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la società italiana / Comunicare per la collettività

Lupi, asini e comunicazione pubblica: per una problematizzazione degli aspetti comunicativi nel campo delle politiche sociali

Nicoletta Bosco
p. 33-46

Testo integrale

Un lupo, avendo preso il comando degli altri lupi, istituì per tutti una legge che, qualunque cosa ciascuno avesse cacciato, venisse conferita in comune e se ne desse parte uguale a ciascuno, affinché gli altri lupi, affamati, non si mangiassero tra loro. Ma si fece avanti un asino che, scuotendo la criniera, osservò: «Magnifica la pensata del lupo! Tu, però, come mai il tuo bottino di ieri l’hai messo da parte nella tua tana? Conferiscilo in comune, e procedi alla spartizione!» E il lupo, svergognato, abolì la legge.

(Esopo, vi sec. a.C.)

1Come si è andata definendo, nel corso degli ultimi anni, la comunicazione pubblica nel settore delle politiche sociali? In queste pagine concentreremo l’attenzione su di un sottoinsieme circoscritto nel più generale ambito delle policies. Ci occuperemo in particolare delle politiche assistenziali che hanno compiti di regolamentazione e di implementazione dei servizi di sostegno rivolti alle fasce deboli della popolazione. A questo fine verranno esaminate le indicazioni contenute nella Legge Quadro sull’Assistenza e i contenuti del Programma di Comunicazione 2002, predisposto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in ottemperanza alla Legge 150/2000 sulla comunicazione pubblica.

2L’adozione di uno specifico punto di osservazione non esclude peraltro la possibilità di indirizzare la riflessione su aspetti che attengono al più generale ambito di comunicazione delle istituzioni. L’attenzione per le forme che la comunicazione assume nei risvolti dell’attività di alcuni suoi settori, può infatti aiutare a riflettere sull’ambivalenza dei più generali processi di comunicazione pubblica, troppo spesso assunti in modo aproblematico come condizione di garanzia – senza ulteriori specificazioni – di attività amministrative efficienti. Se la comunicazione è diventata un condimento adatto per qualunque pietanza, fermarsi a riflettere sugli ingredienti che la compongono può servire a mostrare come il sapore possa essere di volta in volta diverso, a seconda degli elementi che intervengono a qualificarla. Così i processi comunicativi variano a seconda delle specificità delle organizzazioni coinvolte, del contesto sociale in cui esse sono inserite e del grado di istituzionalizzazione delle mansioni comunicative al loro interno. L’intento è dunque quello di riflettere, a partire da spunti empirici, su cosa aggiunga al sapere/sapore diffuso, il ricorso agli strumenti comunicativi definiti dalle nuove norme che istituzionalizzano l’attività di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni. Se tali trasformazioni definiscano insomma cambiamenti di facciata o di sostanza e quali condizioni possano favorire l’una o l’altra alternativa.

1. La comunicazione pubblica non è necessariamente sinonimo di comunicazione di utilità collettiva al di sopra delle parti

  • 1 Scrive Mancini: «La comunicazione di integrazione simbolica mira […] a rafforzare l’identità dell’i (...)

3Della comunicazione pubblica fanno senz’altro parte i processi di interazione tra coloro (i lupi) che assolvono compiti istituzionali di definizione delle regole vigenti all’interno di una particolare società, così come i processi di trasmissione di informazioni, ma anche di aspetti simbolici nei confronti dei cittadini (gli asini). Sono inoltre parte della riflessione sulla comunicazione pubblica le reazioni degli asini alle scelte dei lupi, nonché le eventuali reazioni dei lupi a quelle degli asini. In un contesto che ipotizziamo trasparente, come quello che fa da sfondo alla favola di Esopo, l’essenza dei processi di comunicazione pubblica si manifesta attraverso i feedback che entrano automaticamente in gioco nel processo di ridefinizione delle regole, una volta che se ne siano rivelate le incongruenze. In un contesto di questo tipo, la comunicazione assolve sia a compiti di integrazione funzionale (veicolando informazioni e conoscenze) sia a quelli di integrazione simbolica1 (incentivando la coesione e il rispetto delle regole).

4La pubblicità delle scelte – e la possibilità di mostrare un atteggiamento riflessivo in merito alle conseguenze dell’applicazione delle regole – accresce la fiducia degli asini nei confronti dei lupi e contribuisce a legittimare le gerarchie di potere all’interno della società. Così la scelta del lupo di abolire la legge, nel momento in cui è chiamato ad applicarla anche a se stesso, potrebbe avere come effetto quello di delegittimarne l’autorità. In questo caso la comunicazione può essere intesa come strumento di controllo dal basso sull’attività dei lupi e sulla coerenza dei loro comportamenti.

  • 2 Non mi riferisco qui alle sole caratteristiche temporali e spaziali dei contesti, ma più in general (...)

5Ma cosa succede se modifichiamo lo sfondo? Immaginiamo di ambientare la stessa situazione in un contesto2 a noi più prossimo. Possiamo ipotizzare un epilogo analogo? Si potrebbe pensare che il lupo avanzi argomenti che negano la retroattività delle regole, sottolineando ad esempio che una regola decisa oggi non possa imporre la redistribuzione delle prede cacciate ieri. O ancora che la regola venga preventivamente definita in modo ambiguo per anticipare le obiezioni degli asini, o che si ricorra a stratagemmi retorici a favore di una particolare interpretazione che non necessariamente sarà quella applicata una volta approvata la legge, oppure che la distribuzione del potere tra asini e lupi possa comunque essere così squilibrata da portare gli asini ad autocensurarsi, a partire dalla convinzione che non sia possibile né incidere sui processi redistributivi e neppure sulla ridefinizione delle regole che li sanciscono. In questa seconda versione della storia sembrerebbe ridursi la funzione di integrazione funzionale (dal momento che l’informazione disponibile risulterebbe ridotta e più opaca), ma continuerebbe ad essere forte la comunicazione con funzione di integrazione simbolica (attraverso il ricorso ad un uso strumentale delle argomentazioni, con l’intento di aumentare la credibilità delle istituzioni e ridurre gli aspetti conflittuali).

  • 3 Si tratta di un aspetto a lungo dibattuto nella riflessione sulla genesi della moderna articolazion (...)

6Quello che è chiaro è che nelle due situazioni (nella favola di Esopo così come nella nostra) la pubblicità delle scelte pubbliche (cioè delle scelte di chi detiene il potere decisionale) acquisterebbe un significato del tutto diverso. In un caso strumento di controllo dal basso – sotto forma di analisi della congruenza tra le norme e i comportamenti dei decisori3 – e nell’altro, strumento per ribadire e legittimare le diseguaglianze presenti nella società. Queste considerazioni – che possono apparire scontate – hanno l’intento di portare l’attenzione sulle profonde interconnessioni tra il contesto e le modalità comunicative che al suo interno prendono forma e consentono inoltre di sottolineare come la presenza di attività di comunicazione pubblica non prefiguri necessariamente l’esistenza di una relazione più corretta o trasparente tra cittadini e istituzioni. La comunicazione può infatti perseguire fini molto diversi: può essere una risorsa per accrescere la partecipazione, così come uno strumento per legittimare una particolare redistribuzione delle risorse o una particolare configurazione del potere, può perseguire la ricerca del vero e del giusto o diventare un mezzo di diffusione di luoghi comuni e idee preconcette. Come vedremo meglio nel prossimo paragrafo, si tratta di aspetti frequentemente sottovalutati nella riflessione sulla comunicazione pubblica, sulle sue caratteristiche e sugli esiti che può determinare. Nell’ambito dei recenti processi di riforma della pubblica amministrazione la comunicazione pubblica appare infatti – spesso – un fine in sé, come se non esistesse la politica e i processi comunicativi potessero essere sufficienti per individuare i bisogni e la soluzione migliore per contrastarli. La comunicazione pubblica è in realtà uno stumento della politica e un potente mezzo di costruzione della realtà. I discorsi che le politiche sociali veicolano consentono di definire «identità e status sociale a cui assegnano posizioni nell’ambito di gerarchie di valore» (Sebastiani, 2001, 246).

7Ma prima di passare all’analisi degli aspetti comunicativi che attengono all’area dei servizi sociali è utile chiarire brevemente il significato dei termini ai quali si ricorre, in particolare cercare di qualificare in che cosa consista la valenza pubblica dei processi comunicativi attuati dalle istituzioni. Il senso di questo aggettivo può infatti apparire meno ovvio di quanto a prima vista non si immagini e, soprattutto, potrebbe essere inopportuno darne per scontata l’invarianza nel tempo.

  • 4 Un esempio efficace delle complesse interconnessioni tra pubblico e privato è stato presentato da S (...)
  • 5 Si può a questo proposito ricordare come la funzione della comunicazione a fini di legittimazione d (...)

8Come sottolinea Bodei «(p)erché un determinato insieme di pratiche e di nozioni entri nel campo visivo del pensiero bisogna [...] «che un certo numero di fattori l’abbiano reso incerto, gli abbiano fatto perdere la sua familiarità o gli abbiano suscitato addosso un certo numero di difficoltà» (1996, vii). Si potrebbe sostenere che questo è esattamente quello che è successo alla dimensione pubblica. A rendere ambivalente il significato di questo aggettivo hanno sicuramente contribuito trasformazioni a diversi livelli4: sul versante pubblico e su quello privato, a livello nazionale e internazionale. Luigi Bobbio ricorda, a questo proposito, che pubblico e privato non sono oggi più rappresentabili come «due termini di una dicotomia, reciprocamente escludentesi» (1996, 58). Non mancano trasformazioni e ambivalenze storicamente connotate nella genesi della comunicazione pubblica. Quello che vorrei brevemente puntualizzare riguarda la presunta antitesi tra privato e pubblico. Il primo termine rimanda, secondo un’accezione di senso comune, ad aspetti che attengono alla dimensione individuale e il secondo a quella collettiva. La dimensione collettiva rimanda a sua volta all’idea di interessi al di sopra delle singole parti coinvolte, dalla cui tutela ciascuno dovrebbe trarre vantaggio. La genesi della comunicazione pubblica mostra come il significato del termine pubblico non presupponga necessariamente una dimensione collettiva condivisa, quanto piuttosto l’emergere di aspetti conflittuali interni alla nuova articolazione dei poteri dello stato, che ha origine a partire dal xvi secolo. La comunicazione pubblica nasce infatti essenzialmente con il declino della indivisibilità dei poteri (e con i connessi conflitti tra il sovrano assoluto e il parlamento) e con la nascita di nuovi attori (ad esempio stampa e opinione pubblica) formalmente esogeni ai processi di scelta pubblica, ma potenzialmente portatori di interessi contrastanti e in grado, nei fatti, di influenzarne le scelte. La pubblicità delle decisioni, o meglio la comunicazione pubblica delle attività che i vari poteri intraprendono, appare dunque fin dagli albori connaturata ad una intrinseca ambiguità. Tutti gli attori coinvolti nei processi di trasformazione hanno interesse a richiedere forme di pubblicità delle scelte soprattutto per avere a disposizione strumenti di controllo sull’operato dalla parte avversa, e, contemporaneamente la pubblicità diventa in misura crescente5 una modalità per vedere legittimato il proprio ruolo – e il nuovo assetto dei pubblici poteri – agli occhi della pubblica opinione.

  • 6 Stiglitz, esperto di economia del settore pubblico e premio nobel nel 2001, ha recentemente messo i (...)

9È soprattutto questo secondo aspetto che implica il ricorso a modalità di promozione dell’immagine delle istituzioni, assimilabili a forme di marketing istituzionale ante litteram. In una situazione di estrema complessità e in presenza di interessi contrastanti è dunque lecito ipotizzare che ciascuno auspichi il massimo di trasparenza in merito a ciò che fanno gli altri, ma che contemporaneamente sia restio a condividere aspetti di dettaglio in merito alle attività che svolge. È dunque plausibile sostenere che l’articolazione tra trasparenza6 e segreto – intesi come due facce della stessa medaglia – sia stata declinata in modi variabili nel tempo e nello spazio. Questo comporta l’impossibilità di qualificare in astratto il significato e la portata dei due termini e richiama alla necessità di contestualizzarne, di volta in volta, il senso e le finalità.

2. L’istituzionalizzazione della comunicazione pubblica nel settore delle politiche socio assistenziali

10Il significato del termine pubblico è stato sottoposto a notevoli sollecitazioni anche nell’ambito dei sistemi di welfare, dove il peso del settore pubblico ha subito nel tempo profonde ridefinizioni. Se a partire dal secondo dopoguerra l’impegno degli stati nei campi dell’istruzione, della previdenza sociale, dell’assistenza e della sanità è cresciuto – seppure con modelli peculiari all’interno dei diversi paesi occidentali europei (cfr. Ferrera, 1993) – dalla metà degli anni ’70 si è avviato un forte e generalizzato processo di ridefinizione dei sistemi di welfare. Volendo schematizzare, è possibile individuare almeno tre dinamiche parallele. Innanzitutto la progressiva legittimazione del modello di sviluppo liberista – che implica processi automatici di regolamentazione del mercato e l’assenza di correttivi da parte dello stato – determina una consistente richiesta di riduzione degli ambiti pubblici di intervento. In secondo luogo la crescente articolazione dei bisogni della cittadinanza favorisce l’emergere di nuovi soggetti a cui lo stato inizia a delegare la realizzazione di attività e la predisposizione di servizi. Spesso i servizi pubblici nella loro forma tradizionale sono infatti troppo rigidi per rispondere ad esigenze differenziate e flessibili. Infine l’aumento degli attori coinvolti – ad esempio di soggetti del terzo settore – comporta non solo fenomeni di delega per l’esecuzione di mansioni tecniche, ma anche la richiesta di partecipare alla definizione dell’agenda e alle selezioni delle priorità in materia di scelte pubbliche da parte dei nuovi soggetti in questione.

11L’aumento dell’attività di comunicazione è dunque conseguenza di trasformazioni che comportano inevitabilmente un maggiore coordinamento tra attori in parte nuovi, ma è anche il risultato di una accresciuta consapevolezza dell’utilità che la comunicazione può avere a fini di controllo dei cittadini da parte delle istituzioni e delle istituzioni da parte dei cittadini. L’implementazione dei processi comunicativi nel campo delle politiche sociali risente fortemente delle dinamiche macro sociali, ma non si esaurisce in esse.

12In aggiunta alla dinamiche tratteggiate si può infatti sottolineare come il settore dei servizi sociali – e in particolare il campo dei servizi alla persona – costituisca un contesto naturale, seppure frequentemente sottovalutato, per riflettere sulla rilevanza della dimensione comunicativa. Non solo perché gli aspetti relazionali nell’erogazione delle prestazioni assistenziali presuppongono tecniche di ascolto e di interazione tra operatori e utenti, ma anche perché la dimensione simbolica, l’esistenza di rappresentazioni sociali più o meno esplicite del merito e del demerito e i conseguenti criteri di allocazione delle risorse, il «non detto» della comunicazione contribuiscono a strutturare specifici ambiti discorsivi e influenzano – nei fatti – le modalità di risposta ai bisogni. Dall’insieme di questi processi consegue la definizione di ciò che, all’interno di contesti specifici, viene definito come problematico, così come dei comportamenti e degli atteggiamenti che sono considerati adeguati, accettabili o ammissibili. Riflettere sul questi fenomeni – e cercare di coglierne i meccanismi non sempre autoevidenti – può aiutare ad approfondire la conoscenza delle società in cui viviamo (cfr. Bosco, 2002). Il punto è che l’attenzione per gli aspetti comunicativi nel campo delle politiche sociali e del sostegno per le fasce deboli sembra collocarsi, oggi, all’interno di dinamiche di segno opposto. Accanto alla crescente legittimazione della comunicazione (sotto forma di regolamentazione, investimenti e risorse), si assiste infatti ad una crescente delegittimazione del comparto pubblico in merito alle problematiche del sostegno. La concomitanza di questi aspetti rende estremamente difficile approfondire la conoscenza circa gli effetti dei processi comunicativi. La comunicazione è in grado di rendere più efficiente la progettazione e la gestione dei servizi sociali? Rappresenta un fine in sé oppure è solo uno tra i molti possibili, strumenti per ottenere consenso? E quali sono in definitiva le funzioni che svolge nella relazione tra cittadini e istituzioni? Riprenderemo queste domande nelle conclusioni. Nei due paragrafi seguenti concentreremo invece l’osservazione sui contenuti comunicativi della Legge di riforma del welfare e del Piano di Comunicazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. L’analisi di questi due documenti permette di definire le coordinate al cui interno i processi comunicativi prendono forma e, contemporaneamente, di mostrare alcune delle ambivalenze connesse all’implementazione di tali processi.

2.1. La legge Quadro7

  • 7 Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, n. 328, 8 (...)

13Fin dal titolo, la dizione di sistema integrato rimanda alla presenza e al necessario coordinamento tra una pluralità di soggetti «enti locali, regioni, stato, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e altri soggetti privati» (art.1.5). È inoltre prevista la «partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti» (art.1.6). Le modalità comunicative tra gli enti sono implicitamente presenti: a) nelle funzioni di coordinamento dello stato che ha il compito di verificare le modalità di attuazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art.18); b) nelle funzioni di raccordo tra i vari attori locali da parte delle regioni che devono predisporre piani di programmazione (art. 8); c) nelle attività dei comuni i quali devono «effettuare forme di consultazione dei soggetti […] per valutare la qualità e l’efficacia dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi». I comuni devono inoltre predisporre i Piani di zona (art.19) e definire le modalità di collaborazione tra i soggetti operanti all’interno delle realtà locali.

14Un ultimo punto riguarda gli aspetti, spesso sottovalutati, relativi alla raccolta di informazioni come presupposto per la predisposizione di modalità comunicative efficaci. La costruzione e il monitoraggio di banche dati sono intesi come risorse indispensabili per la programmazione, l’accreditamento di soggetti del terzo settore e il controllo di congruenza tra obiettivi e spesa. Con l’articolo 21 si richiama la necessità di realizzare un sistema informativo dei servizi sociali, per rendere omogenea su tutto il territorio nazionale non solo l’erogazione dei servizi, ma anche il monitoraggio di quanto viene realizzato. Le esigenze sono quelle di reperire dati ed informazioni necessarie alla programmazione, alla gestione e alla valutazione delle politiche sociali, per la promozione e l’attivazione di progetti europei, per il coordinamento con le strutture sanitarie, formative, con le politiche del lavoro e dell’occupazione.

  • 8 Sui vantaggi e i limiti dei diversi modelli decisionali e in particolare sulle difficoltà di implem (...)

15Nella legge la comunicazione appare come una sorta di collante trasversale ai molti livelli di applicazione previsti, anche se essa non sembra ricevere attenzione specifica rispetto alle modalità con le quali può essere concretamente realizzata. Sarebbe naturalmente ingenuo demandare ad una legge quadro gli aspetti minuti della sua implementazione, anche se sarebbe stato utile specificare chi debba svolgere l’attività di valutazione in merito al grado di realizzazione delle attività previste in ambito comunicativo. Se la comunicazione è uno strumento, non è chiaro se gli esiti di un maggiore coordinamento tra i soggetti possano essere dati per scontati o se richiedano, al contrario, forme di monitoraggio per consentire riaggiustamenti in itinere e favorire processi di apprendimento collettivo8.

2.2. Il Programma di Comunicazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali

  • 9 Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.

16Dalla legge 150/20009 in poi, le pubbliche amministrazioni sono tenute a predisporre annualmente un Programma di Comunicazione per definire i soggetti, gli obiettivi e le risorse che ciascuna istituzione intende destinare alla comunicazione. Tali programmi confluiscono nel Piano Nazionale, predisposto dal Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria e approvato dal Presidente del Consiglio.

17La legge 150 è stata salutata da più parti come il primo atto di legittimazione formale del settore comunicativo in ambito istituzionale e, a partire dalla sua promulgazione, la comunicazione è diventata un’attività vincolante, anche in termini programmatici, per ciascuna amministrazione pubblica. La comunicazione si propone di accrescere la visibilità delle istituzioni, ma soprattutto di accompagnare i cittadini nel rapporto con gli enti pubblici. Le finalità di questa legge sono particolarmente rilevanti nel campo delle politiche sociali, che hanno compiti redistributivi e di compensazione delle capacità di coloro che si trovano esposti a situazioni di vulnerabilità (per ragioni connesse al lavoro, all’età, a particolari condizioni familiari, ecc.).

  • 10 In questa voce rientrano, ad esempio, «le difficoltà del cittadino nel reperire e comprendere le no (...)

18Il Programma di Comunicazione consente di individuare le attività sulle quali il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali intende investire prioritariamente l’attenzione e concentrare le risorse. A questo proposito vengono distinte tre aree: la prima – relativa alle «innovazioni normative e organizzative per l’anno 2002 rispetto alle quali si rende necessaria una specifica attività di comunicazione» – prevede attività connesse, tra le altre, al nuovo assetto organizzativo del ministero, alla riforma degli asili nido e alla gestione dei flussi di immigrazione; la seconda è relativa alle «criticità nei confronti del pubblico esterno, sia interne all’amministrazione, che possono essere considerate conseguenti a un deficit di comunicazione»10; infine l’area denominata «emergenze sociali nell’ambito di competenza dell’amministrazione» consente di individuare le priorità sulle quali il ministero intende lavorare: disoccupazione e inoccupazione, sicurezza sui luoghi di lavoro, lavoro minorile, nero e sommerso, immigrazione, problemi della famiglia e dei minori, parità uomo-donna, disabilità, tossicodipendenza e alcooldipendenza.

19L’elenco degli obiettivi non è però ancora assimilabile alla trasparenza nelle azioni. La definizione effettiva dell’agenda si ottiene infatti dall’individuazione degli obiettivi effettivamente perseguiti attraverso la predisposizione di progetti e l’erogazione di fondi. Da questo punto di vista appare sovrarappresentata l’attenzione per gli strumenti di marketing istituzionale, cioè per quelle pratiche che favoriscono la visibilità del ministero e delle attività di comunicazione da questo realizzate. Si tratta ovviamente di attività più che legittime, ma il piano appare poco bilanciato tra gli obiettivi enunciati nella prima parte e le attività di cui è prevista la realizzazione. Molte delle voci dell’elenco «emergenze sociali» non si ritrovano nelle attività programmate o compaiono, nel piano finanziario, con risorse «da definire». A questo proposito si può notare che il piano finanziario non consente di ricostruire né il volume complessivo di spesa di cui il ministero dispone per le attività di comunicazione e neppure il significato della dizione «risorse da definire», le quali, in assenza di specificazioni, sembrano configurare aspetti secondari dell’attività dell’ente.

  • 11 Ricordiamo che la sperimentazione del reddito minimo di inserimento prevedeva la realizzazione di t (...)

20Un ulteriore problema è che l’attività di valutazione – sotto forma di questionari e di sondaggi somministrati a coloro che accedono al sito o entrano in contatto con le iniziative di visibilità dell’istituzione – sembra limitata a rilevare il gradimento e l’efficacia delle iniziative comunicative proposte, più che le attività che il Ministero realizza. Il rischio è che la dimensione comunicativa appaia scollegata dalle scelte realizzate in materia di politiche di sostegno rivolte alle fasce deboli e che il Piano non fornisca gli elementi necessari per operare questa connessione. Il rischio è insomma che l’attività di comunicazione diventi un fine in sé e non più uno strumento per facilitare l’erogazione dei servizi rivolti al sostegno o per creare forme di coordinamento tra coloro che hanno il compito di applicare le politiche. L’accorpamento dei due ministeri (degli affari sociali e del lavoro) avrebbe potuto essere spesa, nell’ambito del programma di comunicazione, in direzione di un maggiore raccordo istituzionale, anche attraverso la predisposizione di strumenti per favorire la comunicazione tra gli attori coinvolti, ad esempio per quanto concerne i percorsi di inserimento lavorativo per i soggetti deboli11. Ma questo aspetto non trova riscontro nelle scelte compiute, anche a partire dalla totale assenza sul sito web di informazioni relative alla sperimentazione, avviata dal precedente governo, sul reddito minimo di inserimento.

  • 12 Si tratta di 5.164.600 euro, su un totale di 8.256.200, cioè circa il 62% delle risorse previste (e (...)

21Le priorità politiche del ministero emergono con maggiore chiarezza se si scorre il piano finanziario. L’impegno di spesa più consistente12 è destinato al finanziamento della «Campagna informativa sugli effetti negativi sulla salute derivanti dall’uso di sostanze stupefacenti e psicotrope». La scelta di concentrare l’attenzione su questa particolare emergenza, tralasciandone altre, è ovviamente di natura politica e non è questa la sede per commentarla. Da un punto di vista comunicativo la campagna in questione è però molto carente e poco documentata, sono assenti i riferimenti alle fonti, ad esempio in merito alla pericolosità di alcune sostanze, sulle quali la comunità scientifica è, a tutt’oggi fortemente divisa al suo interno.

22In sintesi il Programma ministeriale appare fortemente rivolto a trasmettere una immagine innovativa dell’ente tramite il ricorso a strumenti di marketing istituzionale, di cui lo stesso programma può essere considerato un risultato. Nonostante i richiami conclusivi al «definitivo tramonto di un rapporto comunicativo unilaterale» e «al progressivo sviluppo di una situazione in cui il cittadino diviene partner di una relazione tale da ampliare significativamente la sua sfera di cittadinanza», il rapporto cittadini istituzioni appare ancora fortemente inserito all’interno di quello che Sebastiani definisce un discorso pubblico chiuso in opposizione ai discorsi pubblici aperti:

Campagne stampa, pubblicità progresso, informazione istituzionale – tutto il settore della «comunicazione pubblica» in generale – appartengono al primo in quanto fenomeni correlati alla sfera della decisione autoritativa. […] Conversazioni, storie e discorsi nella sfera pubblica, dove si costruiscono identità a confronto e in competizione tra loro appartengono al discorso aperto. Il discorso chiuso assegna imperativamente identità (o individua ruoli); il discorso aperto permette di scegliere i ruoli e dà spazio a identità plurime. […] Il discorso chiuso mira alla decisione, il discorso aperto alla comunicazione e all’intesa (2001, 250-251).

23Questo non significa affatto che i discorsi chiusi non siano corretti o legittimi. È probabile che le istituzioni non possano, in molte circostanze, che ricorre ad essi. Occorre però essere cauti nel sottolineare l’innovazione implicita nel ricorso a modalità comunicative delle quali – seppure con strumenti diversi – le istituzioni si sono sempre avvalse.

3. Il difficile cammino dell’innovazione: rischi e opportunità dell’implementazione dei processi comunicativi in ambito istituzionale

24A questo punto dovrebbe essere emersa con sufficiente chiarezza l’idea della complessità dei processi comunicativi e la difficoltà di definire, una volta per tutte, le caratteristiche, gli obiettivi e gli esiti che la comunicazione può conseguire. Dovrebbe inoltre essere chiara l’eterogeneità delle motivazioni che possono portare le istituzioni a rendere pubblici alcuni aspetti (mai tutti) delle attività che svolgono.

  • 13 Legge 15/1968.
  • 14 Legge 241/90 e Legge 127/1997.

25Per quanto concerne la progressiva regolamentazione del settore della comunicazione pubblica, le leggi di riforma della pubblica amministrazione, così come la legge 150, hanno aperto un campo di possibilità che ad oggi, non può ancora dirsi compiuto. La predisposizione di regole, anche in questo campo, non è ovviamente garanzia di una loro applicazione e neppure di una loro univoca interpretazione. Un esempio tra i molti è legato alla legge che, alla fine degli anni ’60, ha introdotto in Italia il sistema dell’autocertificazione13. Nonostante l’esistenza della legge, la possibilità per i cittadini di avvalersi di modalità semplificate nel rapporto con l’amministrazione ha richiesto due ulteriori provvedimenti14 e un lungo percorso di metabolizzazione per far passare l’idea che il rapporto tra amministrazione e cittadini dovesse e potesse superare la radicata diffidenza e sfiducia di una parte nei confronti dell’altra. Come sottolinea de Leonardis in merito alle innovazioni istituzionali, «Perché qualcosa accada è necessario che questo oggetto sia attivato in discorsi che ne mettano in funzione la portata simbolica, susciti un campo di azione e degli attori sociali che si definiscono in rapporto ad esso, e sia tradotto in pratiche sociali» (2001, 144).

26Il riconoscimento dell’importanza della comunicazione non sembra aver prodotto significativi cambiamenti nel rapporto tra gli asini e i lupi della favola da cui siamo partiti. Si potrebbe anzi sottolineare come le trasformazioni abbiano in qualche modo riproposto in chiave nuova, problemi antichi. Due sono in particolare i miti che si corre il rischio di riprodurre. Il primo riguarda la bontà dei processi comunicativi in quanto tali. Questo primo mito si accompagna alla presunta neutralità della comunicazione. Come abbiamo sostenuto però, la selezione dei contenuti veicolati dalle politiche sociali non permette di avvallare questa idea. La comunicazione è lungi dal trasmettere significati la cui rilevanza è scontata, ma contribuisce al contrario a selezionare le priorità, a veicolare determinate interpretazioni e ad escluderne altre. «…(N)el discorso del welfare passano, anche attraverso le politiche di welfare, pregiudizi, stereotipi, miti e archetipi che in assenza di una sfera pubblica efficace si traducono in brutali allocazioni di valori e disvalori, materiali e immateriali» (Chiaretti, Rampazi e Sebastiani, 2001, 247).

  • 15 Un esempio della riproduzione di questo mito è quello delle organizzazioni umanitarie che continuan (...)

27Il secondo mito riguarda quella che Cohen (2002) definisce «la fede illuministica nel potere della conoscenza»15. Secondo questo studioso l’incremento dell’informazione disponibile – reso possibile dai mezzi di comunicazione di massa e dalle nuove tecnologie – non si traduce automaticamente in cambiamenti degli atteggiamenti o dei comportamenti delle persone. Anche nel campo della comunicazione pubblica è possibile intravedere il fascino di un modello che associa l’aumento dell’informazione alla possibilità di una conoscenza oggettiva e stabile della realtà che, a partire da questa base, riesca a stabilire un rapporto comunicativo trasparente tra istituzioni e cittadini e favorire la partecipazione (Lalli, 2000; Chiaretti Rampazi e Sebastiani, 2001).

28È dunque inutile sforzarsi di realizzare percorsi di comunicazione pubblica? La risposta è no, a patto che la comunicazione non sia intesa come un fine in sé, ma sia costantemente sottoposta a riflessioni critiche. Compito della comunicazione pubblica diviene quello di permettere la messa in tensione e favorire la coesistenza di punti di vista diversi su tutte le questioni che riguardano la convivenza civile. Compito della politica diviene quello di costruire ambiti nei quali le domande degli asini possano sempre godere di legittimità, sollecitare il confronto e consentire risposte che possano essere, di volta in volta, ridefinite.

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Bibliografia

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Note

1 Scrive Mancini: «La comunicazione di integrazione simbolica mira […] a rafforzare l’identità dell’istituzione che la promuove e a veicolarne i valori caratterizzanti» (1999, 113).

2 Non mi riferisco qui alle sole caratteristiche temporali e spaziali dei contesti, ma più in generale agli aspetti sociali e politici che influenzano la natura delle organizzazioni complesse, le caratteristiche dei processi decisionali e l’attivazione di particolari frames cognitivi, cioè di quadri di riferimento che fanno da sfondo e regolano le condotte individuali all’interno della società.

3 Si tratta di un aspetto a lungo dibattuto nella riflessione sulla genesi della moderna articolazione dei poteri interni allo stato. La legittimazione della pubblicità come strumento di controllo sull’operato della classe politica è stato oggetto di attenzione – tra gli altri – da parte di esponenti dell’utilitarismo, come Bentham, e anche dalla tradizione che, a partire da Mill, ha portato alla definizione del modello liberale di giornalismo, nonché da numerosi altri autori a cavallo tra il xvi e il xvii secolo. Per una ricostruzione del significato della pubblicità agli albori della comunicazione pubblica, cfr. Mancini, 1999.

4 Un esempio efficace delle complesse interconnessioni tra pubblico e privato è stato presentato da Stefano Rolando in occasione di un dibattito su «Etica e comunicazione» all’ultima edizione del Compa (Bologna, settembre 2002). È nella relazione tra pubblico e privato che – sosteneva Rolando – possono manifestarsi problemi etici, ad esempio legati alla corruzione, ai conflitti di interesse o alla presenza di censure informative. La contrapposizione tra etica pubblica e etica privata non esaurisce dunque la questione. Numerosi problemi etici possono originarsi proprio nell’intersezione tra i due ambiti, strettamente intrecciati. Sui problemi di definizione dell’etica pubblica e sulle trasformazioni e le riflessioni che l’hanno interessata nel tempo, cfr. Viano, 2002.

5 Si può a questo proposito ricordare come la funzione della comunicazione a fini di legittimazione del potere non sia una caratteristica esclusiva delle democrazie, ma sia stata ampiamente utilizzata – e anzi abbia ricevuto nuovo impulso attraverso lo sfruttamento a fini propagandistici della radio e del cinema – da parte di regimi totalitari come il fascismo e il nazismo. Ancora una volta questo ci permette di puntualizzare il rapporto complesso che lega i processi comunicativi alle istituzioni e agli obiettivi che queste perseguono.

6 Stiglitz, esperto di economia del settore pubblico e premio nobel nel 2001, ha recentemente messo in luce la «mancanza di trasparenza nel dibattito sulla trasparenza» (2001, 7). Per chiarire il senso di questa espressione, volutamente paradossale, egli ha portato ad esempio le prese di posizione sollevate nel corso della crisi economica del Sud-est asiatico sul finire degli anni ‘90, evidenziando come le critiche alla mancanza di trasparenza venissero proprio dalle istituzioni meno trasparenti a livello mondiale (come il Fondo Monetario Internazionale). Accadde però che l’avvio del dibattito determinasse un aumento delle domande di trasparenza (ad esempio da parte dell’Asia e dell’Australia) in merito alle transazioni finanziarie. Infatti – sostiene Stiglitz – «Non è così risolutivo conoscere alcuni movimenti di capitali, se non si conoscono contemporaneamente tutti gli altri» (ibidem). La richiesta, rivolta a questo punto anche alle stesse istituzioni finanziarie statunitensi in merito, ad esempio, all’esistenza di centri finanziari off-shore, portò nei fatti a depotenziare il dibattito pubblico sulla trasparenza. Il risultato non fu insomma quello di rendere trasparente il funzionamento delle istituzioni finanziarie, «ma piuttosto di rendere più trasparente, nel senso di evidente, il ruolo dei gruppi di pressione nel guidare le politiche negli Stati Uniti» (ivi, 8).

7 Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, n. 328, 8 novembre 2000. Si tratta di un’importante azione di riordino del settore promulgata a più di cento anni dalla precedente legge sul settore assistenziale (Legge n. 6972 del 1890). Fino a quel momento la regolamentazione del settore era demandata a normative locali, con l’effetto di determinare una estrema frammentazione degli interventi e dei criteri di accesso alle forme di sostegno (cfr. Negri e Saraceno, 1996; 2000).

8 Sui vantaggi e i limiti dei diversi modelli decisionali e in particolare sulle difficoltà di implementazione del modello incrementale – che presuppone l’interdipendenza tra gli attori – si veda Bobbio, 1996.

9 Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.

10 In questa voce rientrano, ad esempio, «le difficoltà del cittadino nel reperire e comprendere le norme» o «l’insufficiente attenzione nei confronti delle specifiche realtà del Terzo Settore».

11 Ricordiamo che la sperimentazione del reddito minimo di inserimento prevedeva la realizzazione di tavoli locali, composti da esponenti degli enti pubblici, del mondo imprenditoriale e del terzo settore per l’individuazione di percorsi lavorativi ad hoc, rivolti a soggetti con particolari problemi di risorse e di inserimento sul mercato.

12 Si tratta di 5.164.600 euro, su un totale di 8.256.200, cioè circa il 62% delle risorse previste (esclusi i fondi comunitari e quelli di rotazione su leggi ad hoc). Inoltre, come si detto, la presenza di voci con risorse da definire non consente di conoscere l’ammontare complessivo dei fondi disponibili.

13 Legge 15/1968.

14 Legge 241/90 e Legge 127/1997.

15 Un esempio della riproduzione di questo mito è quello delle organizzazioni umanitarie che continuano ad impostare campagne di comunicazione sociale sulle atrocità commesse in alcuni paesi, basate sul presupposto che «se solo la gente sapesse agirebbe». In realtà, sostiene Cohen, esistono infinite motivazioni che portano a forme di rimozione (o diniego) che possono ridurre o annullare completamente le capacità di reagire allo spettacolo della sofferenza (2002, 251 e sgg.).

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Nicoletta Bosco, «Lupi, asini e comunicazione pubblica: per una problematizzazione degli aspetti comunicativi nel campo delle politiche sociali»Quaderni di Sociologia, 30 | 2002, 33-46.

Notizia bibliografica digitale

Nicoletta Bosco, «Lupi, asini e comunicazione pubblica: per una problematizzazione degli aspetti comunicativi nel campo delle politiche sociali»Quaderni di Sociologia [Online], 30 | 2002, online dal 30 novembre 2015, consultato il 17 avril 2021. URL: http://journals.openedition.org/qds/1236; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1236

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Autore

Nicoletta Bosco

Dipartimento di Scienze sociali - Università di Torino

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