Le mandat dans les services du gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles
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Contexte
1Parmi les instruments mis en place par la réforme Copernic dans la Fonction publique fédérale, l’instauration d’un régime de mandats apparait manifestement comme une des pierres angulaires de l’administration 2.0, telle que l’a rêvée le Ministre chargé à l’époque de la réforme administrative, Luc Vanden Bossche et l’escouade de consultants mobilisée pour l’accomplissement du grand œuvre.
2A l’instar des autres administrations fédérées francophones, la Communauté française (actuellement, Fédération Wallonie-Bruxelles) ne s’engagera qu’à pas comptés dans le vaste mouvement de réformes esquissé au niveau fédéral.
3Politiquement, on se gardera bien de faire le lien entre les plans de modernisation qui fleuriront à partir de 2002/2003 et la réforme Copernic qui apparait alors, largement, comme un vrai repoussoir pour les organisations syndicales.
4Il parait, dès lors, intéressant de voir comment et avec quelles difficultés le thème emblématique des mandats s’est imposé au sein d’une administration qui, comme toutes les administrations des entités fédérées, mais peut-être davantage, s’est construite à partir d’apports divers en provenance de l’Etat fédéral, à titre principal.
5Peut-être l’exercice s’est-il avéré encore plus pénible qu’ailleurs du fait des compétences axées sur les personnes qui sont la caractéristique de ce pouvoir en interrogation existentielle permanente.
6Ce qui est certain, en effet, c’est que la mise en place d’un régime de mandats et de ses accessoires contraints, n’a guère contribué, au contraire, à faire émerger un projet commun et partagé à un Ministère dont les membres s’identifient toujours davantage aux secteurs qu’ils gèrent qu’à l’institution qu’ils servent, institution dont la pertinence est remise en cause à l’approche de chaque échéance électorale.
Histoire d’une procession d’Echternach
I. Prologue
7Alors qu’éclate au niveau de l’Etat fédéral la révolution « Copernic » (2000) portée par le gouvernement « Arc-en-ciel » (1999‑2003) et singulièrement son Ministre de la Fonction publique, le socialiste flamand Luc Van den Bossche, le Ministère de la Communauté Française a été créé (1996‑1999) par la réunion successive au sein d’une même entité administrative des deux Ministères préexistants, le « Ministère de la Culture et des Affaires sociales » (MCAS) et le « Ministère de l’Enseignement, de la Recherche et de la Formation » (MERF) auxquels il faut ajouter certaines administrations « sui generis » héritées des versions successives du « Pacte scolaire » de 1959 comme le Fonds des Bâtiments scolaires de la Communauté française, le Fonds de Garantie des Bâtiments scolaires ainsi que des organismes d’intérêt public tel que le Fonds communautaire de Garantie ou l’Agence de Prévention du Sida.
8Cette opération a été préparée par l’adoption d’un statut unique pour les administrations appelées à fusionner (arrêté du Gouvernement de la Communauté française (AGCF) du 22/07/1996), statut qui s’inscrit dans le cadre étriqué fixé par l’arrêté royal du 26 septembre 1994 portant les Principes généraux des statuts de la Fonction publique applicable aux services des Gouvernements des Communautés et des Régions.
9C’est précisément cet arrêté de Principes généraux de la Fonction publique qui sera remplacé par le nouvel arrêté de Principes généraux du 22 décembre 2000, pris dans le sillage de la réforme Copernic et dont l’objectif, selon ses auteurs est, au vu de l’expérience accumulée,
de satisfaire une demande de certaines entités fédérées, qui souhaitent disposer d’une plus grande marge , même dans le cadre des principes généraux (…), pour mettre en œuvre les conceptions et techniques modernes, scientifiquement fondées (sic), en matière de gestion et d’organisation du personnel. On peut ainsi, plus que ce n’était le cas jusqu’à présent, mieux tenir compte des caractéristiques propres aux différentes administrations et des phases d’évolutions dans lesquelles elles se trouvent.
10La nécessité de mettre en place une structure rassemblant des compétences et donc du personnel issu d’administrations fédérales très variées, allant de l’éducation nationale, à la justice en passant par la santé publique et les affaires sociales explique en partie la langueur avec laquelle la future Fédération Wallonie- Bruxelles (FW‑B) intègrera un certain nombre de changements amorcés par la réforme Copernic dont la mise en place d’un régime de mandats, fondement nécessaire à l’élaboration d’un système de gestion par objectifs, dans la logique copernicienne.
11Il faut ajouter à ce tableau que l’administration de la FW‑B se caractérise par une volatilité assez remarquable de ses compétences qui varient au gré des réformes successives de l’Etat mais aussi des accords intra-francophones visant à garantir le financement de l’institution.
12Ces réformes successives génèrent des mouvements de personnel, non seulement en provenance de l’Etat fédéral mais aussi vers la Région wallonne ou vers la Commission Communautaire Française, et donc une instabilité peu propice à la mise en œuvre de nouvelles politiques de gestion.
13Enfin, dans un étonnant mouvement de balancier, on assistera, après la vaste opération de regroupement des administrations sous une même coupole, au mouvement inverse avec la création de l’ETNIC (matières informatiques) en 2002, de l’Ecole d’Administration publique en 2002 puis de l’Ecole d’Administration publique commune à la RW et à la FW-B en 2011 ou, encore, plus récemment, de WBE (Wallonie-Bruxelles Enseignement).
II. 2003, Saison 1
14Il faudra attendre 2002/2003 pour voir naître, dans le chef du Ministre de la Fonction publique, Rudy DEMOTTE, une volonté de mettre en place une réforme dont on s’appliquera soigneusement à nier tout lien de parenté, pourtant manifeste, avec la réforme Copernic, particulièrement dans son volet « mandats » pour les Fonctionnaires généraux.
15Les lignes directrices de la réforme seront développées, dans un premier temps dans un opuscule intitulé « Une modernisation participative par objectifs » et sera concrétisée par deux textes réglementaires principaux, l’AGCF du 25/10/2002 portant création de l’Ecole d’Administration Publique au sein des Service du Gouvernement de la Communauté française et l’AGCF du 27 mars 2003 instaurant un régime de mandats pour les Fonctionnaires généraux des Services du Gouvernement de la Communauté française, du CSA et des OIP qui relèvent du Comité de secteur XVII.
16Synthétiquement, la réforme crée un régime de mandat de 5 ans, correspondant à la succession des législatures gouvernementales (« spoils system »), pour les Fonctionnaires généraux (rangs 15, 16, 16+ et 17).
17Les Fonctionnaires généraux sont désignés par le Gouvernement après établissement d’une « liste restreinte » de cinq candidats au maximum par une Commission présidée par le SELOR. Ils doivent être titulaires d’un brevet délivré par l’Ecole d’Administration Publique (EAP), nouvellement crée.
18Le programme de cette formation est de 180 heures, dispensées, pour des raisons d’égalité entre candidats internes et externes, en dehors des heures d’ouverture de l’administration (soirs et samedis matin), et comporte le dépôt obligatoire d’un mémoire de niveau Master.
19Il faut noter que ce brevet, quoiqu’organisé par une coordination des universités francophones belges sous la direction de l’INEMAP (ULB) n’a pas de valeur académique et son utilité formelle reste limitée à l’obtention hypothétique d’un mandat au sein de l’administration de la seule FW-B.
20Des mesures transitoires, sous la forme de présomption de détention du brevet, sont prévues pour les Fonctionnaires généraux en place.
21En outre une procédure d’évaluation des mandataires est prévue à mi-mandat et en fin de mandat.
22Malgré son exigence, sans garantie d’obtention d’un mandat, la formation au brevet rencontrera un indéniable succès à son lancement, permettant l’organisation de 3 sessions en parallèle. Au départ, les groupes étaient composés en majorité d’agents de rang 12 ou inférieur qui voyaient dans ces formations la seule voie possible pour poursuivre leur carrière. Des candidats extérieurs, d’horizons divers, s’y sont rajoutés, en nombre important, attirés par une formation de qualité et gratuite permettant, le cas échéant, de décrocher un master qui pouvait enrichir leur CV, voire d’obtenir un emploi de haut niveau à la FW‑B ou ailleurs.
23L’absence de perspective de titre académique en conclusion de la formation et de garantie quant à l’obtention d’un mandat, ajouté à la lourdeur d’une formation, de qualité, certes, mais exigeant de la part des participants une disponibilité deux soirs par semaine et les samedis matin, vont rapidement éroder les rangs et l’enthousiasme des participants dont une majorité ne déposeront pas de mémoire.
III. 2007, Saison 2 : On ramasse les morceaux
24Le coup de grâce sera donné par l’annulation de l’AGCF instaurant le régime des mandats par le Conseil d’Etat en date du 25 mars 2005, notamment au motif que la procédure de sélection instaurée par l’arrêté n’offre pas les garanties nécessaires en matière d’égalité de traitement, d’objectivité et d’impartialité.
25Il faudra attendre la publication, le 25 janvier 2007, d’un nouvel arrêté (AGCF du 01/12/2006) pour permettre à nouveau la désignation de mandataire dans les Services du Gouvernement de la FW‑B.
26Les différences essentielles avec le dispositif antérieur sont la disparition de l’exigence d’un brevet de management pour l’accession aux postes à mandats, la fin de la liaison de la durée du mandat avec celle de la législature (« spoils system ») et la mise en place d’une Commission de Sélection, toujours présidée par le Selor mais qui tiendra un rôle plus central dans la nouvelle procédure d’attribution des mandats.
27Une évaluation des mandataires par une Commission, à géométrie variable, présidée par le ministre de la Fonction publique ou son délégué et qui comprend les ministres fonctionnellement compétents pour les matières gérés par le mandataire ou leur délégué, le secrétaire général et l’administrateur général de la voie hiérarchique du mandataire évalué est également prévue.
28Le processus d’attribution des mandats est ouvert aux candidats en provenance du secteur public ou du secteur privé, une expérience du secteur public, variable selon le rang de l’emploi à pourvoir, est, toutefois exigée (article 5).
29L’ouverture des postes par le gouvernement fait l’objet d’un appel public comprenant une lettre de mission pour le mandat à pourvoir.
30Deux épreuves successives, l’une écrite, l’autre orale, sont prévues à l’issue de laquelle un seul candidat est proposé à la désignation, pour les emplois de rang 15 ou 16, ou, une « short list » de 3 candidats maximum pour les emplois des rangs 16+ et 17 est soumise au gouvernement.
31Pour les rangs 16+ et 17, un entretien avec le Ministre de la Fonction publique et le ou les Ministres fonctionnellement compétents est requis, avant nomination par le Gouvernement.
32Ce régime de mandat fonctionnera effectivement de 2007 à 2012, mais la lourdeur du système d’évaluation en fera, de fait, un exercice tout théorique qui mobilisera une énergie considérable dans le chef des évalués.
33Il est important de noter que c’est sous l’empire de cet arrêté qu’un premier plan opérationnel pour l’ensemble du Ministère (plan API, 2008‑2009), a été élaboré et mis en œuvre à l’initiative du Secrétaire général, Frédéric DELCOR.
34La nomination, le 1 septembre 2008 de Frédéric DELCOR comme successeur du Secrétaire général Henry INGBERG, décédé le 14 octobre 2007, conclut une première procédure de nomination du plus haut responsable du Ministère sur base d’un appel aux candidats basé sur une lettre de mission.
35C’est évidemment un changement de fait considérable parce que si la commission de sélection a effectivement et très activement fonctionné, le mécanisme d’évaluation sur la base de la mise en œuvre de plans opérationnels par les mandataires est restée largement lettre morte jusque-là, faute de plan couvrant l’ensemble du ministère.
36L’ambition affichée du plan API est double : d’une part, fixer des objectifs communs à l’ensemble du Ministère, d’autre part, renforcer l’Institution commune à l’ensemble des francophones de Wallonie et de Bruxelles.
37Pour réaliser ces deux objectifs, 6 axes stratégiques sont fixés :
-
Améliorer la place de chacun au sein du Ministère ;
-
Faire du Ministère une véritable organisation plutôt qu’une addition de services ;
-
Faire du Ministère un véritable partenaire du Gouvernement ;
-
Optimaliser les relations avec les partenaires privilégiés du Ministère en vue d’améliorer l’efficacité de chacun ;
-
Être mieux au service des citoyens et des acteurs des secteurs gérés par la Communauté française ;
-
Être acteur du développement régional de Bruxelles et de la Wallonie.
38Chacun des plans opérationnels des différents mandataires doit, logiquement s’inscrire dans les axes ainsi fixés.
IV. 2012, Saison 3 : On recommence à « spoiler ».
39Dans l’objectif proclamé de « dépolitiser » l’administration, le Gouvernement DEMOTTE II (PS/Ecolo/CDH, 2009‑2014) et son Ministre de la Fonction publique, Jean-Marc NOLLET, en particulier va abroger le régime de mandats instauré par l’AGCF du 1er décembre 2006 pour revenir à un régime de « spoils system ».
40Les mandataires seront désignés en début de législature pour une période qui se termine le 31 décembre suivant la date de prestation de serment du Gouvernement de la législature suivante.
41Née sous le règne d’un gouvernement de Ministres « à double casquette » (RW/FW‑B), une attention particulière sera, logiquement, apportée, dans la réforme, à l’instauration d’un système similaire à celui du SPW.
42En dehors de cette caractéristique, le nouveau régime est très comparable à celui qui a été en vigueur en 2003.
43Une « Ecole d’administration publique commune à la Région wallonne et à la Communauté française » (EAPC), organisme public de catégorie B, sera, dès lors créée par accord de coopération, le 10 novembre 2011 et sera chargée, entre autres de la délivrance d’un « Certificat de management public » dont le contenu est pratiquement identique au « brevet de management public » de 2003 et dont la dispensation est confiée aux mêmes acteurs.
44L’Ecole d’administration publique de la Communauté française, créée par la première réforme disparait en tant que telle pour devenir un simple service de la Direction générale de la Fonction publique et des Ressources humaines, la Direction du Développement des Compétences (Didéco), ce qui ne sera pas sans opacifier le secteur, pourtant essentiel, de la formation du personnel, désormais écartelé entre deux pôles, sans différenciation claire entre leurs rôles respectifs.
45Une avancée importante est, toutefois, réalisée : compte tenu de l’expérience négative antérieure et des frustrations qu’elle a fait naître dans le chef des participants, la formation sera, cette fois, certificative, sous la forme d’un « Certificat interuniversitaire d’executive master en management public ».
46Autre différence marquante, pour éviter l’effet d’aubaine constaté lors de l’organisation du « brevet », l’accès à la formation sera limité par un concours d’accès à un nombre de lauréats préalablement fixé par le Gouvernement et organisé par le Selor. Enfin, les cours sont, cette fois, organisés pendant les heures de travail, l’égalité d’accès étant garantie par le concours d’entrée.
47Après avoir réussi l’épreuve d’accès aux cours (Selor), suivi les 240 heures de formation (consortium universitaire), déposé un mémoire (consortium universitaire), passé avec succès les évaluations permettant l’attribution du certificat universitaire (les universités francophones), les lauréats sont soumis à une ultime épreuve (Selor) leur permettant d’être versés dans un pool de recrutement tenu par l’EAPC, sans classement ni mention, dans lequel le Gouvernement viendra puiser librement.
48Le fait d’être lauréat de cet ensemble impressionnant d’épreuves successives et redondantes ne confère, donc, aucun droit à une désignation à un mandat dont la durée, rappelons-le, est liée à la législature.
49Les termes « politisation » et « dépolitisation » relevant plus de la polémique que de la rigueur scientifique, chacun appréciera, selon l’acception qu’il prête à ces termes, si l’objectif annoncé par le ministre de la Fonction publique de dépolitisation de l’administration, en mettant en place ce véritable parcours du combattant est bien atteint.
50Ce qui, en revanche est certain, c’est que la lourdeur et la complexité de ce processus qui, de plus, échappe totalement à l’administration, le pool étant géré de manière strictement confidentielle par l’EAPC et communiqué, à la demande, exclusivement au cabinet du Ministre, s’imprègne difficilement de la réalité des besoins du Ministère en termes de gestion de ses ressources d’encadrement.
51L’administration de la Communauté française peut s’enorgueillir d’avoir, depuis sa création, connu à la tête de ses différents départements de grands commis de l’Etat avec, en chef de file unanimement reconnu comme tel, le Secrétaire général Henry INGBERG.
52Si, après presque 20 ans d’ère copernicienne, il n’est, évidemment pas question de mettre en cause la qualité des dirigeants désignés sous l’empire des règlementations successives, il est par contre encore aujourd’hui difficile d’appréhender la valeur ajoutée d’une révolution dont l’impact qualitatif sur l’efficience opérationnelle des administrations et le service rendu aux citoyens reste à démontrer.
53Singulièrement, dans une administration qui a pour métier la gestion de matières touchant directement les personnes, nier totalement la subjectivité humaine des choix effectués en s’appuyant uniquement sur le parcours académique à l’EAP et sur des évaluations désincarnées, demeure de l’ordre de l’illusion.
Pour citer cet article
Référence papier
Pierre-André Samyn, « Le mandat dans les services du gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles », Pyramides, 37-38 | 2023, 219-227.
Référence électronique
Pierre-André Samyn, « Le mandat dans les services du gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles », Pyramides [En ligne], 37-38 | 2023, mis en ligne le 02 août 2023, consulté le 16 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/2125
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