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La transformation des services publics fédéraux et la privatisation progressive des pensions publiques

Alexandre Piraux
p. 331-340

Texte intégral

Introduction

1Le mouvement actuel de réformes des pensions a une dimension européenne et sociale. La question de leur soutenabilité en termes de dépenses publiques se pose partout en Europe, tout comme la question de la justice sociale entre les différentes catégories de pensionnés et entre les générations.

2Le système institutionnel belge est complexe. Les pensions des fonctionnaires des ministères fédéraux et agents définitifs relevant des ministères des régions et communautés sont payées par l’État fédéral. Cependant les régions et les communautés sont responsabilisées pour la charge des pensions de leurs fonctionnaires concernés, par le versement de cotisations qui représentent une fraction toutefois minime des pensions réellement versées par le budget général de l’État.

3Le but de ce texte est d’essayer d’échapper à certaines fausses évidences, pour examiner la problématique de la réforme des pensions publiques, sa dimension sociale et son impact sur les agents, mais aussi son sens. Il s’agit donc d’élargir le débat et d’examiner de quoi l’alignement des pensions publiques sur les pensions des travailleurs salariés serait le symptôme, en termes de gouvernance de l’État et plus précisément au regard de la mise en œuvre d’un nouveau modèle de fonctionnement des administrations publiques quant à la gestion de son personnel. Mais quelle en sera l’incidence sur les citoyens, au regard de la qualité et de l’impartialité des décisions publiques ?

Le traitement différé

  • 1 Le service des Pensions du Service public (Service fédéral des Pensions depuis la fusion en avril 2 (...)

4En Belgique, il est traditionnel de considérer la pension du fonctionnaire comme un traitement différé ou prolongé1 accordé à titre gratuit, depuis la loi de 1844. À l’époque, la sécurité sociale des travailleurs salariés n’existait pas. Le principe de l’assurance vieillesse-décès obligatoire ne fut généralisé pour les ouvriers et les employés que dans les années vingt et n’était conçu que sur la base d’une capitalisation individuelle. La pension publique est historiquement une forme de récompense des services passés et rendus à la société et censée rémunérer les services prestés au cours de la carrière (et qui compense le niveau des rémunérations et des avantages durant la carrière).

  • 2 Selon la contribution d’Océane Bertrand et de Sarah Scaillet dans ce numéro, « Fonctionnement actue (...)

5Cette pension est accordée à titre gratuit et n’est pas financée par des retenues sur le traitement de l’agent. C’est donc un régime de pension en principe non-contributif excepté pour les pensions de survie2. La pension publique présente des caractéristiques assez proches de celles du traitement et constitue un élément de la situation légale ou réglementaire du fonctionnaire. En vertu du principe juridique général du changement/ mutabilité régissant les services publics qui a une valeur constitutionnelle, les modes de calcul ou les conditions d’octroi peuvent être modifiés à tout moment, pour l’avenir, mais dans ce cas précis, il faut une nouvelle loi. En effet conformément à l’article 179 de la Constitution, aucune pension publique ne peut être accordée qu’en vertu de la loi. Juridiquement il n’y a donc pas de droit acquis pour le futur du fait que l’employeur public, à la différence du privé, peut changer à tout moment de façon unilatérale les « règles du jeu » pour le futur, en invoquant l’intérêt général et ce moyennant le respect d’une négociation préalable avec les organisations représentatives. C’est ce qu’on appelle un privilège/prérogative de la puissance publique représentant l’intérêt général et devant, pour se faire, s’adapter au contexte. Ce privilège reposant sur l’intérêt public est en réalité également une lourde charge et responsabilité en ce qu’il implique des servitudes et contraintes particulières (voy. infra).

  • 3 Ici à entendre dans le sens d’un système de valeurs centré autour des représentations largement par (...)
  • 4 Les tantièmes préférentiels sont une des raisons pour lesquelles beaucoup de pensions de fonctionna (...)

6Mais les agents peuvent néanmoins mettre en avant un principe de confiance légitime vis-à-vis de l’autorité et sur un plan sociologique, s’appuyer sur un contrat psychologique conclu lors de leur entrée en service. A défaut de respecter ce pacte implicite, c’est toute « l’économie morale »3 et globale du système qui est remise en cause. Bien sûr, des régimes transitoires adouciraient les effets pour le personnel en fonction mais sans doute en diminuant, comme c’est déjà le cas depuis 2014, les avantages (mode de calcul, période de référence, suppression des tantièmes préférentiels4, âge, cumuls, retenues, etc.). L’idée à terme de certains partis politiques et experts est d’aligner le régime de pension des fonctionnaires sur celui du secteur privé et d’encourager également la constitution de pensions complémentaires du deuxième pilier fonctionnant selon le principe de la capitalisation (assurance-groupe, fonds de pension…), qui existent déjà en faveur du personnel contractuel des administrations provinciales et locales, et pourquoi pas du troisième pilier (assurance-vie, épargne pension).

7On notera par ailleurs qu’une modification fondamentale du régime des pensions des fonctionnaires fédéraux implique sans doute de facto une sorte de « concertation » avec les autres entités fédérées, compte tenu de l’article 87, paragraphe 3, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, ou alors nécessiterait une modification de cet article de la loi spéciale de 1980. Cette disposition stipule en effet que « […] les Communautés et les Régions fixent les règles relatives au statut administratif et pécuniaire de leur personnel définitif, temporaire et auxiliaire, à l’exception des règles relatives aux pensions. En matière de pensions, leur personnel est soumis aux règles légales et statutaires applicables au personnel définitif, temporaire et auxiliaire de l’État ».

La mutation du modèle administratif et les contraintes spécifiques des agents publics

8Le virage digital des administrations publiques a renforcé la volonté stratégique de mener une gouvernance orientée vers une rémunération individualisée plus attractive élevée/conforme au marché, en faveur des managers mandataires exerçant une fonction réputée essentielle, ou les titulaires de nouvelles compétences technologiques rares qui se trouvent en concurrence avec le secteur privé.

9Comme on l’observe un peu partout dans les services publics, le recours massif à du cosourcing, du outsourcing, des sous-traitants, des intérimaires, des prestataires extérieurs, des stagiaires non rémunérés, des premiers contrats de premier emploi, etc. s’est massivement déployé.

10Par ailleurs en ce qui concerne la carrière des agents définitifs de l’administration fédérale, le projet de réforme du gouvernement Michel voulait distinguer les emplois essentiels des autres emplois présumés moins essentiels. Dans ce projet, il n’y aurait plus eu de véritables carrières et elles seraient de toute façon non-linéaires et soumises au contrat de travail. Il y aurait donc eu un effet de déspécification/banalisation des métiers publics qu’on imagine dévêtus de toute caractéristique propre comme si un service public était une entreprise privée à but exclusivement lucratif, sans contraintes juridiques particulières. Dans ce schéma organisationnel, les emplois les plus qualifiés seraient individualisés, dans le sens ou un contrat sur mesure préciserait la mission, les résultats objectivables attendus et la rémunération individuelle correspondant aux résultats. Le recrutement se ferait en priorité par contrat pour tous les agents, sauf pour ceux qui seraient chargés d’une fonction chargée d’imperium.

  • 5 L. Boltanski, Énigmes et complots une enquête au sujet d’enquêtes, nrf essais, Paris, Gallimard, 20 (...)

11Toutefois, si l’administration est un milieu professionnel comme les autres, elle est en même temps un univers différent situé en extériorité, en surplomb, à l’égard de ceux qui sont soumis à sa loi. Qu’on le veuille ou non, elle occupe dès lors, une place à part dans la configuration sociale. Les fonctionnaires sont l’État (dans le sens qu’ils l’incarnent, lui donnent un corps), organe qui peut être dit métapolitique dans le sens de la transcendance des oppositions et des intérêts particularistes5.

  • 6 L. Boltanski, Énigmes et complots une enquête au sujet d’enquêtes, nrf essais, Paris, Gallimard, 20 (...)

12Dans sa pratique professionnelle, l’agent est assujetti plus d’une fois. Tout d’abord par l’obéissance/soumission traditionnelle (et restant très stricte) due au cadre politique et à la hiérarchie située au sein d’un cadre procédural constitué de circulaires, directives, instructions et d’habitudes professionnelles (routine) ; d’un autre côté, par la loi en tant qu’ horizon incontournable de l’administration qui est un « univers sous contrainte juridique »6 qui limite (enserre, restreint) l’action administrative ; ensuite par le « contrôle » des citoyens devenus des « clients » par ailleurs de plus en plus exigeants à satisfaire (toutefois sans clientélisme au nom du principe de l’égalité de traitement qui exige qu’il n’y ait pas de bons ou de mauvais clients) ; enfin par la nouvelle vigilance des collègues (le contrôle social horizontal accentué par la diffusion de statistiques sur les prestations individuelles et par le dispositif de l’open space) et des médias.

  • 7 Ibid., p. 111.

13Cet arrimage à la loi est la force mais aussi la faiblesse de l’État et de son administration, qui se « […] trouve enchaîné à la légalité, qui en constitue l’assise légitime et particulièrement aux exigences d’égalité dans le traitement… »7. En réalité, il est vrai que l’efficacité de l’action publique a besoin d’une gouvernance juridique allégée et par conséquent moins formaliste tant dans sa conception que dans son contrôle juridictionnel.

14De surcroît, l’« univers » administratif est plus contrasté dans ses objectifs qui ne sont pas exclusivement financiers comme dans le secteur privé où il s’agit essentiellement de maximiser les bénéfices en diminuant les coûts. Les méthodes de gestion et les nouvelles pratiques administratives qui visent à baisser les coûts peuvent d’ailleurs, si elles ne sont pas raisonnées et raisonnables, entrer en contradiction explicite ou implicite avec des objectifs (par exemple sociaux, environnementaux, égalitaires, sanitaires, éthiques, sécuritaires, etc.) de l’action publique.

La volonté d’alignement sur les pensions des travailleurs salariés

15Comme on l’a vu supra, les pensions publiques, en raison de la nature spécifique de ce régime, ne sont pas fondées sur des périodes d’activité validées tout au long de la carrière par le versement d’une cotisation, comme pour le secteur privé, mais sont basées sur les notions de services admissibles et de périodes assimilées, établies jusqu’ici à la fin de la carrière.

16L’harmonisation avec le régime des pensions des salariés qui est un régime pleinement contributif est présentée par certains comme indispensable en tant que mesure de justice sociale visant à mettre fin à un privilège qui serait une forme de discrimination à l’égard des autres travailleurs. Qu’en est-il ?

  • 8 COM(2002) 694.
  • 9 J.-M. Lemoyne de Forges, « Quelle influence communautaire sur l’avenir du modèle français de foncti (...)

17Au regard du droit communautaire, les fonctionnaires sont « des travailleurs comme les autres »8 et le principe de la libre circulation des travailleurs s’applique à eux. Cela amène les responsables publics à raisonner en termes d’emploi et non plus de corps9 ou de carrière.

  • 10 Commission de réforme des pensions 2020-2040, « Avenir des pensions dans le secteur public », p. 9, (...)

18Mais la pension en tant que traitement différé est « une condition salariale substantielle faisant des pouvoirs publics un employeur prisé »10. Dans le contexte d’un marché de l’emploi compétitif et tendu pour certaines fonctions, il est essentiel que les pouvoirs publics se montrent attractifs et ne perdent pas de vue que la pension, qu’elle qu’en soit sa nature juridique, constitue jusqu’à ce jour, un des principaux avantages matériels des carrières publiques.

  • 11 Sous la forme juridique d’un Organisme de financement de pensions.

19Le statut n’est pas un mythe mais correspond à une réalité juridique de protection nécessaire des agents vis-à-vis d’un employeur politique fluctuant renouvelé tous les cinq ans et parfois plus rapidement. Le recours à un « deuxième pilier individualisé », c’est-à-dire à des systèmes de pension complémentaire libre ou non, via des systèmes et véhicules financiers différents comporte une série de risques financiers systémiques voire éthiques (voy. les problèmes et les suspicions liées au fonds Ogeo-Fund de pension multi-employeur public liégeois11). Il conduit à une encore plus grande fragmentation centrifuge des régimes de pension publique, chaque organisme pouvant choisir son fonds de pension ou son assurance-groupe à l’issue d’un marché public financier.

  • 12 MB, 17 avril 2018.

20La loi du 30 mars 201812 modifie entre autres la loi de 2003 sur les pensions complémentaires (la LPC). Avant l’adoption de la loi du 30 mars 2018, les années de service en tant que contractuel étaient reconnues sous le régime de pension statutaire lorsqu’il y avait une nomination ultérieure. Ce n’est plus le cas et cela a été remplacé par une pension mixte à savoir une partie de pension en tant que salarié et l’autre dans le régime des fonctionnaires.

21La modification de cette LPC a ouvert logiquement la possibilité d’un deuxième pilier de pension généralisé pour le personnel contractuel du secteur public ce qui est une bonne chose pour cette catégorie de personnel.

  • 13 Via la diminution de la cotisation de responsabilisation des autorités locales, comme incitant dans (...)

22Cette loi ne crée pas en soi d’obligation de pension complémentaire pour le secteur public. Elle encourage les employeurs du secteur public à instaurer une pension complémentaire pour leur personnel contractuel13.

23De fait, l’instauration d’un régime de pension complémentaire en faveur du personnel contractuel relève de la compétence décisionnelle de chaque employeur public.

  • 14 Le « Vlaams Pensioenfonds » est une agence autonomisée externe de droit privé dont les affiliés son (...)

24C’est ainsi qu’il est à relever que, dans le cadre de la loi du 28 avril 2003 relative aux pensions complémentaires, le décret du 23 novembre 2018 relatif au « Vlaams Pensioenfonds » et au régime de pension public pour les travailleurs contractuels des services de l’Autorité flamande et d’autres administrations, a autorisé le gouvernement flamand à créer une institution de retraite professionnelle dénommée le « Vlaams Pensioenfonds » qui a pris la forme juridique d’un organisme de financement de pension14 pour son personnel contractuel.

  • 15 Les fonds de pension sont abondés par l’employeur et parfois aussi par l’employé. La loi du 6 décem (...)

25Quant au gouvernement fédéral il a récemment décidé du mode d’organisation de la pension complémentaire pour son personnel contractuel, à savoir le choix qui était à réaliser entre un assureur-groupe ou un fonds de pension. C’est le principe de l’assurance-groupe qui a été retenu. Selon les négociations avec les organisations syndicales représentatives, les membres du personnel ne devront pas cotiser personnellement15 et il n’y aura pas d’âge discriminant à l’affiliation. Le plan de pension aura une durée indéterminée. Le Conseil des ministres du 5 avril 2019 a approuvé la passation d’un marché public visant à désigner l’entreprise d’assurance qui sera chargée de gérer le plan de pension complémentaire des contractuels de la fonction publique fédérale.

26L’objectif affirmé de généraliser les pensions complémentaires du deuxième pilier pour les agents contractuels fédéraux est en lien avec la volonté proclamée lors de l’accord gouvernemental de l’été 2017 d’instaurer un nouveau régime de recrutement des fonctionnaires fédéraux qui serait par priorité contractuel, à l’exception de certaines fonctions régaliennes encore à déterminer.

  • 16 Voy. l’intéressante contribution de Ria Janvier dans ce numéro.

27Cependant pour ce faire, l’article 107 de la Constitution disposant que « [l]e Roi nomme aux emplois d’administration générale et de relations extérieures, sauf les exceptions prévues par la loi » devrait être révisé compte tenu de ce que le mode de recrutement des fonctionnaires est, sauf exceptions, la nomination par arrêté royal. De surcroît, l’article 23 de la loi fondamentale s’oppose à ce que le législateur réduise significativement le niveau de protection offert par le législateur en vigueur, sans qu’existent pour autant des motifs liés à l’intérêt général16.

Conclusions

28On peut aussi légitimement se demander si les multiples régimes de travail différents, le projet de contractualisation généralisée des agents et l’instauration de pensions complémentaires vont refonder l’administration fédérale autour de la confiance (des utilisateurs et des agents). La construction d’un nouveau contrat social entre l’administration et son personnel est-elle possible ou y aura-t-il une imposition à marche forcée d’un modèle unique sans alternative et contrepartie ?

29Ce qui semble marquant dans les décisions prises ces dernières années en matière de droit social de la fonction publique, en particulier à partir de 2008, est en effet l’absence de contrepartie aux réformes à l’encontre d’un principe majeur de management qu’est la logique win-win par lequel chaque partenaire se préoccupe aussi de l’intérêt de l’autre, d’une façon également favorable à son propre intérêt. Il s’agit de trouver un accord qui augmente les avantages du partenaire et pas simplement des économies financières.

30La récente multiplicité des formes alternatives de collaboration dans le secteur public met paradoxalement à mal le principe d’égalité entre les agents, invoqué pour remplacer le statut : mises à disposition, travail intérimaire, travail indépendant, volontariat, bénévolat, contrat à durée déterminée, flow contract, etc. Cette nouvelle gamme de possibilités d’engagement précaire ne correspond nullement à des emplois de qualité.

31Ce n’est pas non plus sans incidence sur l’indépendance, l’impartialité et l’autonomie même relative des fonctionnaires dirigeants et des autres agents qui est une garantie démocratique. En effet si l’administration publique est certainement l’art de l’exécution, il n’en reste pas moins fondamental que cette dernière est aussi tenue de conseiller librement l’exécutif en fonction de sa propre expertise et expérience et de présenter tous les paramètres d’un dossier, quitte à déplaire. L’administration doit pleinement jouer son rôle de conseil, de suivi et d’évaluation quant aux choix stratégiques, indépendamment de tout lobbying ou pression politicienne.

32Il est essentiel que dans ce monde volatile, des structures publiques de référence restent fixes, stables, durables et soient dotées d’un personnel fidélisé, motivé ainsi que d’une importante expertise pour permettre ainsi à d’autres acteurs privés ou même publics d’être agiles/changeants, flexibles et mobiles. La mobilité des uns ne se conçoit que grâce à la relative « immobilité » / stabilité des autres.

33Dans ce contexte, les pensions publiques des agents doivent rester un élément attractif et de stabilité faisant partie d’un tout.

34Faute d’attractivité réelle, le choix de devenir agent d’un service public deviendra un choix par défaut, un second choix. Qualification et motivation sont nécessaires quel que soit le niveau de la fonction. Miser sur la seule rémunération des managers mandataires pour moderniser et améliorer le fonctionnement est un leurre. La gestion des administrations publiques n’est pas une simple variable d’ajustement budgétaire. Il faut donner à chacun des signes d’espoir et de confiance quant à son avenir professionnel.

35Force est de constater que le déclassement du politique par beaucoup de citoyens a aussi entraîné celui de l’État et de ses services, ce qui est grave vu les défis sociétaux majeurs du futur (sécuritaire, sanitaire, climatique, énergétique, démographique…). L’État ne doit pas devenir un figurant mais un acteur.

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Notes

1 Le service des Pensions du Service public (Service fédéral des Pensions depuis la fusion en avril 2016) définit la pension comme une allocation mensuelle individuelle, https://www.pdos-sdpsp.fgov.be/fr/pdf/ infosessions/20/1_pension_general.pdf.

2 Selon la contribution d’Océane Bertrand et de Sarah Scaillet dans ce numéro, « Fonctionnement actuel du système de pension belge », la cotisation de 7,50 % qui est censée couvrir le coût des pensions de survie contribue dans les faits au financement général du régime des fonctionnaires.

3 Ici à entendre dans le sens d’un système de valeurs centré autour des représentations largement partagées par les travailleurs quant aux perspectives de leur future carrière ou carrière en cours.

4 Les tantièmes préférentiels sont une des raisons pour lesquelles beaucoup de pensions de fonctionnaires sont plus élevées que celles des travailleurs salariés et des indépendants.

5 L. Boltanski, Énigmes et complots une enquête au sujet d’enquêtes, nrf essais, Paris, Gallimard, 2012, p. 133.

6 L. Boltanski, Énigmes et complots une enquête au sujet d’enquêtes, nrf essais, Paris, Gallimard, 2012, p. 133.

7 Ibid., p. 111.

8 COM(2002) 694.

9 J.-M. Lemoyne de Forges, « Quelle influence communautaire sur l’avenir du modèle français de fonction publique », Revue française d’administration publique 2009, n° 132/4, pp. 701-710.

10 Commission de réforme des pensions 2020-2040, « Avenir des pensions dans le secteur public », p. 9, cité par E. Ernst et J. Thonon, « Avenir des pensions des enseignants : vers une rupture du contrat ! », dans le présent volume.

11 Sous la forme juridique d’un Organisme de financement de pensions.

12 MB, 17 avril 2018.

13 Via la diminution de la cotisation de responsabilisation des autorités locales, comme incitant dans le cadre du fonds de pension solidarisé pour leur personnel nommé.

14 Le « Vlaams Pensioenfonds » est une agence autonomisée externe de droit privé dont les affiliés sont des membres du personnel contractuel des services de l’Autorité flamande, des agences, des administrations locales, etc. (MB, 5 décembre 2018).

15 Les fonds de pension sont abondés par l’employeur et parfois aussi par l’employé. La loi du 6 décembre 2018 qui introduit une pension libre complémentaire pour les travailleurs salariés est entrée en vigueur le 27 mars 2019. L’objectif est que tous les travailleurs salariés aient la possibilité de se constituer à leur initiative une pension complémentaire grâce à des retenues salariales effectuées par l’employeur sur leur salaire net. C’est donc le salarié qui décide de contribuer ou non dans le cadre du deuxième pilier.

16 Voy. l’intéressante contribution de Ria Janvier dans ce numéro.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « La transformation des services publics fédéraux et la privatisation progressive des pensions publiques »Pyramides, 31-32 | 2019, 331-340.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « La transformation des services publics fédéraux et la privatisation progressive des pensions publiques »Pyramides [En ligne], 31-32 | 2019, mis en ligne le 15 août 2023, consulté le 24 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/2283

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