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Un regard sur l’évolution de l’administration fédérale
Interviews des responsables syndicaux

Interview de la CGSP

Eric Nachtergaele
p. 110-125

Notes de la rédaction

L’interview de Gregory Wallez, Secrétaire général de la CGSP-Ministère, assisté par Roland Vansaingele, ancien Secrétaire général et de Denis Lambotte, Conseiller juriste près la CGSP, a été effectué par Eric Nachtergaele, co-directeur de la revue Pyramides.

Texte intégral

Eric Nachtergaele : la réforme Copernic a été mise en place au début des années 2000. 10 ans après son entrée en vigueur. Votre prédécesseur nous peignait un tableau plutôt sombre des effets de la réforme Copernic. 20 ans après. Quel bilan pouvez-vous tirer de la mise en place des fonctions de management et d’encadrement ? Estimez-vous que le système des mandats est parvenu à maturité ou qu’il doit encore évoluer ?

Gregory Wallez : dès le départ, la CGSP s’est opposée au régime des mandats dans la mesure où un tel régime allait à l’encontre du principe du recrutement statutaire et de la pérennité des emplois dans la fonction publique.

Depuis votre dernier article sur le sujet, le système des mandats a encore évolué. Il a connu pas moins de 9 modifications, parfois mineures, parfois plus fondamentales. Parmi ces « réformes », on peut citer en vrac : l’introduction des notions de « contrat d’administration » et de « plan d’administration » ; l’octroi, en cas de réussite de l’assessment informatisé éliminatoire, d’une dispense de représenter cette épreuve pour d’autres fonctions de management de niveau équivalent ou inférieur ; la possibilité de pourvoir temporairement à une fonction de management ouverte par une sorte de « fonction supérieure » ; la mise en œuvre du bilinguisme fonctionnel pour les titulaires d’une fonction de management ; et bien d’autres encore.

Loin d’avoir atteint sa « maturité », le système des mandats risque fort encore d’évoluer mais les dérives que nous dénoncions à l’époque ne seront certainement pas corrigées.

Votre organisation syndicale a conclu un protocole de désaccord sur cette réforme, en raison entre autres des dérives du système des mandats qu’elle craignait. Qu’en est-il aujourd’hui ? Comment ce système de mandat a-t- il évolué ? Vers une réelle ouverture vers le privé ou vers une nouvelle forme de politisation ?

Nous avons constaté que l’autorité présente ses réformes au « compte-goutte », sans qu’une vision d’ensemble ne semble se dégager. D’ailleurs nous pouvons nous demander si l’autorité en a une.

En date du 9 mars 2022, le Comité B a négocié un nouveau projet modifiant l’arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation et l’arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions d'encadrement dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation. Ce projet a supprimé le caractère éliminatoire de la première épreuve informatisée (pour laquelle une dispense était déjà accordée aux managers en service) et a mis en place trois mécanismes permettant de pallier à l’absence du titulaire d’une fonction de management ou d’encadrement : la délégation de compétences du mandataire absent, le remplacement temporaire dans le mandat concerné (sorte de fonction supérieure) et enfin la désignation temporaire ou définitive d’un autre mandataire (après une absence pour maladie d’au moins six mois du titulaire initial – ou en disponibilité ?). Ces deux derniers mécanismes permettent de désigner pour exercer la fonction temporairement vacante soit un titulaire d'une fonction de management ou d'encadrement, soit un agent de l'Etat des classes A4 ou A5. Un tel mécanisme risque de créer un effet domino, en permettant de remplacer un mandataire temporairement absent par un autre qui peut provenir d’un autre SPF ! Quant au 3ème mécanisme (en cas d’absence du mandataire de plus de 6 mois), un autre mandataire sera désigné, soit pour la durée restante du mandat en cours du titulaire de la fonction de management absent, soit pour une durée de 6 ans. Et si le mandataire absent revient, l’autre sera chargé d’une mission d’intérêt général… en conservant bien entendu la bande salariale qui lui a été attribuée. Au vu des montants en jeu, on ne peut que regretter la manière dont les finances publiques sont utilisées.

Deux autres projets ont été soumis au Comité B par la suite. L’un vise à revoir le système de pondération des fonctions de management, quant à l’autre, il vise à limiter la durée d’un même mandat (voir ci-dessous).

La CGSP a toujours défendu la nécessité d’assurer un caractère pérenne des emplois, alors que les fonctions à mandat sont par nature « temporaires ». Mais le caractère temporaire de ces mandats semble de plus en plus illusoire.

Lorsque le régime des mandats nous a été soumis, le principal « argument de vente » visait, entre autres, la nécessité d’attirer au sein de l’administration publique des « talents » externes qui devaient apporter une vision moderne aux services publics. Comme si, au sein même de l’administration il n’y avait pas des agents susceptibles de répondre à ce défi de la modernité.

Sans disposer de statistiques en la matière, nous pouvons cependant constater que la grande majorité de ces managers sont eux-mêmes des fonctionnaires qui exercent leur mandat en bénéficiant de plein droit, d’un congé pour mission d’intérêt général, assimilé à de l’activité de service.

Certes, leur mandat est par nature « temporaire » (en principe du moins), et il est limité à 6 ans, éventuellement renouvelable. La réalité démontre que ce système a abouti à créer une « nouvelle carrière » au sein de l’administration publique fédérale pour les mandataires et il n’est pas rare que le titulaire d’un mandat arrive à l’âge de sa pension en cette qualité. Lorsque les managers en poste ne sont pas tout simplement prolongés dans leur mandat, ils postulent pour d’autres fonctions de management (souvent mieux pondérées – càd avec une meilleure bande salariale) s’organisant ainsi une véritable « carrière de mandataire ». Pire encore, il n’est pas rare de voir ces fonctionnaires devenus managers, poursuivre en parallèle leur carrière de fonctionnaire et atteindre ainsi des emplois dans des classes A4, voire même A5.

  • 1 Article 7, § 1er, alinéas 4 et 5 de l’arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à (...)

L’autorité, visiblement parvenue au même constat, a récemment soumis à la négociation du Comité B du 7 juillet 2022, un projet visant, entre autres, à limiter l’exercice d’un même mandat à une seule prolongation. Mais le système accorde toujours une dispense1 de l'épreuve d'assessment informatisée.

Il reste cependant encore quelques incohérences entre la volonté politique exprimée par cette réforme et les textes règlementaires en vigueur. En effet, la réforme ne vise que les mandataires des Services Publics fédéraux et des Services Publics Fédéraux de Programmation. Elle ne concerne pas les mandataires des Organismes d’Intérêt Public, des Institutions Publiques de Sécurité Sociale, des établissements scientifiques, ni même les mandataires « particuliers » (certains organismes disposent de leur propre régime de mandat, souvent inspiré du régime fédéral).

  • 2 Les fonctions d’encadrement avaient juste été modifiées par le projet soumis au Comité B du 9 mars (...)

Ce projet vise aussi à supprimer les fonctions d’encadrement2 qui sont remplacées par des « fonctions de management dans les services fonctionnels » qui correspondent aux anciennes fonctions d’Encadrement (Personnel et Organisation ; Budget et Contrôle de la Gestion ; Technologie de l’Information et de la Communication), sans reprendre la fonction d’Audit interne. Ces différentes fonctions pourraient d’ailleurs, selon le texte du projet, être exercées par une seule personne.

On constate que l’autorité, si elle vise à limiter le nombre de mandats (une seule prolongation pour le même mandat), tend à mettre en place une plus grande flexibilité pour ces fonctions. Il suffit de voir que le remplaçant temporaire ne doit pas nécessairement être titulaire d’une fonction à mandat (il peut être agent revêtu d’une classe A4 ou A5) ni même appartenir à l’organisation. On peut légitimement se demander comment un autre mandataire pourrait exercer deux fonctions dans deux organisations différentes.

Au vu des différents textes qui nous sont soumis ces derniers temps, nous avons le sentiment que l’autorité ne semble pas savoir elle-même dans quelle direction elle avance (une forme de schizophrénie ?), ou, à tout le moins, reste très discrète quant au système qu’elle souhaite mettre en place.

Les plans stratégiques sont désormais conclus une fois par législature entre le département et le(s) ministre(s) de tutelle. N’est-ce pas une forme de politisation indirecte ?

  • 3 Ainsi que l'arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions d (...)

Oui, certainement. En 2021, le Comité B a été saisi d’un projet modifiant l’AR du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation3 visant à simplifier les contrats d’administration pluriannuels existants ainsi que les plans d’administration annuels en les remplaçant par un système plus flexible de plans stratégiques qui valent pour la durée de la législature et de plans opérationnels annuels. L’idée défendue par le Cabinet de la Fonction publique était de « développer un partenariat entre les autorités politiques et les dirigeants des services publics fédéraux et des services publics fédéraux de programmation, qui se base sur la négociation et l'établissement d'engagements et d'accords mutuels sur la stratégie à suivre et les objectifs à atteindre, ainsi que sur les ressources nécessaires pour y parvenir ». Les plans stratégiques qui transposent la politique du Ministre de tutelle, risquent donc en pratique de perdre de leur cohérence sur le long terme (la politique d’un Ministre pouvant évoluer grandement au cours d’une législature).

La CGSP a remis un protocole de désaccord motivé comme suit :

  1. Le projet poursuit sa « politisation » des fonctions de management dans la mesure où :
    ◾ le plan stratégique doit mettre en œuvre des exposés d’orientation politique des ministres compétents et des secrétaires d’État compétents,
    ◾ il est valable pour la durée de la législature, même si un nouveau gouvernement entre en fonction au cours de la législature,
    ◾ il est d’ailleurs valable jusqu'à la date de la signature du plan stratégique suivant sous une nouvelle législature.

  2. Les processus d’élaboration des plans stratégiques et des plans annuels sont lourds, longs et semblent créer des soucis d’agencements (« Au plus tard un mois après l’approbation du budget pour l’année à venir à la Chambre des représentants, le service public transmet le plan opérationnel pour information aux ministres et/ou secrétaires d’État compétents », mais ce plan est valable du 1er janvier au 31 décembre).

  3. Le plan stratégique prévoit l’attribution de la responsabilité de la réalisation de chaque objectif formulé à un titulaire d’une fonction de management ou un titulaire d’une fonction d’encadrement. Et le plan opérationnel annuel traduit ces objectifs pour chaque titulaire d’une fonction de management, même si ce titulaire n’est pas encore désigné. Or, il est évalué, e.a. sur la réalisation de ce plan opérationnel. Ce mécanisme ne risque-t-il pas de créer des problèmes ?

  4. Enfin, l’autorité s’est engagée à ce que les organisations syndicales représentatives soient explicitement consultées dans le cadre de la rédaction du plan stratégique. Il est dommage que l’autorité ait concrétisé cet engagement par un ajout dans le rapport au Roi et non comme c’est le cas pour le contrat d’administration pour les Institutions publiques de sécurité sociale, dans l’arrêté lui-même (voir l’article 7, §2, alinéa 2, de l’arrêté royal du 3 avril 1997 portant des mesures en vue de la responsabilisation des institutions publiques de sécurité sociale, en application de l'article 47 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions).

Un des grands axes de la GRH (une gestion moderne du personnel) est à développer. Avez-vous constaté une évolution positive (en matière de traitement, de carrière, d’évaluation) pour le personnel des services publics fédéraux ?

La « carrière » Copernic a fait l’objet de nombreuses corrections visant à résoudre certains problèmes qui n’avaient pas été anticipés lors de son entrée en vigueur. Malgré tout, on peut conclure que dans l’ensemble, au niveau barémique, la réforme Copernic a eu un impact positif pour les membres du personnel de la fonction publique administrative fédérale.

  • 4 Arrêté royal du 25 octobre 2013 relatif à la carrière pécuniaire des membres du personnel de la fon (...)

La carrière Copernic avait mis en place une carrière liée au développement des compétences, dans laquelle le membre du personnel pouvait évoluer dans sa carrière pécuniaire en fonction de sa réussite à une formation certifiée (qui a remplacé les mesures de compétences). Le retard dans l’organisation de ces formations certifiées n’a fait que s’accroître, malgré la possibilité pour les organisations de créer elles-mêmes des formations certifiantes ou même de reconnaître certaines formations externes comme telles. Ce retard a finalement sonné le glas des formations certifiées qui ont été purement et simplement abandonnées. La nouvelle carrière Bogaert4 a, quant à elle, mis en place une évolution de la carrière barémique basée sur l’évaluation. Selon le type de mentions obtenues (insuffisant, à améliorer, répond aux attentes ou encore exceptionnel), le membre du personnel pouvait évoluer dans sa carrière pécuniaire. Plusieurs mentions « exceptionnel » pouvaient accorder une « accélération » dans cette évolution alors que des mentions négatives la retardait.

Cette nouvelle carrière a sensiblement modifié les échelles de traitement dans les différents niveaux, tout en conservant les mêmes montants minimum et maximum des anciennes échelles. Les anciennes échelles (on en comptait 3 pour chaque niveau/classe) ont donc purement et simplement été « diluées » dans les nouvelles (qui en comptent 5). Dans les faits, la nouvelle carrière a ralenti l’évolution barémique des membres du personnel fédéral. Et depuis 20 ans, plus aucune revalorisation des échelles de traitement n’a été réalisée. Cette situation aurait pu être réglée dans le cadre du pré-accord sectoriel que nous avons conclu le 30 juin 2022 avec la Ministre de la fonction publique. En effet, ce pré-accord contenait, e.a. revendications syndicales, une revalorisation des barèmes. Le sort que le conclave budgétaire lui a réservé, en le balayant d’un revers de la main, n’améliorera pas le sort des fonctionnaires fédéraux.

Ce ralentissement dans la carrière pécuniaire s’est donc imposé à l’ensemble du personnel fédéral ?

Non. Contrairement à la réforme Copernic, la nouvelle carrière ne s’applique qu’aux membres du personnel entrés en service (ou promus) à partir du 1er janvier 2014. Ceux qui étaient déjà en service avant cette date, ont conservé leur ancienne échelle de traitement. En cas de nomination, ou de promotion après cette date, le membre du personnel est automatiquement intégré dans la nouvelle carrière pécuniaire. On peut dire que ces membres du personnel sont en « extinction ».

  • 5 Les bonifications s’ajoutent au traitement de l’ancienne échelle. La somme du traitement dû conform (...)

Au vu de cette coexistence entre nouvelle et ancienne carrière, on peut parler d’une double carrière : une carrière par promotion barémique (pour la nouvelle carrière) et une carrière par bonifications5 (pour les « anciens »). Ces deux carrières évoluent en fonction des mentions obtenues à l’issue d’un cycle d’évaluation (si la mention est au moins « répond aux attentes ») comme je viens de brièvement vous l’expliquer.

Ces deux carrières coexistent-elles sans problème ?

  • 6 L’allocation liée à la réussite d’une formation certifiée ne se cumule pas avec l’octroi d’une boni (...)

Non, malheureusement. Ceux qui sont entrés en service juste avant le 1er janvier 2014 ont conservé leur « ancienne » échelle de traitement, ainsi que le bénéfice de l’allocation lié à la réussite d’une formation certifiée. Par la suite, leur carrière pécuniaire évolue par l’octroi de bonifications, liées aux mentions de leur évaluation annuelle6. Cette évolution est identique avec celle des membres du personnel entrés en service après le 1er janvier 2014. Du moins dans les principes (même nombre de mentions).

  • 7 Les inscriptions aux formations certifiées ont été stoppées le 4 février 2013.

Dans les faits, on constate que les membres du personnel qui ont été engagés peu de temps avant le 1er octobre 2014 et qui n’ont pas pu bénéficier d’une première promotion barémique à la suite de la réussite d’une formation certifiée7, se trouvent dans une situation moins favorable que ceux qui sont rentrés juste après cette date. L’octroi des bonifications ne corrigeant pas cette différence.

  • 8 Article 48 de l’arrêté royal du 25 octobre 2013 précité.

A partir du 1er janvier 2017, les augmentations intercalaires prévues dans ces anciennes échelles de traitement ont été modifiées. On ne tient plus compte des intercalaires prévues dans ses anciennes échelles qui sont remplacées par une augmentation forfaitaire8. Ces augmentations forfaitaires ont pour effet un ralentissement dans l’évolution de la carrière pécuniaire de ces membres du personnel.

  • 9 Le nombre d’exceptionnel permettant une accélération de carrière est peu élevé, la grande majorité (...)
  • 10 Un entretien de fonction, puis annuellement, un entretien de planification, des entretiens de fonct (...)
  • 11 Arrêté royal du 14 janvier 2022 relatif à l’évaluation dans la Fonction publique fédérale qui a pro (...)

Constatant le peu d’effets d’une carrière liée à l’évaluation9, ainsi que la « lourdeur » des procédures d’évaluation10, le lien entre ceux-ci a été supprimé (du moins en grande partie) depuis ce 1er janvier 202211. Depuis cette année, la carrière pécuniaire évolue comme les anciennes carrières planes. Une bonification ou une promotion barémique est attribuée au membre du personnel en fonction de son ancienneté d’échelle (3, 5 ou 6 ans).

Le lien entre l’évaluation et la carrière a été rompu, mais quels autres changements avez-vous constatés en matière d’évaluation ?

Le nouveau système repose sur une culture de feedback généralisée. Le rapport au Roi précise d’ailleurs que « La culture de feedback est un outil de gestion des ressources humaines qui repose sur une communication régulière, limpide, qualitative et factuelle. Une communication qui évite tout sous-entendu pouvant nuire au but poursuivi ou ternir les relations entre les différents intervenants est essentielle au renforcement et à l’amélioration de l’employabilité durable des membres du personnel au niveau du service fédéral concerné ». Il précise encore que « ce mode de communication devient, de toute évidence, le levier idéal pour assurer le passage vers une culture de développement tant au niveau individuel que collectif tout en accordant une place de choix à l’amélioration de la performance ». Certaines valeurs sont donc nécessaires pour y parvenir telles que : un coaching permanent, une attitude positive, de l’objectivité, un dialogue orienté « avenir », un respect mutuel et enfin une capacité à se mettre en question.

Au niveau procédure, un seul entretien (comprenant la planification pour le cycle à venir et un bilan du cycle passé) est désormais suffisant pour finaliser un cycle d’évaluation, mais des entretiens de fonctionnement restent prévus. Puisque le lien entre la carrière pécuniaire et l’évaluation a été rompu, il ne reste plus qu’une seule mention, « insuffisant ».

Le nouveau système se concentre plus sur les membres du personnel qui ont des difficultés, en mettant en place une procédure de « remédiation » qui vise, en théorie, à apporter tout le soutien nécessaire au membre du personnel en difficulté. En effet, la remédiation est définie comme « un encadrement sur mesure convenu par l’évaluateur et le membre du personnel avec le soutien du directeur P&O ». Elle peut avoir une durée de 6 mois (comme l’ancien cycle qui suivait un insuffisant) à 1 an. Le rôle du Directeur P&O est accru dans la mesure où il propose les termes de l’accord de remédiation et veille au contrôle sur la mise en œuvre et le déroulement de la remédiation : un intervenant externe, qui joue un rôle primordial dans la gestion des ressources humaines.

La décision de remédiation intervient au plus tôt au terme du deuxième entretien de fonctionnement et la décision d’attribuer la mention « insuffisant » requiert au préalable une remédiation.

Nous serons bien entendu très attentifs à ce que la remédiation joue pleinement son rôle de soutien et ne soit pas utilisée pour « justifier » simplement l’attribution d’une mention « insuffisant ». Les mesures prises dans le cadre de la remédiation (outils et formes de soutien, moyens de développement de compétences, pistes d’accompagnement, …) doivent être concrètes et réellement permettre au membre du personnel en difficulté de s’améliorer.

Bien entendu, le système maintien le licenciement pour inaptitude professionnelle (après deux mentions « insuffisant ») mais l’étend aussi (si la seconde mention " insuffisant " est attribuée dans les quatre années qui suivent l'attribution de la première – au lieu de 3).

Enfin, l’unique commission de recours remet toujours un avis qui, seulement s’il est unanime, est contraignant pour le fonctionnaire dirigeant.

Copernic avait déjà entamé la possibilité pour un contractuel d’évoluer pécuniairement. On assiste, malgré les grandes déclarations de la Ministre de la FP, à une contractualisation de la fonction publique : possibilité de progression barémique, recours de plus en plus facile à des contractuels, mais aussi l’introduction de la pension mixte qui semble justifier à elle seule une régression du statut (remise en cause du principe statutaire).

Au final, la vision d’une gestion plus orientée secteur privé a-t-elle eu un impact sur le recrutement statutaire ? Ou avez-vous constaté un glissement de l’emploi statutaire vers une augmentation des engagements contractuels ?

  • 12 On a permis de maintenir en service des conventions premier emploi jusqu’à leur 28ème anniversaire, (...)
  • 13 AR du 12/07/2022 modifiant l'arrêté royal du 25 avril 2005 fixant les conditions d'engagement par c (...)

Le statut a toujours été perçu par l’autorité comme un frein à la gestion des ressources humaines, un mode « archaïque » qui n’est plus en phase avec les besoins actuels. Régulièrement, sous prétexte d’harmonisation, l’autorité remet en question certains aspects de notre statut. On peut citer les attaques sur le capital de jours de congé de maladie (21 jours par an maximum alors que le salaire garanti dans le secteur privé couvre 30 jours consécutifs … donc plusieurs fois par an), les attaques sur le régime des pensions des fonctionnaires, l’extension des engagements contractuels… Sur ce dernier point, nous pensions que la Ministre actuelle de la Fonction publique allait tout mettre en œuvre pour défendre l’emploi statutaire. Malheureusement, plusieurs dossiers défendus par son Cabinet au sein du Comité B démontre une volonté (réelle ou téléguidée) de contractualiser la fonction publique. Qu’il s’agisse des nombreuses dérogations accordées aux Conventions premier emploi (qui ne font pas l’objet de sélection comparative et qui par les diverses modifications apportées ne respectent plus les conditions légales de ce type d’engagement12), par des dérogations aux conditions d’engament des contractuels13 (sans devoir passer par une sélection comparative), ou une volonté d’ajouter plus de 12 nouvelles catégories dans l’AR du 1/02/1993 fixant les tâches auxiliaires ou spécifiques (une des catégories qui déroge au principe de l’emploi statutaire), les « attaques » sur l’emploi statutaire restent bien présentes, quel que soit le ou la Ministre de la Fonction Publique.

  • 14 AR du 7/12/2018 relatif à l'application du travail intérimaire dans certains services fédéraux, dan (...)

L’introduction en 201814 de la possibilité pour les administrations publiques fédérales de faire appel à des intérimaires (dans des hypothèses déjà ouvertes à des engagements contractuels) est une étape de plus dans la mise en œuvre de la vision que l’autorité a pour l’avenir de ses services publics.

Quant à Persopoint (càd le secrétariat chargé de l’administration des salaires et du personnel de l’administration fédérale), qui se qualifie lui-même de « secrétariat social » pour la fonction publique fédérale, il est aussi un bel exemple de l’évolution de la vision que l’autorité se fait de la gestion des ressources humaines dans le secteur public. On assiste, ces dernières années, à une centralisation croissante d’une bonne partie des services du personnel (« l’onboarding ») qui entraine aussi une réduction des membres des services du personnel des services publics (transférés vers Persopoint). Les services du personnel se trouvent ainsi privé d’une partie (non négligeable) de la gestion de leur personnel, au profit d’un service transversal qui n’a pas (toujours) une connaissance des spécificités de ces départements.

On parle de plus en plus d’équilibre vie privée, vie professionnelle ? Qu’en est-il pour les membres de la fonction publique fédérale administrative ?

Nous avons assisté, ces dernières années, à une forme de dérégulation du temps de travail mais aussi à une « délocalisation » croissante des travailleurs. Sous prétexte d’optimiser les espaces de travail et d’augmenter les performances, l’administration fédérale s’est orientée vers le « Dynamic office ». L’économie de l’espace de travail (et du budget qui va de pair) a certes été effective, mais souvent au détriment du bien-être des travailleurs. L’évolution vers des espaces de travail « dépersonnalisés » où les « premiers arrivés sont les premiers servis » (plus d’espace individuel propre) n’a pas toujours tenu compte du bien-être des travailleurs.

L’introduction progressive du télétravail et du travail en bureau satellite a commencé progressivement à couper le lien entre le travail et le lieu où on est censé l’exécuter. La crise Covid a encore accentué ce « décalage » en imposant un télétravail intensif. Aujourd’hui, bon nombre de services publics prévoient une moyenne de 3 jours de télétravail et tente par divers moyens (par des réunions virtuelles qui prennent de plus en plus de place dans le domaine public) de palier à la perte de contact entre les membres du personnel. On semble cependant oublier un peu les missions de service public…. Et surtout l’importance d’être accessible aux citoyens. Ceux-ci doivent de plus en plus passer par des canaux peu humains (courriels, ligne téléphonique de première ligne…) et ne peuvent presque plus espérer « rencontrer » les personnes qui gèrent leur dossier (sauf en distanciel). A force de « délocaliser » le lieu de travail, on prend le risque de faire faire certaines tâches par des sociétés géographiquement fort éloignées (et je n’aborde même pas les velléités de permettre du télétravail à l’étranger…), comme cela se passe dans le secteur privé. Un pas de plus au-delà de la contractualisation ? Ou pire encore, un pas de plus vers une privatisation de certains « services ». Nous connaissons déjà des partenariats public-privé comme par exemple pour la construction des nouvelles prisons.

Enfin, en ce qui concerne la « dérégulation » du temps de travail, plusieurs départements ont abandonné le système de pointage au profit d’un système basé sur la réalisation des objectifs. On laisse les membres du personnel « gérer » (on devrait plutôt parler d’assumer la responsabilité) leurs tâches, sans réel encadrement (il n’est pas rare de voir des règlements de travail prévoir que l’on peut commencer à 7h du matin et terminer au plus tard à 19h). Certes, on a inséré dans l’arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l’Etat une obligation pour le supérieur hiérarchique de ne pas prendre contact avec ses collaborateurs en dehors des heures de travail (article 7bis) mais dans la pratique, ce « droit » à la déconnexion sera difficilement mis en œuvre dans un tel contexte de dérégulation du temps de travail.

En supprimant tous les repères (tant temporel que géographique) qui permettent de bien distinguer la vie professionnelle de la vie privée (et le fait que l’autorité tarde à mettre en place un système d’enregistrement du temps de travail, système pourtant exigé depuis l’arrêt C-55/18 de la Cour de Justice de l’UE du 14 mai 2019), on ne garantit pas (plus) l’équilibre (de plus en plus précaire) entre la vie privée et la vie professionnelle.

Peut-on parler d’un rapprochement entre les conditions de travail du secteur public avec celles du secteur privé ? Quelles grandes différences peut-on encore percevoir ?

  • 15 CE du 5 octobre 2018 avis nº 64.133.

Oui, il y a de moins en moins de différence entre les membres du personnel contractuel et les fonctionnaires (statutaires). Si la volonté de supprimer ces différences peut être louable, on ne peut que s’inquiéter de l’avenir qui sera réservé au statut. A force de corriger ces différences, tout en dérogeant de plus en plus au principe du recrutement statutaire, je crains que l’autorité n’arrive à justifier l’abandon du statut, au profit d’une contractualisation de la fonction publique, considérée (à tort) comme plus flexible. Pour justifier mes propos je ne peux que me référer à la tentative qui avait été ébauchée sous l’ancien gouvernement (Steven Vandeput comme « Ministre » de la Fonction publique) de renverser le principe de l’emploi statutaire15 (ne resterait statutaire que certaines fonctions liées à l’exercice de missions régaliennes). Fort heureusement, ce projet n’a jamais vu le jour…mais pour combien de temps encore ?

  • 16 Loi du 30/03/2018 relative à la non prise en considération de services en tant que personnel non no (...)
  • 17 En cas de nomination à partir du 1er décembre 2017, toutes les prestations contractuelles ne sont p (...)

Les différences que l’on peut encore constater portent sur l’évolution barémique (elle est limitée pour le personnel contractuel fédéral), l’accès à certains congés, le système du capital de congés de maladie mais surtout le régime des pensions. A ce sujet, il faut noter l’évolution qui a été introduite par le Ministre Bacquelaine en 201816. Après avoir ancré dans une disposition légale l’assimilation des périodes en qualité de contractuel d’un service public pour le calcul d’une pension dans le régime du secteur public, il a immédiatement mis fin à celle-ci (dans la même loi !). « Grâce » à lui, les contractuels du secteur public qui ont la chance de pouvoir être nommé par la suite17, ne bénéficieront plus, pour le calcul de leur pension dans le régime du secteur public, d’une assimilation de leurs prestations contractuelles. Tous ce qui est accompli en qualité de contractuel sera pris en compte dans le régime de pension du secteur privé et seules les périodes accomplies en qualité d’agent statutaire compteront pour une pension publique.

Il est cependant étonnant de constater que cette volonté d’harmoniser les statuts ne tienne pas compte de l’absence, pour les contractuels du secteur public, de l’obligation de motivation du licenciement. Pour le secteur privé, la CCT 109 du 12 février 2014 (!) concernant la motivation du licenciement, règle le problème, mais pour le secteur public, rien n’a encore été fait, malgré de nombreux rappels en ce sens.

Tout récemment, un nouveau cadre déontologique a été publié. Y avez- vous étés associés ?

Oui, la circulaire 706 du 5 juillet 2022 – « Une attention renouvelée pour le cadre déontologique des fonctionnaires fédéraux » a bien été concerté (sic) au sein du Comité B. La CGSP a critiqué cette « réécriture » de la circulaire 573 du 17 août 2007 en raison de son style « enfantin », d’exemples ridicules, et d’imprécisions (voulues ?). Nous avons soulevé l’inapplicabilité de ce nouveau « code » de déontologie au personnel contractuel sans que l’autorité n’apporte d’explication convaincante pour justifier cette extension. Au final, la CGSP a remis un avis négatif sur ce projet motivé comme suit :

« La CGSP remet un avis négatif sur le projet de circulaire - Une attention renouvelée pour le cadre déontologique des fonctionnaires fédéraux (Doc nº 022‑04‑800) pour les motifs suivants :

  1. Si la circulaire déontologique nº 573 doit faire l’objet d’une adaptation afin de prendre en compte les nouvelles obligations introduites dans le statut des agents de l’Etat, rien ne justifie une totale refonte de celle-ci compte tenu qu’elle avait fait l’objet de nombreuses discussions avec les organisations syndicales (alors que ce projet a été « expédié » en deux réunions) et que son contenu est clair et équilibré.

  2. La circulaire a vocation à s’appliquer aux agents de l’Etat, aux stagiaires ainsi qu’aux membres du personnel contractuel. Si pour les deux premières catégories, il ne semble pas y avoir de discussion, il n’en va pas de même pour les contractuels. Le projet de circulaire donne des précisions quant aux droits et obligations des agents de l’Etat (règlementations de base), repris dans les articles 7 à 14octies de l’AR du 2/10/1937 portant le statut des agents de l’Etat qui ne sont pas applicables aux contractuels.

  3. Ce projet devra faire l’objet d’une révision très prochainement en raison de la transposition de la directive 2019/1937 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union. Le délai de transposition était fixé au 17 décembre 2021. Le texte du projet de circulaire ne tient absolument pas compte des modifications importantes que l’avant-projet de loi relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée va engendrer.

  4. La circulaire nº 573 faisait constamment référence au rôle clé de la ligne hiérarchique dans la déontologie (repris à l’article 14ter, dernier alinéa de l’AR du 2/10/1937 portant le statut des agents de l’Etat qui précise que « les supérieurs hiérarchiques ont un rôle d'exemples en matière de déontologie »), ce qui est complètement abandonné dans le cadre du présent projet.

  5. De manière générale, les exemples repris sont à tout le moins infantilisants, démontrent ainsi un manque de respect à l’égard des membres du personnel de la fonction publique fédérale et prêtent à confusion.

  6. En ce qui concerne le point 7 « Contribuez à un environnement de travail sûr et sain », le texte oriente le membre du personnel vers son dirigeant. Or, ce n’est pas toujours le « canal » du dirigeant qu’il faut suivre : on peut aussi s’adresser au Conseiller en prévention en cas de danger, voire même à la délégation syndicale.

  7. Au point 9 « Veillez à un traitement égal », la CGSP regrette que l’autorité ne reconnaisse pas explicitement le critère de discrimination fondé sur la conviction syndicale. Elle se contente d’en choisir un certain nombre en utilisant l’adverbe « notamment ». S’il faut informer clairement le personnel, alors il faut reprendre l’ensemble des critères protégés par la loi du 10/05/2007.

  8. Au point 10.3. « Tenez compte de l’incompatibilité d’activités », l’exemple de la juriste qui va travailler pour un Cabinet d’avocats doit être plus précis. En effet, l’incompatibilité ne concerne que l’agent qui conserve un lien avec son employeur public. Si elle démissionne, il n’y a aucune raison de ne pas effectuer de missions au sein de son « ancien » service public ».

Et en guise de conclusion ?

Malgré notre opposition (de principe) au système de management, force est de constater que ce système est actuellement bien ancré dans les services publics (même si nous l’avons vu, il est encore sujet à évolution). La notion de « management », tout comme celle de « client », utilisées depuis la réforme Copernic dans les services publics sont clairement une inspiration du secteur privé. L’immixtion du secteur privé dans le secteur public ne s’est pas seulement faite au travers de simples notions, c’est aussi toute une philosophie managériale qui a été transposée dans le statut des agents de l’Etat, socle essentiel du secteur public. La vision managériale s’accommode assez mal de la rigueur d’un statut et l’on a pu voir, au fil des années, que le statut a été adapté afin d’accorder de plus en plus de pouvoirs à ces « managers » sans pour autant qu’une responsabilité personnelle ne leur soit imposée. Il est vrai qu’un manager peut toujours voir son mandat prendre fin avant son terme (même si une telle hypothèse est peu courante) mais quoi qu’il en soit, considérant que la toute grande majorité des managers sont aussi fonctionnaires en congé pour mission d’intérêt général (leur carrière administrative et pécuniaire continue donc de se développer), ils pourront aisément « atterrir » dans une fonction bien « classée » (A4, A5).

L’évolution vers une « gestion orientée secteur privé », entamée par la réforme Copernic semble perdre de vue l’essence même du statut qui est de garantir l’indépendance et la neutralité du fonctionnaire (le statut est un acte unilatéral et non bilatéral comme un contrat de travail). L’intérêt général ne peut être garanti que si celui qui le sert est préservé de toute influence et ne peut en retirer d’avantages personnels.

D’autres statuts sont sur le point de « sauter le pas ». En effet, le gouvernement flamand a décidé de supprimer le statut de fonctionnaire nommé au profit du régime contractuel. Même si ce n’est pas encore fait, l’intention est clairement exprimée … et comme le fédéral a tendance à s’inspirer des « bonnes pratiques » de nos compatriotes du Nord du pays, nous ne pouvons que nous inquiéter.

Au train où vont les choses, doit-on craindre que l’autorité fédérale ne souhaite, en 2037, fêter le centenaire du statut Camu en l’enterrant ?

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Notes

1 Article 7, § 1er, alinéas 4 et 5 de l’arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation.

2 Les fonctions d’encadrement avaient juste été modifiées par le projet soumis au Comité B du 9 mars 2022 ! Pourquoi modifier l’AR du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions d'encadrement dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation pour l’abroger dans le projet soumis au Comité B du 7 juillet de la même année ?

3 Ainsi que l'arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions d'encadrement dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation.

4 Arrêté royal du 25 octobre 2013 relatif à la carrière pécuniaire des membres du personnel de la fonction publique fédérale.

5 Les bonifications s’ajoutent au traitement de l’ancienne échelle. La somme du traitement dû conformément à l’échelle de traitement, de la première bonification d’échelle et des diverses bonifications d’échelle est limitée au montant maximum de la plus haute échelle du grade (article 47 de l’AR du 25/10/2013 relatif à la carrière pécuniaire des membres du personnel de la fonction publique fédérale).

6 L’allocation liée à la réussite d’une formation certifiée ne se cumule pas avec l’octroi d’une bonification. Cette dernière est réduite du montant de cette allocation.

7 Les inscriptions aux formations certifiées ont été stoppées le 4 février 2013.

8 Article 48 de l’arrêté royal du 25 octobre 2013 précité.

9 Le nombre d’exceptionnel permettant une accélération de carrière est peu élevé, la grande majorité des membres du personnel obtenant un « répond aux attentes ».

10 Un entretien de fonction, puis annuellement, un entretien de planification, des entretiens de fonctionnements en cas de problèmes et un entretien d’évaluation pour chaque membre du personnel.

11 Arrêté royal du 14 janvier 2022 relatif à l’évaluation dans la Fonction publique fédérale qui a produit ses effets au 1er janvier 2022.

12 On a permis de maintenir en service des conventions premier emploi jusqu’à leur 28ème anniversaire, soit deux ans de plus que ce que la loi prévoit !).

13 AR du 12/07/2022 modifiant l'arrêté royal du 25 avril 2005 fixant les conditions d'engagement par contrat de travail dans certains services publics ; AR du 12/07/2022 fixant les conditions d'engagement par contrat de travail dans certains services publics (centrales d'appel urgents et de secours) ; AR du 14/07/2022 fixant les conditions d'engagement par contrat de travail dans certains services publics (Asile et Migration).

14 AR du 7/12/2018 relatif à l'application du travail intérimaire dans certains services fédéraux, dans les entreprises publiques et HR Rail en exécution de l'article 48 de la loi du 24 juillet 1987 sur le travail temporaire, le travail intérimaire et la mise de travailleurs à la disposition d'utilisateurs.

15 CE du 5 octobre 2018 avis nº 64.133.

16 Loi du 30/03/2018 relative à la non prise en considération de services en tant que personnel non nommé à titre définitif dans une pension du secteur public, modifiant la responsabilisation individuelle des administrations provinciales et locales au sein du Fonds de pension solidarisé, adaptant la règlementation des pensions complémentaires, modifiant les modalités de financement du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales et portant un financement supplémentaire du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales.

17 En cas de nomination à partir du 1er décembre 2017, toutes les prestations contractuelles ne sont plus prises en compte.

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Pour citer cet article

Référence papier

Eric Nachtergaele, « Interview de la CGSP »Pyramides, 37-38 | 2023, 110-125.

Référence électronique

Eric Nachtergaele, « Interview de la CGSP »Pyramides [En ligne], 37-38 | 2023, mis en ligne le 02 août 2023, consulté le 20 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/2078

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Auteur

Eric Nachtergaele

Co-directeur de la revue Pyramides

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