la concurrence induite par la multiplication des équipements culturels. Précisons que cette remise en cause tient aussi à la disparition d’une grande partie des jeunes – lycéens, employés et représentants de l’élite ouvrière – qui formaient le gros des effectifs de ces équipements dans les années 1960, ainsi qu’à l’acquisition d’une autonomie accrue pour les loisirs. Mais cette évolution du public des MJC et des modes de consommation culturelle n’explique pas tout. Le cloisonnement semble bien de mise du côté des services culturels, comme le suggère, en 2002, l’enquête par questionnaire conduite sur ces professionnels : tandis que les DAC sont interrogés sur les cinq personnes avec qui ils entretiennent le plus de contacts au sein de la mairie, les auteurs du rapport remarquent que, parmi la liste exhaustive soumise aux enquêtés, les interlocuteurs qui sont les plus fréquemment « non-cités » sont le directeur du service des sports, le directeur des affaires sociales, le directeur de l’éducation et le directeur du service animation (Observatoire des politiques culturelles, 2002, p.112).

11Dans ce contexte, et à côté de la mise en place de dispositifs contractuels par l’État, le doublement du budget du ministère de la Culture au début des années 1980 a constitué un effet d’entrainement pour les municipalités, même s’il est important de rappeler qu’elles s’en sont inégalement saisies et qu’elles ont surtout utilisé la hausse des subventions ministérielles pour alléger leurs charges et mettre en route des opérations qui étaient déjà en projets (Angelo, 1985). Cette époque n’en reste pas moins marquante pour les DAC en activité qui perçoivent très vite l’impact sur leur marge de manœuvre, allant parfois jusqu’à parler de véritable « bouffée d'oxygène ». La structuration des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans les années 1980 et la création de postes de conseillers sectoriels en leur sein (Bodiguel, 2000) ont constitué des relais importants pour les collectivités. Si leur rôle de conseil, d’orientation dans la recherche de subventions et d’élaboration des dossiers auprès des adjoints à la culture est anciennement attesté (Angelo, 1985, p.41), le phénomène vaut tout autant pour les DAC. D’une part, le soutien de l’État contribue incontestablement à la montée en qualification de ces professionnels. D’autre part, comme dans d’autres secteurs de l’action publique, ces relations croissantes et régulières avec les services étatiques témoignent de la généralisation d’un « modèle urbain contractuel et décentralisé » (Lorrain, 1991, p.480), comme le montre bien le témoignage de ce professionnel d’une grande ville:

« En 1982-1983, ce qui fait bouger les choses, ce qui nous a donné à nous de la crédibilité, c'est Dominique Wallon, ce sont les nouveaux DRAC qui arrivent. Comme Alain Van der Malière, qui va être chargé de l'action culturelle à Amiens. Alain Van der Malière c'est le directeur du cabinet du ministre de la culture, 72 ans. Mais Alain, je le rencontre quand il a 45 ans à Amiens, et c'est lui qui m'aide à monter le projet de développement. Voilà, donc on va faire deux conventions : une convention en 1982 et une autre en 1986-1987. Alors, en fait il y a une évaluation de la convention, Dominique Wallon s'en va, mais ça continue, les conventions du développement culturel perdurent. Et dedans, il y a tout, les arts de la rue, le cirque, les Beaux-Arts, les musées... tout est balayé. Avec des objectifs simples. » (Jean-Pierre Marcos, ancien DAC de la ville d’Amiens)

12Si les conventions de développement culturel (CDC), initiées par la Direction du développement culturel du ministère de la Culture et signées avec les villes, ont permis à ces dernières de diversifier les actions culturelles, de créer des postes d’animateurs et de toucher des publics moins traditionnels dans les institutions non culturelles (hôpitaux, prisons, etc.) ou les quartiers à l’urbanisation récente (Angelo, 1985, p.55-59), il ne faut pas surestimer l’ampleur de ce phénomène. Tout en révélant l’émergence de « pratiques convergentes d’administration des territoires » (Bellanger, 2008b, p.11), les témoignages recueillis auprès des pionniers suggèrent que ces relations privilégiées avec les services déconcentrés de l’Etat, fortement spécialisés et incitateurs, participent également de cette mise à distance du socio-culturel.

II.2. La promotion d’une vision économique de la culture

13Une autre manifestation de la dépolitisation du traitement culturel semble, à l’inverse, encouragée par un ré-encastrement de la question culturelle dans des problématiques autres. Il en va ainsi de la vision économique qui gagne peu à peu les politiques culturelles et qui participe d’une apparente neutralisation politique de la culture. Historiquement liée à l’action étatique, cette vision s’accompagne d’une double croyance : celle en l’importance des gisements d’emploi culturel et celle dans les vertus de la nécessité d’une saine gestion culturelle, qui expliquent que l’analyse économique devient partie prenante des représentations de la culture (Dubois, 1999a). Les collectivités ne restent pas en retrait de ce mouvement, l’impératif de développement économique territorial par la culture s’y généralisant à partir des années 1990. En témoigne la réception enthousiaste de certaines opérations qui, du musée de la fondation Guggenheim à Bilbao aux capitales européennes de la culture, sont fréquemment citées en exemple et construites comme des success stories (Matz, 2012 ; Dusseaux, 2020). Cette évolution trahit un changement de paradigme, puisqu’au nom du « développement local » les finalités économiques prennent désormais le pas sur les discours en faveur de la démocratisation culturelle.

14Les DAC ont été dès les années 1980 aux avant-postes de ces transformations. Ils font ainsi l’objet d’exigences renouvelées de la part de leurs tutelles, comme l’atteste la généralisation des attentes « gestionnaires », « managériales », voire « commerciales » présentes dans les offres d’emplois culturels publiés en 1990 et 1991 par le magazine Télérama (Dubois, 1999b, p.263). Partie intégrante de leur quotidien de travail, « la gestion du budget culturel » arrive en tête de liste des missions de base des DAC dans une enquête conduite au tout début des années 2000 (Observatoire des politiques culturelles, 2002), tout juste devant « l’aide à la définition des orientations de la politique culturelle » et « la négociation avec les partenaires ». Cette réalité, qui s’impose à tous, mais dont la technicité augmente sans surprise avec la taille de la collectivité, explique que « le droit et la gestion des collectivités territoriales », « la conduite et la gestion de projet » et le « management d’équipe » constituent les formations jugées les plus nécessaires en début de carrières, loin devant les problématiques proprement culturelles. S’il découle d’une complexification du fonctionnement des municipalités, ce phénomène n’en constitue pas moins une source de légitimation face aux autres professionnels de la culture, plus anciennement implantés, et que l’ancien DAC d’une grande ville, qui fut aussi président d’une association professionnelle, qualifiait de « seigneurs de la culture », pointant ainsi les inévitables luttes de juridiction avec ces derniers. Un autre indice de ce credo économique concerne l’intense production éditoriale de certains passeurs, parmi lesquels on trouve l’ancien président de l’association des DAC des conseils généraux, Culture et départements, par ailleurs rédacteur de la Lettre d’information du réseau culture (Matz, op. cit.). Les DAC participent donc du développement de cette nouvelle doxa, certaines trajectoires professionnelles étant, de ce point de vue, emblématiques.

Encadré 2 : Jean-Louis Bonnin, un exemple de conversion à une vision économique de la culture

Ancien président de l’association des directeurs des affaires culturelles des villes de plus de 100 000 habitants entre 1997 et 2003, Jean-Louis Bonnin est une personnalité de premier plan chez les DAC. Tout en étant impliqué dans les questions de formations culturelles, il cumule plusieurs mandats dans des instances culturelles nationales.

Bien qu’issu d’une formation IUT carrières sociales, il manifeste très tôt le souhait de se démarquer de l’orientation socioculturelle et maisons de jeunes. Son attirance pour le spectacle vivant y est pour beaucoup et le conduit dès la seconde moitié des années 1960 à participer à l’organisation du théâtre universitaire de Poitiers. Cet engagement culturel, qui coïncide avec un engagement politique au parti socialiste unifié (PSU), repose sur la conviction de l’importance des artistes et de la création. C’est sur cette base qu’il postule et qu’il est recruté au milieu des années 1980 pour suivre une formation au Centre de Formation National d’Avignon (CFNA), cet organisme mis en place par la Direction du développement culturel (DDC) du ministère de la Culture pour former à la direction de projets culturels les futurs cadres amenés notamment à travailler dans les collectivités.

Tandis que la première partie de sa carrière se déroule au sein de Maisons de la Culture, la seconde le conduit à devenir DAC auprès de deux personnalités politiques de premier plan. Il devient en effet « directeur des affaires culturelles » de la ville de Blois auprès de Jack Lang (1991-1995) puis « directeur du développement culturel » de la ville de Nantes auprès de Jean-Marc Ayrault (1995-2006) avant de devenir son « conseiller culturel ». Ce sont ses fonctions de DAC qui l’amènent à approfondir la question de l’action culturelle sur les territoires.

Confronté à la vision économique de la culture qui se diffuse à l’époque, Jean-Louis Bonnin se positionne comme un ardent promoteur de ces valeurs, lesquelles participent d’une autre conviction, celle de la nécessaire transversalité des politiques culturelles. Il participe dès le milieu des années 2000 à la mise en place du quartier de la création de l’île de Nantes. Ce cluster, qui s’inscrit dans un projet européen visant à stimuler la croissance économique et la création d’emplois dans le secteur culturel, est présenté par l’intéressé comme l’aboutissement « d’une prise de conscience assez précise du rôle économique de la culture » (Bonnin et Caro, 2010, p.63). Tandis que la ville faisait l’objet de demandes d’accompagnement et de soutien financier de la part de petites entreprises artistiques, la grève des intermittents en 2003 a renforcé la conviction, au niveau de la métropole et de la région, que le secteur culturel représentait un nombre d’emplois et un chiffre d’affaires importants. Afin de favoriser l’implantation de petites et moyennes entreprises culturelles, un travail a donc été engagé pour, notamment, favoriser la prise de conscience de ce « poids économique » auprès des chambres de commerce et des banques, réfléchir au développement de systèmes de prêts et de microcrédits, ou encore intégrer « des formations [et] des informations sur la création d’entreprise, le marketing, la vente des productions » dans les écoles d’art, d’architecture et de design (op. cit., p.64). Conduit avec la SAMOA, maître d’œuvre du projet urbain, ce projet se fixe alors des objectifs « en nombre d’étudiants, de formations, de pôles de recherche et de valorisation économique avec des objectifs d’emplois » (op. cit., p.67).

Il vaut à Jean-Louis Bonnin – qualifié de « Monsieur culture de la mairie » de Nantes et identifié comme le premier des « cinq leaders du business culturel » par l’Express fin 20054 –, d’être sollicité à de nombreuses reprises pour faire part de son expérience dans le croisement entre culture et économie. Ainsi, par exemple, le retrouve-t-on chargé d’animer une conférence intitulée « Arts, culture et économie au service du développement territorial », le 20 mars 2012  à l’Université Montesquieu Bordeaux IV, ou encore un « brainstorming » intitulé « Culture et économie : pourquoi et comment coopérer ? » avec Denis Caille, directeur de l’agence économique régionale des Pays de la Loire, dans le cadre de la journée d’étude « Culture et économie : un espace de croissance en Alsace », organisée par l’Agence culturelle d’Alsace le 14 novembre 2014. A l’occasion des quatrièmes assises des DAC, organisées les 9 et 10 octobre de l’année suivante à Saint-Denis, il prend soin de justifier l’orientation économique de la politique culturelle nantaise dans un atelier intitulé « Culture, attractivité, créativité », puis conclut qu’en la matière, il ne faut pas avoir peur d’être instrumentalisé.

En 2016 cependant, à l’occasion des BIS5 de Nantes, devant une assemblée de professionnels de la culture, ses propos changent légèrement de tonalité, laissant entrevoir une position ambivalente. Plus réflexif, le récit qu’il fait de son expérience nantaise, et donc de sa conversion à une vision économique de la culture, semble désormais intégrer de manière plus explicite les dérives propres à une telle orientation :

« J’ai plutôt été impliqué ces dernières années dans le développement de métropoles, dans le développement de villes centre et je ne renie pas tout le travail fait ici à Nantes ou dans d’autres villes sur les notions de ville créative, sur la nécessité du rapport entre la culture et l’économie. Mais dans le même temps… je m’inquiète quand parfois l’économie prend le dessus sur le secteur culturel. […] Si j’étais acteur sur cette idée que nous pouvions aussi justifier le fait que la culture apportait au territoire une économie, je pense qu’il y a en même temps un danger que tout d’un coup nous ne réalisions nos réflexions et l’importance de la culture que par le biais de son apport économique. Que l’on oublie ce qui est pour moi la raison première du secteur culturel, qui est celui de l’émancipation de l’individu, celui de la formation de l’esprit critique, celui du développement de l’imaginaire… celui de l’innovation, de la découverte, de la création, de la créativité. Et donc il faut trouver – et je ne sais pas si nous l’avons suffisamment trouvé – ce juste équilibre. J’ai souvent été très favorable – et je suis toujours très favorable – à la transversalité des politiques publiques, au fait que la culture doit travailler avec d’autres politiques publiques, que ça soit le travail par rapport au milieu urbain, au secteur économique. Et en même temps je pense que nous avons à revendiquer notre place et ne pas être dépendant des autres politiques publiques. Il faut qu’il y ait un respect de part et d’autre, sinon la culture est instrumentalisée. »6

Empreint de précautions, ce témoignage public laisse affleurer ses doutes, et semble esquisser une tentative de réconciliation avec certaines de ses convictions politiques, perceptibles en préambule de son propos lorsqu’il déplore la prégnance de l’économie dans le débat national.

15Ici comme ailleurs, le témoignage de cet ancien DAC rappelle que « les nouveaux convertis ne le sont souvent que partiellement et que les militants ‘‘professionnalisés’’ […] n’ont pas toujours fait le deuil de leurs croyances initiales dans l’activité culturelle comme ‘‘parole donnée au peuple’’ et autres utopies subversives de l’après-68. » (Dubois, 1999b, p.265). Mais il suggère aussi que d’autres références professionnelles sont désormais convoquées, lesquelles se sont multipliées à la faveur de la structuration du groupe professionnel et de la multiplication des rencontres publiques organisées par les différentes associations représentatives.

III. L’avènement des services culturels des collectivités : organisation professionnelle et pluralité des références attachées à l’activité (2000-2010)

16La troisième période sur laquelle il convient d’insister, celle de l’avènement des services culturels, est aussi celle de l’organisation des DAC au niveau associatif et de leur implication accrue dans le débat public depuis les années 2000. A la faveur d’une montée en puissance des villes, mais aussi des intercommunalités, départements et régions, les associations se sont multipliées, avant de se regrouper au sein d’une fédération. Grâce à la tenue d’assises professionnelles, qui constituent pour les DAC une forme de « technologie de représentation » particulière, celle de la « mobilisation scientifique » (Offerlé, 1998, p.121), cette période voit un certain renouveau des problématiques, qui se traduit par une multiplication et une coexistence des références professionnelles contrastées : à côté de l’approfondissement des compétences gestionnaires, du rôle économique de la culture et de l’attractivité des territoires, de nouvelles problématiques sont défendues, comme la solidarité des territoires, la culture au service du développement social, la prise en compte des droits culturels, ou encore la participation des habitants, qui devient une formule clé dans les appels à projets, en résonance avec les valeurs portées par la politique de la ville.

III.1. Un agenda professionnel dicté par les réformes

  • 7 Après une période d’incertitude, la réforme territoriale a finalement maintenu en 2017 la clause gé (...)

17Si elle s’explique pour partie par la diversité des trajectoires et des profils professionnels des DAC, cette pluralité des références doit aussi être rapportée aux réformes en cours et aux registres de justification qu’elles suscitent. Ainsi, tandis que l’issue de la réforme des collectivités territoriales initialement souhaitée par le président Nicolas Sarkozy est encore incertaine, laissant planer un doute sur le sort des départements, sur les prérogatives culturelles des municipalités regroupées dans les futurs périmètres intercommunaux, et sur le maintien de la clause générale de compétence en matière culturelle7, les assises professionnelles de 2010 sont l’occasion d’affirmer le souhait des DAC de peser dans le débat public. L’un de ses principaux organisateurs, François Lajuzan, président de l’association des DAC de Midi-Pyrénées, précise ainsi dans son propos introductif : « Nous voulons être une force de proposition auprès des pouvoirs publics et ces Assises ont été conçues pour réinterroger les enjeux des politiques culturelles et de leur mise en œuvre au regard du contexte actuel. » (L’Observatoire hors-série, n°04 juillet 2011, p.7). L’ambition est réaffirmée en 2014, tandis que vient d’être promulguée la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), qui réactive la question du devenir des financements culturels, compte tenu de la nouvelle remise en cause de la clause générale de compétence. La présidente de la Fédération nationale des associations de directeurs des affaires culturelles (FNADAC), Véronique Balbo-Bonneval, rappelle que ces assises ont notamment pour objectif de « nous permettre de devenir un interlocuteur à part entière, et de prendre place dans le débat, auprès des associations d’élus, des parlementaires, de l’État et de tous les partenaires potentiels » (propos enregistrés). Une dynamique qui, en 2017, conduit le nouveau président Frédéric Lafond à rappeler la nécessité de « nous extraire de la gestion pour retrouver du projet » et « retrouver du sens » (propos enregistrés).

III.2. Vers une réaffirmation des enjeux sociaux

18Parce que ces réformes se sont accompagnées d’un renforcement des prérogatives des grandes métropoles et des intercommunalités (Négrier, 2012), elles ont conforté les arguments de certains professionnels voyant dans la culture un outil en faveur de l’attractivité des territoires et de leur développement économique. Mais parce qu’elles sont porteuses de déstabilisations professionnelles, ces mêmes réformes ont, en réaction, suscité des propositions antagonistes, lesquelles mettent en avant le rôle de réduction des inégalités territoriales des services culturels et leurs liens privilégiés avec les questions sociales.

  • 8 http://fnadac.fr/vers-projet-culturel-metropolitain/

19Un premier exemple concerne les revendications de DAC issus de plusieurs communes de la banlieue parisienne, dirigées par le Parti socialiste ou le Parti communiste. Regroupés au sein de l’Association des directeurs des affaires culturelles d’Ile-de-France (ASDAC), ces professionnels ont publié une note critique sur le volet culturel de la contribution de la mission de préfiguration du Grand Paris d’octobre 2015, insistant sur l’« impératif de dépasser les propositions anecdotiques (voire corporatistes) formulées en conclusion du rapport » et préconisant d’intégrer la question des inégalités et des fractures sociales territoriales de l’espace francilien dans le schéma directeur8. Ces DAC affichent une conception résolument engagée et politique de leur fonction. Sans être aux prises directes avec le public de la culture comme le sont les travailleurs sociaux avec leurs ayant droit, ces professionnels affichent néanmoins la même crainte face à la « bureaucratisation » de leur action et la « technicité » de leur domaine d’intervention, suite à l’évolution de l’action publique municipale (Maillard, 2002). S’ils entendent se positionner sur les enjeux culturels et de société, en prenant place dans le débat public, aux côtés des associations d’élus, ils affichent ouvertement leur sensibilité de gauche et ont contribué à orienter la réflexion de la FNADAC. Des convictions qui, chez plusieurs d’entre eux, se traduisent localement par des actions volontaristes : la promotion d’une politique de gratuité de certains équipements culturels ; la demande faite aux collectifs d’artistes d’intégrer des moments de restitution avec les habitants ; ou encore la mise en place d’une programmation commune entre collectivités voisines qui, par le biais de festivals ou de journées du patrimoine, valorisent le multiculturalisme ou mettent en exergue l’histoire industrielle et ouvrière du territoire.

20Un second exemple significatif concerne les DAC des départements, particulièrement inquiets du sort réservé à leurs collectivités, tandis que les réformes successives annoncent leur suppression prochaine, en raison des chevauchements de responsabilités et de la perte d’efficacité en matière d’action publique. Ainsi, en parallèle aux démarches initiées par les représentants élus de ces collectivités, les DAC entendent réaffirmer leur attachement aux valeurs de solidarité, par le biais de leur association Culture et Départements, dans une intervention à la tribune de la Commission « Culture » de l'Assemblée des Départements de France à Avignon le 15 juillet 2014 :

« Il ne peut nous avoir échappé que nous sommes dans un contexte politique de nouvelle organisation territoriale de la République sans précédent depuis 1982 et dans un contexte financier de réduction des budgets publics. Le(s) texte(s) (discutés, en cours de discussion, à discuter) présentés au Parlement pose la suppression de la clause de compétence générale pour les Régions et les Départements (et cela dès la publication de la Loi), le renforcement de l'intercommunalité et du rôle notamment des Métropoles (Loi Maptam) et une réduction des compétences des Départements au profit des régions et des métropoles. Avec deux tentations qui s’offrent à l'ensemble des collectivités : un repli de chacune sur ce que pourrait être ses compétences obligatoires et son périmètre, ce qui favoriserait la concurrence, ou une capacité solidaire à s’inventer de ‘‘nouveaux mondes’’ plus complémentaires, peut-être plus cohérents, dans tous les cas mieux au service des personnes qui habitent nos territoires. Bien évidemment, Culture et Départements défend cette seconde hypothèse car nous sommes convaincus qu’arts et culture sont des espaces privilégiés de l’implication (de la participation) citoyenne des personnes qui habitent nos territoires et que l’entité départementale comme collectivité a joué et joue un rôle culturel pivot dans l’aménagement et l’accompagnement des territoires de proximité. Les projets de lois en cours de discussion posent un (re)centrage des Départements dans leur rôle de solidarités territoriales et sociales […] »

  • 9 Cyrille Planson, automne 2015, « Frédéric Lafond président de la FNADAC », La Scène, rubrique « Pro (...)

21Qu’elles soient ancrées ou incantatoires, ces prises de position suggèrent la nécessité de rompre avec la dynamique des années précédentes puisqu’elles en appellent à plus de transversalité et à un ré-encastrement de la culture dans le social. C’est d’ailleurs tout le paradoxe de cette légitimation des DAC comme groupe professionnel que de voir la quête d’une certaine « autonomie professionnelle », entendu comme leurs efforts pour définir leurs missions et leurs activités (Boussard, Demazière et Milburn, 2010), se traduire chez les représentants de la FNADAC par un certain renoncement de l’autonomie culturelle, au sens de la poursuite d’objectifs et de la convocation de jugements de valeurs spécifiquement culturels (Bourdieu, 1971). Ainsi, le même Frédéric Lafond précise-t-il que « le DAC n’est pas sectoriel et peut donc mener une véritable politique de développement. Il a la capacité à fédérer à travers la politique de la ville, l’architecture, le social… Nous ne sommes pas si nombreux dans la fonction publique, à penser global. C’est à nous de nous battre, de réinitialiser un rapport de confiance avec les élus locaux, en particulier les nouveaux »9.

IV. Conclusion

22Si elles ne présupposent pas un changement radical dans l’activité quotidienne des services culturels, les prises de positions suscitées par les réformes de la décennie 2010 semblent inaugurer un tournant quant au traitement des questions culturelles à l’échelle locale. A côté des arguments pérennes en faveur de l’exigence artistique ou du croisement entre culture et économie, s’ajoutent des préconisations plus attentives à la question sociale. Loin d’être inconfortable, ce flottement persistant permet d’interpeller les différents « auditoires » (Abbott, 2003) avec lesquels les DAC sont en constante relation, tout en offrant différents supports de légitimation. Vis-à-vis des élus, en particulier ceux chargés de la culture, il permet de revendiquer une place et une parole autorisées. Vis-à-vis de la haute administration territoriale, représentée par les directeurs généraux des services, et vis-à-vis des autres professionnels de la culture, il offre deux formes de légitimation professionnelle en apparence contradictoires. A l’intention des premiers, qui incarnent les efforts de rationalisation administrative et budgétaire (Roubieux, 1999), les assises constituent une ressource permettant de réaffirmer l’importance d’autres registres de valeurs qui, derrière l’idée générale souvent convoquée de « la culture comme projet de société », permet de contester certaines orientations bureaucratiques, qu’il est plus délicat de dénoncer individuellement. A l’intention des autres professionnels de la culture, prestataires ou subalternes qui, tels les directeurs d’équipements, sont parfois hostiles à toute forme d’« ingérence », ce flottement permet de réaffirmer une nécessaire transversalité et un décloisonnement (croiser les questions culturelles avec les questions sociales ou économiques), qui justifient leurs prérogatives hiérarchiques sous des accents coopératifs.

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Notes

1 En France, la décentralisation est ancienne, les collectivités gérant les établissements culturels depuis le 19ème siècle. Dans les années 1980, le ministère de la Culture a donc bénéficié d’un dispositif largement dérogatoire en matière de décentralisation (Moulinier, 1995). Les lois de décentralisation n’ont eu, en effet, que des conséquences juridiques limitées dans le domaine culturel, comme le transfert des bibliothèques départementales de prêt ou des archives départementales. Il est donc plus juste de parler d’un « esprit de la décentralisation » (Saez, 1995).

2 Notons que ces derniers sont plus difficiles à identifier rétrospectivement, leur formation ayant favorisé les changements de fonction.

3 A l’époque, les Maisons de la culture et les centres d’action culturelle sont très peu nombreux. Il n’est donc pas rare que les MJC – qui se sont développées grâce au succès des plans d’équipements socio-éducatifs – proposent des activités théâtrales, quand bien même celles-ci sont sans comparaison sur le plan de la création et de la diffusion et se déploient dans des locaux peu adaptés (Besse, op. cit., p.343).

4 https://lexpansion.lexpress.fr/actualite-economique/les-5-leaders-du-business-culturel_1451809.html

5 Les Biennales Internationales du Spectacle constituent un rendez-vous de la filière du spectacle vivant qui se tient tous les deux ans à la Cité des Congrès de Nantes. Créées par le magazine La Scène, elles accueillent de nombreux stands, proposent des débats, ainsi que de nombreux ateliers d’information et d’aide à destination des acteurs culturels.

6 https://www.youtube.com/watch?v=T27VSJYGHyI

7 Après une période d’incertitude, la réforme territoriale a finalement maintenu en 2017 la clause générale de compétences pour la culture (ainsi que pour le sport et le tourisme), préservant ainsi la possibilité pour toutes les collectivités d’intervenir dans le financement des manifestations et des équipements culturels.

8 http://fnadac.fr/vers-projet-culturel-metropolitain/

9 Cyrille Planson, automne 2015, « Frédéric Lafond président de la FNADAC », La Scène, rubrique « Profils », p.42.

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Pour citer cet article

Référence papier

Frédéric Poulard, « ADMINISTRER LA CULTURE DANS LES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES. LES SERVICES CULTURELS ET LEURS LÉGITIMATIONS PROFESSIONNELLES  »Pyramides, 30bis | 2020, 267-286.

Référence électronique

Frédéric Poulard, « ADMINISTRER LA CULTURE DANS LES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES. LES SERVICES CULTURELS ET LEURS LÉGITIMATIONS PROFESSIONNELLES  »Pyramides [En ligne], 30bis | 2020, mis en ligne le 20 février 2021, consulté le 24 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/1774

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Auteur

Frédéric Poulard

Maître de conférences HDR, Université de Lille – Clersé UMR 8019. Frederic.poulard@univ-lille.fr

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