• 1 H. VAN HASSEL, « Le syndrome du cabinet dans une perspective historique », Bulletin trimestriel du (...)
• 2 A. MOLITOR, L’administration de la Belgique. Essai, Bruxelles, 1974, p.26.

3Selon la Constitution belge de 1830, l’administration doit assurer l’application des lois prises par le Parlement et la marche des services publics conformément aux directives gouvernementales. Pour remplir sa fonction, l’exécutif dispose d’un ensemble d’agents et de services. Le système est bien établi depuis 1830. Après la Première Guerre mondiale, c’est la rupture et le début de deux décennies de modifications et de changement de statut. L’administration est désorganisée par quatre années de guerre, elle doit faire face à une mission gigantesque de reconstruction de l’Etat. Mais elle est décriée et elle manque de personnel compétent et de chefs. Ces carences contribuent à la perte de ses prérogatives au profit des cabinets ministériels. Ceux-ci exploitent la situation pour entreprendre, seuls, la lourde tâche de reconstruction et permettre ainsi de renforcer leur pouvoir1. L’administration de l’après Première Guerre manque principalement d’universitaires, ceux-ci ne sont recrutés qu’avec une extrême parcimonie car « elle (l’administration) s’en méfie »2.

• 3  A. MOLITOR, Servir l'Etat. Trois expériences, Bruxelles, CRISP, 1982, p.24.

4Le diplôme universitaire est requis pour l’accès aux grands services techniques (corps des mines ou ponts et chaussées), mais dans les postes d’administration générale, les universitaires ne bénéficient pas d’un accès direct aux emplois moyens ou supérieurs3. Un agent peut commencer au bas de l’échelle administrative et prétendre aux plus hautes fonctions. Il n’existe pas au sommet de l’administration une classe ou une caste dirigeante qui se réserve le monopole des emplois par un système d’accès direct aux grands corps comme en France. D’autre part, le recrutement est inégal. Certains départements, les plus anciens, recrutent par concours et appliquent le merit system, les autres fonctionnent au patronage. Ce type de recrutement et d’avancement peut amener aux postes de direction des personnes qui n’ont pas reçu la formation adéquate. Durant les années 30, ce manque de compétence se traduit par une approche déficiente des nouvelles tâches demandées aux pouvoirs publics notamment en matière de politique économique et sociale. Pourtant on assiste à un gonflement de l’appareil administratif : le personnel double entre 1918 et 1939.

• 4  A. MOLITOR, « La réforme administrative », La Cité Chrétienne, n° 231, 1936, pp. 460-463.
• 5  O. MOLLE, La réforme administrative est-elle un mythe?, Bruxelles, 1944, p. 8.

5Mais, d’après A. Molitor, cette inflation, n’est pas proportionnelle à l’extension des fonctions de l’administration mais plutôt au fait que l’on crée de nouveaux bureaux et services sans détruire ou réduire les anciens. De plus, certains hauts fonctionnaires gonflent leurs attributions et n’utilisent pas rationnellement leur personnel. De nouveaux services ou départements sont créés mais sans refonte organique. Ce qui engendre un véritable « monstre administratif »4. A cela s’ajoutent, les nombreuses formalités imposées aux administrations en matière d’organisation des services : questions de locaux, de matériel, de comptabilité et de personnel. « La plupart des chefs consacrent une bonne partie de leur temps à étudier et appliquer consciencieusement les multiples instructions édictées sur la matière. La paperasse prévaut sur le travail productif »5. Enfin, si certains administrateurs d’élite accomplissent une oeuvre remarquable, d’autres sont atteints de statisme, touchés par la routine, la crainte de l’initiative et des responsabilités.

• 6  A. MOLITOR, « La réforme administrative », op.cit., pp. 460-463.
• 7  Ibidem.

6Pour que l’administration puisse assurer correctement la tâche qui lui est confiée et faire face à la gestion des nouvelles politiques, une réforme s’impose, tant au niveau du recrutement que des activités fonctionnelles des administrations. L’administration ne répond plus aux exigences croissantes de la vie économique et sociale, elle manque d’équipement technique et intellectuel : il est nécessaire de la moderniser et de la rationaliser sans pour autant « constituer un recul des prérogatives de l’Etat, au contraire »6. Une réforme, mais aussi une revalorisation de l’agent de l’état, est indispensable pour éviter son départ vers le secteur privé. Il faut rendre au fonctionnaire la place qu’il mérite dans la hiérarchie sociale : « peu de considérations de la population vis-à-vis de l’administration alors que celle-ci joue un grand rôle dans la vie politique, économique et sociale. (…) elle est l’agent d’exécution de toute la politique au sens premier du terme »7.

• 8  A. MOLITOR, Servir l'Etat. op.cit., p.18.
• 9  L’Institut international des sciences administratives est mis sous scellé par les Allemands pendan (...)
• 10  M. MONDY, « La fonction administrative comme élément d’organisation des services publics », Revue (...)

8A partir de 1928, se manifeste en Belgique une production doctrinale importante sur les sciences administratives, notamment les travaux de L. Wodon insistant sur la déconcentration administrative et la nécessité de la création d’un Conseil d’Etat. En 1935, le gouvernement Van Zeeland crée une nouvelle commission de réforme administrative composée de plusieurs ministres et spécialistes mais la formule ne porte pas ses fruits8. De plus, ce souci de réforme administrative n’est pas propre à la Belgique. En 1927, une Revue internationale des Sciences administratives (R.I.S.A.) est créée. Elle a pour objectif de publier les résultats de l’Institut international des Sciences administratives9. Celui-ci étudie et compare l’administration de divers pays et en retire les meilleurs éléments pour promouvoir une administration de qualité. La lecture des articles de la Revue internationale de Sciences administratives (R.I.S.A.) montre que l’optimisation des fonctions de l’administration et de son personnel sont des sujets en vogue. La plupart de ses articles prônent l’instauration de directions compétentes et actives qui disposent d’un programme défini et de services organisés rationnellement. Que ce soit par la méthode de Fayol ou par celle de Taylor, il faut « économiser les forces par la spécialisation des fonctions. Les services publics doivent s’organiser comme une entreprise ». Pour Fayol, administrer, c’est « prévoir, organiser, commander, coordonner et contrôler »10.

• 11  CAMU Louis (Alost, 1905-1976). Licencié en sciences politiques de l’Université de Gand (1927). Cam (...)
• 12  A. MOLITOR, « La réforme administrative », op.cit., pp. 460-463.

9En octobre 1936, Louis Camu11 est nommé Commissaire royal à la réforme administrative. Le projet de réforme est de réaliser « une structure simple et claire, un Secrétaire général bilingue à la tête de chaque département qui a des attributions claires, éviter les conflits de compétence. Il y aurait sept ministres, chacun à la tête de deux départements, le ministre serait aidé par un secrétaire et un sous-secrétaire d’état choisis politiquement. Le corps des fonctionnaires serait divisé en deux : les fonctionnaires de direction (une élite, des hommes jeunes, diplômés, auteurs de publications,... ils bénéficieraient d’un traitement élevé pour éviter leur départ vers le privé) et les fonctionnaires d’exécution recrutés par concours. La cloison entre fonction de direction et exécution ne serait pas étanche, on pourrait passer de l’une à l’autre. Ces fonctionnaires auraient un statut légal. (…) Réforme aussi au niveau des moyens et des méthodes : matériel et bâtiments modernes »12. Il importe d’avoir une plus grande mécanisation et de créer une grande cité administrative. Il s’agit également de créer un service central de statistiques et des services chargés de l’application des lois sociales.

• 13  O. MOLLE, La réforme administrative, op.cit., p. 8.
• 14 Arrêté du 30 mars 1939 sur le classement des fonctions des agents de l’Etat en catégories.

10En 1937, le Commissaire établit un premier rapport présenté au Roi, appelé le « Statut des agents de l’Etat ». Le rapport traite du recrutement, de la rémunération des agents, de l’organisation de leur carrière, de l’organisation des services de l’Etat, de l’adoption de méthodes de travail rationnelles et des conditions matérielles de travail (bâtiments, locaux, mobilier). Il se termine par un programme de réforme avec pour indication les arrêtés royaux qui peuvent en découler. Par cette réforme, L. Camu désire aboutir à une coordination de la politique et à un rendement efficace des services : « Au sein des entreprises privées, toutes les questions d’organisation trahissent un souci constant : améliorer le rendement pour abaisser le prix de revient. D’un tel résultat dépend la prospérité. Dans les administrations publiques, cette préoccupation est considérablement atténuée, voire inexistante. Cependant, si les services publics ne doivent poursuivre aucun but de lucre, ce n’est pas une raison pour qu’ils ignorent tout esprit d’économie. Augmenter le rendement des administrations, tant en quantité qu’en qualité, tel fut le but poursuivi par L. Camu »13. Ce rapport du Commissariat aboutit à l’arrêté royal du 2 octobre 1937 qui détermine le Statut des agents civils de l’Etat. Le Statut prend la forme d’un arrêté royal et non celui d’une loi pour éviter des éventuelles modifications de la part des Parlementaires. Dorénavant, la qualité d’« agent de l’Etat », appellation la plus générale, est limitée aux cadres permanents de l’administration. Le terme ‘fonctionnaire’ est employé pour les agents exerçant des attributions de premier plan, telles que celles de direction (secrétaire général, directeur général, directeur, chef de bureau et secrétaire d’administration). Les temporaires et les simples auxiliaires sont exclus de ces qualifications14.

• 15  Arrêté du 7 juin 1938.

11De novembre 1937 à mai 1938, Louis Camu est chef de cabinet du Premier ministre Janson mais il continue à surveiller la réforme administrative. Cette fonction au cabinet du Premier ministre permet d’accélérer l’instauration de l’inspection des Finances15. Cette inspection, par délégation du ministre des Finances, doit contrôler le budget de la fonction publique. En mai 1938, L. Camu reprend ses fonctions de Commissaire royal. Il s’applique, jusque mai 1940, à l’élaboration des arrêtés d’application du Statut et aux projets de réorganisation administrative. Le Commissariat continue de rendre des rapports au gouvernement et il surveille l’exécution de la réforme. Il possède également un rôle consultatif auprès du comité du budget. Dans cette deuxième phase, la réforme administrative se concentre davantage sur la réorganisation du cadre organique des départements afin d’améliorer notamment la coordination de la politique gouvernementale. Dans cette optique, la fonction du Secrétaire général et l’organisation du secrétariat général du département sont affinées. La réforme donne au Secrétaire général les pouvoirs et les services nécessaires pour accomplir sa mission. Elle fait du Secrétaire général, le chef administratif permanent du département. Le département des Affaires économiques est quant à lui réorganisé en 1939, il s’agit de créer un département qui ferait la coordination de toute la politique économiquegouvernementale. Les projets d’arrêtés de L. Camu s’attachent également à encourager la création de services d’études dans les départements. Ils ont pour objectif d’introduire de jeunes universitaires, principalement des économistes, dans les différentes sphères de l’administration, qui vont réfléchir et proposer une politique socio-économique adéquate établie sur des bases scientifiques et des statistiques.

• 16  L’arrêté du 20 janvier 1939 détermine le fonctionnement et les attributions du Secrétariat Permane (...)
• 17  L’arrêté du 7 août 1939 détermine les diplômes et certificats exigés pour chaque fonction administ (...)
• 18  Arrêté du 30 mars 1939 sur le classement des fonctions des agents de l’Etat en catégories.

12Pour appliquer le Statut des agents de l’Etat, il est indispensable d’avoir une politique de recrutement correctement établie par un service spécial. Le mérite, la valeur personnelle et les qualités professionnelles doivent être les seuls critères auxquels, pour les nominations comme pour les promotions, il faille s’attacher. Il faut un recrutement par concours qui évite les recommandations politiques. Cette politique va être gérée par le Secrétariat Permanent au Recrutement (SPR)16, secrétariat sous la dépendance du Premier ministre. L’arrêté du 30 mars 1939 établit un classement des fonctionnaires par catégories distinctes en fonction des prestations à fournir (fonctionnaires, employés, commis, gens de métier et de services). Les agents de l’Etat sont ainsi répartis en quatre catégories suivant l’ordre de leur importance administrative. Les catégories regroupent l’ensemble des fonctions, grades et dénominations existant en vertu des règles organiques et des barèmes. Cette répartition par catégories va permettre l’institution d’un recrutement approprié grâce à la fixation des conditions d’accès pour chaque catégorie17. Dans les conditions, on pourra dès lors exiger des candidats qui se présentent aux concours d’admission, « une formation, des connaissances intellectuelles ou techniques, un degré de culture déterminé, attestés par un diplôme » et on pourra établir des concours qui désigneront parmi ces candidats « les plus aptes » à la fonction18. Cet arrêté entre dans la perspective de la réforme de Camu qui désire que l’administration soit commandée par des « fonctionnaires d’élite, capables d’exercer l’autorité ». Il a pour but de mettre de la clarté et de l’ordre dans la multiplicité de grades différents pour un même barème et la multiplicité des appellations et dénominations, il faut dans l’ensemble des départements une uniformité entre grades identiques. La classification établit une hiérarchie administrative claire dont le recrutement est exécuté exclusivement par le SPR.

• 19  A. MOLITOR, Souvenirs. Un témoin engagé dans la Belgique du 20ème siècle, Paris-Gembloux, 1984, p. (...)
• 20  LEFEBURE René (1888-1976). Fonctionnaire, il devient directeur du SAG en 1939, il occupe par la su (...)
• 21  Le Comité supérieur de contrôle a été créé au sein du ministère des chemins de fer, postes et télé (...)

13Le statut de Commissaire est temporaire. Pour remédier à un éventuel vide de contrôle administratif, qui risque de sonner le glas de la réforme, L. Camu propose de créer au sein de l’Etat un organe chargé en permanence de la réforme et du contrôle de son application. Le Service d’Administration Générale (SAG) est institué sous l’autorité du Premier ministre en mars 1939. Cette cellule doit « surveiller la mise en oeuvre et le respect du Statut des agents de l’Etat, conseiller les ministères pour les questions d’organisation et de gestion, proposer des projets et des programmes pour l’installation matérielle des administrations »19. Le service est mis sous la direction de René Lefébure20. L’arrêté du 16 février 1940 réunit sous l’autorité du Premier ministre, le SPR, le SAG, le comité consultatif des cumuls et le comité supérieur de contrôle21.

• 22  O. MOLLE, Le règne des mystificateurs, Bruxelles, 1968, p. 62.
• 23  O. MOLLE, La réforme administrative, op.cit., p. 63.
• 24  O. MOLLE, Le règne des mystificateurs, op.cit., p.53.

14Il faut signaler que la réforme administrative n’est pas facile à mettre en place. Dans le gouvernement, L. Camu est soutenu par P. Van Zeeland, H. Pierlot, M.-L.. Gérard et L. Wodon. Il a en plus la sympathie de certains hauts fonctionnaires. Mais à part ces soutiens, l’ensemble du monde politique est indifférent à ses efforts. L’administration compte beaucoup de sceptiques suite aux nombreux projets de réforme qui ont échoué depuis la fin de la 1^ère Guerre mondiale. L’opposition se manifeste, d’une part, chez certains hauts fonctionnaires : « la mise en application de la réforme était néanmoins une gageure car le personnel dérangé dans ses habitudes pouvait compter sur l’inertie, sinon l’hostilité du directeur »22. « En général, les hauts fonctionnaires des ministères considéraient comme une déchéance de visiter leurs services afin de se rendre compte de leur fonctionnement »23. « Maître chez lui, défenseur des cloisons étanches, le fonctionnaire ne tolère aucune immixtion dans ses affaires. C’est ainsi que le dirigeant d’un service que l’on veut réorganiser, fort de sa spécialité, fort surtout du manque d’autorité a des réflexes classiques. Ses objections sont toujours les mêmes : vous n’y connaissez rien ; on a toujours procédé comme cela sans inconvénient, mes méthodes de travail me conviennent parfaitement… »24. Opposition présente, d’autre part, dans les rangs des syndicats et chez certains socialistes qui voient dans ces nouvelles réformes « une faveur excessive aux universitaires ».

• 25  L’état présent de la réforme administrative, lettre de Molitor à de la Vallée Poussin, le 20 octob (...)

15De plus, la réforme administrative fait face à l’inertie du gouvernement pour appliquer le Statut : « le gouvernement ne donne pas suite aux propositions de Camu. Véritable démoralisation des services publics due à l’absence de tout statut juridique sûr. Avant le Statut de 1937, chaque département avait ses règles, aucune unification mais au moins il y en avait, maintenant ces règles disparates sont supprimées mais on n’applique pas le nouveau Statut de 1937 donc vide juridique. D’où confusion qui a des répercussions désastreuses sur le personnel. Les agents de l’Etat ne sont plus sûrs des conditions de leur carrière. En bref, la situation est pire qu’avant le Statut, non pas à cause du Commissaire mais à cause du gouvernement et de certains services de l’administration. (…) malgré les déclarations de Spaak qui confierait au Commissaire royal les pouvoirs nécessaires, le Commissaire royal est resté un organe d’étude et de propositions »25.

• 26  Lettre de L. Camu au Premier ministre PH. Spaak, le 11 janvier 1939. (UCL-IEE, Fonds Etienne de la (...)

16Le manque d’application du Statut est tel que le Roi Léopold III, lui-même, doit en 1939 demander expressément que soit exécutée la réforme de Camu dont le rapport a été rendu en 1937 ! Camu va jusqu’à déposer sa démission de Commissaire royal à la réforme administrative au Premier ministre P.-H. Spaak, le 11 janvier 1939. Il s’explique : « Trop souvent les arrêtés qui réforment une administration sont restés lettre morte par suite de la résistance apportée à les exécuter. (…) Chaque proposition, même lorsqu’elle est acceptée par le gouvernement et jouit de l’appui entier de votre autorité de Premier ministre, est remise en question par l’administration, détournée des buts qu’elle poursuit et neutralisée dans ses effets. Le Statut des agents de l’Etat n’est pas appliqué. Il en résulte des recrutements irréguliers et la persistance de l’intrusion politique. Les propositions de réorganisation n’ont été appliquées que fragmentairement et imparfaitement ; elles n’ont jamais été accompagnées d’une réduction du personnel »26. Cette démission est refusée par le Roi et le Premier ministre.

• 27  A. MOLITOR, Servir l'Etat, op.cit., p.26.

17Néanmoins, la réforme a réalisé certains de ses objectifs avant-guerre. Un embryon de « service civil » est créé, comprenant tous les fonctionnaires et agents de l’Etat bénéficiant normalement d’un statut et soumis à des règles et à un contrôle communs. Mais certains points restent inchangés : si le système du mérite a bien fonctionné pour le recrutement du SPR, les avancements continuent, par contre, à subir l’influence des partis, on place ses collaborateurs27. La période d’occupation stoppe tout effort « officiel » d'organisation rationnelle des ministères. Dans la clandestinité ou bien au sein de certains services administratifs, on continue pourtant de prendre des mesures pour exécuter la réforme.

• 28  Préface de J-P. AZEMA dans M-O. BARUCH, Servir l’Etat français. L’administration en France de 1940 (...)
• 29  Les agents de l’Etat ont augmenté entre 1939 et 1945 de 70,52%, augmentation surtout des agents te (...)

19L’absence de contrôle du législatif et un exécutif dont les sommets, les Secrétaires généraux, sont limités dans leurs prérogatives par la Militärverwaltung et par l’application d’une politique du moindre mal, entraînent les services à se libérer des entraves de la hiérarchie. Les nouvelles élites à l’intérieur de l’administration amènent des conceptions modernes au niveau des organisations, des méthodes et des tâches de l’administration envers la société. Comme en France, « l’administration profita du plaisir indiscutable d’être débarrassée des pressions et du contrôle exercés par les parlementaires. Enfin seule, elle pouvait s’étaler »28. La bureaucratisation qui en découle se traduit par la multiplication du nombre de fonctionnaires, accentuée par la création de nouveaux services administratifs inspirés du modèle allemand auxquels s’ajoutent les postes vacants découlant de l’épuration du personnel par l’occupant29. Mais le recrutement à ces postes vacants va-t-il s’effectuer selon les règles du Statut ? Comment les Secrétaires généraux vont-ils gérer leur département ? Que deviennent les services qui avaient pour but de coordonner et de contrôler les services administratifs ? La réforme de L. Camu laisse-t-elle un héritage ?

• 30  T. VAN RIJSWIJCK (1901- ?). Etudes de droit et philosophie à l’UCL. 1925 : lauréat du concours uni (...)
• 31  Arrêté du 16 mai 1940.
• 32  Les circonstances inhérentes à la mobilisation déterminèrent le gouvernement à constituer une rése (...)
• 33  Arrêté du 16 mai 1940.

21A tous ces postes vacants, auxquels s’ajoutent les postes découlant de la création de nouveaux organes administratifs par l’occupant, l’administration replace les « délogés » des départements supprimés comme la Défense nationale ou les Affaires étrangères et effectue des recrutements de faveur (veuves, chômeurs). Ces postes sont également comblés par le recrutement effectué par le Secrétariat permanent au recrutement (SPR) mais ce dernier ne va pas toujours suivre les règles édictées par le Statut. Au 1^er octobre 1941, Van Rijswijck30 est nommé Secrétaire permanent au recrutement. L’Etat belge avait pris la précaution préalable d’interdire tout avancement et tout recrutement à titre définitif des fonctionnaires pendant la durée des hostilités31. Le Secrétaire permanent au recrutement est donc chargé de satisfaire uniquement aux demandes d’agents temporaires introduites par les administrations publiques. Il désignera en premier lieu les agents inscrits au volant général de mobilisation32 qui ont les aptitudes requises33. Mais cette précaution du gouvernement est détournée par l’arrêté du 24 janvier 1942 pris par le Secrétaire général des Finances et par le Secrétaire permanent Van Rijswijck. L’article 1^er de l’AR du 16 mai 1940 est complété : il est permis, à titre exceptionnel, de pourvoir à des emplois du cadre permanent par des agents définitifs « sans nuire aux intérêts du Trésor et sans compromettre dans l’avenir l’organisation ainsi que la bonne marche de l’administration, moyennant l’accord du Secrétaire Permanent au recrutement et du comité du budget ».

• 34  Secrétaire général des Finances.
• 35  Lettre de O. Plisnier à G.Romsée, le 29 novembre 1941. (CEGES, Archives du ministère de l’Intérieu (...)

22De plus, certains services administratifs manifestent une tendance à s’affranchir de leurs obligations à l’égard du SPR. D’une part, plusieurs services pour étoffer leurs cadres, détournent la loi et recourent, par une fausse application de l’arrêté du 4 avril 1941 sur le marché de l’emploi, à l’office national du travail (ONT), office parastatal créé uniquement pour faire face à des besoins économiques, et dont l’action ne s’étend pas aux services de l’Etat. Van Rijswijck, propose de lutter contre ces abus en « prescrivant aux comptables des dépenses engagées de ne plus autoriser la liquidation des rétributions au profit d’agents temporaires et permanents dont l’affectation n’aurait pas été réalisée ou approuvée par le SPR ». La proposition de Van Rijswijck est suivie et entérinée par O. Plisnier34 : « J’ai donc fait savoir aux comptables des dépenses engagées qu’ils ne peuvent viser des titres de paiement établis au profit d’agents, permanents ou temporaires, admis en service après le 1^er décembre 1941, sans l’intervention du SPR »35. D’autre part, l’administration doit également jouer avec de nouveaux groupes de recrutement tels ceux issus des formations VNV, Rex,… dont les membres sont recrutés dans les services administratifs grâce à des faveurs politiques. Parmi ces nouveaux venus, certains adhèrent aux idées de l’Ordre Nouveau : ils préparent le système économique et l’ensemble des rouages étatiques belges à s’intégrer dans le grand Reich allemand. Majoritaires dans certaines directions générales, ils reçoivent le soutien de l’administration militaire allemande, des Secrétaires généraux et cabinets pro-allemands tels ceux de Gérard Romsée (Intérieur) et de Victor Leemans (Affaires économiques). Enfin, en avril 1941, l’occupant s’octroie un droit de veto pour la nomination de tous « les postes importants de l’Etat, des communes ou de l’économie ».

• 36  A. MOLITOR, Souvenirs…op.cit., p.173.

23Le contrôle du recrutement et des nominations ne peut s’effectuer par le Service d’administration générale, organe créé à cet effet, car le SAG est suspendu par l’arrêté des Secrétaires généraux du 31 octobre 1940. Ses fonctions sont confiées au département des Finances qui possédait ces attributions avant la création du SAG en 1939. Ce transfert d’attribution qui donne une prédominance aux Finances paraît illogique, ce département devient juge et partie en matière de réglementation générale. Pour A. Molitor, le SAG est supprimé par les Secrétaires généraux car « celui-ci contrôlait, ce qui ne faisait pas plaisir à O. Plisnier, l’ensemble des administrations »36.

• 37  CRAEN Gaston (1904-1987). Docteur en droit UCL (1929). Anversois, il obtient deux bourses de voyag (...)

25Au département des Affaires économiques, Gaston Craen37 est le Directeur général du service d’études, fonction qu’il occupe durant tout le conflit. Cette place de directeur général lui permet de superviser et de se tenir au courant de l’ensemble des décisions prises au sein du département des Affaires économiques. Partant, il est impliqué de près dans la réalisation de l’organisation économique de la Belgique entre 1940 et 1945. G. Craen possède un vaste réseau de relations qui touche à la fois les milieux administratifs, patronaux, académiques et politiques.

• 38  VAN GOETHEM Fernand (1895-1974). Professeur à l’Université Catholique de Louvain. Il joua un rôle (...)
• 39  HOUBEN Robert (1905-1992) Docteur en droit UCL (1929). Fonctionnaire au département du Travail de (...)

26Au département du Travail et de la Prévoyance sociale, le Directeur général est Fernand Van Goethem38 assisté par le Directeur Robert Houben39. Comme le département va connaître six Secrétaires généraux différents au cours de la guerre, l’influence du service d’études va être déterminante. Tous les projets doivent passer par le service d’études, ce dernier est normalement au courant de toutes les affaires du département du travail. Durant le conflit, ces deux services vont, en prolongement des objectifs de la réforme de L. Camu, appliquer une politique basée sur des études scientifiques précises, une politique coordonnée et planifiée. Les services d’études se mettent en contact régulier avec les services de statistiques mais aussi avec les milieux universitaires.

• 40 J. JUSSIANT, Les problèmes économiques immédiats d’après-guerre, juillet 1942. (AGR, Archives P. Va (...)

29Le constat n’est pas le même après la Deuxième Guerre mondiale, l’administration de guerre a plutôt été le refuge et le berceau du renouvellement d’après-guerre. Le conflit a permis notamment le recrutement de jeunes universitaires et aux services d’étude de se faire une place de choix au sein des départements. Même si les événements de 1940 et l’arbitraire de certains Secrétaires généraux ont égorgé la réforme administrative, la reprise de la réforme administrative en 1944 marque la continuité entre l’avant et l’après-guerre. Les groupes, tant dans les départements ministériels que dans les réseaux extra-ministériels qui ont préparé l’après-guerre, préconisent une amélioration de la coordination de la politique socio-économique générale du pays : « seule une politique coordonnée, agissant simultanément par tous les organes qui relèvent directement ou indirectement de l’Etat peut nous permettre d’espérer régulariser et diminuer l’ampleur des fluctuations économiques. Son but, qui doit être d’arriver au volume maximum de production et de supprimer autant que possible le chômage involontaire, constitue dès à présent la clef de voûte de tous les problèmes économiques »40. Somme toute, ils reprennent les préceptes du Commissaire Royal à la réforme administrative. Les circonstances difficiles de la guerre et l’expérience des années 30 ont permis à l’administration de définir son objectif. Elle veut renforcer la coordination et la planification de la politique gouvernementale : obtenir une seule politique afin d’éviter les conflits de compétences, les directives qui se contredisent. L’unification et la simplification des lois, des règlements et des méthodes administratives doivent faciliter la gestion et le contrôle de cette politique.

• 41  Van Rijswijck est suspendu de ses fonctions le 12 septembre 1944.
• 42  Circulaire des services du premier ministre, administration générale, n°83, 18 septembre 1945 rela (...)
• 43  Ibidem.

30Cette amélioration implique une réorganisation de certains secteurs administratifs. Les années 45-50 sont consacrées à la remise en ordre de l’appareil administratif tant au niveau des cadres, que du personnel et des textes législatifs. Le personnel subit une épuration administrative, le comportement des membres de la fonction publique est passé au crible. Les services mis en veilleuse sont rétablis, on supprime ceux créés pour répondre aux visées de l’occupant tout en gardant ceux qui sont utiles aux besoins de l’Etat. Après une réaction « immunitaire » où l’administration purge ses services des agents inciviques, la réforme administrative reprend le dessus : restructuration des départements, commission mixte d’enquête sur le fonctionnement des services de l’Etat, remise en cause du Statut et de son application, refonte du système des barèmes,… La structure interne des départements ministériels est adaptée aux exigences nouvelles et le système de contrôle administratif et budgétaire est réorganisé. De même, afin d’obtenir une politique basée sur des données scientifiques précises, l’administration doit recruter un personnel qualifié. Le SPR41 reprend en main les règles normales du recrutement. En septembre 1945, une circulaire donne les mesures à prendre en vue d’assurer à nouveau le recrutement d’agents permanents dans les services de l’Etat42. Cette circulaire rappelle les principes du Rapport au Roi qui précède l’AR du 2 octobre 1937, « le recrutement est le pivot de toute saine réforme administrative. Les services administratifs, à raison de leur dignité ne peuvent s’accommoder de la médiocrité. L’administration de l’Etat, de jour en jour plus complexe, exige pour son développement des hommes de caractère et de savoir ». Pour les fonctionnaires de l’après-guerre, ces considérations n’ont rien perdu de leur pertinence : « Pour faire face à leurs tâches actuelles et futures, les services de l’Etat devront disposer, à tous les degrés de la hiérarchie, d’un personnel sélectionné qui a fait librement choix de servir l’intérêt du public et qui entend se consacrer entièrement et définitivement au service de l’Etat »43. Afin de former son personnel, l’administration tente d’instaurer des écoles administratives mais il n’y aura pas en Belgique d’ENA à la mode française. Il y a malgré tout des modifications des programmes universitaires.

• 44  A. STENMANS, La transformation de la fonction administrative en Belgique, Administration publique (...)

33Un bémol doit malgré tout être apporté à cette vision idyllique de l’administration d’après-guerre. Malgré le Statut de 1937, les gouvernements pratiquent à l’égard de l’administration un système qui combine le mérite et le patronage politique. Stenmans constate pour les années 1950 à 1980 que « les recrutements habituels se font selon les textes, c’est-à-dire objectivement, et cela quel que soit le niveau des postes à conférer. Le même système objectif est respecté pour les promotions aux postes des niveaux d’exécution. En revanche, lorsqu’il s’agit de recrutements présentant une certaine importance pour les groupes socio-politiques et dès qu’il s’agit de promotions à des postes assez élevés, le choix ne se fait plus uniquement en fonction des critères objectifs prévus par les textes, il se fait aussi et surtout sur base des recommandations des partis, syndicats, groupes d’influence »44. Le passage d’un poste au sein d’un cabinet vers un poste de direction générale n’est pas rare. Ces nominations dans un but politique au profit de candidats qui ne réunissent pas les conditions requises par l’AR de 1937 se font souvent in extremis et grâce aux dérogations par une utilisation abusive de l’article 18 du Statut. Juridiquement, il est difficile de les critiquer même si elles sont attaquables d’un point de vue éthique.

• 45  H. VAN HASSEL,op.cit., p.12.

34Si l’administration a eu une période de gloire pendant les années terribles du conflit, les hauts fonctionnaires belges n’auront pas, par la suite, la puissance administrative de leurs collègues français dans la prise de décision politique. Le politique reste maître de la décision ! L’administration reste un organe de l’Etat où la politisation est croissante. Des départements entiers ont leur couleur politique, ce qui entraîne « une perte totale de confiance dans l’administration »45. A cela s’ajoutent des réformes administratives difficiles à exécuter : un programme de réforme a à peine le temps de se mettre en place qu’il doit déjà être remplacé. Ces réformes donnent l’impression de ne pas produire les effets attendus et l’administration continue dès lors d’être l’objet de critiques. Il est vrai que la réforme administrative est un de ces lieux communs que l’on retrouve dans toutes les déclarations gouvernementales. Réorganiser, rationaliser, améliorer le recrutement, les méthodes de travail et les traitements,… Le Plan Copernic élaboré dernièrement par le ministre de la Fonction publique L. Van den Bossche fait écho à des principes des années 30 ! La réforme de l’administration a préoccupé les esprits tout au long du XX^ème siècle et elle a encore de longues perspectives devant elle !