Introduction

2Après avoir rappelé l’historique, la composition et les missions de ladite section, cet article aborde la question de son impact sur la décision politique à partir d’une posture inductive. L’étude des politiques budgétaires menées en 1993, 2004 et 2012 révèle que son influence a sensiblement varié au fil du temps. Afin d’expliquer cette évolution, cinq facteurs issus d’une analyse de contenu de quinze entretiens semi-directifs d’experts et d’hommes politiques de premier plan font l’objet d’un examen approfondi. Cet exercice débouche sur l’élaboration d’un modèle d’évaluation de l’influence de la section ‘Besoins de financement des pouvoirs publics’, qui sera ensuite mis en perspective avec l’indice élaboré par L. Coene et G. Langenus (2011). La conclusion de cette contribution en résume les principaux apports et commente les changements à venir.

I. La section ‘Besoins de financement des pouvoirs publics’ du CSF

5La création de la section ‘Besoins de financement des pouvoirs publics’ (ci-après « la Section ») est une conséquence de la fédéralisation de l’État belge (Van Meensel & Dury, 2008 : 83). Lors de la troisième réforme de l’État (1988-1989), des compétences telles que l’enseignement, les travaux publics, la politique économique et les transports ont été transférées aux entités fédérées. Cette étape majeure du processus de décentralisation a substantiellement modifié les équilibres existants jusqu’alors puisque les moyens financiers des entités fédérées ont été multipliés par quatre (Bayenet & Pagano, 2011). Leur mode de financement a également fait l’objet d’une révision fondamentale : la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions octroie en effet une responsabilité financière accrue ainsi qu’une autonomie budgétaire totale aux entités fédérées (Bayenet et al., 2000).

6Le gouvernement fédéral de l’époque redoutait toutefois qu’une absence de coordination budgétaire ne mette en péril la consolidation des finances publiques entamée durant les années 1980. Une telle éventualité aurait en effet été préjudiciable à l’Autorité fédérale, qui se montre plus vulnérable que les entités fédérées aux chocs externes et est la seule responsable de la politique budgétaire belge envers les instances européennes (Van Rompuy, 2005).

9Un quart de siècle après la création de la Section, cette contribution vise à rendre compte de la manière dont elle s’est acquittée de ses missions au cours du temps, à partir d’une posture résolument inductive. L’analyse présentée dans le reste de cet article repose sur les données récoltées lors d’une quinzaine d’entretiens semi-directifs menés auprès d’experts en finances publiques et de personnalités politiques de premier plan. Avant d’en présenter les résultats, la prochaine section décrit la méthodologie déployée.

II. Précisions méthodologiques

10L’exigence de réflexivité par rapport à la démarche développée nécessite de préciser la méthodologie mise en œuvre (Bongrand & Laborier, 2005). Il s’agit en l’espèce de la réalisation d’entretiens semi-directifs, dont la pertinence pour cette recherche s’est avérée double (Pinson & Sala Pala, 2007). L’entretien forme d’une part un instrument « économique, rapide et riche » (Friedberg, 1999 : 86) de collecte d’information, dont l’usage en analyse des politiques publiques est d’autant plus précieux que les différentes séquences d’une politique ne débouchent pas systématiquement sur des comptes-rendus détaillés ou consultables. Cette technique d’enquête peut d’autre part être utilisée à des fins compréhensives. Sa spontanéité favorise en effet l’émergence de réponses singulières (Beaud & Weber, 2010), qui révèlent chacune une des multiples facettes d’une vérité polymorphe (Steedman, 1996). Sa principale limite réside dans la « rationalisation rétrospective » (Bourdieu et al., 1964 : 57) que les acteurs opèrent inconsciemment vis-à-vis de leurs pratiques et comportements. Idéalement, le recoupement des informations recueillies doit mener à l’élaboration d’un modèle théorique inscrit dans la pratique (Kaufmann, 2011).

III. Présentation des résultats de l’analyse du contenu

12L’analyse du contenu des entretiens nous a amené à distinguer trois périodes d’influence de la Section et à relever cinq facteurs susceptibles d’expliquer ces variations. Ces deux dimensions sont abordées dans cette troisième section.

III.1. Les trois périodes d’influence de la Section

13L’histoire de la Section comporte trois périodes d’influence. Durant la première d’entre elles, qui s’étend grosso modo de sa création à 1999, la Section a exercé une influence notable sur le gouvernement fédéral. Cette situation contraste avec celle de la décennie suivante (2000-2009), qui a vu l’« aura » du CSF péricliter. Depuis lors, son impact sur la décision budgétaire semble toutefois s’être renforcé. Les exercices budgétaires 1993, 2004 et 2012 sont emblématiques de chacune de ces périodes : les dynamiques en vigueur y sont en effet particulièrement saillantes.

III.1.1. La politique budgétaire belge en 1993

14Alors que près de trois milliards d’euros de mesures de rigueur avaient déjà été adoptés dans le budget initial de 1993, le conclave budgétaire de mars accentue encore cette tendance. De récentes estimations faisaient alors état d’un déficit budgétaire de 6,9 % du PIB, un chiffre bien supérieur aux 5,7 % initialement prévus. La Section (CSF, 1993) propose en conséquence au gouvernement fédéral de réviser les étapes intermédiaires de son plan de convergence, d’adopter une perspective pluriannuelle et de préparer l’exercice budgétaire 1994 dès le contrôle budgétaire de mars 1993. L’exécutif va pleinement s’inscrire dans cette lignée à l’occasion du conclave de mars 1993, durant lequel il s’accorde sur un effort complémentaire d’un milliard d’euros en 1993 et de 2,72 milliards d’euros à l’horizon 1994. Trois mois plus tard, 750 millions d’euros d’économies supplémentaires seront encore entérinés dans le budget initial 1994. Dans la foulée, les partenaires sociaux sont exhortés à conclure un nouveau pacte social. Alors que ces négociations aboutissent à un échec, le gouvernement décide de reprendre la main et adopte, le 17 novembre 1993, le « Plan global pour l’emploi, la compétitivité et la sécurité sociale ».

15L’introduction de l’indice-santé y fait figure d’élément central : cette réforme permet en effet au gouvernement d’augmenter les accises sur le tabac, l’alcool, l’essence et le diesel sans impacter le calcul de l’indexation automatique des salaires. Les salaires réels sont en outre gelés pour deux ans, tandis qu’une augmentation des accises et de la TVA sert à compenser des mesures de flexibilisation du marché du travail et une réduction des charges patronales. Il est enfin prévu de réduire les dépenses de sécurité sociale de 1 % du PIB et d’augmenter les recettes de 0,5 % du PIB entre 1994 et 1996. L’impact de ce programme est évalué à 0,9 % du PIB en année pleine, ce qui porte l’incidence budgétaire des mesures adoptées en 1992 et 1993 à respectivement 1,4 % et 2,2 % du PIB (Savage, 2002). Ces montants, intégralement supportés par l’entité I, attestent de la volonté du gouvernement fédéral de s’inscrire dans le sillage des recommandations de la Section.

Graphique 1 : Incidence des mesures discrétionnaires adoptées entre 1992 et 1995 par l’ensemble des administrations publiques en Belgique, en % du PIB (Savage, 2002 : 39)

III.1.2. La politique budgétaire belge en 2004

16La Belgique a connu plusieurs réformes d’envergure en matière de finances publiques au début des années 2000 (Nautet & Van Meensel, 2012a) : une réduction de l’impôt des personnes physiques (IPP) et des cotisations sociales ; le retour de la croissance des dépenses primaires ; et la signature des accords du Lambermont (2001), qui ont élargi la compétence fiscale des Régions en matière d’IPP et d’impôts régionaux et procédé à un refinancement structurel des entités fédérées à hauteur de 1,1 milliard d’euros entre 2002 et 2011 (Bayenet & Pagano, 2011 : 60).

Graphique 2 : évolution du solde primaire, des facteurs non récurrents et du solde net de financement en Belgique entre 2001 et 2008, en % du PIB (Nautet & Van Meensel, 2012b)

III.1.3. La politique budgétaire belge en 2012

19Après une crise politique longue de plus d’une année, la confection du budget initial de 2012 constituait le dernier obstacle à franchir avant la formation d’un nouveau gouvernement fédéral (Govaert, 2012). À la demande des six partis engagés dans les discussions, l’avis d’octobre 2011 (CSF, 2011b) actualise les prévisions de mars (CSF, 2011a). Malgré une révision à la baisse des prévisions de croissance (0,8 % du PIB au lieu de 2,3 %), la Section y réaffirme sa préférence pour un retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB (2,8 %) avant la fin de l’année 2012. À politique inchangée, elle évalue l’effort de l’entité I à 2,1 % du PIB, soit 7,9 milliards d’euros. Au terme d’une âpre négociation, les différents partenaires s’accordent finalement sur un effort de 11,3 milliards d’euros, en raison de la prise en compte d’hypothèses de croissance inférieures à celles avancées par la Section.

21À la suite d’une nouvelle baisse des prévisions de croissance, des mesures supplémentaires ont été adoptées pour un montant de 1,8 milliard d’euros en mars 2012. Une réserve budgétaire de 650 millions d’euros est en outre constituée afin de sécuriser l’objectif. Lors d’un troisième conclave, organisé au mois de juillet, l’ajustement est limité à 78 millions d’euros et un léger plan de relance est approuvé.

22Malgré ces efforts, la Belgique accusait un déficit de 4 % du PIB à la fin de l’année 2012. La recapitalisation de Dexia (0,8 % du PIB) explique en grande partie cet écart de 1,3 % du PIB par rapport à l’objectif initial. Sans cette opération exceptionnelle, le solde de financement de l’ensemble des pouvoirs publics aurait atteint 3,2 % du PIB, soit un seuil légèrement supérieur aux 2,8 % recommandés par la Section. L’amélioration du solde structurel de 1,8 % du PIB entre 2011 et 2013 (graphique 3) témoigne de la volonté des gouvernants de s’inscrire dans le prolongement des recommandations de la Section.

Graphique 3 : évolution du PIB, du solde structurel et du solde net de financement en Belgique entre 2009 et 2013 (CSF, 2014)

III.2. Détermination et examen de critères d’explication potentiels

23Le compte-rendu des politiques menées en 1993, 2004 et 2012 atteste du caractère changeant de l’influence de la Section. Il convient dès lors de s’interroger sur les causes de ce phénomène. L’examen du contenu des entretiens réalisés révèle cinq critères d’explication potentiels, qui présentent une dynamique similaire à celle de l’influence de la Section (tableau 1) : la contrainte budgétaire européenne, les risques sur les marchés financiers, les priorités gouvernementales, les compositions respectives du gouvernement et de la Section et enfin le prestige de cette dernière.

III.2.1. La contrainte budgétaire européenne

25Bien que relativement évasives (« il y avait les 3 % et c’était tout » ; E4), les exigences européennes étaient néanmoins circonscrites par une contrainte temporelle bien définie : l’évaluation, en 1997, de la situation budgétaire des candidats à l’adhésion. Il était attendu que chaque État prenne ses dispositions en vue d’atteindre les objectifs européens dans les délais impartis. Cette liberté explique la décision des autorités belges de s’inspirer des avis de la Section lors de la rédaction du plan de convergence de 1992, mais aussi de charger cette dernière de la surveillance de son exécution, lui conférant ainsi une position centrale dans le dispositif d’assainissement.

26Cette contrainte s’est estompée une fois la participation de la Belgique à l’UEM acquise : « entre 1999 et 2008, la pression manquait. Et dans pas mal de pays, y compris le nôtre, on a un peu relâché l’effort » (E7). Le graphique 4 confirme ces propos : la détérioration des soldes de financement structurels observable dans la plupart des pays d’Europe entre 1997 et 2007 contraste en effet avec les performances réalisées entre 1992 et 1997.

27La faiblesse des mécanismes chargés d’assurer la convergence budgétaire au sein de l’UEM est à l’origine de ce relâchement des politiques budgétaires : « c’était l’objectif du Pacte de stabilité et de croissance mais comme ce sont l’Allemagne et la France qui ont péché en premier, c’est tombé à l’eau » (P1). En 2003, la France et l’Allemagne se sont en effet coalisées au Conseil des ministres pour rejeter les recommandations de sanction émises par la Commission à leur encontre. Cet acte a conduit à la suspension du Pacte, qui sera réformé en 2005. Dans de telles conditions, « il ne faut pas avoir fait Normale Sup’ pour se dire qu’on peut laisser filer la discipline budgétaire » (E1).

28Les mesures adoptées dans le prolongement de la crise financière afin de renforcer la coordination économique européenne ont toutefois mis fin à cette situation. Depuis l’entrée en vigueur de la « nouvelle gouvernance économique européenne » (Degryse, 2012 ; De Prest et al., 2012), dont le Six-Pack, le Two-Pack et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’UEM (TSCG) constituent le versant budgétaire, « les règles européennes sont beaucoup plus rigides. Il y a beaucoup moins de latitude laissée aux gouvernements sur l’impact et l’ampleur des réductions de déficit » (E10).

III.2.2. Les risques sur les marchés financiers

31Le lancement de l’UEM a prolongé cette période de faibles taux d’intérêts, qui s’est étendue à l’ensemble des membres de la zone euro. Entre janvier 2001 et octobre 2008, les marchés financiers n’ont pratiquement plus opéré de distinction entre les obligations à long terme émises par des États partageant la même monnaie, ce qui a induit une convergence à la baisse des taux d’intérêts et une amélioration mécanique du solde budgétaire nominal, toutes choses restant égales par ailleurs. En conséquence, « le sentiment d’urgence s’est un peu estompé » (E2) et les pressions à réformer se sont amoindries.

32Le déclenchement de la crise de la zone euro a brusquement mis un terme à cette indifférenciation. Dès la fin de l’année 2008, les pays périphériques ont en effet vu leurs taux d’intérêt croître significativement. Si la spéculation sur les taux de change n’est désormais plus possible, « les marchés [gardent] la possibilité de jouer les dettes publiques les unes contre les autres en demandant des primes beaucoup plus élevées, par exemple aux pays du sud de l’Europe » (E3). Les taux d’intérêt des obligations émises par l’État belge se sont eux aussi tendus à la fin de l’année 2011, malgré une situation macroéconomique plus favorable que vingt ans plus tôt. L’explication réside cette fois dans des motifs d’ordre politique : « les marchés ont commencé à avoir des doutes car l’absence de gouvernement signifiait aussi absence d’assainissement, de réformes structurelles » (E7). L’adoption d’un programme budgétaire restrictif suffira cependant à apaiser ces derniers. Si les situations rencontrées en 1993 et en 2011 diffèrent quelque peu, leur dynamique est cependant identique : dans les deux cas, les craintes quant à la situation financière de la Belgique ont provoqué une réaction vigoureuse du gouvernement (le Plan global et le budget initial 2012), qui a su convaincre les marchés financiers.

III.2.3. La détermination des priorités gouvernementales

III.2.4. Les compositions respectives du gouvernement et de la Section

37Le mandat conféré aux membres de la Section était relativement lâche, ainsi qu’en témoigne la réaction suivante : « moi, j’avais un mandat à la Région wallonne à l’époque. Mais on se disait : ‘tiens, je suis à la Région wallonne mais bon, on va discuter de macroéconomie’« (E9). Durant les négociations relatives à la fixation des objectifs budgétaires, les membres de la Section jouissaient donc d’une grande latitude : « tout le monde a sa couleur politique mais il y avait des universitaires, des gens qui avaient un statut suffisamment fort que pour avoir leur propre pensée » (E3). Le fonctionnement de la Section était donc régi par un subtil équilibre entre représentation politique et appréciation personnelle des enjeux.

40Cette évolution n’est pas nécessairement regrettable. Elle est au contraire susceptible de générer des effets fonctionnels féconds car la consolidation de l’autorité des partis politiques sur les membres de la Section peut faciliter les contacts et la transmission d’idées entre la Section et les gouvernants : « si tu as des gens qui peuvent tester à gauche et à droite jusqu’où on peut aller politiquement, c’est de l’expérience » (E6). Il s’agit toutefois d’un équilibre précaire car « entre être influencé et influent, la marge est fine » (E6).

III.2.5. Le prestige de la Section

41Le concept de « prestige » fait référence aux représentations véhiculées à propose de la Section au cours d’une période donnée. Certaines expressions employées pour caractériser son action s’avèrent à cet égard révélatrices. L’enjeu tiendrait en ces termes : « si le gouvernement dit que l’avis du CSF est irréaliste, c’en est fini de sa crédibilité. S’il dit par contre constamment qu’il a fait ceci ou cela parce que le CSF le préconisait, alors sa crédibilité est forte » (E2).

42Durant les années 1990, la Section, qui était régulièrement présentée comme le « chien de garde » (E2) du gouvernement en matière budgétaire, jouissait d’une indéniable « autorité morale » (E1). En d’autres termes, « si le CSF disait quelque chose au gouvernement, il le faisait » (E6). Le choix du gouvernement de lui confier la surveillance de la trajectoire budgétaire de l’entité I a évidemment contribué à renforcer sa légitimité.

43À partir du début des années 2000, les avis du CSF ont commencé à perdre de leur prestige : « vous savez, c’est comme tout rapport : on le critique s’il ne conforte pas nos thèses » (J). Or « il y a eu deux, trois ans où le gouvernement a dit qu’il n’était pas d’accord avec les recommandations du CSF et qu’il ajusterait les objectifs de façon plus réaliste, plus politique. Donc je crois qu’ils ont perdu de leur poids » (E6). Cette impression est confirmée par un insider, qui estime qu’« on ne voulait pas entendre notre message » (E3). Le non-renouvellement évoqué au point précédent a également nui à la crédibilité de l’organe, dont « l’influence a été amputée » (E3).

IV. Élaboration d’un modèle explicatif

45Cet exercice d’analyse du contenu des entretiens nous a conduit à l’élaboration d’un modèle explicatif (schéma 1), qui forme le cœur de cette quatrième partie. Il montre que l’influence de la Section est principalement tributaire de la volonté des autorités gouvernementales d’assainir les finances publiques, elle-même dérivée du caractère tangible de la contrainte européenne (flèche 1 du schéma) et, plus ponctuellement, des risques de sanctions sur les marchés financiers (tirets). Si les menaces de ces derniers ne catalysent généralement l’action des pouvoirs publics que pour un court laps de temps, la portée à moyen terme des obligations européennes renforce considérablement la Section dans sa mission de pilotage budgétaire. La détermination des gouvernants à assainir les finances publiques, indispensable à l’accroissement de l’influence de la Section, dérive donc dans une large mesure de la contrainte externe : « au-delà de la politique menée par les partis à l’intérieur de la maison Belgique, il y a cette espèce d’imposition extérieure, qui est fondamentale » (P4). Les premières années de la Belgique au sein de l’UEM ont d’ailleurs prouvé en creux que « s’il faut réaliser quelque chose de moins sympathique, on a chaque fois besoin d’un peu de pression de l’extérieur » (E7).

47Ce schéma général occulte toutefois une transformation fondamentale du rôle joué par la Section. Durant les années 1990, la souplesse du cadre budgétaire européen l’a avant tout amenée à « traduire » (Callon, 1986) les exigences européennes en des termes opératoires au sein de l’espace politique belge. Dans la pratique, la Section s’est donc principalement chargée de l’élaboration et du suivi de la trajectoire budgétaire devant ouvrir les portes de l’UEM à la Belgique. Le caractère extrêmement détaillé de la réglementation budgétaire européenne atténue désormais la nécessité de cette tâche.

48L’influence de la Section s’est donc déplacée vers sa mission initiale de coordination des politiques budgétaires. La décentralisation d’importants moyens financiers a en effet renforcé l’acuité de la répartition des efforts budgétaires au sein de la fédération belge. Or, l’incongruence partielle des exécutifs en place aux différents niveaux de pouvoir est loin de faciliter le rapprochement des positions, ainsi que l’ont mis en exergue les controverses relatives aux compétences usurpées (Piron & Verjans, 2014) ou à la prise en charge du déficit des pouvoirs locaux. Grâce au travail préparatoire de la Section, un accord de coopération budgétaire a toutefois pu être signé pour ce qui a trait à la période 2013-2014 (Bayenet et al., 2013 ; Piron, 2013).

V. Discussion : mise en perspective avec l’indice de L. Coene et G. Langenus

49Notre modèle se distingue de l’indice élaboré par L. Coene – président de la Section de 2006 à 2011 et aujourd’hui gouverneur de la Banque nationale de Belgique – et G. Langenus (2011 ; 2013). Afin de déterminer l’influence de la Section sur le gouvernement fédéral, ces auteurs ont choisi d’analyser l’intégralité des avis rendus par cette dernière entre 1990 et 2010. Ils ont ensuite isolé les cinq propositions suivantes : présence d’une seule recommandation claire (q1) ; continuité par rapport aux recommandations précédentes (q2) ; prise de distance par rapport aux objectifs adoptés antérieurement par le gouvernement (q3) ; adoption explicite de cette recommandation par le gouvernement (q4) ; atteinte de l’objectif (q5). Chaque réponse affirmative à l’une de ces propositions binaires menant à l’attribution d’un point, la note maximale s’élevait à cinq points. Un score proche ou égal à cinq reflète un degré d’influence élevé dans le chef de la Section. La figure 1 présente les résultats de ce travail mené sur une base annuelle.

51Des divergences apparaissent toutefois sur certains points spécifiques. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne le regard porté sur les avis de 2004, qui recueillent une note de 4/5 de la part de Coene et Langenus alors que nous avons montré qu’ils n’ont pu endiguer la politique expansive du gouvernement fédéral. Cette divergence d’appréciation renvoie à la différence fondamentale entre les deux modèles : alors que l’un insiste lourdement sur le poids des facteurs contextuels et des dynamiques politiques à l’œuvre, l’autre met surtout l’accent sur le contenu même des avis. Si cette seconde méthode est loin d’être dénuée d’intérêt, elle comporte toutefois le risque de mésestimer l’impact réel des recommandations de la Section sur le monde politique. Il convient en effet d’opérer une distinction entre la qualité scientifique des avis émis et leur portée politique. Comme le relève très justement cet expert : « tu peux faire des analyses économiques et émettre des recommandations très fondées mais si tu sais que le soutien, la portée politique n’est pas présente, tu écris cent pages qu’on jette à la poubelle » (E6). Pour que les recommandations de la Section pèsent sur la décision politique, il faut en définitive « que l’homme politique joue le jeu » (E1).

Conclusion

52Cet article se donnait pour objectif d’identifier les conditions d’influence de la section ‘Besoins de financement des pouvoirs publics’ sur la politique budgétaire du gouvernement fédéral. L’analyse du contenu des quinze entretiens semi-directifs mobilisés à cette fin révèle le rôle déterminant des contraintes budgétaires européennes et, dans une moindre mesure, des risques sur les marchés financiers. L’expérience montre en effet que c’est durant les moments de vive pression externe que la contribution de la Section à la politique budgétaire est la plus remarquable. La comparaison de notre modèle avec celui esquissé par L. Coene et G. Langenus nous a enfin permis de souligner l’importance des facteurs contextuels et des dynamiques politiques dans toute tentative d’évaluation de l’impact de cette instance d’avis.

53Au cours des deux grandes phases d’assainissement menées depuis sa création, la Section a incontestablement servi à légitimer la politique budgétaire gouvernementale. Sa mission première s’est toutefois modifiée d’une période à l’autre : alors que son rôle de traduction des obligations européennes était prépondérant durant les années 1990, c’est aujourd’hui la coordination des politiques budgétaires qui constitue son activité principale. Il aura donc fallu attendre près de deux décennies pour que sa mission légale prenne le pas sur sa mission coutumière.

54La nouvelle gouvernance économique européenne et l’entrée en vigueur prochaine de la sixième réforme de l’État devraient entraîner de nouvelles modifications dans la relation unissant la Section aux pouvoirs publics et contribuer à asseoir la position du CSF dans l’architecture institutionnelle belge. Sa nouvelle fonction d’évaluation a posteriori de la politique budgétaire devrait d’une part consolider son autorité à l’égard du monde politique, tandis que l’ampleur des moyens financiers transférés aux entités fédérées accroît d’autre part l’importance de sa mission de coordination des politiques budgétaires.