- 1 Projet d’amélioration des conditions de vie urbaine au Burkina Faso (1995-2005) et Urban Environmen (...)
- 2 Cet article est issu de recherches menées dans le cadre d’une thèse de doctorat qui a pour titre pr (...)
1Au milieu des années 1990, la Banque mondiale approuve deux projets « jumeaux » dans le domaine du développement urbain au Burkina Faso et au Ghana1. Parmi d’autres composantes, ils ont la particularité d’inclure tous deux une intervention significative sur les politiques municipales de gestion des déchets solides, c'est-à-dire la collecte et le traitement des ordures ménagères.2 Le Projet d’Amélioration des Conditions de Vie Urbaine (PACVU) et le Projet Urban Environmental Sanitation Project (UESP) ont tous deux favorisé une refonte profonde des modes de gestion des déchets autour de trois axes majeurs : la construction de Centres d’Enfouissement Techniques (CET) respectant les normes internationales, la délégation des activités de transport et d’enfouissement des déchets à des opérateurs privés et la mise en place de systèmes d’abonnements des citadins au service de gestion des déchets.
- 3 Le Groupe Banque Mondiale comprend cinq entités : La Banque internationale pour la reconstruction e (...)
2Les municipalités de Ouagadougou (BF), Bobo-Dioulasso (BF), Accra (GHA) et Kumasi (GHA) qui font l’objet de cette étude ont suivi un processus de délégation des fonctions d’exécution des politiques à des opérateurs privés. Elles ont eu tendance à se concentrer sur les activités de régulation et en particulier la supervision des prestataires de la précollecte, de transport ou de traitement des ordures ménagères. Les projets de la Banque mondiale semblent avoir joué un rôle déterminant dans ces recompositions. La formulation des politiques publiques s’est faite dans ce cadre et la privatisation de certaines activités a été la condition principale associée aux financements de l’Association Internationale de Développement (AID)3.
- 4 On distingue généralement les activités de collecte (transport) de celles de traitement des déchets (...)
3L’intervention simultanée de la Banque mondiale dans ces villes a profondément transformé la gestion des déchets selon un agenda commun qui s’inscrit dans les stratégies de cette institution. Pourtant, les modalités différenciées d’ancrage des réformes dans les deux pays, mais surtout dans chaque ville, incitent à mieux prendre en compte les processus de territorialisation des politiques publiques. Aucune des municipalités de l’étude n’a complètement mis en œuvre les réformes telles qu’elles ont été formulées. On observe surtout de grandes différences entre les villes de Kumasi et de Ouagadougou, dans lesquelles l’essentiel des réformes a pu être mis en place ; et les deux autres villes où le centre n’est pas en fonctionnement, soit qu’il n’est pas construit (Accra) ou que la municipalité a interrompu son fonctionnement (Bobo-Dioulasso). Au niveau des activités de précollecte et de transport des déchets4, la privatisation a parfois été totale (Accra, Kumasi) ou partielle (Ouagadougou) voire marginale (Bobo-Dioulasso). Ces effets inattendus de l’action publique incitent le chercheur à s’attarder davantage sur les processus de coproduction de réformes formulées dans des arènes fortement indépendantes de celles dans lesquelles elles sont mises en œuvre.
- 5 Ces éléments ont été associés à la nouvelle gestion publique ou New Public Management (NPM) par cer (...)
4Avec le FMI, la Banque mondiale est souvent considérée comme l’une des principales institutions de promotion des recettes néolibérales dans les pays du Sud (Dezalay et Garth, 1998 ; Stiglitz, 2002). Pourtant, depuis la période de l’ajustement structurel, d’autres auteurs ont insisté sur la nécessité de prendre en compte les dynamiques locales pour expliquer les transformations à l’œuvre (Mosley et al., 1991). Progressivement, la réforme du secteur public est devenue l’un des axes majeurs des opérations de la Banque mondiale (World Bank, 2006 :1), ce qui a encore renforcé l’influence des dynamiques locales. La réforme a été étendue aux collectivités territoriales et en particulier aux administrations des grandes villes à travers la notion de gestion urbaine, apparue à la fin des années 1980 (De Ponte, 2002 : 237). C’est le moment de la mise à l’agenda des « services urbains » qui marque le passage d’un appui ponctuel et essentiellement technique à une intervention touchant au fonctionnement des municipalités. La réorganisation des administrations municipales s’est concrétisée par un ensemble de stratégies visant à réformer la gestion budgétaire et à redéfinir les règles de passation des marchés et de contrôle des dépenses, à renforcer la transparence, et à « rapprocher l’administration des usagers ». Dans le domaine de la gestion des déchets, le contenu des réformes se rapproche des préceptes de la Nouvelle Gestion Publique (NGP), à laquelle est souvent associée la Banque mondiale. Elles promeuvent la réorganisation des services pour assumer un rôle d’organes de régulation de politiques désormais exécutées par des acteurs privés. Elles véhiculent aussi, comme de nombreuses réformes dans les pays occidentaux, la norme du citoyen « usager » ou « client » des politiques publiques. 5
- 6 “Instead of separating institutional development into periods in which agency matters more than str (...)
5L’ouvrage récent de Wolfgang Streeck et Kathleen Thelen (2005) nous permet de poser le problème en termes de changements institutionnels. « Au lieu de séparer le développement des institutions en périodes dans lesquelles l’acteur importe plus que la structure ou l’inverse, l’objectif doit être de comprendre […] la manière dont les acteurs entretiennent le changement à l’intérieur d’un contexte d’opportunités et de contraintes – en tentant d’échapper aux éléments qu’ils ne peuvent changer tandis qu’ils tentent de maîtriser et d’utiliser les autres de manière créatrice. » (Streeck et Thelen, 2005 : 19).6 Les auteurs identifient cinq types de changement (graduel) aux effets transformateurs : le déplacement, la superposition, la césure, la conversion et l’épuisement (Idem : 19-29). Nous nous intéressons ici à trois de ces modalités qui correspondent selon nous aux situations observées dans les villes de l’étude : la superposition, la césure et la conversion.
6Ces dernières forment bien sûr des types idéaux et elles ne peuvent recouvrir totalement les cas présentés ici. Toutefois, le recours à cette schématisation nous permet de mener une comparaison entre les villes et d’interroger les configurations d’acteurs locaux qui influent sur le changement institutionnel. Dans la ville d’Accra, les transformations des départements de gestion des déchets n’empêchent pas une persistance d’anciens modes de faire. Nous observons une situation de dualisme entre des pratiques anciennes et nouvelles, et entre des conceptions concurrentes de la politique. Cette situation peut être rapprochée du changement par superposition où coexistent différents modes d’action publique. Les cas des villes de Ouagadougou et Kumasi, s’ils présentent certains traits du type précédent, se rapprochent plutôt du modèle de la conversion. Le sens donné à la politique ainsi que les propriétés des personnels ont évolué vers un modèle promu par les projets. Dans ces deux cas, on peut dire que la transformation de ces départements aboutit à l’institutionnalisation de modes renouvelés de faire et de dire la politique publique. Enfin, le cas de la ville de Bobo-Dioulasso, montre une césure profonde entre le fonctionnement prescrit dans le cadre des projets et le fonctionnement « réel » de la politique de gestion des déchets. La contradiction entre deux formes d’action publique empêche les réformes d’aboutir en même temps qu’elle entraîne une perte de contrôle de la politique de la part du service de la propreté.
7L’environnement international est marqué par l’omniprésence des références managériales (Robert, 2007), et on ne peut postuler qu’il s’agit simplement de discours et de pratiques de façade. Toutefois, la différenciation des politiques dans les quatre villes en dépit de la proximité des programmes d’action impose une analyse « par le bas » des processus de mise en œuvre. Le parti pris de cet article est de s’attacher à décrire, non pas des processus d’imposition de réformes selon une approche, par exemple, des transferts de politiques publiques (Delpeuch, 2008), mais de se pencher sur les dynamiques de prescription et de territorialisation. Dans une perspective de sociologie de l’action publique, nous souhaitons mettre l’accent sur les modalités de transformation des services municipaux à travers une analyse des configurations d’interactions dans lesquelles s’institutionnalise le rôle des fonctionnaires des Directions de la propreté. La cohérence et l’applicabilité des modèles prescrits par la Banque mondiale sont alors relativisées. L’évolution du métier de fonctionnaire municipal nous permet en fait d’observer « l’émergence et la consolidation de formes institutionnelles inédites », c'est-à-dire de règles qui, loin de s’imposer forcément aux acteurs, sont construites au cours des interactions (Nay, 1997 : 19-20).
- 7 La notion de médiateur ou de courtier permet de mettre l’accent sur les processus d’échange politiq (...)
8Quels sont alors les modèles d’action publique véhiculés par les projets de développement urbain ? Et quelles sont les modalités de leur circulation ? Est-ce qu’une application mécanique des réformes est possible ? Comment interviennent les variables locales sur les dynamiques de changement institutionnel ? Quel est le rôle des fonctionnaires municipaux dans ces processus ? Enfin, dans quelles configurations ces acteurs peuvent-ils jouer un rôle d’intermédiaire dans la mise en œuvre des politiques publiques ? Selon nous, la forte sectorisation des lieux de formulation et de mise en œuvre des politiques de gestion des déchets rend nécessaire la présence d’acteurs locaux occupant une position de médiateurs.7 C’est quand les fonctionnaires municipaux sont en mesure de jouer ce rôle que les réformes peuvent être appliquées. Quand ils sont disqualifiés par la logique du projet ou marginalisés par les élus locaux, le changement institutionnel par conversion devient improbable.
9Les projets UESP (GHA) et PACVU (BF) ont participé à la reformulation du problème de la salubrité urbaine, et à la définition de solutions techniques pour y remédier. L’évolution du métier du fonctionnaire municipal s’est produite corrélativement à ces transformations des modes d’action publique. Dans un premier temps, nous souhaitons étudier le travail de prescription de rôle lié aux projets de la Banque mondiale. Il s’agira de montrer qu’une vision particulière de la politique s’impose progressivement. Dans un second temps, nous aurons recours à la notion de rôle pour mettre en avant les attentes sociales qui existent par rapport aux fonctionnaires (Goffman, 1973). C’est alors la légitimation de nouveaux registres discursifs et de pratiques renouvelées de la part des fonctionnaires qu’il faudra analyser.
- 8 Le projet UESP apporte un appui aux villes de Tema, Sekondi-Takoradi et Tamale en plus de Accra et (...)
10Au moment de leur approbation, les objectifs des projets sont déjà fixés. Dans le cas du PACVU, un document préparatoire daté de décembre 1993 fixe les principaux choix de réforme : « renforcement du système de collecte et de traitement des ordures ménagères, aménagement de sites de dépôts, privatisation des services, participation de la population » (CPGF-HORIZON, 1993 : 14). Pour UESP, la volonté de mettre en place un abonnement pour les usagers et de privatiser la collecte est mentionnée dans le document d’évaluation du projet, produit avant son approbation. Un site a déjà été choisi pour la construction du Centre d’enfouissement technique de la ville de Kumasi (World Bank, 1996).8
11Ces systèmes, dans leur ensemble, sont conformes au cadrage des politiques de gestion des déchets des programmes de la Banque mondiale et du Programme Habitat de l’époque (Schübeler et al., 1996). Le recours à l’argument des « bonnes pratiques », des solutions éprouvées ailleurs revient à plusieurs reprises pour justifier les principaux choix techniques, et notamment la privatisation du transport. Cet argument est renforcé par l’expérience de la Banque qui, ayant fourni des lève-containers et des containers lors de projets précédents dans ces villes, avait constaté que la durée de vie des équipements était réduite par un entretien inadéquat. La présentation des réformes comme un ensemble de « bonnes pratiques » empêche la prise en compte d’autres options. Par exemple, la construction de centres d’enfouissement techniques permet d’éviter la pollution de l’eau et des sols, mais implique une augmentation considérable des dépenses liées au traitement des déchets. Les centres se situent généralement plus loin du centre ville que les décharges non contrôlées utilisées auparavant, ce qui augmente les coûts de transport. De plus, leur utilisation implique de passer un contrat de concession avec une entreprise privée pour l’enfouissement des déchets. Ces coûts supplémentaires sont difficilement assumés par les municipalités.
- 9 Le projet UESP est clôturé en 2003, soit au bout de sept ans, et une deuxième phase débute six mois (...)
12Le besoin de financement lié à la réforme étant substantiel, les projets prévoient dans les deux pays la création d’un abonnement des usagers et une augmentation des recettes municipales. Au Burkina Faso, le besoin de financement donne lieu à la création d’une nouvelle taxe – la Taxe de résidence – dont les recettes doivent être affectées à cette politique publique. Au Ghana, on ne crée pas de nouvelle taxe mais on cherche à améliorer les recettes des taxes existantes. Signe de l’importance donnée par la Banque mondiale aux politiques de gestion des déchets, les deux projets sont reconduits à l’issue de leur durée initiale En 2009, la Banque mondiale continue d’intervenir sur les politiques de gestion des déchets de ces villes.9
13Les projets UESP et PACVU ont non seulement recommandé une nouvelle organisation de la gestion des déchets, mais aussi d’une certaine manière mis à l’agenda cette politique qui ne constituait pas jusqu’alors une priorité des municipalités. D’abord reléguée au second plan et liée au prestige des villes, la gestion des déchets acquiert une importance prépondérante grâce à sa problématisation en termes techniques et sanitaires. Elle devient aussi, pour la Banque mondiale, un indicateur de « bonne gestion » des villes. Cette politique au caractère technique est donc indissociable de recompositions plus larges de la gestion municipale. Les projets contribuent à de nouvelles conceptions de la gestion des déchets, mais aussi du métier de fonctionnaire municipal.
14La réforme se concrétise dans un premier temps par la mise en place de départements de gestion des déchets responsables à la fois de la gestion des déchets solides et de l’assainissement. Un tel département est déjà en fonctionnement dans la ville d’Accra, suite à l’intervention de la coopération technique allemande. Dans les autres villes, ces départements sont progressivement mis en place dans le cadre des projets. La ville de Bobo-Dioulasso est la seule à ne pas avoir de véritable Direction de la propreté. Elle a un service propreté qui dépend de la Direction des services techniques municipaux et qui ne bénéficie pas d’un budget ou d’équipements propres.
- 10 Des opérateurs privés (associations, secteur informel et entreprises) étaient investis de manière m (...)
- 11 Le cabinet Dessau-Soprin pour le PACVU, Carlbro pour la première phase de UESP et HIFAB pour la sec (...)
- 12 La municipalité, en 2008, continuait à rembourser les sommes correspondant à la collecte et l’enfou (...)
15Les projets participent de nombreuses manières à la structuration des départements de gestion des déchets. Lors de leur création, ces derniers bénéficient de moyens matériels permettant d’exécuter une partie de la collecte des déchets.10 Dans un premier temps, des consultants sont placés au sein des Directions de la propreté. Des séminaires de formation aux techniques de management, de sensibilisation des populations et de suivi des activités des opérateurs privés sont organisés. C’est aussi dans le cadre des projets que l’on produit l’ensemble des documents légaux et institutionnels pour la création puis le fonctionnement des services. La délimitation des zones à confier aux attributaires, les contrats et les procédures d’appels d’offres sont ainsi formalisés par des cabinets de conseil internationaux.11 L’évolution des services municipaux vers un rôle de régulation se fait par étapes selon des trajectoires parallèles dans les quatre villes. En 2008, le retrait est presque complet dans trois d’entre elles. La ville de Bobo-Dioulasso est la seule à conserver un rôle significatif dans l’enlèvement des déchets, faute de pouvoir s’appuyer sur un secteur privé performant et d’être parvenue à passer un accord satisfaisant avec une entreprise pour la gestion du centre d’enfouissement technique.12
16De nouvelles manières de faire sont progressivement intégrées par les personnels des départements. Ces derniers doivent produire des rapports d’activité permettant de mesurer l’efficacité de la politique publique. Ils développent des méthodes pour calculer les quantités de déchets évacuées ou enfouies et des indicateurs pour évaluer les performances des opérateurs privés. Dans tous les départements, on apprend progressivement à élaborer un budget précis pour la gestion des déchets et à réfléchir à des modes de financement. De la gestion de personnel et de matériel, les tâches des services évoluent vers des tâches de planification et de contrôle. La passation des contrats et le calcul des prestations effectuées en viennent à occuper principalement les fonctionnaires les plus gradés. Au Ghana, les services créent une fonction de chargé de communication afin de répondre aux sollicitations de la presse, qui se font plus fréquentes. Les employés continuent à passer beaucoup de temps sur le terrain, mais ils sont davantage dépendants des publics et de certains élus pour repérer les dysfonctionnements. Dans toutes les villes, le rôle des fonctionnaires s’apparente de plus en plus à celui d’animateurs de la politique, chargés de mettre en relation l’offre des services des prestataires avec les demandes du public.
- 13 C’est notamment le cas à Kumasi où le Directeur du service et son adjoint ont pu accéder à leur pos (...)
17L’étude des carrières des fonctionnaires de services de gestion des déchets montre l’importance des projets dans leurs parcours. La plupart des personnels bénéficient de formations ou sont nommés sur demande de l’équipe-projet. Certains, notamment au Ghana, ont auparavant travaillé comme consultants pour le projet avant d’arriver à leur poste ou ont été nommés au moment de la mise en œuvre des projets, avec des critères de recrutement qui ont évolué.13 Les profils évoluent, avec des exigences de plus en plus fortes en termes de niveau d’étude pour les postes d’encadrement. D’une manière générale, les effectifs des agents peu qualifiés (chauffeurs et agents de terrain) stagnent, et aucune formation ne leur est dispensée. Ce sont en fait les fonctionnaires les plus gradés qui bénéficient principalement des actions des projets. Leurs interactions avec des consultants, avec l’équipe projet et avec les entreprises de construction et de collecte des déchets leur permettent d’adopter de nouvelles pratiques. Ils intègrent progressivement des connaissances relatives aux procédures de comptabilité, de communication, de management, et de monitoring.
18Le passage d’activités d’exécution d’un service urbain au rôle d’entités régulatrices d’opérateurs privés est au cœur des stratégies d’intervention des projets UESP et PACVU. Il se produit alors une évolution profonde des discours et des pratiques professionnelles, qui en vient à modifier le métier même de fonctionnaire municipal des Directions de la propreté. Ces transformations des services induisent un certain nombre de paradoxes de l’action publique locale. En effet, l’absence de prise en compte des intérêts collectifs et de certaines contraintes propres aux espaces municipaux oblige les fonctionnaires à gérer un ensemble d’attentes contradictoires.
19Pour les fonctionnaires des départements de la gestion des déchets, les prescriptions de rôle liées au projet ont favorisé l’émergence du métier du fonctionnaire-animateur des politiques publiques. Ils se trouvent dès lors dans une position – problématique – de médiation entre les différentes parties prenantes. Ils sont incités par les acteurs du projet à mettre en œuvre des réformes, mais ils doivent aussi démontrer leur loyauté à l’exécutif municipal. Ils utilisent en fait la marge de manœuvre dont ils bénéficient pour concilier les politiques avec les contraintes liées aux espaces municipaux. Après le départ des consultants, ils prennent des initiatives dans de nombreux domaines qui révèlent un ensemble de non-dits de la réforme.
20Les fonctionnaires présentent généralement la réforme sur le registre de l’évidence, mais les enjeux politiques et financiers locaux prennent de l’importance au moment de la mise en œuvre. Toutes les municipalités acceptent sans difficulté les infrastructures qui sont financées dans le cadre des projets ainsi que les initiatives liées à la privatisation : organisation de formations, délimitation des zones ou rédaction des documents contractuels. Les conflits surviennent plus tard, quand les réformes entrent en contradiction avec leurs intérêts catégoriels, leurs pratiques professionnelles et leur proximité avec les décideurs locaux.
- 14 Source : Entretien avec un spécialiste local de la gestion des déchets, 15 juin 2006.
- 15 Les municipalités ghanéennes dépendent largement des transferts de l’Etat central, notamment à trav (...)
21Le coût des filières de gestion des déchets telles qu'elles commencent à se mettre en place représente une dépense considérable par rapport aux ressources des municipalités (Folléa et al., 2001). En fait, la gestion des déchets en vient à constituer la principale de ces dépenses. A Ouagadougou, de nombreux acteurs privés se chargent de la précollecte des déchets et facturent leurs services aux usagers. La municipalité paye donc une fraction minime de la dépense globale de gestion des déchets. Toutefois, ces dépenses ont augmenté récemment du fait de la mise en place d'un système d'évacuation et de traitement des déchets : « La Banque a imposé 700 à 800 millions [1,22m€] de dépenses de la Mairie pour la gestion des déchets sur un budget de six milliards [9 M€]. C'était une conditionnalité. Le budget a été multiplié par deux. »14 Quant au Directeur des finances de la municipalité d’Accra, il doit négocier plusieurs fois par an le versement d'enveloppes exceptionnelles pour la gestion des déchets. La municipalité s'adresse à son ministère de tutelle, le Ministry of Local Government, Rural Development and the Environment (MLGRDE), qui parvient en général à obtenir des fonds de la part du Ministère des finances15.
22Dans les documents de projet, il est prévu de financer les réformes à travers une augmentation des recettes municipales. Cette augmentation des recettes locales constitue une priorité de la Banque mondiale pour ces villes mais les prévisions optimistes des consultants ne se sont pas matérialisées. Certes, sur la période, les recettes locales ont progressé de manière sensible, mais leur augmentation est sans commune mesure avec le besoin de financement lié à la mise en place de nouveaux systèmes de gestion des déchets. Les décideurs doivent donc arbitrer entre les dépenses de gestion des déchets et d’autres dépenses tout aussi prioritaires, ce qui représente la contrainte principale du service de gestion des déchets.
23De même, les élus sont réticents à rendre obligatoire l’abonnement au service de précollecte, de peur de mécontenter certains segments des populations, notamment les plus pauvres. Les inconvénients de cette attitude sont bien compris par tous. Si les ménages ne s’abonnent pas, leurs ordures seront probablement jetées dans un endroit non autorisé et il faudra les ramasser, à un coût supplémentaire. La faiblesse des taux d’abonnement représente aussi un obstacle pour les opérateurs privés, qui perdent en productivité puisqu’il leur faut plus de temps pour charger leurs véhicules. Le risque politique est important et les efforts des élus se limitent, au mieux, à des actions de sensibilisation.
- 16 Source : Entretien avec le Directeur de la propreté par intérim, novembre 2005. La municipalité fon (...)
24Les fonctionnaires, eux, développent des stratégies pour garder le contrôle de la politique publique. Ils tentent de monopoliser des ressources et luttent âprement pour conserver des emplois et des moyens logistiques au sein de leurs services. A Ouagadougou, la Direction de la propreté continue jusqu’à fin 2006 à assurer la précollecte des déchets dans les zones du centre-ville. En ce qui concerne le transport, ce n’est qu’une zone sur trois qui est confiée au privé jusqu’à présent. Les fonctionnaires affirment qu’il revient moins cher à la Mairie de se charger de ces zones que de confier le marché au privé.16 A Kumasi, les chauffeurs du département sont en surnombre mais la ville préfère embaucher de nouveaux chauffeurs plutôt que d’affecter ceux du département à d’autres missions. Nombre d’entre eux se trouvent ainsi sans tâche effective car les véhicules dont ils sont responsables sont en panne.
25En somme, la mise en œuvre de la réforme révèle un ensemble de blocages ou de conflits qui sont rarement pris en compte dans les documents de projets. La situation financière des municipalités, les difficultés à atteindre les prévisions pour le recouvrement des recettes municipales, les enjeux politiques de l’abonnement au service ou encore la volonté des fonctionnaires de garder leur influence constituent autant d’« imprévus ». Cette situation met les fonctionnaires face à un certain nombre de contradictions dans leurs activités quotidiennes. Ils sont tiraillés entre le sens qui a été donné à la réforme et son fonctionnement concret, marqués par ces obstacles que les promoteurs de la réforme semblent n’avoir pas envisagés ou avoir sous-estimés.
26S’ils sont entièrement responsables de la mise en œuvre des réformes, les fonctionnaires municipaux – de même que les élus locaux – n’ont pas eu de poids significatif dans leur formulation. Les prescriptions de rôle liées aux projets imposent une vision du métier de fonctionnaire qui entre parfois en contradiction avec les attentes de leurs publics. A travers l’exemple du Maire de Montreuil, Jean-Louis Briquet illustre l’importance des attentes différenciées des publics (Briquet, 1994). Le Maire se voit contraint d’adopter différents registres de légitimation suivant les publics à qui il s’adresse. Le Maire peut se trouver dans une situation délicate quand la contradiction entre ses différents rôles est remarquée par les publics, ou quand il doit s’adresser à différents publics en même temps.
- 17 En situation d’entretien ou quand ils sont en contact avec des citadins.
27Dans leurs relations avec leurs publics17, les fonctionnaires développent un discours – mythique (Bezes, 2000) – d’auto-imputation des succès de la politique qui leur permet d’occulter leur dépendance de l’aide internationale. D’une manière générale, les fonctionnaires présentent la politique comme « municipale » et mentionnent surtout l’intervention de la Banque mondiale quand il s’agit d’expliquer certaines des difficultés rencontrées. Parallèlement au discours typique sur « l’incivilité » des citadins qui vise à expliquer l’insalubrité de la ville (Shadyc et Gril, 2002), les fonctionnaires tendent à présenter les consultants et les employés de la Banque mondiale comme enferrés dans des procédures rigides et peu à l’écoute des acteurs locaux.
- 18 Au Ghana, on parle de « logistics problem » pour désigner ce qui revient au Burkina Faso sous le te (...)
28Les fonctionnaires ont recours à la rhétorique du pragmatisme et de la proximité pour justifier les choix qu’ils effectuent. Ils mettent typiquement en avant la faiblesse de leurs moyens logistiques et l’immensité de la tâche à accomplir.18 Ils mentionnent souvent les conditionnalités de la Banque ou les procédures de décaissement fastidieuses, dont ils disent ne pas toujours comprendre le sens. Au Burkina Faso, ce sont notamment les questions de la privatisation et de l’augmentation des dépenses affectées à la gestion des déchets qui sont relevées. Au Ghana, le projet UESP comprenant un volet d’appui institutionnel important, ce sont plutôt les exigences de rédaction de stratégies sectorielles et de rapports de suivi ainsi que de respect de procédures strictes de passation des marchés qui sont pointées du doigt.
- 19 Des recherches portant sur d’autres contextes, ont permis d’identifier cette contradiction comme un (...)
29Le principal paradoxe de la mise en œuvre de la réforme tient à l’ambivalence entre la compétence de la gestion des déchets qui incombe aux Directions de la propreté et leur retrait progressif des fonctions d’exécution avec la privatisation des activités de collecte et d’enfouissement.19 Les fonctionnaires se voient donc obligés de rendre compte des performances des opérateurs privés alors qu’ils ont du mal à les contrôler. A Accra, il existe une unité de supervision des prestataires depuis 1999, de même qu’une position de porte-parole du département. Les exigences liées à ces deux postes entrent en contradiction avec leurs autres activités. Les deux fonctionnaires, par exemple, doivent mettre en avant les capacités de supervision de la municipalité alors qu’ils ne disposent ni l’un ni l’autre de véhicule pour se rendre sur le terrain. Ils se trouvent en fait en situation de dépendance vis-à-vis des citadins ou des élus qui leur font part des difficultés rencontrées dans les différents quartiers de la ville.
30La tension entre les objectifs politiques et techniques des municipalités est tout aussi visible dans le cas des relations avec les opérateurs privés. A Ouagadougou, le Maire a retardé la signature de contrats avec les opérateurs de précollecte de peur de susciter le mécontentement des non-attributaires – du secteur formel comme du secteur informel – en période électorale. Les contrats n’ont été signés qu’en 2007, soit deux ans après l’attribution des zones. De la même manière, il a été décidé de ne pas obliger les ménages à s’abonner à l’opérateur en charge de leur zone d’habitation. L’absence de toute forme de soutien franc de la Direction de la propreté aux attributaires contribue à expliquer que le nombre d’abonnés sur la totalité de la ville stagne depuis la mise en place de la réforme. Il devient donc relativement difficile de réguler le comportement des opérateurs, dont la plupart disent subir des difficultés financières, et reprochent à la Direction de la propreté de ne pas leur donner les moyens d’assurer un service efficace.
31Au Ghana, la situation est rendue encore plus délicate par les arriérés de paiement de l’évacuation des déchets qui s’élèvent à environ un an de factures. Il devient quasiment impossible d’appliquer les procédures de sanction en cas de défaillance d’un opérateur. Les contrats qui sont arrivés à échéance à l’issue de la première phase du projet UESP n’ont pas été prolongés. Les relations entre les municipalités et les attributaires sont donc devenues informelles mais elles ont continué. Dans le cadre de la deuxième phase du projet, la Banque mondiale a exigé que de nouveaux contrats soient signés avec ces opérateurs. La municipalité de Kumasi est parvenue à signer ces contrats début 2008, mais avec des opérateurs qui étaient pour la plupart déjà en place. A Accra, la municipalité a pris du retard et les contrats ne sont pas encore signés au début de l’année 2009. La formalisation des relations avec les opérateurs pose donc des difficultés aux départements. D’abord, il s’avère malaisé de trouver des opérateurs prêts à prendre le risque d’investir dans ce secteur étant donné les difficultés financières des municipalités. Ensuite, il y a le risque juridique lié à la contestation des procédures de passation des marchés ou aux arriérés de paiement.
- 20 La situation est relativement similaire dans les quatre villes : la majorité des véhicules sont arr (...)
32Si les dépenses augmentent à la fois en volume et par rapport au budget total, elles sont largement réorientées vers le secteur privé. Les services techniques municipaux, historiquement dotés de moyens importants, perdent leurs ressources relativement aux autres acteurs. Dans l’ensemble des villes, les services de gestion des déchets manquent de matériel pour assurer les services dont ils ont la charge. Ils éprouvent des difficultés à financer les réparations et même l'essence des véhicules qu'ils utilisent.20 Le secteur privé est censé pallier leurs défaillances et exerce une part croissante de l'enlèvement des déchets. Cela contraint les acteurs locaux à innover pour trouver des solutions pratiques dans la mise en œuvre, qui relèvent parfois du « bricolage » institutionnalisé.
33L’ensemble de ces dispositifs de présentation de l’activité quotidienne des fonctionnaires de gestion des déchets vise à leur garantir une autonomie la plus importante possible et à imposer leur légitimité à mener à bien la réforme des politiques. L’appui financier et matériel de la Banque mondiale est sans cesse sollicité mais les fonctionnaires tentent de circonscrire son rôle, ils sont réticents à toute tentative de contrôle de la part de cette institution. Dans toutes les villes, on observe une évolution progressive des rôles et des compétences des fonctionnaires. Quand ceux-ci sont capables de s’appuyer sur les décideurs locaux pour la mise en œuvre, l’ancrage de la politique est favorisé (Ouagadougou, Kumasi). A Bobo-Dioulasso, la position des fonctionnaires est contrainte par la forte résistance au changement des élus. Dans la ville d’Accra, les enjeux politiques et les intérêts des fonctionnaires créent une situation de dualité au sein des administrations. L’arrivée de consultants locaux améliore provisoirement la gestion des services au détriment de leur structuration à long terme.
34Les fonctionnaires jouent un rôle clef lorsqu’ils adaptent les exigences de l’unité de projet aux enjeux locaux de la mise en œuvre des réformes. Leur rôle de médiateur permet en effet de concilier les prescriptions des projets avec les intérêts en présence. Si ce rôle de médiateur semble imposé par la forte dimension prescriptive des réformes, les configurations dans lesquelles s’inscrivent les fonctionnaires permettent d’expliquer les modalités différenciées de la mise en œuvre des politiques publiques. Malgré ces différences, on note dans l’ensemble des villes de l’étude une forme d’institutionnalisation de leur rôle de médiateur. Ces processus nous permettent d’aborder la mise en œuvre sous l’angle de ces acteurs intermédiaires, de ce que les fonctionnaires font aux réformes.
35L'action de ces fonctionnaires est marquée par le souci de négocier leur intervention. Les fonctionnaires de la gestion des déchets sont des « hommes de terrain », quasiment tous se déplacent régulièrement. En moyenne, ils passent la moitié de leur temps sur le terrain. Les cadres réalisent des visites d'inspection et surtout des visites de coordination auprès des acteurs privés et des autres services municipaux et étatiques. Certains agents subalternes réalisent des missions de surveillance ou d'enlèvement des « tas sauvages » signalés par les habitants ou leurs élus. D'autres sont en poste à l'extérieur des locaux du service, en particulier les agents qui surveillent les sites de transfert et les activités d'enfouissement.
- 21 En dépit de l’organisation proposée par le Schéma directeur de gestion des déchets qui propose le d (...)
36Au Burkina Faso, les fonctionnaires réclament des équipements supplémentaires auprès de la Banque mondiale et d’autres partenaires.21 A Ouagadougou, ils insistent sur l’importance de financer une campagne de sensibilisation des populations. Une telle campagne est prévue dans le Schéma directeur, mais la municipalité n’a pas encore obtenu le financement correspondant. Ils pointent ce besoin de financement, mais ils insistent moins sur le fait que le Maire ne peut pas se permettre d’être plus sévère sur l’obligation de s’abonner au service de précollecte. Ils insistent aussi sur les exigences de la Banque mondiale, et notamment celle de la privatisation totale du transport et celle d’affecter des recettes supplémentaires à la gestion des déchets. Ces exigences sont selon eux incompatibles avec la situation financière de la municipalité.
- 22 Source : Entretien avec le Directeur de la propreté par intérim, 11 novembre. 2006.
37Les fonctionnaires se plaignent régulièrement de ne pas être écoutés par les consultants. Encore aujourd'hui, les fonctionnaires à Ouagadougou se rappellent que la mission du cabinet canadien Dessau-Soprin a passé peu de temps sur le terrain et que certains points importants à leurs yeux n'ont pas été pris en compte. « Nous avions proposé que les centres de collecte soient dimensionnés pour le compostage pour réduire les coûts de transport et d'enfouissement. Nous n'avons pas étés suivis par Dessau. »22 Ils voient aussi d'un mauvais œil la concurrence exercée par les consultants et tentent d'affirmer leur légitimité à agir. A Ouagadougou, on est fier d'avoir obtenu de Dessau-Soprin de réviser la conception des centres de collecte. Ils devaient à l'origine être entourés de grillage et les quais de déchargement utiliser des pneus usagés par souci d'économie. La Mairie a obtenu que les enceintes et les quais soient entièrement en béton et parpaings. Après l'approbation du Schéma directeur, la Direction a aussi procédé à certains arrangements. En particulier, la localisation des sites de transfert a été revue, les zones ont été redécoupées (passant de 6 à 12) et la plupart des enceintes des sites ont été détruites au bulldozer pour faciliter le passage des camions.
38Au Ghana, deux éléments de conflit semblent être l’obligation faite par la Banque de lancer de nouveaux appels d’offres pour la collecte des déchets. La procédure est longue et complexe et les fonctionnaires semblent plutôt partisans de relations négociées avec les opérateurs privés. Les retards de paiement étant l’une des caractéristiques principales des politiques municipales de gestion des déchets, les fonctionnaires sont partisans de la négociation avec les opérateurs privés qui sont généralement présentés comme des « partenaires » rendant service aux municipalités. Par ailleurs, ils tendent à critiquer la faiblesse des montants promis par la Banque mondiale dans le cadre de la composante gestion des déchets de la deuxième phase du projet UESP. A Accra comme à Kumasi, ils considèrent que les exigences de la Banque – formulation d’une stratégie acceptable pour la Banque, respect des normes de gestion et de passation des marchés – représentent une perte de temps au regard des sommes promises. Ils essayent alors de convaincre la Banque mondiale d’augmenter les montants prévus et de les consacrer aux dépenses de fonctionnement de la politique plutôt qu’à des efforts de réforme.
39Les solutions techniques pour l’enfouissement des déchets sont réévaluées dans la plupart des villes. A Kumasi, les autorités utilisent un deuxième centre en plus du CET pour réduire les frais de transport. En plus du CET, elles utilisent donc une décharge non aménagée contrairement aux recommandations du projet. Dans la ville d’Accra, les autorités ne sont pas encore parvenues à libérer un terrain pour la construction d’un CET. La vive opposition des riverains du site identifié au milieu des années 1990 oblige les fonctionnaires à utiliser des décharges provisoires en attendant que la situation soit débloquée. A Bobo-Dioulasso, le centre d’enfouissement n’est plus en fonctionnement. Dans ce cas extrême, les coûts induits par l’enfouissement des déchets ont rebuté les autorités, qui ont mis un terme au contrat avec le concessionnaire quelques semaines seulement après le début des opérations. Le cas de Ouagadougou est le seul dans lequel l’opération du CET (Centre d’enfouissement technique) se fait de manière conforme aux attentes, bien que les quantités enfouies soient largement inférieures aux prévisions.
- 23 Source : Entretien, juin 2006. Les Brigades Vertes sont une association intégralement financée par (...)
- 24 Source : Entretien avec le représentant de l'entreprise ECHA au Centre de traitement et de Valorisa (...)
40Dans les quatre villes, la gestion des déchets est un enjeu politique pour les municipalités. Les citadins sont généralement prompts à qualifier la Mairie de corrompue et inefficace. Rendre la ville propre peut aider à améliorer leur perception de l'action municipale. La relation aux opérateurs privés se caractérise aussi par sa complexité. Ils peuvent constituer une menace quand ils agissent en concurrents de la puissance publique. Parfois, ils sont plutôt des alliés, des « clients » de la municipalité. A Ouagadougou, le contrôle des structures de précollecte semble être un enjeu majeur de la politique du Maire. Comme le note un spécialiste du dossier : « Le Maire veut la propriété des acteurs de terrain, comme pour les brigades vertes. »23 La relation avec les entreprises de transport (EBTE) et le concessionnaire du CET (ECHA) est faite de transactions continuelles. Les contrats de gré à gré qui ont été passés le 29 janvier 2004 ne sont pas vraiment respectés par la Mairie. Les relations tiennent plus de l'arrangement que de la relation contractuelle. Un représentant de ECHA, entreprise gestionnaire du CET, se plaint de ce que seulement trois cents tonnes arrivent chaque jour alors que le contrat en prévoyait huit cents. Cela induit un manque à gagner important : « Nous sommes sensibilisés en matière de salubrité et c'est notre contribution, mais si on parle de bénéfices, on a rien eu. On se sacrifie. »24
- 25 Le changement de majorité aux élections législatives et surtout présidentielles de 2008 risque d’en (...)
41A Accra, la position des fonctionnaires est tout aussi délicate. Ils mettent en évidence la difficulté d'obliger les prestataires du transport à respecter leurs engagements contractuels alors que la municipalité ne les paye pas régulièrement (AMA-WMD, 2006 : 5). La ville n’ayant pas la capacité financière d’assurer un service satisfaisant dans tous les quartiers, on observe une compétition entre les élus de quartier qui négocient un accès privilégié à leurs services. Le partage de la politique publique s’opère en fonction des ressources des élus de quartiers qui arrivent à fidéliser des opérateurs en versant de « l’argent de poche » aux chauffeurs ou en faisant intervenir des hauts responsables. Les élus de la majorité en place sont bien sûr favorisés dans ce jeu pour l’accès à la politique publique.25
- 26 En novembre 2008, soit plus d’un an après la remise de propositions par chaque municipalité, la Ban (...)
42Dans certaines municipalités, les équipes municipales sont capables d’adapter les exigences de la Banque mondiale, par exemple dans le cas de la passation de contrats. Ainsi, les normes assez strictes de passation des marchés ne correspondent pas aux réalités de terrain perçues par les fonctionnaires. A Kumasi, le département de gestion des déchets a pu faire voter une nouvelle stratégie pour la gestion des déchets sans avoir le soutien de la Banque mondiale.26 De nouveaux contrats ont été passés avec les anciens opérateurs, un seul étant arrivé à l’occasion de la passation des nouveaux contrats. Le cas de Ouagadougou est tout aussi surprenant puisque les autorités sont parvenues à faire accepter la notion de « mise en œuvre progressive » du Schéma directeur, c'est-à-dire le report de la privatisation totale du transport et de l’obligation d’abonnement des ménages.
43La logique inhérente aux projets UESP et PACVU tend à présenter le succès des réformes comme conditionné aux capacités des administrations (World Bank, 2008). Si ces dernières ne possèdent pas lesdites capacités, elles sont incapables de mettre en œuvre les réformes, ce qui explique leur échec. En fait, la notion de « capacités » des administrations n’a pas un statut de concept analytique mais d’élément d’un dispositif de prescription de rôles. La notion de succès ou d’échec des politiques est relative et il convient plutôt de se pencher sur la production de politiques municipales dans un contexte de dépendance de la Banque mondiale. Dans un premier temps, les dispositifs d’intervention contribuent à la structuration des services, c'est-à-dire parviennent à imposer certains modes d’action publique. Cette imposition, toutefois, n’a des effets que tant qu’elle est retravaillée par les acteurs locaux. Les fonctionnaires des services de gestion des déchets occupent une position intermédiaire et contribuent à donner du sens aux réformes. Malgré la présentation qui en est faite, les réformes formulées dans le cadre des projets nécessitent un certain nombre d’aménagements. C’est alors la capacité des fonctionnaires d’adapter les réformes qui s’avère essentielle à leur mise en œuvre. Dans le cas où leurs pratiques sont disqualifiées par le projet (Accra) ou quand ils sont en butte aux décideurs locaux (Bobo-Dioulasso), les fonctionnaires ne peuvent pas prendre la main. Les cas de Ouagadougou et de Kumasi montrent au contraire que le changement institutionnel par conversion nécessite que les fonctionnaires détiennent certaines ressources, au nombre desquelles le soutien des autorités locales et la maîtrise de compétences d’intermédiation.
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