1Comme de l’hôpital ou de l’école, on dit souvent des institutions culturelles, des musées et monuments historiques en particulier, qu’elles seraient plus faciles à gérer s’il n’y avait pas de public… Il est vrai que les exigences de conservation des œuvres ne s’accordent pas toujours avec la proximité que le public entend bien souvent avoir avec elles.
2Pourtant, depuis de nombreuses années, on assiste dans le secteur culturel, à l’instar d’autres champs de l’action publique, à une montée en puissance des discours incitant à mieux prendre en compte l’usager, son profil et ses attentes, et à instaurer une véritable politique des publics.
3Ce mouvement s’est d’ores et déjà partiellement traduit dans les faits, comme l’atteste par exemple le développement des expositions temporaires dans les musées, voire même dans les lieux de patrimoine. C’est d’ailleurs justement parce que cette injonction a été prise au sérieux et qu’elle a commencé à se traduire par de nouvelles pratiques qu’elle soulève de nouvelles difficultés organisationnelles et que le « souci » du public prend tout son sens. Comme le terme l’indique, il renvoie à deux aspects : d’un côté une véritable attention portée aux publics et de l’autre une source supplémentaire de tracas organisationnel.
4Parallèlement, les discours sur la réforme de l’État du point de vue de la gestion des ressources humaines connaissent eux aussi une véritable inflation, dans la perspective notamment des départs massifs d’agents à la retraite à court terme et sous la pression budgétaire pesant sur l’emploi public, et comme levier pour de nouvelles formes d’action publique.
5Cela dit, il apparaît qu’à quelques exceptions près, telles que la création d’emplois spécifiquement dédiés à une meilleure connaissance des publics (statistiques de fréquentation, segmentation des publics) ou à l’action culturelle vers les publics scolaires, les deux évolutions précédentes ne se croisent guère.
6Or qu’est-ce que l’action publique si ce n’est l’action quotidienne des agents qui la réalisent concrètement ? Et qu’est-ce donc que l’action vers les publics si ce n’est l’action des agents en relation avec le public ? Certes les agents ont certainement eu à inventer des formes locales d’action en direction du public, et il importe précisément que l’institution connaisse et reconnaisse ce travail, mais peut-on véritablement parler dans ces cas de politique des publics ? Si l’initiative locale constitue bien souvent le ferment d’une politique, elle ne peut en être le seul élément. Il importe que les innovations locales puissent diffuser, que l’on soit capable d’en estimer le bien-fondé, etc., bref qu’une dose minimum de contrôle et d’uniformité ainsi qu’une intentionnalité collective soient présentes afin que l’on puisse réellement parler de politique.
7Dans cette perspective, on conçoit aisément que différents moments de la GRH devraient occuper une place de choix dans une politique des publics. Du recrutement à la formation en passant par la mobilité, nombreuses sont les occasions où des décisions proprement de GRH permettent d’améliorer, voire de concevoir, une politique des publics : repérer les nouvelles compétences requises pour prendre en charge cette politique des publics, recruter des agents présentant ces compétences, modifier les critères d’évaluation,... Cependant, si l’on conçoit bien que le souci du public passe aussi par une attention croissante en direction des agents, nous verrons que les pratiques passées ne reflétaient guère ce constat de bon sens.
8En outre, il ne suffit pas d’identifier les liens théoriques qu’entretiendraient GRH et politique des publics, encore faut-il réussir à les traduire dans des pratiques organisationnelles. Or, comme nous le verrons, il arrive que des contradictions organisationnelles apparaissent lorsque par exemple la reconnaissance de profils d’agents « orientés publics » se heurte à l’anticipation d’effets pervers du strict point de vue de la GRH. Le débat se déplace alors vers la transformation des formes de GRH. Gageons que le changement d’objet de la GRH dont il va s’agir dans cet article, d’une gestion autour des corps à une gestion des emplois et surtout des compétences, pourrait permettre de lever certaines impasses de la GRH actuelle, notamment du point de vue d’une politique des publics. Il importe alors de définir précisément la nature des savoirs sur lesquels une telle conversion peut s’opérer.
9Afin de préciser ce constat et d’envisager de quelle manière souci du public et souci des agents publics peuvent se rencontrer, nous mobiliserons plusieurs enseignements tirés d’une recherche-intervention actuellement menée auprès du Ministère de la culture et de la communication français et qui porte sur la mise en place d’un référentiel des emplois et des compétences. Grâce à un tel outil, il s’agit pour le ministère de disposer d’une connaissance sur les tâches concrètement réalisées par les agents et sur les compétences déployées pour les réaliser. Nous verrons qu’il peut par conséquent constituer non seulement un vecteur privilégié de modernisation d’une GRH aujourd’hui essentiellement administrative mais aussi un support de connaissance et d’action au cœur d’une politique des publics.
- 1 Cf. J.-C. MOISDON, « Du mode d’existence des outils de gestion », Seli Arslan, 1997.
- 2 On doit à Michel Foucault d’avoir le premier mis l’accent sur les objets de gouvernement et plus sp (...)
10Cette recherche s’intègre ainsi dans les travaux du Centre de Gestion Scientifique de l’École des Mines de Paris, qui s’intéresse à la place des outils de gestion dans les organisations1, et notamment comme support à de nouvelles modalités d’action publique. Comme des recherches récentes l’ont montré, le changement et la dynamique des organisations passent par la transformation des objets de gouvernement2 et des formes d’action collective dont les outils de gestion constituent le support. Dans le cas présent, le référentiel des emplois et des compétences apparaît en effet être un instrument privilégié pour impulser une nouvelle démarche de gestion du personnel, permettant de rendre visible une politique retenant pour objet de gouvernement les compétences des agents.
11Dans cet article, nous présenterons :
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dans un premier temps, l’allure générale et l’origine de la politique des publics dans les différents lieux où intervient directement le ministère de la culture,
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puis l’éclairage original qu’apporte la construction d’un référentiel des emplois et des compétences à la compréhension des formes concrètes que prend le souci du public du point de vue du travail des agents,
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enfin, les conditions proprement de GRH pour qu’une politique retenant les compétences comme nouvel objet de gouvernement s’inscrive dans le paysage culturel français.
- 3 Créé à l’initiative d’André Malraux en 1959, le Ministère de la culture et de la communication regr (...)
12La montée en puissance de la figure de l’usager comme contrainte organisationnelle est une évolution commune à de nombreux secteurs, publics ou privés, dans de nombreux pays. Cette transformation est particulièrement visible dans le secteur culturel où elle s’articule autour d’un double mouvement : d’un côté, un mot d’ordre visant à fédérer l’action du Ministère de la culture et de la communication3 dans différents champs culturels et de l’autre, une convergence d’évolutions historiques propres à chaque domaine qui conduit aujourd’hui à un intérêt commun pour le public.
L’énoncé général d’une politique des publics
- 4 H. S. BECKER, (1988) Les Mondes de l'Art, Flammarion.
13Le Ministère de la culture et de la communication, s’il conduit aujourd’hui son action sur des champs culturels différenciés, trouve néanmoins dans l’action vers le public, autrement baptisée « politique des publics », un dénominateur commun à une action que l’on pourrait juger trop fragmentée. Chaque « monde4 » culturel se voit ainsi assigner un objectif commun de prise en compte du public, dont les éléments suivants, tirés de « la charte des missions de service public pour les institutions d’art contemporain » fournissent une bonne illustration. Il s’agit notamment de :
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Connaître les publics
Une meilleure connaissance des publics est nécessaire pour conforter une appréciation qualitative des relations des institutions avec la population. C'est pourquoi il est demandé à chaque institution de procéder à l’analyse de ses publics, actuels et potentiels, les services de l’État pouvant offrir une assistance méthodologique en ce domaine.
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Renouveler et élargir les publics
Les institutions veillent à la qualité de l’accueil, à celle de l’accès au lieu et à la diffusion de l’information permettant d’intéresser les publics potentiels. Les actions de communication devront être guidées par le double souci de la fidélisation du public et de son développement. Des publications traduiront une volonté d’information facilitant l’accès aux œuvres.
14Cependant on ne peut manquer d’être surpris par la généralité d’un tel discours. Quels éléments concrets de définition de son action, une institution culturelle donnée peut-elle trouver dans de telles formulations ? Tout reste en réalité à construire, et cela en tenant compte des spécificités de chaque domaine culturel, voire de chaque lieu culturel.
15Mais faire ce constat c’est sans doute oublier que l’énoncé précédent constitue aussi la synthèse d’évolutions historiques propres à chaque domaine.
La genèse du souci du public dans chaque champ culturel
16On peut certainement trouver derrière la montée en puissance de ce « souci » du public des causes spécifiques à chaque champ culturel. Ainsi, les musées ont-ils été marqués ces dernières années par la montée en puissance d’une organisation autour des expositions et de l’événementiel, au détriment du modèle traditionnel de la « conservation », ce dernier reprenant paradoxalement d’autant plus d’importance que les œuvres sont exposées au public. Cette évolution, qui se traduit notamment par le développement d’expositions temporaires, a eu évidemment un impact sur la forme de médiation à l’égard du public, et sur la façon de l’accompagner dans sa démarche de compréhension des œuvres et des artistes.
17De même, le domaine des archives a connu récemment une évolution allant dans le sens d’une meilleure accessibilité des archives offerte au public, avec notamment l’ouverture de salles de lecture.
18Enfin, dans le secteur du patrimoine, non seulement l’ouverture au public des lieux de patrimoine a été renforcée, mais la logique même de cet accès a été transformée, passant d’une logique de bâtiment (le château de Fontainebleau par exemple) à celle de territoire (intégration des abords du château dans la politique de sauvegarde et de valorisation).
19Or, souvent, face à de telles modifications liées à la montée en puissance de la politique du public, les acteurs notamment au sein du ministère, réagissent par une action non pas en termes de GRH, mais de marketing, de communication et d’accessibilité du public, en oubliant que cette politique dépend également des acteurs qui auront à la faire vivre, à lui donner sa chair, et donc des modalités de leur gestion.
- 5 L’appartenance à un corps détermine largement la plupart des actes de GRH : épreuves du concours de (...)
20Du point de vue de sa GRH, la fonction publique française est très largement conditionnée par une organisation autour de corps, parfois constitués de longue date5. Il apparaît aujourd’hui qu’une telle organisation souffre d’un manque de connaissance des conditions d’exercice de l’activité et des postes de travail tels qu’ils sont concrètement réalisés « sur le terrain ». En outre émerge aujourd’hui la nécessité de répondre à des changements organisationnels tels que la déconcentration de certains actes de gestion (arrêts maladie, demandes de temps partiels,…) jusqu’à présent réalisées au niveau du service central du personnel et qui pourraient être déléguées à des niveaux plus locaux.
21Afin de supporter et de faciliter un tel effort de réforme, le ministère de la Culture a souhaité mettre en place, avec l’appui méthodologique du CGS, un référentiel des emplois et des compétences appliqué à terme à l’ensemble de ses agents. Ce projet consiste à décrire les emplois tels qu’ils existent et tels qu’ils sont concrètement mis en œuvre par les agents, ainsi que les compétences qui y sont développées.
22Il offre la possibilité de dépasser une GRH qui comme nous allons le voir est avant tout administrative et fournit, à partir du cas particulier des agents d’accueil, de surveillance et de magasinage, un éclairage sur la manière dont la politique des publics est concrètement réalisée.
La politique actuelle de GRH : une gestion administrative des corps
23Jusqu’à présent, le suivi des agents réalisé par les gestionnaires du Ministère était avant tout administratif et passif, structuré par corps, sans connaissance sur les véritables fonctions assurées. Les actes de gestion réalisés étaient nombreux et surtout consacrés à l’enregistrement et la formalisation des événements marquant la carrière des agents : congés maladie, avancement d’échelon, sortie du corps, etc. En revanche, la connaissance de la réalité des postes tenus, ou du contenu de ces postes, était souvent lacunaire, parfois obsolète.
Méthodologie de construction du référentiel
24A l’issue de ce premier constat, il a été choisi quelques populations, présentant du point de vue de la GRH des enjeux à la fois forts et différenciés, sur lesquelles le référentiel serait testé. Parmi celles-ci figure le corps des agents d’accueil, de surveillance et de magasinage, corps en première ligne pour cette politique des publics et apparaissant dans un grand nombre d’institutions du ministère.
25L’enjeu de la phase méthodologique a été précisément de recenser un maximum de configurations et donc d’« atteindre », grâce à la conduite de nombreux entretiens, les agents eux-mêmes afin de saisir les contraintes de la GRH. Parallèlement à une réflexion sur la méthodologie de description des emplois dans le référentiel, des prototypes de fiches ont été élaborés pour les agents d’accueil de surveillance et de magasinage. Comme nous allons le voir maintenant, celles-ci ont particulièrement éclairé la manière dont la politique des publics se traduit dans différentes institutions du ministère et se traduit par des profils d’emplois assez variés.
La variété du travail au contact du public
26A l’issue des entretiens, il est clairement apparu qu’au sein du corps d’agents d’accueil, de surveillance et de magasinage, se cachaient des profils d’emplois relativement différenciés, notamment selon un critère lié à la relation au public. On pouvait ainsi identifier au moins quatre profils distincts :
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Agent d’accueil et de surveillance, renvoyant à un profil que les agents eux-mêmes qualifient volontiers de « gardien de musée », ce qui signifie la part effective de surveillance et de sécurité (du patrimoine et des publics) dans ce type d’emploi. La relation au public n’est pas absente dans ces emplois ; elle reste cependant déconnectée d’un discours sur le patrimoine et se résume surtout à une tâche d’accueil et d’orientation. Les effectifs en jeu sont particulièrement importants dans les musées et les monuments historiques et dans ces lieux, la relation avec ces agents constitue, dans bien des cas, le seul contact du public avec les agents du Ministère.
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Agent d’encadrement d’accueil et de surveillance, davantage concentré, par rapport au profil précédent, sur des tâches d’organisation des équipes d’agents d’accueil et de surveillance telles que la réalisation des plannings, la composition des équipes ou la coordination depuis un PC de sécurité.
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Magasinier, réalisant des tâches liées au processus de conservation des documents (reconditionnement d’archives, transports des documents entre les magasins et les salles de lecture), ce type de profil est peu en contact direct avec le public à l’exception de situations où il délivre directement les documents en salle de lecture.
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Médiateur culturel, concentrant son action sur l’accompagnement du public, qu’il s’agisse de visites commentées d’expositions ou de monuments, de renseignements plus ponctuels sur le patrimoine ou les expositions, il assure néanmoins, mais dans une moindre mesure, des tâches de surveillance. Ce type de profil se doit assez naturellement d’être doté de compétences liées à l’histoire de l’art et du patrimoine (éventuellement acquises par son expérience sur le terrain) et doit en outre faire preuve de qualités pédagogiques.
27Ces premiers profils, réalisés pour une population d’emblée centrale pour la politique des publics, permettent de tirer les enseignements suivants qui conduisent à recomposer de manière différente la politique des publics.
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Ils révèlent la nature des tâches concrètement réalisées par les agents et en particulier la manière dont le souci du public se manifeste et trouve sa solution dans différentes institutions. Au travers des différents profils, on ne peut que constater que la politique des publics est fragmentée, différents profils d’agents y contribuant au sein d’un même corps. La connaissance des publics, énoncée précédemment est ainsi détenue, de manière spécifique, selon la nature des tâches qu’ils réalisent, par les différents agents contribuant à former in fine un processus de production de la relation au public.
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La politique des publics se trouve très largement étendue, au travers de ce processus de production de la relation au public. Si la connaissance a priori des différents types de public est un élément important de la politique des publics, l’essentiel de cette connaissance ne peut être défini qu’au cours du processus de production de la relation au public, dans le travail même des agents au contact du public.
28Au total ce qui se dégage des éléments précédents, c’est bien la nature organisationnelle du souci du public, reposant certes sur l’innovation locale des agents mais aussi sur la capacité de l’organisation à rendre visible cette innovation, à la structurer pour en faire une véritable politique des publics. Du coup, on voit aussi poindre des difficultés proprement de GRH à reconnaître certains de ces emplois liés au public. Car rendre visible n’est jamais, dans les organisations en général et du point de vue de la GRH en particulier, un acte sans conséquence.
29Au-delà de l’apport immédiat que la construction du référentiel peut constituer pour une politique des publics, il importe d’envisager la dimension proprement GRH d’un tel chantier. En effet, si l’on accepte, à l’aune des éléments précédemment évoqués, l’hypothèse selon laquelle souci du public et souci des agents pourraient converger au travers d’une nouvelle GRH supportée par le référentiel, alors il importe de définir précisément quelles sont les conditions d’une inscription durable de l’outil. D’autant, comme nous allons le voir, que la mise en évidence de la contribution des agents au souci du public peut ne pas être neutre du point de vue de la GRH.
Rendre visible le souci du public : une menace pour le souci des agents ?
30L’exemple de l’identification d’un profil, en pleine émergence, de médiateur illustre bien l’utilité d’un référentiel pour nourrir une politique des publics à partir des orientations que celle-ci prend dans chaque institution, à partir du travail concret des agents. Mais elle pose aussi des questions proprement de GRH dans la mesure où tous les profils retenus dans un référentiel sont largement interdépendants les uns des autres. Reconnaître ici l’emploi et la compétence de médiation culturelle peut par exemple conduire à l’idée qu’elle est absente ailleurs, et du point de vue de certains conduire à une dévalorisation de profils tels que celui vu précédemment de « simple » agent d’accueil et de surveillance.
31L’ambiguïté est forte dans ce cas là et il est difficile, dans le cadre organisationnel actuel du ministère, de déterminer le sens de certaines causalités. Identifier un emploi de médiateur aux côtés des emplois classiques de l’accueil et de la surveillance conduit-il ces derniers vers un appauvrissement (version pessimiste) ou bien permet-il de reconnaître l’action d’agents qui précédemment souffraient de voir leur action noyée dans l’ensemble des missions d’un corps (version optimiste) ?
32Mais le changement d’objet de gouvernement qu’implique la mise en place d’un référentiel des emplois et des compétences, passage d’une gestion exclusivement centrée sur les corps à une gestion intégrant l’objet compétence, ne change-t-il pas la manière d’aborder de telles ambiguïtés ? Plus précisément, quelle est la nature des savoirs nécessaires et produits dans un tel changement de regard sur la ressource humaine ?
Nature des savoirs gestionnaires sur la compétence
33La GRH fondée sur des corps est étroitement liée à des savoirs à la fois centralisés et relativement statiques. En effet, les règles de gestion de la carrière des agents découlent immédiatement d’un certain nombre de caractéristiques communes à tous les agents du corps. C’est l’appartenance à un corps donnée qui conditionne à la fois le recrutement, la mobilité, l’avancement, la rémunération, etc. La gestion paritaire des corps trouve d’ailleurs fréquemment un terrain d’entente autour d’un maintien de l’uniformité du traitement des agents en référence aux missions du corps. Cette cohérence des missions interdit d’ailleurs dans la pratique toute connaissance sur les tâches concrètement réalisées par les agents. Tout au plus sait-on qu’ils réalisent théoriquement un ensemble de missions.
34Au contraire, comme la construction des premières fiches du référentiel le montre, la gestion autour des compétences renvoie à des savoirs décentralisés et davantage dynamiques, autour des trajectoires des agents. Il est en effet difficile d’identifier depuis l’administration centrale les compétences nécessaires à des missions spécifiques à chaque institution. Il importe alors que des acteurs locaux se saisissent d’un outil tel que le référentiel et l’alimentent, transformant par des pratiques de GRH locales la portée d’ambiguïtés telles que celle que nous avons relevée pour les médiateurs culturels. Au cœur du souci du public pourrait alors émerger un acteur inattendu : les gestionnaires du personnel.
Des acteurs d’une articulation locale du souci du public et des agents : les gestionnaires du personnel
35Pour que ce référentiel joue un rôle dans la transformation des métiers et de l’organisation du travail et dans la déclinaison des politiques publiques au niveau local, il faut que les acteurs qui ont à le faire vivre voient eux-mêmes leur rôle évoluer et leur travail se professionnaliser. Ce sont en effet les gestionnaires locaux du personnel (dans un musée, une DRAC, etc.) qui devront utiliser le référentiel pour en faire un levier d’évolution des tâches des agents de leur structure, par une meilleure identification de leurs tâches (notamment pour les emplois émergents ou en forte évolution) et par une politique de formation et de renouvellement des compétences adaptée aux besoins.
36Cet enjeu apparaît d’ailleurs clairement dans le choix du Ministère de débuter la construction du référentiel en retenant comme autre population celle de « gestionnaire du personnel », avec évidemment pour objectif d’identifier ses véritables tâches mais surtout de faire évoluer son rôle, d’en faire un acteur capable lui-même de faire évoluer le rôle des agents et de participer aux réflexions sur la mise en place de nouvelles pratiques, notamment en direction du public.
37Comme nous l’avions a priori défini, le souci du public revêt sans doute deux aspects, à la fois fardeau et attention. Mais les travaux actuellement conduits par le Ministère de la culture et de la communication pour réformer sa politique de gestion des ressources humaines semblent montrer que si souci il y a, celui-ci est à présent davantage caractérisé par une attention. Surtout, ils soulignent que celle-ci n’est pas une pure essence, ni une pure connaissance. A tout moment elle passe par l’action des agents. Par le travail différencié qu’ils réalisent dans différentes situations est produite une attention véritable, inséparable des conditions de production de la relation au public. En cela, il est possible de dire que le souci du public doit avant tout être compris comme un concept organisationnel.
38En retour, une politique de GRH fondée sur l’identification des compétences développées par les agents pourrait venir offrir un contour plus net et des moyens d’action plus clairs à une politique des publics. En plaçant les gestionnaires du personnel au centre de son schéma, elle offre une nouvelle confirmation de la dimension proprement organisationnelle d’une politique des publics. A priori aucun acteur n’en est exclu, mais seul la capacité organisationnelle conduit à une mise en œuvre effective d’une attention au public.