Une relation de service consubstantielle au service lui-même

• • 6  Voir, par exemple, le manuel de l’Abbé VIOLLET, « Petit guide du travailleur social », paru en 193 (...)

  La relation de service a été conçue non seulement comme une relation interpersonnelle mais comme une relation technique personnalisée. Un savoir et une qualification se sont constitués progressivement. Le savoir était à la fois de nature théorique ‑ de type sociologique sur les milieux sociaux au sein desquels se déployait l’action, et psychologique sur les personnes confrontées à ces difficultés ‑ et méthodologique ‑ méthode de diagnostic formalisée dans des manuels, mode de gestion de la relation et du face à face avec la personne6. La qualification résultait de la maîtrise de ces savoirs. Elle était le plus souvent certifiée par un diplôme validé par l’État ; permettait de rompre à la fois avec une définition naturaliste des compétences et avec une conception abstraite du besoin et anonyme de l’usager.

• • 7  Voir : A. FOURCAUT, Femmes à l’usine en France dans l’entre-deux-guerres, Paris, Maspéro, 1982 ; F (...)

  Mais la formation ne se contentait pas d’être technique, elle comportait aussi une réflexion sur le métier, ‑ certes emprunte de l’idéologie du moment et des représentations du milieu social au sein duquel se recrutaient les assistantes de service social et leurs formateurs ‑ concernant les rapports de genre et d’autorité ou plus généralement la division sociale du travail. Mais ce système de références normatives n’en contribuait pas moins à forger une éthique du métier plus ou moins en rupture, selon les moments, avec une certaine conception de la place de la femme dans la société ‑ et vis-à-vis du travail, sinon de la famille ‑ qui visait l’émancipation vis-à-vis des contraintes et des difficultés du moment, ainsi que la recherche de solutions durables ‑ et non simplement palliatives ‑ dans une perspective éducative7. Se construisait aussi progressivement une certaine déontologie sur la façon d’intervenir, défendant par exemple le respect du secret professionnel et une certaine conception du service public.

• Cette qualification et cette réflexion sur la façon d’exercer le métier sinon sur ses finalités sociales donnaient une légitimité à intervenir et permettaient l’affirmation du groupe professionnel qui en était le détenteur face aux employeurs et aux institutions. Toutes deux ont contribué à assurer le primat des logiques professionnelles sur les logiques institutionnelles, à affaiblir les contraintes du contrat de travail et la sujétion salariale, à réduire le poids de l’autorité et la prégnance des hiérarchies.

• Dès lors, la relation de service individualisée ou mieux personnalisée, conduite et mise en œuvre selon les méthodes enseignées, apprises, et orientées selon un certain nombre de principes normatifs, éthiques et déontologiques, pouvait se déployer selon une logique propre plus ou moins dégagée des prescriptions des institutions employeuses. L’intervenant social, dûment formé et reconnu, pouvait, dans une certaine limite, décider de s’auto-saisir ou, au contraire, de se désaisir des problèmes de la personne ou de la famille et décider, dans une indépendance relative, de la prestation à effectuer, du mode d’intervention à conduire, de la durée du suivi. Mais, s’il se situait à distance de son institution, il n’était pas dégagé du jugement de l’usager.

• • 8  C’est le sens de l’expression « faire avec » qu’utilisaient les travailleurs sociaux bien avant qu (...)

  L’usager était bien, de ce fait, au centre de la relation en même temps que son objet8. Il était appréhendé dans sa globalité et dans l’ensemble de ses déterminations qui justifiaient elles-mêmes un traitement global. Il n’y avait pas de contradictions à revendiquer la technicité de l’intervention et la personnalisation de la relation. C’est du reste le principe même de la relation clinique.

De la relation de service à la relation du service

5C’est ce consensus qui se brise au début des années 80 et c’est cette brisure qui va produire une objectivation de la relation de service ou la métamorphose de la relation de service à l’usager en relation du service au client. Les raisons du changement sont multiples :

• L’accroissement de la population en situation de pauvreté et le développement de la précarité alors que les effectifs des travailleurs sociaux n’augmentent pas en conséquence. Il s’en est suivi que la relation de service telle qu’elle était pratiquée jusque là ‑ à visée globale et éducative, s’inscrivant dans la durée ‑ devient plus difficile à développer face à l’urgence des situations à traiter, leur accroissement et la complexité de plus en plus grande des cas. Le travail social entre dans une logique de flux sinon de masse ; il se « fordise ».

• La diversité, la variabilité, la succession et le cumul des réponses institutionnelles élaborées durant les années 80 et 90 pour tenter de faire face à la diversité des situations et des problèmes ‑ chômage, délinquance, constitution de poches de pauvreté, disqualification urbaine, difficulté d’insertion sociale et professionnelle ‑ ont contribué à rendre plus complexe et plus administrative la gestion, par les intervenants sociaux, de l’ensemble de l’arsenal préventif, palliatif et curatif développé, obligeant à une certaine spécialisation, occupant un temps en négociation avec les institutions, en constitution de dossiers, en évaluation de mesure, en compte rendu, etc. Ce qui a eu pour effet d’éloigner les travailleurs sociaux du terrain, du contact direct avec les populations et de les confiner davantage dans une position de gestionnaire du back office, ou plus exactement de séparer, voire de créer le front et le back office. La relation de service dans sa double dimension de service personnalisé et de service de proximité en a été affectée, dégradant l’image des intervenants ‑ « des fonctionnaires » ‑ et l’image du service social ‑ « une bureaucratie » ‑ dans le public sans en améliorer nécessairement l’efficacité.

• • 12  C. BEC, Assistance et République, Paris, Editions de l’Atelier, 1994.

  La transformation des institutions du champ, consécutive au transfert des compétences, de l’État aux collectivités locales, et la dévolution des agents et des intervenants sociaux qui en a résulté. Il s’en est suivi que les institutions nouvellement en charge de ces compétences, et les élus qui en sont à la tête, ‑ arguant non seulement de leur caractère démocratique mais encore de leur connaissance intime du terrain ‑ ont eu tendance à s’affirmer. Ces derniers ont renforcé leur autorité sur les institutions et sur les personnels, limitant leur autonomie de saisie sinon de mise en œuvre, élevant le niveau d’injonction, restructurant les services selon des principes hiérarchiques affirmés, réévaluant le poids respectif du politique et du technique dans la décision sinon dans l’action. En un mot, ils ont contribué à affirmer le primat des logiques institutionnelles sur les logiques professionnelles. Par contrecoup, les autres institutions gravitant dans le champ, notamment celles liées au système de sécurité sociale ‑ les caisses d’allocations familiales par exemple ‑ ont eu tendance à affirmer elles-mêmes leur identité institutionnelle, à développer une logique de « produit », spécialisant et assignant, leurs travailleurs sociaux à la mise en œuvre locale de leurs prestations et de leurs orientations en matière d’action sociale. Dès lors, la relation de service a été moins conçue comme une relation individuelle de proximité que comme la relation d’un service, d’une institution prestataire de services, à ses ressortissants, ayant droit, usagers ou clients12.

• • 13  P. ROSANVALLON, La crise de l’État-providence, Paris, Points, 1984.
  • 14  Sans parler, ici, de la dénonciation du travail social comme vecteur de domination et de contrôle (...)

  Les nouvelles pratiques managériales qui, sous couvert d’efficacité accrue, ont été importées du secteur privé au secteur public, ce que l’on a appelé parfois le « nouveau social » (Bresson 2002). La détérioration de la relation de service consécutive à la transformation des publics et des institutions a conduit à dénoncer l’inefficacité du travail social renvoyée elle-même au corporatisme des travailleurs sociaux et à la bureaucratisation des institutions. D’où l’apparition d’une nouvelle rhétorique étrangère à la culture du milieu : projet, contrat, appel d’offres, évaluation, démarche qualité etc., et de nouvelles pratiques : fixation d’objectifs quantitatifs, diminution des subventions globales, mise en concurrence et contractualisation sur un terme plus ou moins court, qui viendront contrecarrer une certaine conception de la relation de service perçue essentiellement sous le prisme du qualitatif, de la personnalisation plus que de l’individualisation, de la globalité plus que de la spécialisation, se développant dans la durée, et une certaine conception de la qualité de la relation moins fondée sur le respect des procédures et la formalisation de la prestation que sur la confiance. Cette référence au modèle de l’entreprise s’alimente aussi de ce qu’il est convenu d’appeler la crise de l’État-providence13, c’est-à-dire de la dénonciation du coût de la protection sociale, de l’effet désincitateur de l’aide, de la déshumanisation et de la bureaucratisation de la relation sociale, de l’inefficacité des solidarités collectives par rapport aux solidarités primaires ou de proximité14.

6Toutes ces causes se surdéterminent l’une l’autre et aboutissent à fragiliser un certain modèle d’intervention sociale, une certaine conception de la relation de service et de la relation de proximité. Or, c’est précisément pour tenter de remédier à la détérioration de la relation de service provoquée par les causes ci-dessus mentionnées, et notamment par les réorientations institutionnelles qu’elles ont promues et engagées, que les institutions remettent sur le devant de la scène la nécessité d’instaurer ou de réinstaurer la relation de service. Et il ne s’agit pas là que d’un discours. Cette volonté de revenir au plus près des préoccupations et des besoins des individus s’est traduite concrètement par un certain nombre de mesures et de dispositifs qui sont censés pallier les insuffisances des actions antérieures. Ici aussi, on peut en mentionner les principales :

• • 15  E. MAUREL, « De l’observation à la typologie des emplois sociaux », in J.-N. CHOPART, Les mutation (...)

  La division du travail devient ainsi, paradoxalement, un antidote à la détérioration de la conception globale et unitaire de la relation de service. Puisque les travailleurs sociaux sont accaparés par la gestion des dossiers d’aide et par ce qu’il est coutume d’appeler la médiation institutionnelle ‑ donc parce qu’ils sont de moins en moins au contact du public ‑ là où s’instaure un face à face entre l’institution et l’usager, on voit se développer des métiers de la relation. D’où, par exemple, la création ou la démultiplication des fonctions et des postes de premier accueil. Ces intervenants de première ligne sont chargés de dispatcher, au terme d’un diagnostic sommaire et le plus souvent protocolarisé, l’usager sur le service ou la personne compétente, celle qui permettra de diagnostiquer la réalité du problème et éventuellement de le résoudre en mobilisant l’ensemble des mesures et des dispositifs existants. D’où encore tous ces métiers de la rue ou de la présence sociale15 dont la fonction essentielle est de rappeler les principes élémentaires de la civilité et des règles de la bonne conduite sociale, et éventuellement de négocier leur application en référence à un « citoyen standard ». D’où encore ces métiers de la médiation sociale dont l’objet est de réguler la relation aux autorités et de réduire, l’espace d’un instant et sur un lieu donné ‑ ou de rendre supportable, c’est-à-dire « gérable » ‑ la distance culturelle qui sépare le contrevenant de l’autorité légitime ou encore la pratique de la règle, donc de « rendre service au service » ‑ la police, la justice ‑ plus qu’à l’usager lui-même. Il s’en suit que la relation de service se mute en relation du service, c’est-à-dire en une réponse du service reposant sur une division du travail et un processus séquencé de résolution des problèmes : accueil, orientation-diagnostic, résolution de problème ‑ souvent par le recours à la médiation institutionnelle ‑ suivi ou accompagnement, évaluation des résultats. Le tout s’inscrivant dans des procédures et des dispositifs dûment « ingéniérisés » et fortement « coordonnés », gérés de façon efficiente par de nouveaux « managers du social ». C’est ce que d’aucuns ont appelé l’industrialisation de l’intervention sociale en lieu et place d’un mode d’intervention artisanale dans lequel le travailleur social assurait l’intégralité de la prestation, de l’écoute de la demande à la proposition d’une solution, de la mise en œuvre de celle-ci à l’accompagnement nécessaire. Ces nouvelles figures de l’intervention sociale se sont incarnées dans des dénominations nouvelles : « grands-frères », « femmes relais », « médiateurs de rue », « agents d’ambiance », « correspondants de quartier » à la base, coordonnateurs, chargés de mission, chefs de service au sommet.

• • 16  A. BEVORT, Pour une démocratie participative, Paris, Presses de la Fondation Nationale de Sciences (...)
  • 17  Il est remarquable que, sur ce point, la critique néo-libérale et néo-social-démocrate se rencontr (...)

  Le développement, ou plus exactement l’appel quelque peu incantatoire à la participation, ont été pensés comme un moyen de réduire la distance entre les institutions et les usagers. Pas un dispositif d’action publique dans le cadre de la réhabilitation de l’habitat ancien ‑ dont on sait qu’il est aussi l’habitat sous-prolétaire ‑ ou dans le cadre des diverses versions de la politique de la ville, qui n’ait mis en exergue cette nécessité de la participation dans le moment même où ; parfois on supprimait les postes d’animateurs socioculturels ou d’animateurs de rue qui, d’une certaine façon, se considéraient comme les porte-parole autorisés de ceux qui, précisément, ne sont pas en situation, pour diverses raisons, de participer à des dispositifs plus ou moins formalisés. Mais force est de reconnaître que, en France tout au moins, quelle qu’en ait été la volonté, et malgré un certain nombre de réussites, cet appel à la participation et à l’action collective ou encore à la démocratie directe est resté sans suite effective ou à été détourné au bénéfice des groupes voire des lobbies organisés16. Dans le même temps, les travailleurs sociaux, confrontés souvent aux difficultés individuelles des personnes qui se pressent à leur permanence, se trouvent marginalisés dans le débat collectif au motif qu’ils seraient davantage écran que révélateurs des « vrais » problèmes des citoyens de tel ou tel quartier, donc qu’ils feraient barrage à l’expression de la « vraie » demande sociale ou des choix légitimes des usagers, handicapant, par là-même, le service dans sa recherche d’une relation adéquate et d’une solution adaptée et contrecarrant le fonctionnement démocratique17.

• • 18  Ce que d’aucuns ont dénoncé à travers la critique de « la marchandisation du social » Voir B. ENJO (...)

  La promotion de la proximité et du privatif a été recherchée comme le moyen de renforcer la présence sociale auprès des personnes en difficultés, personnes âgées plus ou moins dépendantes, malades mentaux, familles aux prises avec des problèmes de garde d’enfants, etc. La logique du marché a été perçue comme plus efficace et plus efficiente non seulement d’un point de vue économique mais encore d’un point de vue social et démocratique que la prestation sociale organisée mise en œuvre par un service public. D’où le développement de toutes les formules d’aide ou de maintien à domicile ou d’accueil en famille. Ce qui est en cause ici, ce n’est pas le principe du maintien ou de l’aide à domicile, c’est que celui-ci s’opère, parfois, au détriment de la qualité de la relation de service, non pas du fait des professionnels qui s’y adonnent, mais du fait des conditions de mise en œuvre. Ces mesures s’inscrivent dans une optique – ou une politique ‑ générale de « solvabilisation » de la demande privée, d’accessibilité du service sur un marché où joue la loi de l’offre et de la demande, au moyen d’aides individualisées accordées, souvent, plus en fonction du montant des ressources que de la nature des besoins ou le degré du handicap sans que pour autant l’aide accordée ne réussisse à rendre solvable, à hauteur de leurs besoins, les personnes concernées18. Elles s’appuient sur des professionnels parfois, peu formés dont le dévouement et la compétence relationnelle sont plus valorisés qu’une qualification reposant sur la maîtrise de savoirs en gérontologie, en pédiatrie ou en intervention éducative. La qualité de la relation de service tend à se réduire ici à la qualité de la relation, au degré d’empathie, à la conscience professionnelle, toute chose qui pour être nécessaire et indispensable, ne circonscrit pas une relation de service professionnelle.

Les effets paradoxaux de la promotion de la relation du service

7Globalement cette promotion de la relation du service ‑ plus que de la relation de service ‑ a eu des effets contradictoires tant sur les professionnels concernés que sur les usagers eux-mêmes. Au niveau des premiers, on assiste à la conjonction d’un triple processus concomitant et redondant : à la fois à un processus général de professionnalisation/ déprofessionnalisation, d’institutionnalisation/désinstitutionnalisation, enfin de qualification/déqualification.

• • 19  Voir J.-N. CHOPART, op-cit.
  • 20  Notons, toutefois, comme le fait remarquer Elisabeth Maurel, que dans un cas les travailleurs soci (...)

  Il est incontestable que des fonctions et des tâches mobilisées dans la chaîne de l’intervention sociale, et donc ceux qui les exercent, se sont trouvés revalorisés. Il est incontestable aussi que nombre des nouveaux métiers de l’intervention sociale ‑ aussi bien à la base : les métiers de la présence sociale ou de l’accueil, ou les métiers de l’aide au domicile, qu’au sommet : les métiers de l’ingénierie ou de la gestion ‑ ont été engagés dans une logique de professionnalisation entendue au sens d’acquisition d’un savoir spécifique se différenciant progressivement du savoir profane, et de développement d’un système de références normatives propres. Pour un certain nombre d’observateurs19, le processus de professionnalisation des métiers de base ne serait pas fondamentalement différent de celui ayant accompagné historiquement la constitution des diverses professions du travail social20. Mais si les employeurs attendent généralement de ces « professionnels » autre chose que la mise en œuvre d’une expertise plus ou moins avérée, s’ils souhaitent précisément que la technique s’accompagne de la conscience que la qualité de la relation est un élément primordial du métier ‑ donc s’ils veulent une prise en compte des caractéristiques personnelles de l’usager, de ses demandes et de ses besoins ‑ ils ne leur en donnent pas toujours les moyens. L’effort de formation est modeste ; l’usage d’outils de diagnostic standardisés ne compense pas un manque de capacité d’analyse ; la diffusion de recettes ne peut tenir lieu de pratique experte. Dans le même temps, on voit de plus en plus contestée la légitimité des intervenants sociaux, et notamment des plus emblématiques d’entre-eux, qui constituent aussi les groupes professionnels les plus anciens et les plus prestigieux, à définir leurs orientations normatives et à décider des objets, modalités et conditions de leur intervention et de leur prise en charge. L’autonomie décisionnelle, l’appréciation de ce qu’est le « bien » et « l’utile social », l’opportunité de l’intervention, les conditions de son déroulement etc., leur sont déniées. Dit autrement, il y aurait une tendance chez nombre d’institutions et d’employeurs à réduire l’intervention sociale à la mise en œuvre d’une expertise sur la base d’orientations et d’objectifs définis et encadrés par eux. La déontologie qu’ils promeuvent vise moins la relation à l’usager que la relation à l’institution : loyalisme, dévouement, abnégation, appropriation des objectifs institutionnels.

• Ce développement des logiques institutionnelles au détriment des logiques professionnelles se trouve cependant inversé dans un certain nombre de cas du fait de la privatisation d’un certain nombre de services, privatisation au double sens de prise en charge par le marché et d’intervention au domicile privé. Le développement des services privés et des modes de mise à niveau de la demande par des aides individualisées qui, dans les cas extrêmes, tendent à faire de l’usager l’employeur direct de l’intervenant social, traduit ainsi un recul de l’encadrement institutionnel, réduit à la délivrance de l’agrément en amont, à l’encadrement formel de la prestation durant sa mise en œuvre et à l’évaluation globale du service en aval. On est bien ici dans une logique néo-libérale qui repose sur la confiance dans le marché pour assurer la qualité du service partant du principe que toute déficience en la matière se traduit par une mise à l’écart du prestataire incriminé, et sur la méfiance vis-à-vis de l’institution perçue comme opaque, auto-reproductrice, protégée contre la mise en cause de sa pratique et donc pouvant agir quasi impunément. En réalité, le paradoxe s’éclaire si l’on prend en compte le fait que les institutions inscrivent de plus en plus leur management, ainsi qu’on l’a dit, dans une logique d’entreprise, donc en référence, au moins jusqu’à un certain point, aux canons de l’économie privée, et que leur mode de gestion des ressources humaines, malgré les statuts souvent très protecteurs de leurs agents, s’inscrivent de plus en plus dans des logiques de marché du travail ouvert, c’est-à-dire concurrentiel.

• • 21  E. DUGUE, « La gestion des compétences, les savoirs dévalués, le pouvoir occulté », Sociologie du (...)

  Cette logique du privé n’est cependant pas nécessairement déqualifiante. Si la relation de service se décompose de plus en plus en séquences séparées sinon autonomes et repose de plus en plus sur une division accrue du travail entre les travailleurs du front et ceux de l’arrière, elle correspond à un mouvement de qualification des métiers les plus modestes qui sont aussi ceux qui se développent le plus (accueil, présence sociale, etc.). La spécialisation des travailleurs sociaux « labellisés » dans des fonctions de conception, de gestion, voire même de médiation institutionnelle n’est pas automatiquement synonyme de déqualification, entendue au sens de perte de contrôle de la conception du travail et de sa réduction à une mise en œuvre taylorienne et standardisée de protocoles définis au sommet. En revanche, ce qui apparaît c’est qu’une « logique de la compétence » tend de plus en plus à doubler – sinon à remplacer ‑ cette « logique de la qualification ». Or, la compétence est plus un attribut de la personne que du groupe professionnel et se définit en fonction de la conjoncture et du lieu d’exercice du métier21. Elle est donc toujours plus ou moins relative. Elle renvoie autant à des qualités morales qu’à des capacités techniques, à des comportements qu’à des savoirs, à la performance qu’aux règles de l’art. Elle se traduit par la capacité à ajuster, en situations non normalisées, les objectifs de l’institution aux caractéristiques du client. Elle est évaluée individuellement par l’employeur en fonction des objectifs et de la culture de l’institution. On comprend bien que la mise en avant de la qualité de la relation de service, donc de la relation individuelle avec des usagers éminemment divers, variables, changeants, incontrôlables ‑ et dont on a dit plus haut qu’ils l’étaient de plus en plus ‑ alors que l’institution se fait plus présente sinon plus proche et plus directive, aboutisse à valoriser la compétence ainsi entendue et s’inscrit dans les tendances plus générales du management des ressources humaines et des classifications dans les entreprises.

8Au niveau des usagers, cette métamorphose de la relation de service en relation du service exercent également des effets contradictoires sinon paradoxaux. Elle a vraisemblablement accru la capacité d’intervention des institutions, leur permettant de mieux faire face à l’urgence et à l’afflux massif de nouveaux demandeurs d’aide, d’assistance ou simplement de personnes au prise avec le dédale des démarches administratives. Elle a humanisé dans certains cas le service public, réduisant les délais d’attente et assurant un premier accueil souvent essentiel pour une personne quelque peu désemparée. Elle a manifesté la présence de l’institution dans l’espace public et contribué ainsi à en changer quelque peu l’image bureaucratique aux yeux des usagers. Elle a, dans un certain nombre de cas, contribué à proposer des réponses plus innovantes, mieux ajustées à des besoins mieux évalués. Mais elle a aussi « dépersonnalisé » et rompu l’unité et la globalité de la relation, substituant au colloque singulier entre le travailleur social et l’usager, la gestion encadrée d’un parcours plus ou moins complexe et anonyme, sans qu’il n’y ait nécessairement de personne référante pour guider l’usager. Elle a pu porter atteinte à l’obligation et à la garantie du secret professionnel. Celui-ci devient le secret du service plus que du professionnel, dans la mesure où les différents intervenants se succédant dans le processus d’aide sont dans l’obligation d’échanger des informations confidentielles mais partielles. Elle a pu encore porter atteinte à la qualité du service lui-même dans la mesure où les intervenants ne peuvent toujours faire valoir une réelle qualification sinon des compétences avérées et ne peuvent asseoir leur pratique sur un code de déontologie assuré et partagé. Elle a pu aviver la concurrence entre institutions soit sur la base de leur spécificité institutionnelle soit sur la base de leur compétence territoriale selon la logique « à chacun ses pauvres » exacerbant la tension entre intervenants sociaux et l’incompréhension de l’usager ballotté d’une institution à l’autre.

Conclusion

10C’est cette confusion que nous avons voulu appréhender en mettant en évidence que la valorisation du discours sur la relation de service à l’usager pouvait cacher parfois la promotion d’une relation du service à ses clients, donc une relation plus institutionnelle que personnelle sinon plus commerciale que sociale.