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la società contemporanea / Terrorismo e antiterrorismo nel XXI secolo: una nuova sfida per le democrazie liberali contemporanee

Sociologia dell’antiterrorismo: la struttura della lotta al terrorismo nelle democrazie liberali

Domenico Tosini
p. 55-71

Testo integrale

1. Introduzione

1Lo scopo di questo articolo è duplice. Attingendo ai più recenti provvedimenti antiterrorismo, il testo, da un lato, si propone una ricostruzione, seppur a grandi linee, dell’esperienza statunitense e britannica nella lotta al terrorismo dopo gli attentati del 2001 e del 2005, ma, dall’altro, intende anche delineare una chiave di lettura di tipo sociologico: una chiave di lettura che vorrebbe compensare il deficit teoretico che affligge le numerosissime (e ridondanti) pubblicazioni riguardanti le implicazioni dell’antiterrorismo del xxi secolo per il presente e il futuro delle democrazie liberali.

2Di quale genere di pubblicazioni si tratta? E in cosa consiste questo deficit teoretico? Posto che il nostro obiettivo è una teoria sociologica dell’antiterrorismo, non possiamo di certo pretendere l’assunzione di un’ottica sociologica da parte di altre discipline. Certo: ai fenomeni del terrorismo e dell’antiterrorismo è stata da sempre rivolta particolare attenzione da parte degli scienziati politici (Laqueur, 2003; Nacos, 2005; Pape, 2005), degli studiosi di relazioni internazionali (Bonanate, 2001 e 2004; Brown, 2002) e dei giuristi (Ackerman, 2005; Cole, 2003). Non mancano da parte loro intuizioni sociologiche. Tuttavia, è normale che gli interessi di questi studiosi tendano a conformarsi alla prospettiva della propria disciplina. D’altra parte, salvo alcuni casi («American Sociologist», 2004; Etzioni, 2002; Gibbs, 1989; Juergensmeyer, 2000; «Sociological Theory», 2004; «Theory, Culture and Society», 2002; Turk, 2004), la sociologia, come è stato giustamente osservato (Boyns e Ballard, 2004; Deflem, 2004a), ha mostrato un interesse contenuto nei confronti dei due fenomeni. Limitiamoci, com’è nelle intenzioni di questo articolo, al caso dell’antiterrorismo. Non v’è dubbio che il disinteresse della sociologia per questo tema sia maggiore che per il terrorismo. Ma ciò che, più di ogni altra cosa, suscita insoddisfazione è il fatto che, anche quando se ne tratta, l’ottica assunta è prevalentemente descrittiva, nel senso che persegue un’illustrazione dei fatti che è certamente erudita e aggiornata, ma nello stesso tempo priva d’una teoria in grado di spiegare i fenomeni in funzione dei caratteri strutturali delle società contemporanee. Intendo dire che uno dei compiti fondamentali della sociologia dov’essere quello di elaborare una teoria (generale) diretta a chiarire quali sono le più importanti caratteristiche di un sistema sociale che condizionano la scelta di certi valori, la rappresentazione di un fenomeno, la costruzione di un problema, la selezione di certe decisioni e di certe norme, ecc. Inutile dire che questo compito della sociologia vale per qualunque manifestazione della vita di un sistema sociale, compresa la sua relazione col fenomeno del terrorismo. Peraltro, alcuni sociologi (Beck, 2002; Black, 2004; Deflem, 2004b) hanno recentemente mostrato di condividere l’interesse per questo genere di elaborazione teorica. A ciò vorrebbe contribuire anche la nostra indagine – seppur, in questa sede, in forma più programmatica che compiuta.

3Bisogna anzitutto mettere a fuoco il fenomeno che, più d’ogni altro, attrae l’attenzione quando ci si riferisce all’antiterrorismo. È plausibile sostenere che si tratti della tensione tra le misure (straordinarie) messe in campo dai governi contro il terrorismo, da un lato, e le esigenze di controllo su tali misure in funzione della tutela di garanzie costituzionali, dall’altro. I ricorrenti interventi sull’antiterrorismo da parte dei politologi e dei giuristi hanno senza dubbio molto da offrirci in termini di conoscenza dei presupposti istituzionali di questa tensione e del modo in cui essa si realizza. Da questi interventi possiamo ricavare utili informazioni riguardanti i casi di poteri ordinari e poteri speciali esistenti nell’ordinamento e nel funzionamento d’una società, i tipi di provvedimenti d’emergenza previsti ed effettivamente adottati, i limiti procedurali e sostanziali per l’assunzione di poteri speciali e per l’adozione di provvedimenti d’emergenza, le modalità e gli organi incaricati per il controllo sulla conformità a tali limiti, i tipi di violazione di questi limiti e gli ostacoli all’azione di quegli organi, e così via.

4Da un punto di vista sociologico, la questione da affrontare è diversa. In tal caso, si tratta di prestare attenzione, come s’è detto, ai presupposti strutturali delle società contemporanee in funzione dei quali può essere spiegata non solo la modalità, ma anche l’origine della tensione tra le politiche antiterrorismo, da una parte, e le reazioni della società civile e delle istituzioni giuridiche, dall’altra. Affrontare questa questione presuppone l’elaborazione di una teoria adeguata della società moderna e, in particolare, della sua struttura. La mia ipotesi è che, quando si tratta di risalire ai caratteri distintivi della struttura di un sistema sociale, sia necessario indagare la sua differenziazione interna. A questo è dedicato il prossimo paragrafo, nel quale particolare attenzione sarà rivolta ai due (per la nostra discussione) più importanti sottosistemi tra quelli in cui è differenziata la società, vale a dire politica e diritto. A questo punto, alla luce del modello teorico di questa differenziazione sarà condotta una discussione delle relazioni tra politica e diritto, e ciò anzitutto attraverso una distinzione tra casi ordinari e straordinari, i primi corrispondendo a una condizione di equilibrio delle relazioni, gli altri a una condizione di squilibrio. Come verrà mostrato (par. 3), ciò che viene solitamente chiamato stato d’emergenza o stato d’accezione può essere interpretato esattamente come un caso del secondo genere di relazioni, e precisamente come una condizione di squilibrio a svantaggio del diritto. La decisone di introdurre la trattazione dello stato d’emergenza è motivata dalla sua pertinenza per il tema dell’antiterrorismo. Infatti, come verrà documentato (par. 4), è plausibile ricondurre la fenomenologia delle misure antiterrorismo entro lo schema concettuale dello stato d’eccezione, proprio perché si tratta di misure straordinarie che comportano l’attuazione di poteri speciali, che, a loro volta, derogano alle procedure e ai principi giuridici normalmente applicati.

5Una volta delineati questi primi elementi concettuali del nostro paradigma, in seguito (par. 5) sarà possibile abbozzare l’analisi strutturale delle relazioni tra politica e diritto nei casi d’emergenza come, ad esempio, il terrorismo. Dal lato delle decisioni politiche a sostegno dell’adozione e dell’attuazione delle misure antiterrorismo, il compito principale è chiarire non solo il modo, ma anche e soprattutto le condizioni (strutturali) della rivendicazione, da parte degli stati, di poteri speciali per fronteggiare la minaccia terroristica. Sull’altro versante, quello delle reazioni della società civile e delle istituzioni giuridiche nei confronti dell’antiterrorismo, il compito sarà invece di mostrare, certo il modo, ma anche e soprattutto i fattori (strutturali) che condizionano le richieste di controllo giuridico sull’azione politica. In sintesi, secondo le nostre ipotesi, la spiegazione delle azioni politiche antiterrorismo e delle conseguenti reazioni giuridiche vanno cercate nell’esigenza, tanto del sistema politico che del sistema giuridico, di conservare la propria autonomia e il monopolio della competenza per lo svolgimento della propria funzione – un’esigenza moderna che sistema politico e sistema giuridico avvertono rispettivamente nei confronti del terrorismo (proprio in quanto minaccia la sovranità dello stato) e dinanzi all’espansione del ricorso a poteri speciali (proprio in quanto minaccia l’ordinaria applicazione ed efficacia del diritto costituzionale).

2. Lo stato e il diritto della società moderna

6L’analisi strutturale della tensione tra antiterrorismo e controllo giuridico presuppone, anzitutto, la messa a punto di un modello adeguato della società contemporanea. Ricollegandomi a precedenti ricerche, definisco le società umane come sistemi formati da comunicazioni (Luhmann, 1990). Inoltre, convengo con tali ricerche sull’ipotesi che uno dei capitoli più importanti della ricerca sociologica concerne l’analisi della struttura delle società: qui intesa come l’analisi delle modalità secondo le quali le comunicazioni si articolano all’interno della propria società. Detto in altri termini, si tratta in tal caso di studiare la differenziazione interna all’insieme della comunicazioni che formano una società. Quella della società moderna è una differenziazione di tipo funzionale (Luhmann, 1997). Essa indica una struttura della società in base alla quale le comunicazioni vengono prodotte e organizzate seguendo criteri decisi in modo autonomo da corrispondenti ambiti o sottosistemi della vita sociale, ognuno dei quali è specializzato e ha il monopolio della competenza per l’assolvimento di una distinta funzione sociale. Possono essere distinti vari sottosistemi. A parte l’economia, la scienza, la religione, l’arte, l’educazione, due sono particolarmente importanti per la nostra analisi: si tratta del sistema politico (Luhmann, 2000) e di quello giuridico (Luhmann, 2004).

7Come nel caso degli altri sottosistemi, anche politica e diritto hanno conseguito una propria autonomia in modo visibile a partire dall’inizio dell’età moderna. Il sistema politico è stato modellato dalla formazione (o istituzionalizzazione) di un complesso di uffici e organizzazioni che rivendicano il monopolio del potere politico su un determinato territorio (Poggi, 1992; Popitz, 2001; Weber, 1999). Nella sostanza, la contesa per questo monopolio è stata decisa attraverso la lotta per la centralizzazione del controllo sull’uso della forza fisica. Dove quella rivendicazione ha raggiunto il suo scopo, il risultato è la sovranità esclusiva di uno stato su un territorio, a discapito di altre entità politiche e fonti normative (comprese le chiese). È dallo stato, e solo dallo stato (e, quindi, da nessun’altra entità politica), che possono provenire i comandi legittimati a rivendicare per se stessi lo status di (ed eventualmente a imporsi, attraverso la minaccia dell’uso della forza fisica, come) decisioni collettivamente vincolanti. Emettere (e imporre) tali comandi assolve alla funzione propriamente politica di cui abbisognano le società (Luhmann, 2000). Nella società moderna, né la religione, né l’arte, né la scienza, per esempio, possono sostituirsi alle organizzazioni dello stato e rivendicare un tal genere di comandi.

8L’inevitabile rischio associato alla differenziazione dello stato moderno è l’espansione incontrollata della sua sovranità. Contro questa minaccia il costituzionalismo moderno ha elaborato e istituzionalizzato i principi fondamentali dello stato costituzionale di diritto (McIllwain, 1990; Rosenfeld, 2003): da un lato, la presenza di vincoli (primo fra tutti, la separazione dei poteri) che organizzano il potere politico in funzione della tutela di diritti individuali; dall’altro, la creazione di una gerarchia normativa che sovra-ordina il diritto della costituzione al rimanente diritto (Tarello, 1976). Qui il diritto rivendica la propria autonomia e il monopolio di una specifica funzione (giuridica). Essa consiste nella competenza a decidere quali siano le norme o aspettative normative (costituzionalmente) valide in una determinata società e, in caso di loro delusione, a confermarne la validità (Luhmann, 2004, cap. 3) – se necessario respingendo l’interferenza di criteri extra-giuridici in contrasto col diritto costituzionale (Tosini, 2003 e 2006).

9Questa pretesa del sistema giuridico non può, a sua volta, essere intesa come un completo assoggettamento della politica al diritto, come potrebbe facilmente far pensare la stessa locuzione «stato costituzionale di diritto». Se il controllo sulla politica da parte del sistema giuridico è senza dubbio un’acquisizione moderna che si è affermata con un certo successo (Luhmann, 1996), non meno indubbia rimane l’apertura che il diritto mantiene nei confronti di certi interventi della politica. Oggi, tali interventi si realizzano prevalentemente nella forma dell’azione democratica, con la quale, seppur sempre nella cornice di procedure e principi giuridici predeterminati – ma come, poi, se non anch’essi, in una certa misura, sulla base di un’azione politica (costituente)? (Schmitt, 1984) – la sovranità (popolare alla base) dello stato si esercita sulla stessa selezione (oltre che sulla difesa) delle aspettative normative da assumersi come valide (Tosini, 2003 e 2006), vale a dire proprio sulla funzione del sistema giuridico. Per tale ragione, la nostra locuzione dovrà essere completata designando questa sofisticata relazione tra politica e diritto come «stato costituzionale democratico di diritto» (Habermas, 1996).

10In definitiva, l’intera formula «stato costituzionale democratico di diritto» serve a contrassegnare un processo di interscambio tra i due sistemi, regolato secondo principi liberali e democratici. Quanto più le relazioni tra politica e diritto tendono a essere conformi a una legge costituzionale basata su entrambi i principi, tanto più si potrà parlare di un equilibrio tra i due sistemi. Al contrario, quanto più quelle relazioni se ne allontanano (a causa di un deficit di liberalismo, di democrazia o di entrambi) tanto più si potrà registrare uno squilibrio a vantaggio dell’uno e a svantaggio dell’altro sistema. Un’analisi esauriente delle relazioni tra politica e diritto ha tra i propri compiti quello di offrire una tipologia dei casi di squilibrio. Di questa tipologia non ci occuperemo in questa sede. Discuteremo soltanto il caso in cui l’azione politica pretende, in talune circostanze, di sospendere la propria subordinazione alle libertà civili sancite dal diritto costituzionale, così determinando una condizione di squilibrio a svantaggio del sistema giuridico.

3. Nozione di stato d’emergenza

11Una volta confrontato col nostro modello della differenziazione di politica e diritto e con quello dei loro interscambi secondo i principi del liberalismo e della democrazia, ogni stato d’emergenza si configura come una perturbazione che genera uno squilibrio a svantaggio del sistema giuridico. La riflessione sullo stato d’emergenza è per noi rilevante, proprio perché varie misure antiterrorismo adottate e applicate dopo il 2001 hanno avuto origine dalla rivendicazione e dall’assunzione di poteri speciali in deroga non solo a limiti istituzionali e procedurali di tipo democratico, ma anche a fondamentali garanzie di stampo liberale in capo al singolo. Rilevante è anche il fatto che a questa reazione politica contro il terrorismo sono seguite reazioni di dissenso da parte della società civile e delle istituzioni giuridiche, dalle quali è provenuta la denuncia d’uno squilibrio tra politica e diritto (e diritti) a svantaggio del secondo e, conseguentemente, la rivendicazione d’un maggiore controllo giuridico sull’azione politica.

12Introduciamo ora la nozione di stato d’emergenza. Ogni stato d’emergenza consiste in un insieme di provvedimenti la cui adozione e la cui attuazione comportano un qualche sconfinamento oltre limiti, giuridicamente predeterminanti, delle procedure e dei principi ordinari che regolano l’adozione e l’attuazione delle decisioni politiche (Pizzorusso, 1993; Scheuerman, 2002). Questa configurazione presuppone evidentemente una situazione di normalità, alla quale può subentrare, in modo più o meno prolungato, la nuova e straordinaria specie politico-giuridica dello stato d’emergenza, formata da una serie di misure giudicate necessarie per fronteggiare una qualche circostanza di pericolo che minaccia l’ordine sociale (Marazzita, 2003). “Situazione di normalità” è una locuzione che indica un fenomeno tanto sofisticato quanto improbabile: un’interazione, nella forma di quel controllo reciproco e sostanzialmente simmetrico tra politica e diritto che è tanto più probabile quanto più, come abbiamo visto, le relazioni tra i due sistemi sono regolate da criteri liberali e democratici fissati dalla legge costituzionale.

13Un’indagine storica rivela vari esempi di stato d’emergenza. La tirannide greca e il dictator romano sono i due casi più importanti dell’antichità. La tirannide risale alla metà del vii secolo a.C. Il tiranno era un membro dell’aristocrazia che veniva investito di poteri speciali al fine di contrastare conflitti sociali particolarmente gravi. Normalmente, il suo intervento violava le norme esistenti e determinava una transizione verso un regime diverso da quello oligarchico. Il dictator romano, di cui si ha notizia a partire dal v secolo a.C., era un magistrato straordinario che interveniva per proteggere l’imperium contro minacce interne o esterne. A differenza della tirannide, il tratto costante della sua azione era la conformità a limiti imposti dal diritto dell’epoca: tra questi, il divieto di abrogare la “costituzione” e la durata massima di sei mesi (Schmitt, 1975).

14Anche l’epoca moderna conta vari casi di stato d’emergenza. Uno di questi è la dittatura di Cromwell. In base alla emergency clause contenuta nell’Instrument of Government (1653), l’esecutivo poteva dotarsi di poteri speciali per contrastare condizioni di pericolo. È noto che Cromwell usò questi poteri fino al punto di trasformare il suo governo in una dittatura militare. Dopo Cromwell e l’adozione del Bill of Rights (1689), il ricorso allo stato d’emergenza venne regolato secondo il sistema del Cabinet. In tal caso, se il governo decideva di usare misure straordinarie, doveva nello stesso tempo assumersene la responsabilità davanti al parlamento. L’eventuale giudizio positivo del parlamento era espresso nell’approvazione di un Act of Indemnity, la cui funzione era di sanare (ex post) l’azione del governo (Marazzita, 2003).

15Il Comitato di salute pubblica è un altro esempio importante di stato d’emergenza in epoca moderna. Pensato come mezzo di difesa delle conquiste istituzionali della Francia post-rivoluzionaria, esso mostrò presto i caratteri del governo dittatoriale. Al termine della fase rivoluzionaria e dopo l’ascesa di Napoleone, l’état de siége divenne il genere di stato d’emergenza più diffuso. Ce ne furono varie discipline per tutto il xix secolo, corrispondenti ai vari ordinamenti costituzionali dell’epoca. Si va da quella napoleonica del 1811 (quasi del tutto priva di limiti giudici) fino a quella della costituzione di Luigi xviii del 1848 (nella quale, al contrario, sono previsti alcuni limiti giuridici) (Schmitt, 1975).

16Infine, degno di menzione è lo stato d’eccezione prodotto dalla crisi di Weimar. Per arginare le tensioni sociali che colpirono la Germania del primo dopoguerra vi fu il ricorso frequente a varie misure eccezionali, peraltro previste dall’art. 48 della Costituzione. È risaputo che Hitler sfruttò e abusò di questo strumento. Prima, con un decreto del 1933, proclamò lo stato d’eccezione attribuendo pieni poteri al governo per quattro anni. In seguito, allorché venne instaurato il regime nazionalsocialista tramite la legge costituzionale del 1933, lo stato d’eccezione (e con esso la sospensione dello stato di diritto) divenne la condizione permanente della Germania hitleriana (Fraenkel, 1983).

17Per la parte rimanente della nostra indagine, ci concentreremo sui casi della Gran Bretagna e degli Stati Uniti. Questa decisione è dettata da due motivi: il primo si riferisce banalmente a un’esigenza di economia del testo; il secondo, più teorico, consiste nell’interesse per gli effetti delle misure (d’emergenza) antiterrorismo per le libertà civili – e questo considerando proprio i due Paesi che formano la roccaforte del costituzionalismo occidentale.

4. L’antiterrorismo come stato d’emergenza

18Oltre agli esempi della dittatura di Cromwell e del sistema del Cabinet, esistono nell’esperienza britannica casi più recenti per i quali si può propriamente parlare di stato d’emergenza. Questo vale per il ricorso alla martial law durante le guerre coloniali e la Rivoluzione irlandese del 1920-21. Misure d’emergenza furono previste e adottate anche per rimediare all’interruzione di servizi utili alla collettività. In tal caso, il ricorso a provvedimenti speciali venne stabilito e regolato già con l’Emergency Powers Act del 1920 (poi modificato nel 1964), nel quale si concede al governo il potere di emanare ordinanze in accordo con la proclamazione dello stato d’emergenza da parte della Corona (Agamben, 2003).

19Riguardo agli Stati Uniti, l’art. 1 della Costituzione prevede la possibilità di sospensione dell’Habeas Corpus, se ciò sia reso necessario per garantire la salute pubblica, senza peraltro precisare quale sia l’autorità competente a decidere su tale sospensione (Ackerman, 2005). Esempi storici significativi sono i provvedimenti assunti dal presidente Lincoln durante la guerra civile (Rossiter, 1948) e dal presidente Wilson durante la Prima guerra mondiale, com’è documentato dall’Espionage Act del 1917 e dall’Overman Act del 1918. Per far fronte alla grave depressione degli anni Trenta, anche il presidente Franklin D. Roosevelt fece ricorso ai poteri speciali previsti dal National Recovery Act del 1933. Aggiungi, infine, l’applicazione durante la Seconda guerra mondiale di una serie di misure speciali per l’internamento di alcune decine di migliaia di cittadini di origine giapponese (Chang, 2002; Cole, 2003).

20Anche la lotta delle democrazie contemporanee contro il terrorismo è stata segnata da misure d’emergenza. Questo è vero nel caso della legislazione britannica pensata per far fronte al terrorismo dell’Irlanda del Nord, com’è documentato dal Prevention of Terrorism Act del 1974 – una delle prime e più organiche leggi, messa a punto all’indomani dell’attentato di Birmingham e destinata a una serie di emendamenti nel 1976, nel 1989 e nel 1996. Mentre questa legislazione era stata concepita come un provvedimento transitorio, nel decennio successivo, come dimostra l’approvazione del Terrorism Act del 2000, viene delineata una legislazione permanente, giustificata dalla necessità di contrastare la minaccia delle nuove forme di terrorismo (Haubrich, 2003).

21Nel caso degli Stati Uniti, il provvedimento più organico in materia di lotta al terrorismo è l’Antiterrorism Act del 1996. Esso segue gli attentati del 1993 presso il Word Trade Center e del 1995 presso il Federal Building di Oklahoma City. Questa legge si distinse subito per un inasprimento delle pene, oltre che per severe restrizioni imposte alla concessione del visto agli stranieri sospettati di affiliazione a gruppi terroristici (a prescindere dalla loro effettiva partecipazione ad attività illegali) e per un sensibile rafforzamento dei poteri dell’fbi (Cole e Dempsey, 2002; Griset e Mahan, 2003).

22Dopo gli attentati del 2001, sia Gran Bretagna che Stati Uniti hanno combattuto il terrorismo su due fronti: quello interno della legislazione e quello esterno della guerra. In entrambi i casi, la strategia è stata dettata dagli Stati Uniti. È perciò da questo Paese che si deve partire.

23Sul fronte interno, nell’ottobre del 2001 il Congresso americano ha approvato la nuova legge antiterrorismo conosciuta come usa Patriot Act (Congresso Usa, 2001). Tra i numerosi provvedimenti di questa legge, due sono stati particolarmente criticati a causa dei loro effetti giuridici. Numerose associazioni (compresa l’alleanza promossa da conservatori all’inizio del 2005 e nota come Patriots to Restore Checks and Balances) hanno attaccato le norme che consentono all’fbi, da un parte, di ottenere dalle biblioteche informazioni sugli utenti (a insaputa di questi), e, dall’altra, di perquisire abitazioni private senza avvertire il proprietario. Ciò rientra in un più ampio insieme di poteri speciali che, dopo il 2001, il governo federale ha assegnato alle agenzie investigative – come, ad esempio, il controllo capillare sull’elaborazione e trasmissione di informazioni per via telematica (Deflem et. al., 2005). Le contestazioni sono rivolte alla pretesa dello stato di agire in deroga a fondamentali diritti individuali. Su questi punti, il conflitto è destinato a protrarsi intensamente fino alla fine del 2005, quando alcune parti della legge dovranno necessariamente essere modificate o riconfermate dal Congresso, pena la loro automatica estinzione (prevista fin dal 2001).

24Nella realtà, alcune tra le maggiori violazioni contro diritti individuali sono state causate da altri provvedimenti, in particolare dall’abuso delle norme sull’immigrazione – a danno soprattutto di persone di origine araba residenti negli Stati Uniti. Si è così stimato che circa 5.000 persone sono state incarcerate per periodi prolungati perché evidentemente sospettate di appartenere a o di sostenere qualche attività terroristica (sebbene mai incriminate o, in seguito, condannate per questo genere di reati), ma formalmente imputate di irregolarità riguardanti le norme sull’immigrazione (Cole, 2002, 2003 e 2005). Più dettagliatamente, una recente inchiesta del quotidiano Washington Post (Eggen e Tate, 2005) ha stimato che dal settembre 2001 fino alla fine del 2004 si possono contare 361 persone che sono state sottoposte a procedimento giudiziario perché accusate di reati di terrorismo. Nella realtà, se si escludono 39 casi di cui non si hanno informazioni precise, si può constatare che tra i 322 rimanenti sono stati 142 i casi per i quali è stato dimostrato un qualche legame con gruppi terroristici. Ma, in definitiva, di questi 142 solo 39 sono stati condannati per crimini di terrorismo. In altri termini, si constata come, in circa 3 anni, per assicurare alla giustizia alcune decine di soggetti responsabili di questi crimini sono stati violati i diritti di alcune migliaia di persone estranee a ogni coinvolgimento con attività terroristiche.

25Sul fronte esterno, la strategia è stata modellata dalla misure detentive applicate a Guantanamo. All’inizio del 2002, il presidente americano aveva affidato al ministero della difesa il compito di catturare (per lo più durante la guerra in Afghanistan) coloro che fossero sospettati di terrorismo e di portarli in un apposito campo di prigionia, dove poterli interrogare per ottenere informazioni e dove poterli processare. La piccola porzione di Cuba occupata dalla base militare di Guantanamo avrebbe dovuto essere un posto al riparo da qualunque interferenza da parte, anzitutto, del sistema giudiziario statunitense. Sulla base di questo calcolo, l’amministrazione e i suoi consiglieri avevano stabilito, attraverso vari provvedimenti, che a Guantanamo avrebbero dovuto decidere solo i tribunali e le commissioni militari – e, pertanto, né le ordinarie corti statunitensi, né i tribunali internazionali (Cole, 2003; Fogarty, 2005).

26Sebbene nel giugno del 2004 la Corte Suprema abbia in parte fermato questa operazione stabilendo che i prigionieri di Guantanamo hanno il diritto di essere processati da tribunali statunitensi (ordinari e non militari) (Corte Suprema Usa, 2004), si stima che a Guantanamo ci siano ancora più di 500 detenuti (compresi minorenni), a molti dei quali, dopo più di tre anni, è di fatto precluso l’accesso a un normale procedimento giudiziario. Il loro trattamento è stato giudicato contrario alle Convezioni di Ginevra da parte di varie organizzazioni internazionali, tra le quali Amnesty International (Amnesty International, 2005). Queste e altre violazioni sono regolarmente denunciate da numerosi esperti del settore (Dworkin, 2002a e 2002b; Sands, 2005).

27La Gran Bretagna ha recentemente adottato una nuova legge antiterrorismo (The Prevention of Terrorism Bill) (Parlamento UK, 2005). La precedente legge del 2001, il The Anti-Terrorism, Crime and Security Act (Parlamento uk, 2001; Walzer, 2002) era stata giudicata illegittima dalla Camera dei Lords nel dicembre del 2004. Con la legge del 2001, il governo poteva incarcerare per un periodo anche prolungato chi, tra le persone di cittadinanza non britannica, fosse sospettato di appartenere a gruppi terroristici (secondo le informazioni dei servizi segreti). Come effetto di questa legge, 20 persone di origine araba furono incarcerate nella prigione speciale di Berlmarsh. I Lords hanno condannato questa legge usando varie argomentazioni (Camera dei Lords, 2004). La legge si era richiamata alla possibilità (prevista dalla Convezione Europea dei Diritti Umani) di usare se necessario (cioè nel caso di gravi minacce alla sicurezza) soluzioni che limitano la libertà individuale. Secondo i Lords, la Gran Bretagna non si poteva considerare (dal 2001 fino al momento della sentenza) sotto una minaccia così grave da spingere il governo a soluzioni di questo tipo (e, comunque, non così grave come il precedente terrorismo dell’Irlanda del Nord, che aveva portato a severe misure di ordine pubblico spesso in contrasto con la libertà individuale). Tuttavia, anche ammettendo che ci fossero gravi minacce contro la sicurezza, era tuttavia chiaro (dissero i Lords) che la legge del 2001 era colpevole di una grave discriminazione, perché applicata soltanto agli stranieri e non ai cittadini britannici.

28Grazie alla nuova legge del 2005 la detenzione di Belmarsh ha avuto termine. A quella carcerazione è subentrato l’obbligo di fissa dimora, e ancora una volta per il solo sospetto di terrorismo. Mentre per il governo questo trattamento sarebbe giustificato dalle informazioni dei servizi segreti, gli attivisti come Amnesty o Liberty, i giornali come Independent o Guardian con i loro ripetuti editoriali, gli studiosi e intellettuali come Conor Gearty e i normali cittadini con le loro lettere ai giornali hanno regolarmente denunciato questo genere di legislazione come un attentato alle libertà civili (Peirce, 2005).

29In seguito ai più recenti attentati terroristici (andati tragicamente a bersaglio il 7 luglio e fortunatamente falliti il 21 luglio 2005), la percezione della minaccia terroristica in Gran Bretagna ha subito un’inevitabile amplificazione. Sono conseguentemente emerse nuove ipotesi di provvedimenti legislativi. In particolare, il governo britannico ha, per bocca del ministro Charles Clarke, abbozzato la proposta per una nuova legge antiterrorismo, nella quale, tra le altre cose, è prevista l’espulsione per i responsabili di reati come, per esempio, «la giustificazione e la glorificazione della violenza terroristica», «la pianificazione e la preparazione di azioni terroristiche», «l’incoraggiamento dell’odio che potrebbe condurre alla violenza tra le comunità» (bbc, 2005). Nel nuovo Terrorism Bill, proposto dal governo attualmente in discussione in parlamento, è previsto il prolungamento del fermo da 14 a 90 giorni. Nello stesso tempo, anche il governo italiano ha celermente approvato una nuova legge antiterrorismo, L. 31 luglio 2005, n. 155, nella quale viene definita una nuova e più severa disciplina riguardante, tra l’altro, il trattamento dei dati telematici, l’identificazione personale e le disposizioni in materia di arresto e fermo (Parlamento Italiano, 2005; Segretario di stato uk, 2005).

5. Terrorismo, stato e diritto

30A questo stadio della nostra analisi, la questione che dobbiamo porci è la seguente: quali sono le condizioni (strutturali) che rendono possibile la rivendicazione di poteri speciali, che come tali danno luogo a uno stato d’emergenza? Per rispondere a questo interrogativo è necessario riferirci alle precedenti considerazioni sulla differenziazione della società moderna e, in particolare, sull’autonomia dello stato. Infatti, è solo grazie a un’adeguata analisi della differenziazione della società che diviene possibile avanzare una spiegazione di tipo strutturale, vale a dire una spiegazione in grado di delineare i fattori in funzione dei quali si attua la reazione antiterroristica straordinaria di uno stato, come quello moderno, che normalmente opera nel quadro di principi liberali e democratici. Aggiuntivamente, questo presuppone una discussione sulla natura del terrorismo e del suo impatto sullo stato.

31Il terrorismo è indubbiamente una tra le più importanti sfide alla sovranità dello stato e alla sua capacità di garantire la sicurezza dei cittadini. Da un lato, il terrorismo rende di volta in volta palese (per mezzo di ogni singolo attentato) la perdita da parte dello stato del controllo esclusivo sull’uso della forza fisica – un monopolio, questo, che, in ultima analisi, è la fonte decisiva dell’effettività della sua sovranità. Dall’altra, il terrorismo rende altrettanto manifesta l’incapacità dello stato di mantenere la sicurezza; in questo modo, erode la fiducia dei cittadini nell’efficienza del proprio stato, così privandolo di una delle fonti più importanti della legittimità dell’uso della forza fisica – e, quindi, della legittimità della sua sovranità (com’è noto da Hobbes in poi). In altre parole, il terrorismo attenta al controllo esclusivo sulla forza fisica, col possibile effetto di sottrarre allo stato tanto il fondamento materiale (forza fisica) quanto quello simbolico (legittimità) della sua sovranità. Conseguentemente, mentre per il singolo cittadino ogni attentato terroristico è un rischio per la propria incolumità – in una parola, l’insicurezza –, per lo stato esso si presenta come una minaccia alla propria sovranità, sia sul piano materiale che simbolico – ciò che vogliamo qui indicare come rischio politico.

32Due dati fondamentali devono essere rilevati al fine di contraddistinguere, più precisamente, la natura della sfida terroristica. Il primo è, per l’appunto, l’uso della forza fisica come strategia di lotta politica. In termini generali, il terrorismo può perciò essere definito come il dispiegamento di minacce e della violenza fisica, attraverso l’impiego di mezzi che si collocano al di fuori delle forme di lotta politica normalmente ricorrenti in un determinato regime politico (Tilly, 2004). In secondo luogo, oltre alla straordinarietà dei canali di azione e dei mezzi adottati, il terrorismo può essere caratterizzato per l’ulteriore straordinarietà degli scopi. Difatti, l’azione terroristica consiste generalmente nell’azione (violenta) contro il dominio egemonico di un’altra entità politica (lo stato) ed è normalmente diretta al rovesciamento o alla limitazione di tale egemonia attraverso la creazione di un movimento politico contro-egemonico (Boyns e Ballard, 2004).

33Proprio la natura straordinaria della sfida che il terrorismo lancia nei confronti dello stato determina una reazione essa stessa straordinaria. Ognuna delle misure antiterrorismo che abbiamo ricordato rappresenta un esempio di contrasto alla lotta terroristica. Il rischio politico incarnato dal terrorismo (quale minaccia alla sicurezza dei cittadini e alla sovranità dello stato) viene perciò affrontato ricorrendo a mezzi straordinari, che sono tali in quanto comportano la sospensione di certe garanzie giuridiche applicate nei periodi di normalità. La necessità di reagire all’eccezionalità dei mezzi adoperati dal terrorismo (cioè all’uso della violenza fisica) e l’urgenza di difendere la cruciale posta in gioco della sovranità politica (che si fonda anche e soprattutto sul controllo esclusivo della forza fisica) possono senz’altro spiegare la priorità che per lo stato viene improvvisamente ad assumere il valore dell’efficienza dell’antiterrorismo rispetto ai principi etico-giuridici delle libertà civili. Come effetto, nella scala dei valori delle società colpite dal terrorismo, la preesistente ponderazione della sicurezza e della libertà subisce una rivalutazione a favore della prima (Haubrich, 2003).

34Per esprimerci in modo più astratto, possiamo perciò osservare il fatto che nel rapporto tra sistema politico e giuridico, lo spazio di azione del primo subisce (in virtù della rivendicazione di poteri speciali necessari per arginare il terrorismo) una dilatazione a scapito del controllo e dei limiti esercitati dal diritto, la cui funzione fondamentale è di neutralizzare il più possibile l’arbitrio delle decisioni. Da una parte, dunque, emerge la necessità di fronteggiare il rischio politico incarnato dal terrorismo, per la quale lo stato chiede maggiore potere. Dall’altra, si osserva la pressione del sistema giuridico affinché questo accrescimento di potere non si tramuti in arbitrio. È questa la tensione che caratterizza ogni istituto d’emergenza: dallo stato di guerra alla decretazione d’urgenza, fino alle legislazioni speciali in materia di criminalità e terrorismo (Tosini, 2005). Anche in queste circostanze, nelle quali è in gioco la sicurezza e l’ordine sociale, il sistema giuridico difende il primato della sua funzione, che consiste nella determinazione secondo criteri giuridici (e nella conferma e difesa in caso di delusione) delle norme che distinguono tra azioni lecite e illecite, incluse quelle del sistema politico. In questo modo, il sistema giuridico assume il compito e in una certa misura ottiene l’effetto di circoscrivere il più possibile l’arbitrio e l’incertezza del futuro. Tuttavia, il suo intervento non può che rivelarsi un ostacolo per l’azione politica, una volta confrontato col metro fondamentale col quale lo stato valuta e mette in atto le proprie decisioni dinanzi a una qualche minaccia: vale a dire, il metro dell’efficienza/inefficienza (piuttosto che della liceità/illiceità) dei mezzi per la difesa della sovranità dello stato.

35Il contrasto tra i due sistemi deve allora essere spiegato come la tensione tra due distinte lotte per la difesa della rispettiva autonomia e del rispettivo monopolio della competenza allo svolgimento della propria funzione – in accordo con la differenziazione funzionale della società moderna. All’origine della reazione dello stato si colloca l’osservazione e la percezione del rischio politico della minaccia alla propria sovranità e alla propria autonomia. È questo rischio il problema decisivo che orienta le decisioni sullo stato d’eccezione e sull’adozione e attuazione delle misure antiterrorismo. Per il resto, lo sconvolgimento dell’ordine sociale preesistente e il pericolo dell’annientamento fisico degli uomini riguardano lo stato fintanto che hanno ripercussioni di rilievo per il problema della sovranità.

36Analogamente, come l’azione dello stato per mezzo dei poteri speciali può essere adeguatamente spiegata in funzione della difesa della propria autonomia minacciata dal terrorismo, anche la reazione da parte delle istituzioni giuridiche e della società civile contro le misure antiterrorismo, seppur manifestandosi come esigenza di salvaguardare i diritti dei singoli, deve più attentamente essere spiegata in funzione dell’autonomia del diritto moderno. Ciò significa che la pressione del sistema giuridico contro le rivendicazioni decisionali della politica è alimentata dall’ulteriore problema del rischio che queste possano ledere la “sovranità” della costituzione al centro del sistema giuridico. Possiamo indicare questo come rischio giuridico. Di questa forma di rischio troviamo varie manifestazioni proprio nei più recenti provvedimenti antiterrorismo nei quali è prevista (e con l’attuazione dei quali è prodotta) la disapplicazione delle libertà civili sancite a livello costituzionale.

6. Considerazioni conclusive

37Gli attentati terroristici che negli ultimi anni hanno colpito le democrazie liberali di Stati Uniti e Gran Bretagna sono stati all’origine di una profonda ristrutturazione delle misure antiterrorismo adottate da questi e altri paesi. Tanto sul fronte interno della legislazione, quanto su quello esterno della guerra, si è assistito alla rivendicazione da parte degli stati del potere di ricorrere a provvedimenti che sospendono alcuni diritti individuali – così da innescare una reazione di contrasto da parte delle istituzioni giuridiche e della società civile a sostegno di tali diritti e, in generale, della limitazione del potere politico. L’attenzione degli studiosi delle discipline più diverse per la questione politico-giuridica dell’antiterrorismo è in rapida crescita. Sulla rivendicazione di poteri speciali da parte degli stati e sulle conseguenti reazioni di dissenso esiste oggi una letteratura senza dubbio ricca e erudita. Nondimeno, mancano tentativi di analisi che si sforzino di chiarire le condizioni strutturali di questo fenomeno, vale a dire i tratti distintivi delle società moderne in funzione dei quali hanno origine sia la straordinarietà dell’azione dello stato che la reazione del sistema giuridico. Pensato come un contributo per compensare questo deficit teoretico, questo testo ha, sebbene in modo più programmatico che compiuto, argomentato a favore dell’ipotesi secondo cui tanto l’eccezionalità delle misure antiterrorismo, quanto le richieste di tutela e di controllo giuridico, posso essere spiegate come processi di difesa dell’autonomia rispettivamente dello stato (contro la minaccia terroristica) e del sistema giuridico (contro l’arbitrio delle misure speciali antiterrorismo), posto che l’impulso alla difesa della propria autonomia è tipico di ogni sottosistema della società moderna (compresi politica e diritto) – ossia di una società differenziata nella forma di una moltitudine di ambiti di comunicazione, ognuno specializzato e competente in modo esclusivo per lo svolgimento di una distinta funzione sociale.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Domenico Tosini, «Sociologia dell’antiterrorismo: la struttura della lotta al terrorismo nelle democrazie liberali»Quaderni di Sociologia, 39 | 2005, 55-71.

Notizia bibliografica digitale

Domenico Tosini, «Sociologia dell’antiterrorismo: la struttura della lotta al terrorismo nelle democrazie liberali»Quaderni di Sociologia [Online], 39 | 2005, online dal 30 novembre 2015, consultato il 17 janvier 2021. URL: http://journals.openedition.org/qds/1013; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1013

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Domenico Tosini

Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale - Università di Trento

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