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Politiche sociali: cittadinanza o cittadinanza-industriale? Appunti su welfare, lavoro e diritti sociali

Paolo Barbieri
p. 33-59

Testo integrale

1. Introduzione

1Nonostante i provvedimenti di deregolazione del mercato del lavoro introdotti in Italia nel corso degli anni ’90, un recente studio Oecd ancora classificava il nostro paese fra i più «rigidi» cioè fra i paesi a più elevato livello di protezione del lavoro dipendente. Questo perché, nonostante la deregolazione «parziale e mirata» (Esping-Andersen, Regini, 2000) attuata in Italia, il «vantaggio» relativo degli altri paesi si era nel frattempo ulteriormente approfondito (Oecd, 1999).

2Da cosa discende dunque questo stato di cose? Cosa blocca il mutamento del mercato del lavoro italiano? In questo scritto, sosterrò che per rispondere a questi interrogativi si deve guardare al modello di welfare e di politiche sociali e quindi al modello occupazionale che ne discende. Ritengo infatti che non si possa isolare uno specifico argomento, «rigidità/flessibilità del mercato del lavoro» dal contesto che crea e ricrea le condizioni del mercato del lavoro stesso. Il fattore istituzionale, quindi, e le diverse opzioni possibili, costituiscono il punto centrale dell’intera questione.

2. Flessibilità

3Una definizione economica «estrema» definisce flessibilità del mercato del lavoro come la condizione in cui tale mercato è regolato solamente dal libero incontro di domanda e offerta di lavoro, le quali incontrandosi in un determinato punto realizzerebbero il matching fra quantità di lavoro offerto e domandato ad un determinato prezzo. In tali condizioni, la disoccupazione sarebbe, per definizione, volontaria.

4Da una prospettiva imprenditoriale, tale flessibilità corrisponderebbe alla possibilità di adattare il grado di utilizzo della forza lavoro alle esigenze delle imprese in modo che queste possano adeguarsi rapidamente ai mutamenti macroeconomici (oscillazioni del ciclo economico e oscillazioni della domanda di beni) ed ottimizzare l’utilizzo di capitale e lavoro attraverso l’impiego di tecnologia e modalità di organizzazione del lavoro. Qualunque tipo di provvedimento o norma che limiti le possibilità aziendali di decidere (unilateralmente) ed operare di conseguenza, viene ad essere così considerata una «rigidità» impropria.

5Una tale accezione del termine implicitamente assume che il mercato del lavoro possa essere analizzato al pari di un qualunque «mercato» di beni e servizi. Come sappiamo, e come riconoscono ormai gli stessi economisti (Solow, 1990) il mercato del lavoro semplicemente non è un mercato qualunque poiché il lavoro non è una qualunque merce che possa essere comprata e venduta come un paio di scarpe o un chilo di carciofi. La lettura dei classici della sociologia (e dell’economia) insegna che il prezzo non viene determinato dall’incontro delle quantità scambiate, ma stabilito sulla base di parametri che sono socialmente fondati: la trattazione dell’elemento economico-sociale che entra nella determinazione del saggio di salario in Marx, le regole di milieu in Durkheim, che parimenti fissano quello che è il «giusto» compenso del lavoro e il trattamento socialmente ritenuto equo, rappresentano solo alcune delle considerazioni sulla base delle quali rigettare un paragone fra mercato del lavoro e mercato di beni. Lo stesso problema si pone con l’accezione di flessibilità: assumerne un significato che valorizzi esclusivamente la potestà della domanda di lavoro rispetto alle decisioni riguardo ai contenuti e (soprattutto) all’esistenza del rapporto di lavoro, significa svilire il termine in oggetto dandone una interpretazione oltremodo parziale. Esistono infatti diverse accezioni di flessibilità, che da differenti punti di vista sono state da tempo analizzate e studiate dalla sociologia economica nonché dagli studi di political economy. Di queste diverse accezioni, talune riguardano il fattore lavoro, altre il fattore capitale, altre ancora la tecnologia e infine esiste anche una dimensione di flessibilità riguardo al mercato dei prodotti (Boeri et al., 2000; Landesman e Pichelmann, 2000; Schivardi, 1999; Buti, Pench e Sestito, 1999; European Commission, 1999; Schettkat, 1997).

6Per una buona rassegna sulle diverse accezioni di flessibilità, rimandiamo ad altri autori (Esping-Andersen, Regini, 1998, 2000; Gallino, 1998). Qui tornerò invece su una definizione di flessibilità che solo da poco è all’attenzione della letteratura. Si tratta della flessibilità riguardo al mercato dei prodotti, una prospettiva di riflessione economica e sociologica molto promettente. Dobbiamo infatti osservare come l’intero dibattito sulla flessibilità sia rimasto prevalentemente confinato al mercato del lavoro e non abbia compreso anche i mercati dei beni e dei servizi, le cui strutture istituzionali comportano rigidità e vincoli alla concorrenza che limitano le possibilità di crescita e la domanda di lavoro. La connessione con la tematica dei regimi di welfare è qui chiarissima, in quanto proprio nei regimi di welfare meritocratico-conservatori si realizza una forma specifica di rigidità rispetto alla carenza di servizi (alla persona, al consumo e sociali) a seguito dell’internalizzazione di quelle stesse attività di cura e servizio all’interno della famiglia (European Commission, 1999; Esping-Andersen, 1995, 1999b).

7La letteratura tende generalmente a ritenere che fra i diversi tipi di flessibilità possibili esista un rapporto di reciproca compensazione: in particolare fra quelle forme di flessibilità che richiamano il senso di un utilizzo unilaterale e «quantitativo» della forza lavoro (flessibilità esterna, salariale) da sottopagare o da dismettere in funzione delle esigenze del mercato, e quelle forme di flessibilità che invece considerano la forza lavoro una risorsa preziosa per professionalità e formazione, il cui ricorso può anche differenziarsi in ragione di momenti ed esigenze legate al ciclo economico, ma che ad ogni modo va conservata all’interno dell’azienda. Una razionalità di breve (quale è la logica sottostante alla flessibilità esterna o salariale) rischia di produrre esternalità ed effetti perversi nel lungo periodo, dequalificando la forza lavoro ed impoverendo l’ammontare di capitale umano complessivamente a disposizione delle imprese. In questo senso dunque una accezione «deregolazionista» della flessibilità si risolverebbe in una mera scelta marginalistica.

8È stato sostenuto, infatti, che esisterebbe un trade-off tra sicurezza della relazione d’impiego e disponibilità della forza lavoro, intesa sia come commitment che come disponibilità a svolgere mansioni diverse, a ruotare fra compiti e funzioni produttive diverse, per non considerare la crescita del capitale umano, l’investimento in autoformazione da parte dei singoli (Bertola, 1992). Alcuni dati suffragano quanto affermato. L’indice di protezione del rapporto di lavoro elaborato da Oecd assegna all’Italia uno dei valori massimi. Altri indici confermano sostanzialmente l’immagine. Il lavoro dipendente, nel nostro paese, è decisamente più protetto dai licenziamenti individuali che nel resto dei principali paesi europei. Eppure, uno degli indicatori componenti l’indice aggregato segnala una dimensione di elevata flessibilità anche per il nostro paese: l’indicatore della regolazione del tempo di lavoro straordinario e «atipico» (v. tabella 1). Su questo indicatore l’Italia si dimostra estremamente «flessibile», segno che nessun paese (nessun regime occupazionale) può dirsi «totalmente rigido» ma che – come abbiamo ricordato – possono coesistere differenti dimensioni della flessibilità, spesso in specifica combinazione fra loro.

9Ogni sistema, ogni mercato del lavoro, ogni regime occupazionale fornisce dunque una sua specifica forma di flessibilità: numerica, salariale e quantitativa o piuttosto interna, organizzativa e temporale. Lavoratori estremamente «protetti» dal punto di vista della sicurezza del «posto» saranno disponibili a fornire flessibilità mansionale, produttiva ed a lavorare più a lungo poiché le condizioni di lavoro non sono poi così umilianti per loro. Si tratta di un risultato confermato da una vasta quantità di ricerche (Buechtemann, 1993; Bertola, 1990). Il confronto fra Germania e Stati Uniti è a questo proposito particolarmente indicativo: nel primo paese le imprese fronteggiano i mutamenti della domanda prevalentemente attraverso aggiustamenti nell’orario di lavoro, negli Stati Uniti attraverso assunzioni e licenziamenti (Abraham, Houseman, 1994; Schettkat, 1992). Non necessariamente, dunque, la «sicurezza della relazione d’impiego» è per sé sinonimo di rigidità, indisponibilità e ottusa burocratizzazione; così come non necessariamente flessibilità va ad associarsi con precarietà, insicurezza del posto, ricattabilità del lavoratore e assenza di democrazia industriale.

Tab. 1 Indicatori di flessibilità/rigidità, Indice complessivo Oecd e Indice Ilo

Tab. 1 Indicatori di flessibilità/rigidità, Indice complessivo Oecd e Indice Ilo

10In altri termini, il rapporto fra dimensioni micro e macro, quando si tratta di flessibilità del lavoro e del mercato del lavoro non è diretto. Abbiamo visto come la letteratura sottolinei che una eccessiva flessibilità al livello dei singoli rapporti di impiego possa dar luogo ad esternalità negative al livello aggregato (marginalizzazione di particolari categorie di lavoratori, considerati «non più pienamente produttivi») ma allo stesso tempo è vero che eccessive protezioni al livello micro (protezione degli insider) possono ugualmente comportare esternalità negative a livello societario (disoccupazione concentrata in specifiche categorie sociali, diseguaglianze sociali, assenza di mobilità, chiusura di classe etc.) come anche possono costituire «vincoli benefici» produttivi di esternalità «positive», quali maggior motivazione nella forza lavoro occupata, maggiori investimenti in formazione, produzione di qualità, maggiore fedeltà all’impresa. La teoria dei salari di efficienza ha da tempo illustrato la convenienza imprenditoriale a pagare salari elevati ed a garantire condizioni di lavoro ottimali anche in presenza di alta disoccupazione. I mercati interni del lavoro infatti, possono essere altamente efficienti in ambiti competitivi (Siebert, Addison, 1991) in quanto, come già aveva sottolineato Akerlof, l’interazione fra differenze di qualità all’interno della forza lavoro e incertezza spiega l’importanza dei meccanismi istituzionali nel mercato del lavoro (Akerlof, 1970). La segmentazione della forza lavoro che ne consegue è un esito necessitato dalla ricerca di efficienza delle imprese e le politiche per la forza lavoro «secondaria», a bassa qualificazione, dovrebbero quindi puntare su una maggiore formazione e riqualificazione.

11Considerare il rapporto fra flessibilità ed esternalità significa quindi considerare il rapporto micro–macro ed il fatto che gli effetti di una regolazione attuata al livello micro si ripercuotono al livello macro, senza che necessariamente il segno sia il medesimo. Ciò che appare positivo ad un livello può diventare negativo al livello superiore, e viceversa, ovviamente. Queste conclusioni si sono affermate in letteratura solo in tempi relativamente recenti. (Nickell, 1997; Blank, 1994).

3. Il quadro storico

12Per tutto il decennio che seguì gli shock petroliferi degli anni ’70, molti paesi occidentali registrarono un rallentamento della crescita economica unitamente ad un alto tasso di disoccupazione. Al contrario, gli Stati Uniti conobbero un periodo di crescita occupazionale notevole, creando quasi 20 milioni di posti di lavoro fra il 1975 ed il 1984, mentre l’occupazione in Europa ristagnava. In quello stesso periodo, il tasso di disoccupazione europeo, che storicamente era sempre stato inferiore, superò quello statunitense. Molti analisti del mercato del lavoro attribuirono il miracolo americano al tipo di mercato del lavoro, flessibile e deregolato, esistente in quel paese. Conseguentemente crebbe un consenso (quasi) unanime sul fatto che la cura per i problemi di disoccupazione europei fosse da ricercarsi in una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e specialmente in una riduzione nei programmi di protezione sociale che impedivano la flessibilità (Oecd, 1990). Le teorie dell’economia del lavoro «mainstream» si orientarono così verso una spiegazione che sottolineava la rigidità, l’immobilismo e la scarsa capacità di creare occupazione dei mercati del lavoro europei (eurosclerosi, hysteresis), accreditando l’ipotesi del cosiddetto trade-off fra occupazione ed eguaglianza. L’ipotesi sostiene che solo deregolamentando le protezioni sociali e del lavoro e aumentando il ventaglio salariale si possono creare occasioni occupazionali. Essa assume quindi il livello di disoccupazione come funzione del grado di protezione istituzionalmente assicurata rispetto ai rischi sociali ed in specie al rischio di disoccupazione che per definizione incombe sul lavoro salariato dipendente. Si tratta, è evidente, di una ipotesi chiaramente neoliberista, che considerando ogni intervento pubblico di regolazione al pari di una iattura, ha fatto scuola per lungo tempo, e che è possibile ritrovare alla base di tutte le successive (ed odierne) proposte di de-regolamentazione del mercato del lavoro (Ichino, 1998).

13Riassumendo, possiamo dire che i fattori individuati dalla letteratura economica neoliberista quali elementi «esterni» di «irrigidimento» delle relazioni d’impiego sul mercato del lavoro, e quindi causa diretta della disoccupazione in quanto di disturbo all’agire del market clearing, possono essere ricondotti a tre ambiti istituzionali:

  1. il sistema giuridico di garanzie poste a tutela del lavoro – dipendente – contro la possibilità di licenziamento individuale;

  2. il sistema di relazioni industriali e la contrattazione collettiva, in grado di imporre condizioni contrattuali e salariali minime e comuni a tutta la forza lavoro;

  3. il sistema di welfare e le politiche sociali di sostegno alla disoccupazione (sussidi alla disoccupazione e trasferimenti sociali). L’effetto dei sussidi alla disoccupazione è stato ipotizzato sia rispetto alla quantità e alla durata della stessa, sia rispetto alla disponibilità dei disoccupati ad accettare condizioni di lavoro o salariali inferiori alle aspettative o ancora a trasferirsi in altre aree dove c’è domanda di lavoro.

  • 1 Per una discussione di questo punto, si veda Elmeskov et al. (1993) ove si mostra invece l’esistenz (...)

14Parallelamente al diffondersi di una tale accezione «esterna e salariale» della flessibilità, la ricerca economica comparata elaborò alcuni indici macroeconomici di protezione del lavoro, i quali sostanzialmente riproducevano in un «voto di merito» i tre aspetti sopra delineati. (Bertola, 1990; Grubb e Wells, 1993; Oecd, 1999; Bertola et al. 1999). Sulla base di tali indici la ricerca empirica ed econometrica tentò per qualche anno di dimostrare che una elevata protezione del lavoro dal rischio sociale della disoccupazione aveva un effetto causale diretto e significativo tanto sui livelli della disoccupazione quanto sui comportamenti di ricerca dei disoccupati; ed al pari di confermare l’assunzione per cui la protezione del lavoro dipendente dai licenziamenti avrebbe reso non solo il posto, ma anche il salario degli «insider» inelastico alle condizioni del mercato del lavoro (cioè all’ammontare di disoccupati)1.

15Più oltre vedremo se e come le ipotesi in questione siano state verificate dalla ricerca comparata internazionale. Per ora dobbiamo ricordare come l’espansione occupazionale statunitense degli anni ’80 e la successiva crescita degli anni ’90 si siano realizzate al prezzo di una crescente diseguaglianza sociale e di una caduta dei redditi reali per una buona parte della forza lavoro americana (Blank, 1994). All’interno dello stesso Regno Unito, il paese europeo che più di tutti ha adottato il modello liberista di (de)regolazione delle politiche sociali e del mercato del lavoro, i risultati sono stati perlomeno contraddittori, con gli oltre tre milioni di disoccupati dei primi anni ’90 a marcare l’iniquità sociale delle riforme conservatrici che puntavano sull’incremento della diseguaglianza sociale quale propellente per la crescita economica.

  • 2 I dati riportati, di fonte Oecd, sono rielaborati da Blank e Freeman, 1994.
  • 3 È il caso dell’Italia per quanto riguarda i tassi di job turnover nel decennio metà ’80-metà’90: 23 (...)

16In effetti una disamina un poco meno impressionistica dell’esperienza statunitense, ed un poco più di lungo periodo, mostra come nell’arco di tempo 1960-1990 i tassi di disoccupazione medi statunitense ed europeo fossero sostanzialmente equivalenti a fronte di una crescita media del prodotto interno lordo reale più elevata in Europa che negli Stati Uniti (14,5% contro 12,7%)2. Ovviamente il dato europeo esprime una media, ma lo stesso si dovrebbe dire anche per gli Stati Uniti, solitamente considerati un tutto unico, mentre le condizioni, produttive e di flessibilità del mercato del lavoro sono notevolmente differenti fra stato e stato (Buechtemann, 1993; Arum et al. 1999). A questo proposito, la letteratura (Freeman, 1994; Nickell, 1997; Esping-Andersen, 1998) ci ricorda come il confronto fra «medie» europea ed americana, debba essere sempre interpretato con cautela. Alcuni singoli paesi europei, infatti, presentano tassi di disoccupazione e/o di occupazione che addirittura possono essere migliori di quelli statunitensi. Altri, su specifici indicatori, hanno andamenti assolutamente comparabili a quelli nordamericani3. Pertanto, considerare la «disoccupazione europea» come un tutto unico porta spesso a risultati e considerazioni errate o comunque fuorvianti. Al loro interno, infatti, le nazioni europee possono essere molto più differenti per assetti istituzionali, specificità economiche e natura dei mercati del lavoro di quanto non appaia a prima vista.

  • 4 Accanto alla flessibilità dell’orario di lavoro – una forma di flessibilità interna della forza-lav (...)

17Abbiamo già ricordato l’esempio del mercato del lavoro italiano, rigido per quanto riguarda la protezione del lavoro dipendente, ma estremamente flessibile per quanto concerne la flessibilità temporale del lavoro. E ad ogni buon conto, il solo tasso di disoccupazione non è certo in sé un indice assolutamente univoco di performance economica: non per nulla, i due paesi in Europa con il tasso di disoccupazione medio (1960-1995) più elevato (Italia e Francia: rispettivamente 8,3% e 6,2%; v. tabella 2) sono anche quelli che nello stesso arco temporale registrano i tassi di crescita più sostenuti (Italia: 16,3%; Francia: 15,7%)4.

Tab. 2 Tassi di attività, occupazione e disoccupazione; 1960-1995

Tab. 2 Tassi di attività, occupazione e disoccupazione; 1960-1995

Fonte: Oecd, Labor Force Statistics, 1997
(* Germania unita)

18Va ricordato infatti che gran parte della crescita del prodotto interno lordo statunitense è dovuta alla crescita quantitativa dell’occupazione piuttosto che alla crescita della produttività media per occupato. La crescita del pil pro capite, infatti è stata – in tutti gli anni ’80 – sostanzialmente analoga fra Stati Uniti ed Europa, laddove invece la crescita del pil complessivo e per occupato negli Stati Uniti è stata inferiore a quella europea (ed agli stessi livelli statunitensi del periodo precedente). Mentre dunque gran parte degli analisti del mercato del lavoro europeo nel loro elogio delle virtù del modello americano focalizzavano sul successo di tale paese nella creazione di posti di lavoro, la realtà dei dati ci fornisce un’immagine dove le luci (innegabili) del modello liberista sono accompagnate dalle ombre di una peggiore performance, rispetto all’Europa, riguardo alla crescita della produttività per occupato (v. tabella 3).

19Ovviamente ciò è spiegato dalle caratteristiche del regime di welfare residuale-liberista nordamericano, il quale realizza alti tassi di partecipazione al mercato del lavoro soprattutto grazie all’espansione dei «bad job» nei servizi dequalificati e flessibili, la vera molla del miracolo occupazionale americano, oltre a qualche «trucco» nei conteggi di occupati e disoccupati e ad un ruolo non proprio trascurabile del sistema carcerario come fattore di riduzione dell’offerta di lavoro (Freeman, 1997; Gallino, 1998).

Tab. 3 Tassi di crescita (1979-1990) US-Europa

crescita %
dell’occupazione
pro capite

crescita % media
annua (1984-91)
del pil

crescita % del
pil per
occupato

crescita % del
pil pro capite

(*)

U.S.

0,6

1,9

1,0

1,6

Europa 4
(Ger, Fr, UK, It)

0,3

2,6

1,4

1,7

Fonte: Oecd, riportata in Blank, 1994
(*) Targetti, 1995

20Come si è visto, per tutto lo scorso decennio l’accezione di «flessibilità del mercato del lavoro» assunse un significato ristretto a quello di flessibilità esterna, numerica e salariale, cioè sostanzialmente identificato con la possibilità di dismettere (individualmente e/o collettivamente) forza lavoro e di ridurre i costi salariali o le protezioni sociali alla disoccupazione. E dato il diffuso convincimento che la flessibilità del mercato del lavoro, così intesa, fosse parte importante dei rimedi, se non la cura stessa, per la disoccupazione europea, molti fra i governi europei, diedero avvio, durante gli anni ’80, a programmi di deregolamentazione del mercato del lavoro. Parallelamente, una ondata di privatizzazioni ridusse il peso degli stati quali datori di lavoro. Alcuni paesi ridussero i sussidi alla disoccupazione, altri la quota destinata alla copertura dei programmi di assistenza sociale, cercando in tal modo di emulare il modello statunitense. All’inizio del decennio ’90, la maggior parte dei paesi europei avevano notevolmente ridotto il ruolo dello stato nazionale nella regolazione del mercato del lavoro, la centralizzazione dei loro sistemi di relazioni industriali e diminuito o tagliato i programmi di assistenza sociale rispetto al decennio precedente. Anche in conseguenza di ciò, la diseguaglianza sociale in tutta Europa crebbe considerevolmente nell’arco del decennio ’80-’90, sia in termini di tassi di povertà, che come diseguaglianza economica (tabelle 4 e 5).

21Nonostante tutti i paesi europei avessero introdotto anche programmi di formazione e riqualificazione destinati ai disoccupati, lo sforzo di aumentare la flessibilità del mercato del lavoro non ridusse la disoccupazione aggregata in Europa. È opinione condivisa che neppure nel Regno Unito le politiche deregolazioniste produssero sensibili benefici alla disoccupazione (Blank, 1994). In Spagna vennero introdotte nuove forme di contratti a termine destinati ad aumentare sensibilmente la flessibilità del mercato del lavoro: nonostante una certa riduzione del tasso di disoccupazione negli ultimi anni ’80, questo non scese mai al di sotto del 15% nonostante la quasi totalità delle nuove assunzioni fosse di tipo precario e a termine. Ad oggi l’esempio spagnolo è riportato come il caso «da manuale» di una inutile e dannosa deregolamentazione del mercato del lavoro, in quanto la deregolazione mirata e ristretta ai contratti di lavoro dei giovani produsse una netta segmentazione del mercato del lavoro spagnolo, circuiti di job-traps per i giovani e crescente esclusione degli stessi da qualunque seria attività lavorativa in grado di incrementare il loro capitale umano (Bentolila, Dolado, 1994; de la Rica, Lemieux, 1994).

22In altri paesi, come l’Olanda, la flessibilizzazione del mercato del lavoro si realizzò in modo totalmente diverso rispetto al modello liberista, puntando innanzitutto su un forte accordo di moderazione salariale stipulato con le organizzazioni sindacali e successivamente favorendo la creazione di rapporti di lavoro part-time, in presenza di un sistema di welfare pubblico non indebolito nella sua capacità di copertura dai rischi sociali (Visser, Hemerijck, 1997).

Tab. 4 Tassi di povertà in alcuni paesi europei (% individui 18-65enni con reddito equivalente inferiore al 50% del reddito mediano)

metà anni ’80

metà anni ’90

‘80-’90

’80-’90

tutti

disoccupati

tutti

disoccupati

tutti

disoccupati

Danimarca

8.5

7.2

8.7

7.0

+

-

Germania Ovest

5.3

26.1

6.8

25.6

+

-

Francia

9.7

17.2

8.2

16.0

-

-

Irlanda

6.6

11.9

3.6

6.1

-

-

Italia

9.0

28.0

13.8

37.2

+

+

Olanda

5.0

7.1

5.1

15.3

+

+

Svezia

8.4

25.0

9.9

22.0

+

-

Gran Bretagna

5.6

17.9

10.0

35.8

+

+

Fonte: Hauser, Nolan, in Gallie e Paugam, 2000

Tab. 5 Coefficienti di Gini calcolati sul reddito equivalente netto (nuova scala Oecd) per la popolazione in età attiva e per i soli disoccupati; e mutamento nel decennio.

metà anni ’80

metà anni ’90

’80-’90

’80-’90

pop.età attiva

disoccupati

pop.età attiva

disoccupati

pop.età attiva

disoccupati

Danimarca

0.219

0.186

0.225

0.189

+

+

Germania Ovest

0.266

0.291

0.278

0.291

+

=

Francia

0.300

0.301

0.290

0.274

-

-

Irlanda

0.331

0.279

0.313

0.230

-

-

Italia

0.302

0.313

0.336

0.365

+

+

Olanda

0.253

0.215

0.261

0.272

+

+

Svezia

0.225

0.297

0.270

0.303

+

+

Gran Bretagna

0.282

0.311

0.306

0.337

+

+

Fonte: Hauser, Nolan in Gallie e Paugam, 2000

23Nello stesso periodo, anche il modello liberista cominciò ad apparire meno attraente. Negli Stati Uniti i benefici della crescita all’interno di un mercato del lavoro flessibile e deregolamentato nel corso degli anni ’80 si risolsero nel netto incremento della diseguaglianza sociale che sempre sottostà al modello neoliberista. Crebbe la disparità nelle distribuzioni dei redditi e dei salari (v. tabella 6) ed i tassi di povertà rimasero elevati per tutto il decennio, non solo fra i senza lavoro, ma sovente anche fra i lavoratori marginali e precari (working poors) (Danziger e Gottschalk, 1993; Blank, 1993). In Europa, andamenti simili si ebbero anche in Gran Bretagna, mentre nel resto dell’Europa, per quanto indeboliti, i sistemi di protezione sociale vigenti continuarono a svolgere la loro funzione redistributiva dei redditi ed a calmierare comunque la crescita della diseguaglianza sociale.

Tab. 6 Distribuzione dei salari; Italia UK e US.

primi ’70

primi ’80

tardi ’80

Italia

9°decile/5°decile

-

1,44

1,56

1°decile/5°decile

-

0,69

0,75

+ istruiti/obbligo (...)

1,96

1,60

1,61

UK

9°decile/5°decile

1,70

1,72

1,96

1°decile/5°decile

0,68

0,68

0,61

+ istruiti/obbligo (...)

1,64

1,53

1,65

USA

9°decile/5°decile

1,93

1,95

2,14

1°decile/5°decile

0,41

0,41

0,38

+ istruiti/obbligo (...)

1,49

1,37

1,51

Fonte: CEPR, 1995

24Gli sviluppi dei tardi anni ’80 e dei primi ’90 mostrarono la parzialità delle analisi che indicavano nelle politiche sociali e nei sistemi di protezione del lavoro vigenti in Europa le cause dei problemi economici del vecchio continente. Così, con gli anni ’90, il credo nel modello liberista e nelle proprietà taumaturgiche della ricetta «deregolamentazione dei mercati del lavoro + flessibilità» al fine di risolvere i problemi di crescita economica e di disoccupazione delle economie occidentali avanzate, si ritrova alquanto appannato. Come ormai molti osservatori hanno constatato, le riforme che tendevano ad aumentare la flessibilità a scapito dei programmi di sicurezza sociale e delle protezioni del lavoro non hanno mantenuto le loro promesse. Scrivono Blank e Freeman: «l’interpretazione convenzionale negli anni ’80, per cui i programmi di protezione sociale limiterebbero la flessibilità in modo tale da ridurre le stesse possibilità di crescita economica, necessitano di un profondo ripensamento». Ed oggi sembra che si stia riconoscendo come la «capacità curativa» della deregolazione e della flessibilità del mercato del lavoro sia assai più limitata ed incerta di quanto non si auspicasse nei primi anni ’80.

25In definitiva, la conclusione più corretta è probabilmente quella riportata da Nickell (1997), il quale dopo aver verificato come – fra la metà degli anni ’80 e la metà degli anni ’90 – i paesi europei con i più bassi tassi di disoccupazione (Austria, Germania Ovest, Norvegia, Portogallo, Svezia e Svizzera) siano in genere quelli in cui il lavoro dipendente è più «protetto» dai licenziamenti individuali, conclude: «è chiaro come la generica analisi che sostiene che la disoccupazione europea è elevata perché i mercati del lavoro europei sono «rigidi», è troppo vaga e probabilmente fuorviante». Tale conclusione è condivisa anche da Blank e Freeman: «l’interpretazione convenzionale negli anni ’80, per cui i programmi di protezione sociale limiterebbero la flessibilità in modo tale da ridurre le stesse possibilità di crescita economica, necessitano di un profondo ripensamento».

 

26Fin qui abbiamo sottolineato l’impatto della protezione del lavoro dipendente sui livelli della disoccupazione. Una tesi interessante sostiene che una eccessiva protezione del lavoro possa avere effetti (negativi) non già sui livelli assoluti della disoccupazione, bensì sulla composizione della stessa, penalizzando i soggetti più deboli (per caratteristiche personali o acquisitive) sul mercato del lavoro (Esping-Andersen, 1998, 1999b), nonché sulla natura della stessa disoccupazione (breve/lungo periodo). Il rischio di perdere il lavoro, infatti, appare minore nei paesi ove vige una maggiore protezione del lavoro dipendente, ma una volta rimasti disoccupati, è molto più elevato il rischio di restare senza occupazione per un periodo di tempo più lungo (Oecd, 1999).

27Va ricordato inoltre che molte fra le ricerche ricordate hanno sottolineato come una riduzione della protezione del lavoro possa avere un duplice effetto: da un lato, essendo favorite le assunzioni, si ridurrebbe la disoccupazione di lungo periodo, ma dall’altro – data la facilità di licenziare – aumenterebbe la disoccupazione di breve periodo. Se per gli economisti il risultato medio complessivo si risolve in una compensazione fra i due effetti, da un punto di vista sociologico le conseguenze potrebbero non essere altrettanto pacifiche. È infatti abbastanza evidente che la differenza fra una disoccupazione prevalentemente di breve durata ed una di lunga durata sta nel numero di soggetti sui quali il peso della stessa ricade e viene per così dire «ripartito». Una disoccupazione di lungo periodo tende infatti a concentrarsi su specifiche fasce sociali e/o generazionali della popolazione, con innegabili conseguenze stigmatizzanti nei percorsi e nelle storie di vita di quelle persone. Allo stesso modo, però, la ricerca più recente ha avanzato dubbi anche sull’effettiva efficacia e funzionalità delle stesse «nuove» misure di parziale precarizzazione dei rapporti di lavoro per i giovani che entrano sul mercato del lavoro: per una buona parte di questi, infatti, il rischio che tali «nuove forme di impiego precario/marginale» (contratti a termine, collaborazioni precarie) si risolvano in definitive «job traps» potrebbe rivelarsi più che una mera ipotesi di lavoro (Kalleberg et al., 2000; Istat, 2000; Oecd, 1998). Su questo ultimo tema, il dibattito è aperto e prevedibilmente non destinato a chiudersi entro breve termine, in quanto centrato su aspetti non semplici del rapporto fra nuove misure di flessibilizzazione del mercato del lavoro e conseguenze in termini sociali di tali provvedimenti, sui quali ancora vi sono scarsi ed incompleti risultati di ricerca (si veda però Barbieri, 2002 e Barbieri, Scherer, 2002 ).

4. L’approccio istituzionalista e i regimi di welfare

28In un recente lavoro di analisi comparata sui regimi di regolazione del lavoro europei, gli autori scrivono: « il regime di regolazione di qualsiasi economia avanzata è un sistema estremamente complesso, che comprende diversi livelli e meccanismi istituzionali e che ha effetti multidimensionali e spesso contraddittori sull’economia.» (Regini, Esping-Andersen, 1998). Che l’efficienza, in termini occupazionali e di creazione di nuove opportunità lavorative, di un mercato del lavoro possa non essere semplicemente funzione diretta di una più o meno ampia possibilità di licenziamento individuale, ma che dipenda dall’intreccio fra fattori economici, di mercato del lavoro e aspetti propri dell’assetto istituzionale specifico di ciascun paese, è un’idea che da diversi anni gli analisti più attenti del mercato del lavoro stanno tentando di dimostrare empiricamente (Layard, Nickell, Jackman, 1991). La tesi, o meglio, l’intuizione di fondo, sostiene che le istituzioni in quanto tali possono essere vincoli come anche risorse per l’agire economico dei singoli attori (individui ed organizzazioni) e che pertanto gli specifici assetti istituzionali di ciascun paese possono indirizzare – con una dose più o meno elevata di progettualità – lo sviluppo e le caratteristiche dello specifico sistema produttivo e del relativo mercato del lavoro.

29Ciò comporta che i paesi europei realizzino specifiche forme di adattamento a partire dalle condizioni istituzionali date, le quali costituirebbero una sorta di «equivalenti funzionali» rispetto ad altre soluzioni, quale appunto la deregolamentazione spinta. L’approccio tende dunque a considerare le differenti modalità attraverso le quali i singoli assetti istituzionali realizzati dai diversi paesi «trovano un loro equilibrio» compatibile con i vincoli e le risorse loro disponibili: questo approccio, per così dire «trasversale» a diverse discipline quali l’economia del lavoro, la political economy e la sociologia economica e del mercato del lavoro, si è lentamente affermato nel corso degli anni ’80 e ’90, dopo un lungo percorso che da parallelo è divenuto sempre più di confronto con le tesi e le ipotesi dell’economia del lavoro neoliberista. L’approccio «istituzionalista» acquista pertanto una sua particolare rilevanza nell’analisi dei mercati del lavoro in quanto focalizza sull’azione di specifiche istituzioni, considerandole non più come «cause» o meccanismi in qualche modo «responsabili» per un determinato output (disoccupazione, livello dei salari, alto/basso turnover) quanto piuttosto elementi connessi che possono rivelarsi ad un tempo vincoli o risorse per quel determinato paese, stante il suo specifico assetto istituzionale. Comprendere quindi i meccanismi che possono o meno dar luogo a determinati esiti macroeconomici e di mercato del lavoro, piuttosto che indicare «ricette» buone per ogni tavola.

30Un fattore istituzionale che la letteratura ha mostrato trovarsi in uno stretto legame con i modelli occupazionali e con i sistemi di regolazione del lavoro (e dei mercati del lavoro) è il regime di welfare (Esping-Andersen, 1990, 1999). La letteratura ha anche ampiamente mostrato come, dato un determinato regime di welfare, ne consegua un dato regime occupazionale. In particolare, la regolazione istituzionale tipica dei paesi appartenenti al modello «meritocratico-conservatore» centro e sud-europeo ha comportato, in coincidenza con i periodi di ristrutturazione degli apparati produttivi nazionali degli anni ’80, politiche di riduzione dell’offerta di lavoro attuate per mezzo di pensionamenti e sistemi vari di «early exits», quali – in Italia – pre-pensionamenti, cassa integrazione ordinaria e straordinaria, mobilità. Più in generale, possiamo dire che le politiche economiche di molti paesi occidentali hanno spesso fatto ricorso al pensionamento come un modo «soft» per gestire la sovrabbondanza di forza lavoro in tempi di disoccupazione elevata (Guillemard, Rein, 1993).

31La peculiarità di questi sistemi di «early exits» è che essi sono sempre «dedicati agli insiders» e che non costituiscono alcun effettivo strumento di sostegno universalistico alla disoccupazione, limitandosi a costituire una – buona – copertura economica per un ristretto numero di ex-lavoratori. È in particolare sull’istituto del pensionamento che vorremmo focalizzare la nostra attenzione. Come ricordano Esping-Andersen e Sonnberger (1991) il pensionamento è una istituzione sorta ed affermatasi nel secondo dopoguerra ad opera del sistema politico, dunque posta in essere istituzionalmente e non per opera del mercato. Ciononostante, essa ha effetti diretti sul mercato in quanto l’ammontare della pensione ricevuta rappresenta un meccanismo in grado di alterare i parametri alla base del market clearing sul mercato del lavoro. La decisione dei lavoratori anziani di offrirsi (o meno) sul mercato del lavoro viene così ad essere influenzata da un sistema di incentivi esogeno al mercato stesso. La conclusione dei due autori è che in questo modo il pensionamento diviene a tutti gli effetti un meccanismo di regolazione del mercato del lavoro nel suo insieme.

32Considerare il sistema dei pensionamenti un meccanismo istituzionale di regolazione del mercato del lavoro, mentre rende immediatamente evidente il legame esistente fra regime di welfare e mercato del lavoro, richiede allo stesso tempo di verificare gli effetti che tale meccanismo di regolazione ha sul mercato del lavoro e più in generale – dato che i pensionamenti sono misure di politica sociale – sull’insieme delle politiche (cioè delle scelte...) sociali stesse. In altri termini: dal momento che l’istituto del pensionamento diviene un istituto di regolazione «tout court», esso disvela la sua natura di strumento politico, frutto di scelte politiche e portatore di decisioni che prima ancora che economiche sono di natura politica, e di politica economica. Per quanto concerne dunque gli effetti del sistema dei pensionamenti nella gestione e regolazione del mercato del lavoro in Europa, abbiamo già ricordato come il pensionamento non sia stato solamente una modalità di redistribuzione del reddito fra persone diverse e fra coorti diverse, ma anche uno strumento di controllo e gestione dell’offerta di lavoro.

33Anziché ridurre gli orari di lavoro, o i salari, o le garanzie del lavoro dipendente, il modello europeo (continentale) di gestione degli esuberi ha puntato su una riduzione guidata dell’offerta di lavoro complessiva, «ritirandone» una parte dal mercato. Questa scelta si spiega col regime di welfare esistente in Europa, dove il modello occupazionale è oltremodo chiaro: un posto di lavoro per famiglia, in genere «assegnato» al capofamiglia, il che nella maggioranza dei casi significa al maschio adulto (Reyneri, 1996).

34Tale modello, lo ricordiamo, prevede che i compiti di servizio e di riproduzione sociale, internalizzati nella famiglia, siano di spettanza della componente femminile della stessa, mentre la prospettiva dei giovani rispetto all’ingresso nel mercato del lavoro comporta necessariamente un periodo di prolungata attesa di un posto, attesa che comunque avviene «al riparo» per così dire, della famiglia di origine (Reyneri, 1994).

35L’evidenza empirica (tabella 7) illustra abbastanza bene il ragionamento proposto: i paesi in cui si è avuta la quota più elevata di riduzione della forza lavoro «pensionabile» sono esattamente quelli appartenenti ad un regime di welfare meritocratico-conservatore: Germania, Francia, Olanda e Italia. Osserviamo (tabella 7) come la riduzione dei tassi di occupazione lordi in Italia per i maschi 55-64enni non appaia immediatamente altrettanto sostenuta come negli altri paesi appartenenti al modello di welfare meritocratico-conservatore. Ciò è probabilmente dovuto ad una combinazione di fattori istituzionali e di mercato del lavoro. Innanzitutto, il fatto che in Italia i principali meccanismi di early exits siano rappresentati dalla cassa integrazione (straordinaria e dalle liste di mobilità) porta a sottostimare la riduzione dei tassi di occupazione dei lavoratori in oggetto: com’è noto, infatti, i cassaintegrati vengono conteggiati come formalmente occupati, fra le forze di lavoro.

Tab. 7 Variazioni percentuali nei tassi di occupazione (lordi) maschili, 55-64 anni, 1970-90 (col. A) e peso percentuale di (A) sul tasso di attività (m.55-64) al 1970 (col. B).

(A)

(B)

Svezia

-11,4

13,3

Stati Uniti

-17,8

22,1

Gran Bretagna

-26,8

29,4

Germania ovest

-34,5

43,1

Francia

-41,9

55,6

Olanda

-44,6

55,3

Italia (*)

- 24,3

36,4

(*) Per l’Italia la variazione riguarda il tasso lordo di occupazione maschile (calcolato sulla popolazione maschile di età 55-64), e si riferisce al periodo 1970-1998.

Fonte: Guillemard, Rein, 1993, per l’Italia: calcolata dall’autore.
Fonte: Istat, Istat, annuario di statistiche del lavoro e dell’emigrazione, vol XI 1970 e Istat, Rilevazione delle forze di lavoro, media 1998.

36In secondo luogo, va ricordato che il calo dell’occupazione industriale in Italia inizia con il 1981, cioè con circa dieci anni di ritardo rispetto agli altri paesi appartenenti al modello centroeuropeo (in Germania Ovest inizia nel 1971, in Francia nel 1975, in Olanda nel 1969).

37Infine, si devono considerare anche i minori livelli raggiunti dai tassi di attività italiani (in generale e quindi anche per questa specifica fascia di età: il tasso di attività dei maschi 55-64enni nel 1970 era del 80,1% in Germania Ovest e del 66,7% in Italia) i quali perciò – partendo da livelli già bassi – non possono, per forza di cose, ridursi più di tanto. Nel caso italiano, perciò, una riduzione di quasi 25 punti percentuali è da ritenersi sostanziosa e vicina a quella dei paesi del blocco centro-europeo (si veda tabella 7, colonna B). Nei paesi appartenenti ad altri regimi di welfare, che non fanno del lavoro un bene scarso, le scelte di riduzione dell’offerta di lavoro sono state meno pervasive.

38La «politicizzazione» dell’istituto del pensionamento richiede che si analizzi la logica ed il funzionamento dei regimi di welfare anche in rapporto alle condizioni del mercato del lavoro e conseguentemente alle interazioni fra politiche sociali, politiche del lavoro e politiche del pensionamento. Gli effetti perversi di un tale sistema divengono evidenti allorché si considera che – dati i vincoli e le compatibilità macroeconomiche – esiste sempre un trade-off fra le differenti politiche sociali ed opzioni di welfare potenzialmente disponibili. Qualora la scelta fra i termini del trade-off venga ad essere vincolata dalle conseguenze dello specifico modello occupazionale realizzato (a sua volta funzione del regime di welfare meritocratico) ciò che si realizza è una scelta obbligata che sacrifica determinate misure di welfare a favore di altre misure connesse al sistema esistente di garanzie (per un ristretto numero di soggetti) legate al rapporto di lavoro tipico.

39Il problema dunque sta proprio nell’inevitabilità dello «scambio» fra investimenti sociali in provvedimenti di welfare universalistici e costi sociali derivanti dalle garanzie del rapporto d’impiego dipendente tipico (si veda la tabella 8).

40Ciò che appare, quindi, quando si guarda ai dati europei, è l’influenza fortissima dei regimi di welfare sul funzionamento dei mercati del lavoro e conseguentemente sulle politiche sociali realizzate. Lo schema è delineato in figura 1.

Tab. 8 Spesa corrente per la protezione sociale ripartita per funzione, 1994 (% della spesa complessiva)

Tab. 8 Spesa corrente per la protezione sociale ripartita per funzione, 1994 (% della spesa complessiva)

* dati riferiti al 1993
** spesa conteggiata in seno all’invalidità

Fonte: Eurostat, «Social Protection Expenditure and Receipts 1980-94», Luxemburg 1996, riportata in Ferrera, 1997.

41Per restare al caso italiano, il più esemplificativo di quanto stiamo dicendo ma di certo non un caso isolato in Europa, un regime di welfare residuale – e per quanto riguarda il modello pensionistico, sino alla riforma Dini di tipo «retributivo» più che contributivo – ha di fatto caricato sul lavoro una serie di oneri e di «responsabilità» non sue, cioè compiti di gestione dei rischi sociali che in altri sistemi sono stati affrontati in modo differente (tramite i meccanismi della fiscalità, cioè tramite il welfare state). Non per nulla il nostro è l’unico paese in Europa a spendere più del 61% della spesa sociale in pensioni di vecchiaia e soprattutto a caratterizzarsi per gli elevati tassi di crescita della spesa pro-capite per tale funzione. In breve, quando non esiste altro che il lavoro a provvedere all’individuo ed alla sua famiglia, è quasi una conseguenza naturale che il lavoro diventi il «posto fisso» e che la perdita dello stesso si trasformi in una tragedia che colpisce non solo il singolo, ma anche il resto della famiglia. Di qui la necessità e gli sforzi per garantire la massima «sicurezza» dell’impiego. È ovvio che le conseguenze di un tale sistema si ripercuotano poi sulle spese sociali e sulla ripartizione delle spese sociali a favore di quanti sono usciti dalla vita attiva.

42È stato osservato che, poiché il rapporto fra ammontare della pensione media di vecchiaia e pil procapite in Italia è sostanzialmente in linea con la media europea (57,8% in Italia, 57,2% media eu), il problema non starebbe tanto nell’ammontare dell’importo medio delle pensioni elargite, quanto nel numero dei pensionati, cioè nell’esistenza di regole di accesso al pensionamento troppo permissive (Pennacchi, 1997). Ciò è vero solo parzialmente: esiste un problema di livelli, prima ancora che di accessi. Sappiamo infatti che, in rapporto alla retribuzione media, le pensioni di anzianità italiane sono decisamente più elevate rispetto al resto d’Europa (89% del salario medio contro il 75%). Inoltre, se la pensione media di vecchiaia in Italia è nella media europea mentre non lo sono i salari, più bassi, ciò significa che le pensioni di vecchiaia sono sproporzionatamente più elevate rispetto ai salari che nel resto dell’Europa: il che è appunto quanto si verifica.

43In qualunque modo si guardi al problema, la conclusione è univoca: il nostro paese spende molto più che gli altri paesi occidentali per le pensioni e per i pensionati. La spesa per prestazioni sociali agli anziani è passata dal 10,8% (sul pil nazionale) dei primi anni ’80 al 14,9% dei primi ’90 (l’equivalente media dei paesi Ocse era rispettivamente 7,6% e 8,6%) e la spesa pensionistica media espressa in percentuale del pil pro-capite è passata dal 62,1% dei primi anni ’80 al 77,6% dei primi ’90 (la media eu era di 56,2% e di 62,0%). La «generosità» del sistema pensionistico italiano emerge dunque in tutta la sua «anomalia» (Castles e Ferrera, 1996).

44Insomma, il problema in Italia è triplice: conseguenze delle politiche di riduzione dell’offerta di lavoro nei periodi di ristrutturazione dell’apparato produttivo fordista; facilità degli accessi «indebiti» al pensionamento, e – soprattutto – ammontare delle pensioni di vecchiaia e quindi sproporzione dei trasferimenti alla terza età rispetto ad altre misure di politica sociale, ragionevolmente destinate ad altre fasce anagrafiche e sociali. E dobbiamo ricordare, infine, sia la regressività del sistema previdenziale italiano, che tende a favorire i più ricchi (Pennacchi, 1997) sia il fatto che l’ammontare delle pensioni (in percentuale del salario medio) è ormai crescente da decenni (Kohli et al., 1991).

  • 5 Il peculiare «dualismo» del modello sud-europeo di welfare, caratterizzato da un sistema di protezi (...)

45In figura 2 è riportata la relazione esistente fra ammontare delle pensioni di anzianità e grado di protezione legislativa del lavoro dipendente, in una serie di paesi europei. L’intensità di tale relazione causale è particolarmente forte e significativa (parametro 0,19; valore-t: 4,1; Rquadro: 0,65) ad indicare quanto l’effetto del regime di welfare meritocratico-conservatore, attraverso il modello occupazionale che ne consegue, possa influenzare la stessa regolazione istituzionale del mercato del lavoro (l’indice di «rigidità» del mercato del lavoro utilizzato è costituito dall’indice ilo, ma il risultato resta sostanzialmente invariato utilizzando uno degli indici proposti da Oecd)5.

Figura 2 Relazione fra importo delle pensioni di vecchiaia (in percentuale della retribuzione manifatturiera media) e «rigidità» del mercato del lavoro

Figura 2 Relazione fra importo delle pensioni di vecchiaia (in percentuale della retribuzione manifatturiera media) e «rigidità» del mercato del lavoro

46Questo esito – che in Italia si è realizzato per circa metà della forza lavoro, e forse meno se si tiene conto del lavoro indipendente – in ogni caso non si verifica solo perché gli attori coinvolti hanno assunto una razionalità di breve periodo che mira allo specifico interesse corporativo (ricordiamo il «patto implicito» di cui parla Soskice) ma anche perché questo sistema è economicamente conveniente nel suo complesso. La spesa sociale italiana infatti è sempre stata più bassa rispetto alla media europea e lo è tutt’ora (25,3% contro 28,6%).

  • 6 Negri sottolinea che, in conseguenza di come si è venuto strutturando il sistema di protezione soci (...)
  • 7 La letteratura del resto sottolinea come gli assetti istituzionali possano produrre sistemi di atte (...)

47Considerando i costi indiretti del lavoro a carico delle imprese (in Italia ammontano al 45,1%, la quota in assoluto più elevata in Europa) abbiamo conferma del fatto che nel nostro paese sul lavoro è stato addossato il peso del sistema di welfare «inesistente», col risultato che il posto di lavoro ha assunto in larga parte i connotati di un bene durevole, da cui un mercato del lavoro chiuso, protetto, ed una struttura occupazionale estremamente rigida (Negri, 1996)6. L’assenza del welfare ha prodotto un sistema «bloccato» che oggi, andato in crisi, diviene comunque dolorosissimo toccare, non essendoci altro meccanismo di gestione dei rischi sociali a compensarne i mutamenti. Un sistema che talora è diventato anche un modello «culturale» di riferimento per i giovani (il posto fisso e l’attesa in famiglia: vedi Reyneri, 1996; Barbieri, 2000)7.

  • 8 Non è dunque un caso che anche il rapporto della Commissione Onofri si limiti a consigliare qualche (...)

48La scelta di «pensionisticizzare» il sistema di welfare viene infatti indicata in letteratura come la principale causa che oggi inibisce le stesse possibilità di trasformazione dello stato sociale, in quanto, come abbiamo visto, quando la spesa più elevata è costituita dalle pensioni, il sistema diviene «quasi immutabile» esaurendo di fatto la possibilità che altri investimenti sociali si diano: sussidi di disoccupazione universalistici, forme di family allowances sul modello centro o nordeuropeo, investimenti per creare lavoro o per redistribuire la spesa sociale ridefinendo il sistema di welfare nel suo insieme8.

  • 9 Ricordiamo come la letteratura internazionale (McFate, Smeeding, Rainwater, 1995) abbia ormai da te (...)

49Non solo: come è stato osservato (Buti et al., 1999) in paesi a bassi o nulli tassi di fertilità (quale l’Italia) un sistema di welfare impostato sui trasferimenti agli anziani piuttosto che sui servizi ai non-anziani finisce con l’alimentare un circuito vizioso per cui la spesa sociale risulta sempre più spostata verso i trasferimenti pensionistici, col risultato di indebolire la nozione stessa di welfare state come assicurazione sociale, in quanto i beneficiari di tali trasferimenti sono in realtà i meno esposti ai rischi sociali (povertà, precarietà occupazionale, disoccupazione)9.

50Il livello delle spese sociali – in Italia, come anche negli altri paesi appartenenti al medesimo regime di welfare – appare dunque squilibrato a totale svantaggio degli interventi che potrebbero fare da «contrappeso» ad una minore «rigidità» del mercato del lavoro, cioè che potrebbero compensare una minore garanzia, del posto di lavoro (sussidio di disoccupazione, sussidi abitativi ecc…). Se si considerano i dati riportati in Tabella 9 e si guarda alle situazioni evidenziate (Italia, Danimarca e Olanda: un sistema dove viene protetto «il posto» di lavoro, contro due sistemi dove la protezione avviene «nel» mercato del lavoro) si vede l’importanza delle diverse scelte di welfare e le ricadute che queste hanno sul mercato del lavoro.

  • 10 La potenziale contraddizione fra diritti sociali e diritti del lavoro – o per meglio dire: fra «cit (...)

51Il nostro ragionamento è stato recentemente ripreso anche dalla letteratura economica, la quale ha sottolineato la correlazione fra l’ammontare dell’indennità di disoccupazione (o grado di copertura fornito dai sussidi alla disoccupazione) e il grado di rigidità del mercato del lavoro (dipendente). Tale correlazione, in effetti, ripropone l’esistenza del trade-off fra «diritti sociali universali» e «diritti del lavoro (dipendente)»10 quale risultato di differenti scelte di regimi di welfare.

Tab. 9 Livello di alcune prestazioni «tipiche» di protezione sociale

*Pensione di vecchiaia

*Pensione sociale

*Indennità di disoccupazione

*Assegno familiare

**Reddito minimo garantito

1 figlio

2 figli

3 figli

B

73

47

79

7

20

38

32

DK

60

52

73

6

11

15

40

D

77

39

63

6

12

21

29

GR

107

8

28

4

8

12

0

E

97

32

80

2

3

5

0

F

88

46

80

1

22

50

22

IRL

42

35

41

2

4

6

38

I

89

19

26(°) 71(°°)

3

6

11

0

L

78

46

85

22

28

40

36

NL

49

49

74

4

10

16

41

P

94

30

81

4

9

14

0

UK

44

31

23

5

9

13

22

eu

75

36

61

6

12

20

22

* Prestazione al netto di imposte e contributi, espressa in % della retribuzione media netta dell’industria manifatturiera
** (espresso in % del PIL pro capite)
(°) indennità ordinaria di disoccupazione
(°°) indennità di mobilità

Fonte: C.E. «La protezione sociale in Europa», Bruxelles, 1993, riportata in Ferrera, 1997.

52Ci troveremmo dunque di fronte a meccanismi che costituiscono veri e propri «equivalenti funzionali» rispetto alla tutela del lavoro (dipendente). Tali meccanismi, però, non sono neutri in fatto di ricadute e di conseguenze economiche ed occupazionali, specie in quei paesi in cui alla rigidità del mercato del lavoro si accompagna un altrettanto rigido mercato dei prodotti. In questi casi (il nostro paese è uno di questi) di combinazioni fra differenti rigidità istituzionalmente originate, si realizzano vere e proprie complementarità perverse fra gli effetti delle diverse rigidità, le quali finiscono con il rafforzarsi reciprocamente: l’assenza di concorrenza sul mercato dei prodotti consente e favorisce la rigidità delle strutture occupazionali (Buti et al., 1999).

5. Conclusioni

53Abbiamo avuto modo di vedere come molte delle interpretazioni più semplici che legano la protezione del rapporto d’impiego con i livelli della disoccupazione europea non siano proponibili data la scarsa evidenza empirica a loro sostegno. Così come non esiste una «one best way» organizzativa, non vi è motivo di ritenere che possa darsene una per i modelli di regolazione del mercato del lavoro e meno ancora una che identifichi flessibilità con discrezionalità, market clearing e unilateralità della definizione dei tempi e dell’organizzazione del lavoro.

  • 11 Osserviamo come l’alleanza «rosso-verde» fra socialisti e piccoli proprietari agricoli fu il fattor (...)

54Abbiamo visto anche come i differenti assetti istituzionali possano dar luogo a «combinazioni» e soluzioni specifiche e si è sottolineato come spesso il risultato ultimo derivi dal «compromesso» fra differenti obiettivi (perseguimento di differenti forme di flessibilità, crescita e sviluppo economico, controllo dell’inflazione, riduzione della disoccupazione, creazione di nuova occupazione, tutela di determinati diritti ecc.). Abbiamo però sottolineato altresì le distorsioni che discendono dalla cristallizzazione di determinati regimi di welfare, mostrando il trade-off esistente fra differenti impieghi degli investimenti sociali. Infine, si è sottolineato come l’alternatività fra le diverse scelte di politica sociale torni a ripercuotersi sul mercato del lavoro irrigidendone la struttura complessiva e rendendo effettivo il rischio di una profonda frattura fra inclusi ed esclusi dal sistema dei diritti sociali e delle garanzie11.

55Proteggere eccessivamente od esclusivamente coloro che – appartenenti alle coorti meno giovani – hanno un lavoro stabile-garantito e che già possono godere di tutti i diritti sociali, significa – dati i vincoli attuali – perpetuare un sistema di welfare conservatore-contributivo che non protegge i giovani, le nuove generazioni, i nuovi soggetti esposti ai nuovi rischi sociali (famiglie divise, madri sole, giovani soli in posizioni precarie sul mercato del lavoro).

56Queste considerazioni, valide per tutti i paesi centro e sud europei, diventano particolarmente pregnanti se applicate al caso italiano. Per quanto infatti la complessiva economicità dell’esistente regime di welfare abbia consentito di aggirare lo scoglio di una sua necessaria riforma, i costi sociali che da un tale sistema discendono sono di non poco conto perché ricadono totalmente sul futuro delle giovani generazioni, attraverso la permanente divisione sessuale del lavoro all’interno della famiglia, la negazione delle opportunità d’accesso al lavoro dei giovani e quindi la mancata autonomia rispetto alla famiglia di origine.

  • 12 Dati del ministero delle Finanze relativi ai primi anni ’90, indicano che su cinque redditi nuovi c (...)

57L’evidenza del problema è tale da travalicare il ristretto ambito sociologico di coloro i quali lavorano sulle diseguaglianze ed il mercato del lavoro. Da più parti, infatti, si sono levate critiche al fatto che le riforme apportate al sistema sociale italiano non abbiano voluto intaccare la natura del regime di welfare esistente. Una simile «non-decisione» – dati i profondi mutamenti nel contempo avvenuti nel mercato del lavoro – ha come conseguenza che vengano ignorati del tutto i segmenti sociali esclusi dal sistema di garanzie in quanto privi di un impiego regolare «tipico»12.

  • 13 Va comunque rilevato che la «dualità» promossa dalle nuove misure di «flessibilizzazione mirata e s (...)

58Tutto ciò si traduce inevitabilmente in un incremento della segmentazione per coorti del mercato del lavoro, con la conseguente creazione di un «dualismo (più o meno) controllato» ma destinato comunque ad approfondire le divisioni generazionali già esistenti nel sistema di welfare. La risposta alla necessità sociale di includere nel sistema delle garanzie anche i rischi di emarginazione oggi presenti, viene indicata non già in un allargamento generalizzato dei diritti acquisiti dagli insider, cioè in nuove rigidità che poi comporterebbero nuove flessibilità nascoste e non governate, quanto nel riconoscimento della natura universale di alcuni diritti sociali (Rossi, 1998)13.

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Note

1 Per una discussione di questo punto, si veda Elmeskov et al. (1993) ove si mostra invece l’esistenza di una elevata elasticità del tasso di crescita salariale ai tassi di disoccupazione; e Bertola 1990.

2 I dati riportati, di fonte Oecd, sono rielaborati da Blank e Freeman, 1994.

3 È il caso dell’Italia per quanto riguarda i tassi di job turnover nel decennio metà ’80-metà’90: 23,7%, un dato assolutamente identico a quello degli Stati Uniti. Non solo: la percentuale di casi giudiziari conclusasi con un esito favorevole ai lavoratori, è pari al 51% in Italia e al 48% in Canada e Stati Uniti (vale la pena di ricordare che la definizione di «giusta causa» per il licenziamento individuale adottata dal codice italiano è la stessa vigente negli Stati Uniti). Per un punto di vista economico nella discussione di questo aspetto, si veda Boeri, 1999.

4 Accanto alla flessibilità dell’orario di lavoro – una forma di flessibilità interna della forza-lavoro dipendente – nel caso dell’Italia dobbiamo ricordare altre forme di organizzazione del lavoro e della produzione che finiscono con il rappresentare importanti fattori di «flessibilità sistemica». Il riferimento è innanzitutto all’alta quota di lavoro autonomo presente nel nostro paese (Barbieri, 1998, 1999, 2001), il quale garantisce una forma di flessibilità complessiva troppo spesso misconosciuta, ed ancora alla flessibilità del lavoro irregolare (circa il 20-23% secondo stime affidabili) e del doppio lavoro.

5 Il peculiare «dualismo» del modello sud-europeo di welfare, caratterizzato da un sistema di protezione sociale polarizzato che offre robuste garanzie ai lavoratori con impiego regolare ma modestissimi sussidi agli occupati irregolari od ai non occupati, è richiamato anche in Ferrera 1996 e Castles e Ferrera 1996.

6 Negri sottolinea che, in conseguenza di come si è venuto strutturando il sistema di protezione sociale in Italia, la protezione dai rischi economici di una persona priva di bisogni qualificati dipende dalla sua capacità di restare ancorata a un posto di lavoro a tempo pieno e indeterminato: solo questo tipo di rapporto, infatti, con la sua continuità e prevedibilità, è in grado di garantire una copertura stabile, che valga per il lavoratore, ma anche per la sua famiglia, fino all’età pensionabile contro i rischi economici e sociali. Per una discussione di come questo modello di «protezione sociale» abbia successivamente inficiato l’esito delle stesse politiche attive del lavoro, si veda il testo citato.

7 La letteratura del resto sottolinea come gli assetti istituzionali possano produrre sistemi di atteggiamenti e «culture» che diventano «quasi-istituzioni» le quali a loro volta contribuiscono a «mantenere inalterato» l’assetto dato.

8 Non è dunque un caso che anche il rapporto della Commissione Onofri si limiti a consigliare qualche «taglio» alle spese sociali senza modificare la struttura dei benefit: la famosa terza misura – il salario sociale – è tratteggiata in due righe prive di convinzione.

9 Ricordiamo come la letteratura internazionale (McFate, Smeeding, Rainwater, 1995) abbia ormai da tempo segnalato come – in conseguenza della crescente precarizzazione dei mercati del lavoro occidentali, e quindi degli impieghi riservati ai giovani «outsiders» – i tassi di povertà (post trasferimenti di WS e tassazione) fra le famiglie giovani siano cresciuti in modo «quite dramatic».

10 La potenziale contraddizione fra diritti sociali e diritti del lavoro – o per meglio dire: fra «cittadinanza» e «cittadinanza industriale» – era stata già notata da Marshall (1963).

11 Osserviamo come l’alleanza «rosso-verde» fra socialisti e piccoli proprietari agricoli fu il fattore che favorì in Svezia lo stabilirsi del modello di Welfare State universalistico. In Italia il problema è l’alto costo indiretto del lavoro, diretta conseguenza del modello di welfare assicurativo. Il costo del lavoro è un problema in special modo per i piccoli imprenditori, che quindi non assumono. Ne consegue che il modello specifico di Welfare State impedisce loro di crescere, se non assumendo in modo nero/illegale o attraverso il ricorso ai contratti precari/marginali dedicati ai giovani. Tutto questo potrebbe mutare con un sistema di Welfare State universalistico (e non contributivo com’è adesso, anche con le nuove riforme) in cui il costo indiretto del sistema di sicurezza sociale fosse pagato dalla fiscalità. In questo caso infatti il mercato del lavoro potrebbe flessibilizzarsi anche più di quanto non sia ora, poiché la copertura universalistica dai rischi sociali connessi al lavoro (disoccupazione, malattia, povertà, esclusione) sarebbe fornita dal sistema di welfare complessivo, e non più dai provvedimenti specifici legati alla posizione occupazionale.

12 Dati del ministero delle Finanze relativi ai primi anni ’90, indicano che su cinque redditi nuovi creati, uno è da lavoro subordinato a tempo indeterminato, due sono da lavoro autonomo tradizionale, i rimanenti due derivano da lavoro autonomo non regolamentato e da collaborazioni. Tutto ciò coinvolge in modo particolare le coorti più giovani, le quali entrano in età più avanzata sul mercato del lavoro (rispetto alle coorti più anziane) e quando entrano sperimentano maggiori cambiamenti e interruzioni di lavoro (Barbieri, Bison, Esping-Andersen, 1999; Pennacchi, 1997). In Lombardia, stime attendibili valutano che circa due terzi dei nuovi posti di lavoro creati in un anno siano costituiti da rapporti di lavoro «atipici» (cciaa Milano, 1999).Analisi condotte su dati nazionali longitudinali mostrano come i rischi di transizione in occupazioni precarie e marginali siano sostanzialmente (e significativamente) più elevate per le giovani coorti che non per le coorti di lavoratori «fordisti» (Barbieri, Bison, Esping-Andersen, 1999).

13 Va comunque rilevato che la «dualità» promossa dalle nuove misure di «flessibilizzazione mirata e selettiva» dei mercati del lavoro – ed in specie di quello italiano – indica chiaramente come l’impianto di fondo del regime di welfare conservatore-contributivo non sia certo destinato a conoscere radicali trasformazioni.

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Indice delle illustrazioni

Titolo Tab. 1 Indicatori di flessibilità/rigidità, Indice complessivo Oecd e Indice Ilo
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1339/img-1.jpg
File image/jpeg, 356k
Titolo Tab. 2 Tassi di attività, occupazione e disoccupazione; 1960-1995
Credits Fonte: Oecd, Labor Force Statistics, 1997(* Germania unita)
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1339/img-2.jpg
File image/jpeg, 308k
Titolo Tab. 8 Spesa corrente per la protezione sociale ripartita per funzione, 1994 (% della spesa complessiva)
Legenda * dati riferiti al 1993** spesa conteggiata in seno all’invalidità
Credits Fonte: Eurostat, «Social Protection Expenditure and Receipts 1980-94», Luxemburg 1996, riportata in Ferrera, 1997.
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1339/img-3.jpg
File image/jpeg, 496k
Titolo Figura 1
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1339/img-4.jpg
File image/jpeg, 104k
Titolo Figura 2 Relazione fra importo delle pensioni di vecchiaia (in percentuale della retribuzione manifatturiera media) e «rigidità» del mercato del lavoro
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1339/img-5.jpg
File image/jpeg, 260k
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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Paolo Barbieri, « Politiche sociali: cittadinanza o cittadinanza-industriale? Appunti su welfare, lavoro e diritti sociali »Quaderni di Sociologia, 28 | 2002, 33-59.

Notizia bibliografica digitale

Paolo Barbieri, « Politiche sociali: cittadinanza o cittadinanza-industriale? Appunti su welfare, lavoro e diritti sociali »Quaderni di Sociologia [Online], 28 | 2002, online dal 30 novembre 2015, consultato il 24 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1339; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1339

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Paolo Barbieri

Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale – Università di Milano-Bicocca

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